Управлінські акти органів державної виконавчої влади

1. Вступ

2. Основна частина

2.1. Поняття актів управління.

2.1.1. Поняття актів управління в юридичній літературі.

2.1.2. Акти управління — форма управлінської діяльності.

2.2. Види актів управління.

2.2.1. Класифікація форм управлінської діяльності.

2.1.4. Нормативно-правові акти ОВС.

3. Висновок.

4. Література.

ВСТУП

Акти управління ставляться до числа найважливіших засобів проведення в життя законів Української держави. Від якості цих вирішень, чіткої організації їхнього виконання, раціонального сполучення з іншими засобами управління багато в чому залежать наші успіхи в державному, господарчому і соціально-культурному будівництві.

Необхідність розробки теорії актів управління обумовлена місцем і роллю актів у системі засобів здійснення функцій державного управління, у механізмі правового регулювання, значенням теорії в удосконалюванні практики використання даних правових засобів. Повинна проходити реалізація стратегічного курсу на прискорення соціально-економічного розвитку товариства. Вона потребує мобілізації усіх резервів практики державного керівництва. Багато чого має бути зробити для удосконалювання діяльності державних органів і посадових осіб по підготуванню і прийняттю актів управління, організації їхній виконання. У результаті мір, прийнятих в останні роки , стало помітно деяке поліпшення й у цій області. Але в цілому винятково широка і різноманітна практика використання даних правових засобів ще потребує в корінному поліпшенні. У вирішеннях вищих державних органів, у спеціальній літературі й у спільній пресі утримується чимало критичних зауважень про порядок підготування актів управління, відзначаються низька якість більшості актів, їхня недостатня дієвість.

У даний час питання про дефектні вирішення ставитися особливо гостро. Перетворення — знаходиться в прямій залежності від того, наскільки ефективно будуть при цьому використовуватися необхідні правові засоби і насамперед акти органів державної влади і управління.

Демократія, твердження принципу гласності стає все більш відкрита інформація про роботу державного апарата, його хибах. Краще висвітлюються дефекти більшості і більшостей правових актів, прийнятих на різноманітних рівнях державного управління. З виданням і застосуванням дефектних актів управління насамперед пов'язані величезні фінансові, матеріальні й інші втрати. Це — і мільйони тонн викинутих та закопаних у землю чорних і кольорових металів, і мільйони тонн вугілля, загубленого при його транспортуванні залізницею, і щорічна шкода, нанесена народному господарству на мільярди гривень через погані шляхи, і т.д. і т.п.

Дефектні акти управління дуже відчутно позначаються і на здійсненні самої управлінської діяльності. З різноманітними необгрунтованими і незаконними актами, зокрема, безпосередньо пов'язане створення безбережного моря галузевої й іншої звітності з усіма негативними наслідками, що випливають звідси.

Відомчими актами управління породжений бурхливий потік паперів із різного роду довідками, зведеннями, звітами по формах і показникам, не передбаченим ні загальнодержавної, ні дозволеною відомчою звітністю. Тільки в 1984 р. органами державної статистики було виявлено і скасовано 166 форм самодіяльної звітності (2,5 млн показників щорічно).

У відомчих актах і актах низової ланки управління бувають випадки порушення прав і законні інтереси громадян. Деякі господарчі керівники припускають сваволю при звільненні робітників. Серйозними дефектами страждає форма більшості актів управління . Спостерігаються невиправдане різноманіття, різнобій форм актів, що видаються по палимо самим питаннях органами управління тої самого ланки, а в ряді випадків — тими самими органами.

Не вижита практика видання актів управління в невстановлених формах. Навіть деякі акти міністерств юстиції і їхні органи висловлюються у форми, не установлені законодавством. Порушення форм актів управління, не що викликаються необхідністю, їхнє різноманіття скорочують можливості машинного опрацювання актів-документів, негативно позначаються на робота з їхнього урахування, організації правової інформації, на сприйнятті виконавцями розпоряджень актів. Хиби актів управління, усієї практики використання даних правових Засобів обумовлені багатьма причинами самого різноманітного характеру. Якість актів управління залежить від рівня усієї роботи органів влади і управління.

2.1. Поняття актiв управлiння

2.1.1. Поняття актiв управлiння в юридичний літературі.

Поняття актів управління визначають по-різному: через форму діяльності, дії, волевиявлення, розпорядження, документи, офіційні вирішення, результат волевиявлень, спільне поняття правових актів державних органів і т.д.

Акти управління називають: формою управління; однієї з форм діяльності державних службовців; результатом управлінської діяльності; продуктом виконавчої діяльності, засобом вираження вирішення; документами, що виражають вирішення органів управління; формою вираження управлінської діяльності; вираженням управлінських дій; правовими формами реалізації компетенції державних органів; результатом правотворчої форми діяльності; особливою формою управління; однобічними владними повеліннями; результатом виконавчої діяльності; одним із проявів управлінської діяльності; формою визначеного утримання і т.д.

Значні розбіжності виявляються і при порівнянні характеристик актів управління, при перечисленні рис, Елементів, спільних властивостей і ознак цих правових явищ . Наявність різних визначень відбиває складність явища. А складні явища з багатьма внутрішніми і зовнішніми зв'язками розкриваються шляхом різноманітних характеристик із чисельними визначеннями і відношеннями. Всебічне і багатопланове освітлення властивостей і ознак актів управління'1Див., наприклад: Горський Д. П. "Визначення логіко-методологічних проблем" Москва, 1974 С. 305, Рабинович П. М. "Про розуміння визначення права"// Правознавство. 1982. №4. С. 54Розін Л. М. Питання теорії [акти державного управління і практика органів внутрішніх справ. М., 1974. С. 54-62; «Чим краще обумовлений предмет, тобто чим більше різноманітних сторін подає він для розгляду, то більше різноманітними можуть бути що виставляються на основі їх визначення. Припустимо, отже, і наявність різних визначень поняття актів українського державного управління.

Різноманіття визначень поняття актів управління пов'язано з причинами, і кожної з них так чи інакше може бути пояснення визначення поняття актів управління через їхню пологову приналежність до рішень може бути мотивовано хоча б такими, що вирішеннями називають не тільки вид (форми) актів місцевих Рад народних депутатів і один із видів (форм) актів виконавчих комітетів цих Рад, але й акти усіх узагалі суб'єктів державного управління.

У Конституції України термін «вирішення» крім позначення актів місцевих Рад використовується також для позначення усіх актів органів, державної влади і державного управління усі акти усіх органів державної влади . Оскільки акти управління ставляться до числа правових (як-от про такі акти управління і мова йде в дійсній роботі), їх визначають за допомогою більш широкого поняття — . правові (іноді державно-владні) акти як дії, волевиявлення акти управління визначають тому, що означають право установлення або право застосуванні (або одночасно ті й інше) у сфері державного управління, що, як відомо, здійснюється шляхом рольових дій-волевиявлень відповідних суб'єктів управління.

Утримання актів управління складають і право при мінні розпорядження? Звідси поява визначень поняття актів управління через розпорядження .: Стайнов П., Адміністративне право Народної Республіки Болгарії. Москва 1980. С. 272.

Визначення поняття актів управління через форму діяльності" знаходить своє формальне оправдання в значенні терміна «форми діяльності».

Нерідко зустрічаються визначення поняття актів управління як документів зв'язано з документальним оформленням багатьох з них Акти управління називають й результатом власного волевиявлення суб'єктів управління по їх управлінським рішенням тут враховується вольовий характер актів управління й той факт, що під управлінським рішенням часто розуміють вимеслинний акт, сформульовану ідею, яка потім загортається в форму юридичних актів утримуючихся у багатьох джерелах визначення поняття актів управління неможливо назвати відображуючи різні їх сторони, взаємно дорівнюючими один одного й своєю совокупністью (або в совокупності видатної частини їх) даючи необхідне представлення про основні властивості даних правових уявлень задачам до даного наукового забезпечення навчального процесу існуючі розробки визначень розгляданого поняття не відповідає різноманіття тут виходить за кордони раціонального в більшості випадків автори стараються виконувати головне требування, до визначень, вказівок на існування, а проведенні дослідження різних видів актів управління поступово поглиблюють наші знання про ці правові уявлення .

Тим не менше неможливо сказати, що всі послідуючі визначення більш довершенні, ніж інші таке положення справ, відмічене більше десяти років назад, але, залишається сьогодні визначення даного поняття формулюється за допомогою основного прийому — через найближчий рід і видову відмінність. Але суттєві розходження зберігаються не тільки у вказівці, приналежності актів управління (форма діяльності, правові акти державних органів, дії, документи), але й у характеристиці видових відмінностей ознаки, що Кваліфікують, ці форми діяльності, Див. Лазарев Б .М ."Підвищення ролі управлінських рішень, нові вимоги до їхнього утримання". Деякі автори не притримуються єдиного визначення поняття у визначеннях указуються акти управління називають правовою формою діяльності, юридичною формою виконавчої діяльності, формою діяльності апарата управління.

При визначенні актів як дій не усі автори відзначають властиві їм основні властивості вольовий характер, підзаконність усім цим, як рекомендується, позначається вплив і суб'єктивних і об'єктивних факторне визначення поняття актів управління даються з дотриманням запропонованих до визначень понять вимог зустрічаються недоробки тих або інших становищ, недбале обертання з термінами, неточності формулювань.

В літературі можна зустріти і спроби замінити визначення поняття актів управління вказівкою на деякі з основних властивостей актів . Суттєві розходження у вказівці найважливіших видових властивостей актів управління пов'язані з неоднаковою оцінкою значення тих або інших властивостей актів, що, у свою чергу, залежить і від того, у який роботі дається визначення, а також від інших причин суб'єктивного порядку в основі існуючого становища з визначенням понятій актів управління лежить головним чином складний характер цих правових явищ Він обумовлений насамперед одночасною приналежністю актів управління до правових актів державних органів і до управлінського діяльності. Ці акти суть частини двох цілісних правових утворень, частини двох правових спільностей . Зрозуміло, українське державне управління — один із видів державної діяльності — не можна розглядати тільки як правове утворення або як правове утворення, так сказати, у чистому виді акти управління, будучи правовими, є такими важливими і суттєвими частинами цього цілого (надають йому такі якості), без яких це ціле існувати не може.

Державне управління не може бути таким без актів державного владного характеру. Українське адміністративне право під правовою цілісністю пропонується розуміти «єдність відповідних її компонентів (частин), що певним чином об'єднані між собою (по змістовних або формальних критеріях) і який у залежності від їхньої природи і характеру зв'язку між ними складають щодо стійку організацію. У даному визначенні немає ознаки видову приналежність спільності. Але воно чітко відбиває риси спільності, і можна сказати що і механізм правового регулювання і українське державне управління як вид державної діяльності володіють якістю правового утворення. Їхньою властивістю, і саме воно надає керуванню державний характер. У кінцевому рахунку усе це обумовлено взаємозв'язком і взаємодією держави і права.

Акти управління, таким чином, мають два джерела особливостей: правовий і управлінський. Будучи частиною управлінської діяльності і частиною механізму правового регулювання, вони, природно, відбивають риси і властивості даних правових цілісностей, принципи українського права і принципи українського державного управління, виступають як складні, правові явища.

Двоєдина їхня функція, складний і багато плановий характер зв'язків і відношень пояснюють і значною мірою обумовлюють істотні відмінності в підході до визначення поняття «акти державного управління». Подвійна приналежність актів управління важлива, але не єдина причина різноманітних підходів до визначення поняття цих правових явищ. Велику роль грає той факт, що усі акти державного управління суть волевиявлення відповідних державних органів (у деяких випадках — органи громадських організацій) і посадових осіб, тобто дії суб'єктів управління, а розпорядження значної частини актів (у тому числі і найбільше важливих) висловлюються, як відомо, у письмову форму. Звідси поява визначень актів управління як дій і визначень їх як документи, характеристика даних актів іякправової форми управлінської діяльності, і як форми вираження цієї діяльності і як її результату. У силу приналежності актів управління до дій і видання більшості з них у виді документів визначення аналізованого поняття як дії, так само як івизначенняйого як документа, не є достатньо повними. Не випадково іноді робляться порівняння визначень актів управлінняякдій і як документів. У навчальній літературі характеристику актів управління як дій-волевиявлень у ряді випадків доповнюють характеристикою їх як документи. Суттєві розходження у визначеннях поняття актів управління пов'язані і з недостатньою розробкою ряду питань теорії держави і права, науки українського адміністративного права, українського державного права і українського будівництва.

У спільній теорії держави і права немає єдності думок у вирішенні таких питань, як визначення видів держав. Див., наприклад Новосели В. І "Законність актів органів управління" Москва, 1968. С. 10. Форми діяльності державних органів, форм реалізації права. Відсутня вичерпуюча розробка питання про вольову властивість правових актів. Немає узвичаєних визначень понять «правовий акт», «правовий акт державного органа», «нормативно-правовий акт», реалізація права», «правопримінення» і т.д. Усе це, безумовно, безпосередньо впливає на визначення актів управління і на становище справ із 'рішенням цього питання опосередкованого через стан розробки ряду спільних питань науки адміністративного права. Очевидно, наприклад, вплив визначень правових актів державних органів у спільній теорії права через правову форму діяльності і через її результат на появу визначень актів управління відповідно через правову форму управлінської діяльності і через її результат. З визначенням видів державної діяльності і форм її здійснення тісно пов'язані визначення понять українського державного управління, його суб'єкти, форм управлінської діяльності.

У юридичної (у тому числі й у навчальної) літературі немає звичайного визначення поняття українського державного управління, єдиної характеристики його функцій, форм, суб'єкти і т.д.

Проведений ще в 90-х роках порівняльний аналіз ряду визначень понять актів управління, зроблених в адміністративно-правовій літературі в 80-90-е роки, безперечно показав вплив названих вище чинників на їхній характер і якість.

Різноманітний підхід адміністративістів до визначення українського державного управління як виду державної діяльності, їхньої розбіжності по питанню про суб'єктів цієї діяльності і її форм — одна з головних причин існуючого становища з визначенням поняття актів управління. На жаль, і у визначеннях, даних уже після того,

Спільною теорією держави і права не запропоновано поки і поняття державного управління, «який би набуло загальноюридичної значимості і могло бути використане в різноманітних галузі держави-ведення і правознавства С.С. Алексеев указує на те, що проблема правових актів у юридичній науці усе ще не вирішена, і насамперед він звертає увагу на відсутність узагальненої загальнотеоретичної характеристики актів (у кожному з існуючих значень цього терміна) (див.: Алексеев С С. Общая теория права. Т. 2. Москва., 1987. С. 193, 194)

Акти управління в однім підручнику по адміністративному праву визначаються — як особлива юридична форма виконавчої розпорядливої діяльності, в інше — як офіційне вирішення, прийняте органом управління по тому чи іншому питанню виконавчої і розпорядливої діяльності, у третьому — як розпорядження повноважного органа державного управління ( посадової особи).

Правовий акт управління — є засноване на законі однобічне, юридично владне розпорядження повноважного органа державного управління (посадової особи), спрямоване на встановлення правових норм або виникнення, зміна і припинення конкретних правовідносин із метою практичної реалізації задач і функцій виконавчої і розпорядливої діяльності.

Як бачимо, воно визначення дане в підручнику по адміністративному праву, дано через розпорядження, із перечисленням основних властивостей актів управління, покликаним показати їхньої відмінності від інших розпоряджень. Не розглядаючи тут усіх: гідностей і хиб цього спільного розгорнутого визначення поняття актів управління, звернемо увагу лише на два моменти, безпосередньо пов'язаних із вирішенням деяких питань у спільній теорії права й у науці українського адміністративного права. По-перше, говорячи про правозастосовну функцію (ролі) акта управління, автор аналізованого визначення називає виникнення, зміна і припинення конкретних правовідносин, тобто характеризує цю функцію вичерпно. Правотворча ж функція у визначенні зводиться лише до встановлення правових норм. Зміна правових норм, їхнє скасування і зміна сфери їхньої дії при цьому не враховуються. Таке вирішення питання чітко відбиває становище справ: із визначенням поняття нормативного правового акта в юридичній літературі, де на зміну довгий час його визначення , що існував , як акта, що містить норми права, приходять інші визначення, у тому числі як акта, що встановлює правові норми. Треба зауважити, що подібний підхід до розуміння нормативного юридичного акта можна зустріти і в інших підручниках для студентів юридичних вузів.

Але факт участі представницьких органів державної влади у вирішенні конкретних питань державного управління в умовах, коли це закріплено в Конституції, не можна просто ігнорувати. У підручнику по адміністративному праву сказаний: «Ряд важливих питань державного управління вирішують органи державної влади, на це в силу свого конституційного становища У таких випадках, проте, волевиявлення відповідних органів державної влади не набувають форми актів управління; вони в усіх випадках є актами державної влади. Не стають, наприклад, актами управління, вирішення місцевої Ради народні депутати, що встановлює правила, що охороняються мірами адміністративної відповідальності. Укази Президії Верховної Ради України про утворення того або іншого міністерства України дійсно не можна вважати актом управління, оскільки він ставиться до засобів здійснення Президією державної влади. Приклад з Указом у даному випадку нічого не доказує. Те ж можна сказати і про приклад із вирішенням місцевої Ради. Але справа не стільки і не тільки в прикладах.

Треба відзначити, що ніхто ніколи не пропонував вважати актами управління усі акти Рад народних депутатів і Президій Верховних Рад, що мають те або інше відношення до виконання задач і функцій українського державного управління як виду державної діяльності. З сферою управління, забезпеченням реалізації задач і функцій даного виду державної діяльності (насамперед у силу його специфіки), пов'язана більшість актів Рад народних депутатів усіх ланок і акти Президій Верховних Рад. Прийняті цими органами правові акти, за допомогою яких установлюється система органів державного управління, утворяться органи управління спільної компетенції, а також більшість органів галузевого і міжгалузевого управління; затверджуються керівники цих органів; здійснюється нормативно-правове регулювання найважливіших відношень, що виникають у процесі організації і діяльності органів управління; установлюється програма їхньої дії; дається оцінка діяльності органів управління, — усе це акти здійснення державної влади, хоча більшість з них пов'язані з організацією виконання законів і з виконанням їх. Не уся діяльність по виконанню законів здійснюється органами управління.

У виконанні законів беруть участь усі органи української держави. Визначення актів управління через форму управлінської діяльності — широка і різноманітна група визначень цього поняття в літературі. Цінність таких визначень для теорії і практики управління пов'язана з повнотою і точністю визначення самої форми управлінської діяльності. Але питання про форми управлінської діяльності, їхньому понятті, видах, критеріях класифікації і зараз (як і раніше) ставиться до числа дискусійних і при характеристиці актів управління освітлюється не завжди. З'являються висловлення, що інколи в адміністративно-правовій літературі, про наявність єдності поглядів по цих питаннях не відбивають справжнього становища справ. У деяких випадках вони відразу й заперечуються авторами, як тільки справа доходить до перечислення конкретних форм управлінської діяльності. «У адміністративно-правовій літературі про форми управлінської діяльності вирішується в принципі единообразно, якщо не вважати окремих часткових розбіжностей». Але далі Признається, що «загальновизнана класифікація форм управлінської діяльності відсутніх», називаються форми управлінської діяльності, що «виділяються частіше усього» (встановлення загальнообов'язкових норм, видання адміністративних актів, висновок договорів, здійснення суспільно-організаційної діяльності, учинення матеріально-технічних дій).

Вказується, що розвиток діяльності адміністрації соціалістичних країн веде до необхідності доповнення даного переліку ще одною формою — так називаною адміністративною угодою. Але ця проблема ще дискусійна. Тут же приводиться інша класифікація форм управлінської діяльності (видання нормативних актів управління, видання індивідуума. Проте неоправдана оптимістична характеристика вирішення питання зустрічається в ряді робіт. Слід зазначити, — пише Д. Н. Бахрах, — що, незважаючи на неоднозначну інтерпретацію досліджуваного поняття, усі адміністративісти розрізняють правові і не правові форми адміністративної діяльності, а потім виділяють ряд різновидів першої і другої груп. Виходить, можна говорити про єдиний у принципі підході до розуміння і класифікації форм державного управління, що склались у адміністративно-правовій науці. Але де ж єдиний (хоча б і в принципі) підхід до розуміння і класифікації форм управлінської діяльності, якщо саме поняття форми управлінської діяльності одержує в літературі неоднозначну інтерпретацію, якщо відсутня загальновизнана класифікація цих форм, якщо поряд із класифікацією, найбільше поширеної, називається й інша, що не менше поширена останнім часом? Повна єдність є поки в тому, що усі адміністративісти говорять про правових і не правових формах управлінської діяльності, у яких, у свою чергу, виділяють різновиду.

Але в головному — у визначенні поняття форми управлінської діяльності, у класифікації усіх форм — єдності немає. Форми управлінської діяльності визначаються як: способи вираження її утримання; способи здійснення, прояви і вираження методів управління; зовнішнє практичне вираження функцій управління в конкретних діях; організаційно-правове вираження конкретних однорідних дій апарата державного управління; виділені в самостійні групи родинні по характері однакові або подібні у своєму зовнішньому прояві дії; системи внутрішньо взаємозалежних способів здійснення функцій державного управління; зовнішнє практичне вираження управлінської діяльності. В діях; суб'єктів управління, що мають відповідний зовнішній прояв; зовнішні прояви управлінської діяльності; зовнішні прояви управлінського впливу і т.д. При визначенні форми управлінської діяльності в більшості випадків говориться не про дії суб'єктів управління, а про їхнє зовнішнє вираження (прояви) оскільки дії в залежності від їхнього характеру і форми виражена. складають те або інше утримання цієї діяльності. Але є й інші визначення. Різні і найменування конкретних форм управлінської діяльності. При класифікації форм управлінської діяльності (іноді їх іменують видами) у різноманітних сполученнях називають: видання нормативних актів управління і їхнє застосування, установлення норм права, застосування норм права, видання індивідуальних актів управління, видання адміністративних актів, видання актів управління, вчинення інших, юридично значимих дій, правові акти. При порівнянні визначень актів управління, що даються за допомогою поняття форми управлінської діяльності, із визначенням самої цієї форми і найменуваннями конкретних форм при їхній класифікації виявляється, що, називаючи акти управління правовою формою діяльності, більшість авторів при класифікації форм діяльності частіше говорять про видання актів, а не про самі акти. Деякі автори у тих самих роботах акти управління називають правовою формою управлінської діяльності, а при класифікації конкретних форм цієї діяльності говорять не про акти, а про їхнє видання.

Змішання указаних понять припускається і при визначенні форм діяльності як однакових і подібних у своєму зовнішньому прояві дій, і при визначенні їх як зовнішнього організаційно-правового вираження конкретних однорідних дій, і при визначенні форм цієї діяльності як внутрішньо взаємозалежних способів здійснення функцій державних органів. Таке становище не випадково. Роздивимося перші два випадки в кожному з варіантів у залежності від того, що розуміють під актом управління: дія волевиявлення, або документ, що оформляє цю дію і містить його результат. Коли форма управлінської діяльності визначається як подібні в зовнішньому прояві дії, а акт розглядається як волевиявлення, очевидно, правомірно говорити про акти управління як про форму управлінської діяльності. Але тоді не можна називати формою діяльності видання актів, як це робить автор аналізованої конструкції при класифікації форм управлінської діяльності, оскільки видаються не дії, а документи, хоча видавати акт не діючи не можна. Саме визначення форми діяльності як дій навряд чи можна вважати вдалим. волевиявлення скоріше можна віднести до утримання діяльності, до виду дії. Те ж можна сказати і про дії, що не породжують відповідні правові наслідки. У той же час немає формальних основ заперечити правомірність визначення форми управлінської діяльності як групи однорідних дій, коли незабаром серед інших значень слова «форма» у російській мові є і таке, як вид або тих явищ. Говорячи про форми роботи (діяльності), нерідко мають на увазі її види, напрямки. Якщо акт розглядати як документ, то на перший погляд визначення актів управління через форму діяльності може показатися цілком правомірним. У постановах, вирішеннях, наказах і інших актах-документах дійсно виражаються в поза однорідні визначені дії-волевиявлення, що означають відповідні правові встановлення. Саме волевиявлення скоріше ставиться не до форми діяльності, а до її утримання. Але при класифікації форм Розуміючи під правовою формою управлінської діяльності лише акти-документи, самі дії-волевиявлення, що створюють (змінюють, що відміняють) правові норми, що викликають виникнення (зміна, припинення) конкретних правовідносин, очевидно, треба віднести або до утримання діяльності, або до не правової форми цієї діяльності. Але остання позиція не узгодиться з розумінням сутності права як державної волі панівного класу і сутності українського соціалістичного права як державної волі усього українського народу і практикою застосування правових норм. Діяльність, що має вказані управлінські діяльності автор аналізованого визначення говорить не про акти, а про їхнє видання. Тим часом акт-документ і його видання поняття не тотожні Виходить, при визначенні акта управління як форми управлінської діяльності (в указаному її розумінні) мається на увазі не тільки акт-документ. Про це говорить і наступний виклад питань про акти (про запропоновані до них вимогах і т.д.). Дати більш-менш повну характеристику акту управління — складному правовому явищу, розглядаючи тільки акт-документ, неможливо. Далі, акти-документи зберігають своя дії і після скасування органів, що видавали ці акти. Отже, визнати акти-документи правовою формою управлінської діяльності — значить припустити існування в ряді випадків форми діяльності без її суб'єкта, без самої діяльності, по істоті, припустити існування форми без утримання, що буде знаходитися в явному протиріччі з марксистсько-ленінським розумінням категорії утримання і форми, їхній співвідношення. Юридичні акти-документи не форма управлінської діяльності, а її результат. Але, зрозуміло, результат не всякої управлінської діяльності, а лише такий, який складається установленні відповідних правових розпоряджень.

Деякі автори, як уже відзначалося, акти управління і називають результатом діяльності. Акт-документ може бути схарактеризована і як зовнішня форма правових розпоряджень, що утримуються в ньому, зовнішня форма їхній існування. І говорячи про акт як про результат діяльності, у першу чергу ми маємо на увазі, звичайно, що утримуються в ньому розпорядження. Результат діяльності — акт-документ, природно, може існувати (діяти) його суб'єкта, що породив довше, цієї діяльності — органа держави, посадової особи. Або навпаки, його життя може бути коротше часу дії (існування) цього суб'єкта з волі останнього або з волі суб'єкта державної діяльності, що вищестоящого . Так чи інакше, але конструкцію акт (документ)- формоправові властивості, зв'язувати тільки або навіть головним чином із неправовими її формами не можна. Це безперечно Саме за допомогою необхідних волевиявлень (актів-дій) воля народу стає державною волею — з'являються (змінюються, скасовуються) правові норми. Волевиявлення державних органів і відповідних посадових осіб не можна виключити і з поняття правопримінних актів управління Характеристика правових актів як результату правової діяльності зустрічається й у спільній теорії права А Ф Шебанов, наприклад, називав нормативно-правовий акт зовнішнім проявом і безпосереднім результатом правотворчоської діяльності.

2.1.2. Акти управління — форма управлінської діяльності.

Зовнішнє вираження однорідних дій неможливо вважати бездоганною. Дефектність конструкції акти управління — форма управлінської діяльності — група однорідних рекомендується неминучої. Не краще обстоює справа з визначенням поняття актів управління через форму управлінської діяльності, коли під такий розуміють спосіб здійснення функцій державних органів. Б. Н. Габричидзе вважає, що « при розгляді кожної форми, у тому числі і діяльності по виданню нормативних і індивідуальних актів, варто враховувати ряд моментів, без котрих немислимо саме поняття «форма управлінської діяльності». У даному випадку вірніше говорити про такі елементи, як видання або прийняття акта, його характер, утримання і форма, що у сукупності складають поняття визначеної форми управлінської діяльності». Проте далі він пише про доцільність класифікувати форми управлінської діяльності в такий спосіб:

nа) видання нормативних актів управління;

nб) видання ненормативних (індивідуальних) акти;

nв) суспільно-організаційні дії або діяльність організаційно-інструкторського характеру;

nг) здійснення матеріально-технічних дій. Така класифікація, на думку автора, хоча і має деяку умовність, але «чітко і найбільше повно відбиває фактичний обсяг і види управлінської діяльності».

Як бачимо, до правових форм діяльності віднесена не сукупність указаних вище елементів, а лише один із них — видання актів. Важко собі уявити, що інші елементи, такі, наприклад, як утримання актів або їхньої форми, автор відносить до здійснення матеріально-технічних дій або до суспільно-організаційних дій. Очевидно, що немає. Але тоді куди ж? Залишається припустити подвійний зміст словосполучення «видання актів». Дійсно, іноді, говорячи про видання актів, мають на увазі, по істоті, комплекс елементів актів, і входять їхнє прийняття, опублікування і т.д. Але це не робиться в ході перечислення указаних елементів акта, інакше утвориться ототожнення явища з одним із його елементів.

Конструкція акт управління — форма управлінської діяльності — спосіб здійснення функцій управління рекомендується невдалої. Викликає заперечення і саме визначення форми управлінської діяльності як способу здійснення функцій управління. Так звичайно говорять про метод . А форма і метод при усій взаємопов'язання цих сторін процесу управління поняття не тотожні. Зрозуміло, не можна заперечити можливість багатоаспектного підходу до розгляду структурних елементів управління, при якому припускається той самий елемент називати в одних випадках формою, в інших — методом. Усе залежить від того, із яких позицій ведеться відповідне дослідження. Така можливість обумовлена існуванням численних взаємозв'язків управління з іншими явищами, взаємозв'язків елементів структури, їхнім прямуванням, переходом кількості в якість, спільного в одиничне і т.д., тобто дією законів діалектики. Але і при цих умовах узагалі немає основ змішувати форму і метод діяльності, без яких-небудь обмовок називати формою спосіб здійснення функцій. При оцінці доцільності визначення актів управління через форму управлінської діяльності треба мати на увазі і стан апарата науки управління, філософської, юридичної й економічної наук. Ті самі терміни і поняття зараз нерідко використовуються для позначення різноманітних явищ, елементів управління просто в силу того, що остаточно цей апарат ще не склався, часто припускається змішання й ототожнення таких понять, як форма, метод і т.д. Визначення акта як форми діяльності, а форми як способу здійснення функцій ні для науки, ні для практики управління нічого не дає. Тут найбільше чітко проступає спільний дефект будь-якого визначення акта управління через форму управлінської діяльності — поняття одного явища визначається через поняття іншого, що є спірним. Звернемося до освітлення питання про форми управлінської діяльності останнім часом. Чи не ліквідує класифікація форм управлінської діяльності, дана в самих формах. Аналізоване визначення поняття форми діяльності відразу було віднесено до числа спірних становищ. Робота з адміністративного права, один із чинників, що обумовлюють недоцільність визначення актів управління через форму управлінської діяльності?

2.2. Види актів управління

2.2.1. Класифікація форм управлінської діяльності.

У вже спом'янутій статті Д. Н. Бахраха форми управлінської діяльності називаються зовнішніми проявами цієї діяльності, її актами й у залежності від юридичного» результату діляться на такі групи:

Як бачимо, пропонуються відразу два варіанти вирішення питання про класифікацію форм управлінської діяльності, називаних зовнішніми проявами цієї діяльності — актами. Називати ту або іншу, у тому числі й управлінську, діяльність актами можна в силу того значення, що мають у російській мові терміни: «акт» і «діяльність». Актами називають дії, а всяка діяльність є робота, праця, заняття, що укладаються з окремих дій, але автор говорить не про діяльність, а лише про її форми. У той же час зрозуміло, що мова йде усе ж про дії, оскільки говориться і про форми, іменованих іншими юридично значимими діями, не правові акти називаються заходами й операціями, тобто діями, а в українській мові серед значень слова «акт» немає іншого (який можна було б об'єднати усі перераховані в першому і другому варіантах) крім як дія. Таким чином, не робиться розходжень між проявами діяльності і діями. Серед значень слова «дія» є і прояв діяльності. Діяльність виявляється в діях. Але чи варто ототожнювати самому діяльність із її зовнішніми проявами? Підхід до класифікації форм управлінської діяльності, при якому усі вони зводяться до 'діям, узагалі виключає можливість визначити акт-документ через форму діяльності. Особливо це ясно очевидно з другого варіанта, де в якості одного з зовнішніх проявів управлінської діяльності фігурують не правові акти (як у першому варіанті), а лише видання правових актів. Інші юридично значимі дії в першому варіанті ставляться до правових актів, а в другому — вчинення інших юридично значимих дій і видання правових актів розглядаються як самостійні прояви управлінської діяльності.

Іноді навіть в одній роботі про форму управлінської діяльності говорять у двох аспектах. А. В. Ушаков, наприклад, розглядав її як «внутрішню структуру утримання явища» і як «спосіб вираження, прояви цього утримання». При цьому в першому випадку припускався демократичний централізм, а в другому — установлення норм права, застосування їх, безпосередні організаційні дії і матеріально-технічні дії. Як би двохаспектний підхід зустрічається й у вирішенні питання про класифікацію форм управлінської діяльності. И. Д. Тиновицкая, підкреслюючи особливе місце документування в механізмі здійснення функцій управління, уважає виправданої додаткову класифікацію форм управлінської діяльності в залежності від зовнішнього способу її вираження і говорить про діяльність, що «може бути виражена в двох основних формах: у формі усних і матеріально-технічних дій і у формі документування». Такий підхід до класифікації форм управлінської діяльності в цілому рекомендується правомірним. Але треба мати на увазі, що до усних і матеріально-технічних дій не можуть бути віднесені документи, а до форми документування — волевиявлення (дії). Усе це ще разом говорить не на користь спільного визначення поняття актів управління через форму управлінської діяльності. Нарешті, треба зауважити, що визначення поняття актів управління через форму управлінської діяльності майже не дають відповіді на питання про властивості обумовлених явищ. Широка ж практика характеристики актів управління як правової форми управлінської діяльності пов'язана з безпосередньою приналежністю цих актів до правової діяльності, що у тому або іншому виді завжди виділяється при класифікації форм діяльності державних органів («нормотворча діяльність», «установлення норм права» і «застосування норм права»). Визначену роль грає і порівняльна легкість самого прийому, за допомогою якого дається таке визначення актів. Акти називаються формою діяльності (у даному випадку управлінської або виконавчої і розпорядливої) і в силу їхнього правового характеру, із метою відграничення актів від організаційних дій і матеріально-технічних операцій, добавляється епітет «правова» або «юридична». Визначення актів як правової форми діяльності іноді використовується і як супутнє іншим.

2.3. Нормативно-правові акти органів внутрішніх справ.

Правовою основою діяльності міліції є: Конституція України, цей 3акон, інші законодавчі акти України, постанови Верховної Ради України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативні акти Міністерства внутрішніх справ України, Загальна декларація прав людини, міжнародні правові норми,ратифіковані у встановленому порядку.

Передусімце закони, що являють собою нормативно-правові акти вищого органу законодавчої влади, яким є Верховна Рада України, її закони регулюють найбільш важливі суспільні відносини, в тому числі і у сфері охорони правопорядку, виражають волю й інтереси більшості населення, втілюють основні права людини, інші загальнолюдські цінності і мають найвищу юридичну силу щодо всіх інших правових норм.

Найважливішим за значенням і місцем у системі законодавства є Конституція України (Основний закон), норми якої регулюють систему економічних, політичних, соціальних, духовних і організаційних відносин у державі. Тому відповідні її норми є юридичною основою і для всієї діяльності міліції, чинного законодавства і правотворчості стосовно питань забезпечення охорони правопорядку.

Зокрема, у ст. 4 Конституції України проголошено, що всі органи держави Україна діють на основі законності, забезпечують охорону правопорядку, Інтересів суспільства, прав і свобод громадян. Державні і громадські організації, службові особи зобов'язані додержуватися Конституції і законів України. У статті 71 передбачено, що на території України забезпечується верховенство законів республіки. До плинних законів належать всі Інші закони, які регулюють конкретні питання суспільного і державного життя.

Правовоюосновою для діяльності міліції є також підзаконні нормативно-правові акти компетентних органів, що видаються на підставі законів, відповідно до законів і для їх виконання.

Основними видами таких нормативних актів державних органів є: постанови Верховної Ради України. Так, у постанові Верховної Ради України “Про стан виконання законів і постанов Верховної Ради України з питань правопорядку заходи щодо посилення боротьби із злочинністю» від “26 січня 1993 р. міститься аналіз стану цієї діяльності з боку державних органів і посадових осіб і передбачені конкретні заходи щодо підвищення її ефективності. Крім цього, постанови Верховної Ради приймаються з метою тлумачення або роз'яснення діючого законодавства. Такою є постанова Верховної Ради України «Про застосування статей 154, 1556 Кримінального кодексу України та статей 1602, 2081 Кодексу України про адміністративні правопорушення» від /26 січня 1993 р., де роз'яснюються питання щодо застосування норм законодавства, які передбачають відповідальність за спекуляцію, незаконну торговельну діяльність та порушення встановленого порядку, вивезення за межі республіки товарів народного споживання чи інших матеріальних цінностей;

укази й розпорядження Президента України, який відповідно до ст. 1141 Конституції є главою держави і главою виконавчої влади. Наприклад, ним були видані укази «Про невідкладні заходи щодо посилення боротьби із злочинністю» від 21 липня 1994 р. і «Про тимчасові невідкладні заходи щодо посилення боротьби із спекуляцією та незаконною торговельною діяльністю» від 10 грудня 1991 р. Так, 28 вересня 1992 р. розпорядженням Президента України Кабінету Міністрів, міністерствам, іншим центральним органам державної виконавчої влади запропоновано здійснити конкретні заходи щодо посилення боротьби із злочинністю, захисту прав, свобод і законних інтересів громадян, зміцнення правопорядку в Україні, підвищення ефективності діяльності правоохоронних органів: розпорядженням Президента України від 7 жовтня 1992 р. затверджено Положення про Міністерство внутрішніх справ України:

постанови Кабінету Міністрів України. Наприклад, 14 грудня 1993 р. постановою Кабінету Міністрів України затверджена Національна програма протидії зловживанню наркотичними засобами та їх незаконному обігу на 1994—1997 роки; постановою Кабінету Міністрів України від 5 липня 1993 р. затверджено Положення про державну службу боротьби з економічною злочинністю, яка є складовою частиною кримінальної міліції системи МВС, 12 жовтня 1992 р. постановою цього органу державної виконавчої влади затверджено Положення про дозвільну систему, постановою Кабінету Міністрів України від 20 липня 1991 р. затверджене Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, яким визначається порядок проходження служби цими особами, їх права і обов'язки. Постановою Кабінету Міністрів України від 27. 02. 1991 р. затверджені «Правила застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку в Українській РСР». Ці правила визначають порядок застосування спеціальних засобів особовим складом міліції та іншими працівниками органів і установ внутрішніх справ, військовослужбовцями, які залучаються до охорони громадського порядку і громадської безпеки, боротьби із злочинністю, дають перелік спеціальних засобів;

нормативні акти Міністерства внутрішніх справ, які є відомчими правовими актами. До них належать накази, розпорядження (вказівки), рішення колегії міністерства, інструкції, статути, настанови. Видаються ці документи згідно з Положенням про Міністерство внутрішніх справ України у межах його повноважень, на основі чинного законодавства.

У відомчих актах МВС України забезпечується реалізація діючих правових норм, регламентується діяльність міліції щодо забезпечення виконання покладених на неї завдань і обов'язків, використання наданих законом прав співробітниками органів внутрішніх справ.

Так, наказом МВС України від 16 січня 1992 р. № 22 затверджено Інструкцію про роботу дільничного інспектора міліції, яка визначає завдання, організацію праці, обов'язки та права цієї категорії працівників. Наказом МВС України № 404—1994 р затверджено Статут патрульно-постової служби міліції України; наказом МВС України від 25 травня 1992 Р. № 269 затверджено Настанову з організації та здійснення органами внутрішніх справ боротьби з незаконним обігом наркотичних засобів, від 18 вересня 1992 р. 552 затверджено Положення про спеціальний приймальник для утримання осіб, підданих адміністративному арешту тощо.

Особливу групу правових документів становлять міжнародно-правові акти, призначені для забезпечення і захисту основних прав людини. До них належать міжнародно-правові акти, які вміщують правила діяльності, формулюють права і обов'язки відповідних суб'єктів (конвенції, пакти, угоди, договори тощо), а також міжнародні документи, які норм і правил поведінки не вміщують, прав і обов'язків безпосередньо не формулюють. Це декларації, заяви, меморандуми. Прикладами таких документів є прийнята в 1998 р. Загальна декларація прав людини, Міжнародний пакт про громадські і політичні права (1966 р ), який Україна ратифікувала в 1990 р. Документи Всесвітньої конференції по правах людини (1903 р.). У своїй діяльності міліція враховує ці документи, а також норми, що містяться в Кодексі поведінки посадових осіб щодо підтримання правопорядку, у Конвенції проти катувань та іншого жорстокого, нелюдського, що принижують гідність, поводження і покарання, а також інші норми, що регулюють питання здійснення правоохоронних функцій, дотримання прав і свобод громадян.

Міжнародні договори, угоди України являють собою укладені і належним чином ратифіковані (схвалені, санкціоновані, затверджені) Україною юридичні документи, які становлять невід'ємну частину законодавства України і застосовуються у порядку, передбаченому для норм цього законодавства. Згідно з Законом України від 10 грудня 1991 р. юридична сила таких договорів і угод визначається тим, яким органом вони ратифіковані.

Наприклад, міжнародне співробітництво у сфері боротьби з організованою злочинністю грунтується на нормах міжнародного права і чинного законодавства України, міждержавних і міжурядових договорах, двосторонніх відомчих угодах (Закон України «Про організаційно правові основи боротьби з організованою злочинністю» від ЗО червня 1993 р.). З метою зміцнення та розвитку безпосередніх контактів з органами внутрішніх справ інших держав у боротьбі з незаконним обігом наркотиків та організованою злочинністю 8 вересня 1992 р. між Міністерством внутрішніх справ України та Федеральним міністерством внутрішніх справ Австрійської Республіки укладена Угода про співробітництво в цьому напрямку (Наказ МВС України №1564—1992 р.), наказом МВС України № 376—1993 р. оголошені Угоди про співробітництво у боротьбі із злочинністю між МВС України та МВС Республіки Хорватія, Італійської Республіки, Румунії, а також країн СНД.

Висновок.

Величезна шкода завдають дефектні акти управління природному середовищу. У господарчій сфері чимало ще діє відомчі й інші акти управління, розпорядження яких не сприяють гарній роботі підприємств. Не випадково більшість керівників підприємств уважають, що значне число розпоряджень міністерств робиться без урахування умов роботи і можливостей підприємства. Практика спільного нагляду прокуратури, публікації в пресі показують численні порушення законодавства в актах управління. Міністерства і відомства, наприклад, припускають порушення прав підприємств навіть при введенні нових методів господарювання.

Список використаної літератури

1. Конституція України від 26 червня 1996 року.

2. Кодекс України про адміністративні правопорушення Х.: Одисей, 1997р.

3. Адміністративне право. Конспект лекцій Зчи В.В., Битяк Ю.П., Х.: Юридична.

4. Радянське адміністративне право (під редакцією Лунева Л.Е. Москва, юр. Видавництво, 1967).

5. Васильев Р.Ф. Акти управління, Московский університет, 1987.

6. Закон України "Про міліцію".