Теоретичні питання до іспиту.

1. Сутність управління та особливості його здійснення в різних системах

2. Походження влади і соціального розшарування.

3. Сутність адміністративно-державного управління.

4. Суб'єкт та об'єкт адміністративного менеджменту.

5. Розвиток теорії і практики адміністративного управління.

6. Основні функції державного адміністрування.

7. Загальна структура державного управління.

8. Держава і громадянське суспільство.

9. Політичне життя і політична діяльність.

10. Поняття, види та ознаки органів публічної влади.

11. Система органів публічної влади.

12. Загальні принципи адміністративного менеджменту.

13. Поняття функцій адміністративного менеджменту, їх класифікація

14. Принципи організації й діяльності публічної влади в Україні

15. Функція, компетенція органів публічної влади.

16. Методи діяльності органів публічної влади.

17. Загальна характеристика системи нормативно-правових актів, що регулюють порядок організації та діяльності органів публічної влади в Україні

18. Адміністративно-територіальний устрій – територіальна основа діяльності органів публічної влади.

19. Адміністративно-територіальна одиниця та фактори, що визначають її розмір

20. Правовий статус адміністративно-територіальної одиниці

21. Особливості управління адміністративно-територіальними одиницями в Україні

22. Правові засади адміністративно-територіальної одиниці та принципи побудови структури органів місцевого самоврядування.

23. Делегування владної діяльності: суть, переваги, оптимальні умови використання.

24. Лінійні та функціональні повноваження, особливості їх здійснення в органах публічної влади.

25. Принципи побудови структур адміністративного менеджменту.

26. Бюрократія та бюрократизм.

27. Централізація та децентралізація.

28. Діапазон керованості, фактори, які його визначають.

29. Відповідальність органів державного управління та місцевого самоврядування.

30. Нагляд за дотриманням законності в діяльності місцевої влади

31. Розвиток підприємництва як складова ефективного використання державної та комунальної власності

32. Сутність та класифікація муніципальних проблем.

33. Сутність та класифікація управлінських рішень державної влади.

34. Сутність та класифікація управлінських рішень місцевої влади.

35. Вимоги до якості управлінського рішення державної та місцевої влади

36. Процес вироблення рішень: етапи підготовки, приймання, реалізації

37. Інформація в державному управлінні та місцевому самоврядуванні

38. Кількісні і якісні характеристики інформації в адміністративному управлінні

39. Значення комунікацій в адміністративному менеджменті

40. Зв’язки органів місцевої влади з громадськістю..

41. Управління персоналом органів державної влади як соціальна система

42. Державна служба та державні службовці

43. Управління мобільністю кадрів, трудова кар’єра

44. Державна служба і політична активність.

45. Керівництво та лідерство в органах державної влади.

46. Документи, їх функції та різновиди, система документації

47. Матеріально-фінансова основа організації і діяльності органів публічної влади.

48. Загальна характеристика організації роботи Верховної Ради України

49. Організація роботи народних депутатів України.

50. Президент України в системі органів державної влади та особливості організації його роботи.

51. Організація роботи Кабінету Міністрів України.

52. Організація роботи центральних органів виконавчої влади України.

53. Організація роботи місцевих державних адміністрацій.

54. Особливості організації в Україні органів місцевого самоврядування.

Теоретичні питання до іспиту

1. Сутність управління та особливості його здійснення в різних системах

Загалом процес управління полягає у здійсненні цілеспрямованого впливу на систему з метою досягнення нею бажаного (з погляду керуючого пристрою) стану. Основою управління є процес прийняття рішень.

Як об’єкт управління можна розглядати окремий технічний прилад, механізм або машину, живий організм або його частину, працівника або бригаду, цех або підприємство, військовий підрозділ або театральний колектив, галузь народного господарства, економіку в цілому тощо. Саме спільність принципів управління такими різнохарактерними об’єктами дала змогу Н. Вінеру визначити кібернетику як науку про управління і зв’язок в механізмах, живих організмах і суспільстві.

Якщо діяльність людини уявити у вигляді руху до якоїсь мети, то її можна зобразити у вигляді певного вектора. Спрямованість вектора буде визначатися цілями діяльності, а величина — готовістю людини діяти у напрямку досягнення цих цілей. Якщо людина діє сама по собі, вона рухається в бажаному напрямку, згідно зі своїми ресурсами і прагненнями. На виробництві людина перестає належати собі, тому, що тут від результатів її індивідуальної праці залежить результат в цілому. Процес виробництва диктує свої параметри руху і визначає необхідний для досягнення людиною результату напрямок, тобто задає свій вектор.

Для того, щоб досягти загального результату, необхідно зробити так, щоб людина співвідносила власні бажання з вимогами виробництва, прикладаючи зусилля для досягнення поставлених перед нею цілей, рухатися в потрібному напрямку.

За такого підходу соціальне управління — це вплив на людину, внаслідок якого вона робить не те, що хоче, а те, що потрібно. Управляти людиною означає задавати їй правильний напрямок діяльності і добиватися від неї потрібного результату.

При цьому варто зауважити таке.

По-перше, поняття соціального управління (менеджменту) прийнятне лише для людини, оскільки лише вона може діяти правильно або неправильно. Механізм в принципі не може діяти неправильно: він завжди діє однаково, відповідно до власної конструкції або заданої програми. Наприклад, якщо кажуть, що система працює неправильно, тоді мають на увазі, що вона діє не так, як чекали, як хотілося. Дії людини визначаються свободою її волі. Вона сама вирішує, що правильно, а що — ні. Обидві ці альтернативи присутні в її свідомості, і напрямок, в якому вона буде рухатися, визначається тільки її вибором. Тому соціальне управління (менеджмент) — це завжди прямий або опосередкований вплив на поведінку людини.

По-друге, управління не можна плутати з примусом. Відмінність полягає в тому, що примус не передбачає свободи волі, у такому разі людина позбавлена будь-якого вибору. Людину можна примусити діяти так чи інакше, але як тільки примусовий вплив зникає, вона знову розпочинає рухатися у власному напрямку.

По-третє, важливо розрізняти управління (забезпечує правильний рух до поставленої мети) і підприємництво (власне цілепокладання). Відмінність полягає в тому, що управління завжди має справу з людиною, тому воно не є специфічним щодо предметної сфери, в якій людина діє. Підприємство завжди пов'язане з діяльністю в конкретній предметній сфері.

2. Походження влади і соціального розшарування

Після виникнення держави в рамках суспільства суспільна влада реалізується у трьох її формах:

Соціальна, що здійснюється від імені суспільства та регламентується соціальними нормами, метою якої є впорядкування відносин між людьми (релігійна, економічна, сімейна, корпоративна).

Політична, що здійснюється від імені певних соціальних структур з метою реалізації принципу представницької демократії.

Державна, що реалізується від імені держави з метою надання суспільству рис системності та має правову форму закріплення.

Найбільш поширеними є три точки зору на співвідношення державної і політичної влад:

Політична і державна влада є ідентичні поняття, тому що держава є основним засобом здійснення політичної влади.

Політична влада є більш широким поняттям, бо вона здійснюється не лише державою, а й іншими суспільними утвореннями.

Державна влада є поняттям більш широким, бо саме держава визначає можливості втручання в політичну сферу інших соціальних утворень та закріплення їх повноважень конституційно.

Державна і політична влади мають спільні риси:

· Реалізуються конституційно визначеними суб’єктами;

· Приймають обов’язкові рішення;

· Рішення мають формально визначений характер;

· Стосуються єдиної сфери діяльності – суспільства;

· Сприяють впорядкуванню суспільних відносин шляхом врівноваження політичних інтересів.

Відмінні риси:

№

п/п

Політична влада

Державна влада

1.

Здійснюється колективними суб’єктами, тобто структурами суспільства, що складають поняття “політична система”.

Здійснюється єдиним суб’єктом – державою.

2.

Не має ознак суверенітету, бо зазнає постійного впливу з боку соціальних структур.

Є суверенною.

3.

Регламентується підзаконними нормативними актами (статут і т. п.).

Регламентується лише конституційно.

4.

Рішення поширюються на все населення чи його частину.

Рішення поширюються на все населення.

5.

Протидією є опозиція.

Протидією є безвладдя.

6.

Регламентує одну сферу суспільних відносин.

Поширюється на всі сфери суспільних відносин.

7.

Засновується на принципі субординації.

Засновується на принципі координації.

Економічні відносини вважаються основою соціального розшарування людей і виникнення соціальних відносин. Методологічними принципами пізнання суспільства Гегель обрав історизм, об'єктивність і монізм.

Натуралістична модель суспільства, за якою людське суспільство — природне продовження розвитку Космосу. її джерела — у соціальній філософії Арістотеля, який висунув ідею про природне походження соціального розшарування людей. Панування і підлеглість — не тільки речі необхідні, але й корисні. Уже безпосередньо з моменту народження деякі істоти відрізняються тим, що одні з них нібито призначені до підлеглості, інші — до владарювання. Елемент владарювання і елемент підлеглості — загальний закон природи. Цей же принцип неминуче повинний панувати і в усьому людстві.

3. Сутність адміністративно-державного управління

Під державним управлінням треба розуміти специфічну діяльність держави, що дістає вияв у функціонуванні її органів, які безперервно, планомірно, владно і в рамках правових установлень впливають на суспільну систему з метою її вдосконалення відповідно до державних інтересів.

Термін "державне управління" широко використовується у законодавстві (в тому числі й конституційному), а також у науковій та навчальній літературі колишнього СРСР і ряду зарубіжних країн. Після розпаду СРСР виникли незалежні держави, які почали будувати свої правові системи на нових принципах.

Найважливішим з них став принцип здійснення державної влади на основі її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, який закріплено у ст. 6 Конституції України. З урахуванням цього у тексті останньої вживаються терміни "органи виконавчої влади" (ст. 106), "місцеві органи виконавчої влади" (ст. 120). Термін же "державне управління" не використовується.

Будучи частиною соціального управління, державне управління зберігає його характеристики. Водночас, воно має численні особливості, що відображають його специфіку і дозволяють детермінувати як самостійний вид управління.

Ці особливості дістають вияв у основних компонентах системи державного управління (суб'єкті, об'єкті, керуючому впливі) та інтегративних властивостях, що притаманні йому як системному управлінню.

У науковій літературі теорію адміністративно-державного управління розглядають як міждисциплінарну науку (як теоретичний напрям виникла на перетині теорії політики та менеджменту). До її розвитку активно долучали досягнення інших гуманітарних наук: соціології, філософії, психології. Тісний зв'язок з наукою адміністративного управління має наука адміністративного права, спрямована на вирішення таких завдань: закріплення організації, повноважень і порядок діяльності органів виконавчої влади, механізму функціонування державної служби, форм взаємовідносин цих органів із громадянами та іншими суб'єктами адміністративного права, засобів забезпечення законності у державному управлінні тощо. Водночас між ними існує істотна відмінність, суть якої полягає в тому, що, коли теорія адміністративно-державного управління займається осмисленням об'єктивно існуючих закономірностей у сфері адміністративної діяльності і на цій основі опрацьовуються рекомендації, то предметом адміністративного права є процес реалізації цих рекомендацій через діючі юридичні нормативи.

На сучасному етапі зусилля теоретиків адміністративно-державного управління зосереджені на вирішенні низки завдань. По-перше, це пошук раціональних способів організації державного менеджменту на трьох рівнях управління: національному, регіональному та місцевому. По-друге, особливою сферою дослідження залишаються проблеми, пов'язані з підготовкою та рекрутуванням управлінських кадрів (визначення оптимальної структури штатного складу чиновників державного апарату; вимоги до менталітету і стиль роботи професійних державних службовців; боротьба з бюрократизмом та проблеми лідерства тощо). По-третє, це вдосконалення функціонування механізму державного адміністрування, а саме: розробка теорії прийняття державних рішень та політичного лідерства; методів адміністративно-державного управління в кризових і конфліктних ситуаціях тощо.

4. Суб'єкт та об'єкт адміністративного менеджменту

Важливою складовою частиною сучасної політичної думки є теорія адміністративно-державного менеджменту, оскільки вона безпосередньо пов'язана з розробкою державної стратегії функціонування, розвитку та вдосконалення всіх сфер суспільного життя.

Об'єктом теорії є адміністративно-державна діяльність — процес досягнення національних цілей і завдань через державні організації (дані другої Наради експертів ООН).

У контексті цього визначення предметом теорії адміністративно-державного управління вважають наукове обґрунтування процесу досягнення ефективного державного менеджменту внаслідок організації.

Головна особливість суб'єкта — це те, що ним є держава у цілому. В управлінському процесі вона представлена системою спеціальних, як правило, державних органів.

Особливості останніх, як безпосередніх суб'єктів державного управління, такі: по-перше, вони формуються державою (з волі держави), по-друге, наділені державно-владними повноваженнями, по-третє, здійснюють управлінські функції від імені держави.

Головна особливість об'єкта — те, що ним є організоване суспільство в цілому. Безпосередніми об'єктами, на які справляє вплив той або інший конкретний суб'єкт, є підвідомчі йому сфери державного управління.

Визначальними особливостями керуючого впливу є те, що йому притаманний державно-владний характер (він містить веління держави, обов'язкове до виконання), дістає вияв у правовій, переважно адміністративно-правовій формі (система норм, система актів, пов'язаних з їх застосуванням, сукупність повноважень учасників управлінського процесу), а також має безперервний характер.

5. Розвиток теорії і практики адміністративного управління.

Сам термін public administrative management (адміністративно-державне управління) був уперше вжитий 1986 року у програмі республіканської партії США, де засуджувалася «некомпетентність» демократичного уряду внаслідок неволодіння науковими методами управління. 20-ті роки в США пам'ятні створенням мережі приватних організацій — бюро муніципальних досліджень для активного впровадження нових методів державного адміністрування. Їх місія полягала у розробці правил та процедур адміністративно-державного управління з використанням останніх досягнень соціальних наук. Фінансування діяльності бюро здійснювалось через спеціальні фонди.

Першим ученим, який дав системний аналіз адміністративно-державної бюрократії і бюрократів, був відомий німецький соціолог М. Вебер. Він створив теоретичну модель раціонально організованої бюрократії, що відповідає цілям динамічних індустріальних суспільств. Він розглядав їх як «ідеальний тип бюрократії». Хоч аналіз М. Вебера ґрунтувався на державно-адміністративній моделі Німеччини, проте сформульовані ним засади мають універсальний характер і можуть бути використані у будь-якій країні:

• взаємодія рівнів управлінської системи повинна бути побудована на основі жорсткої ієрархії;

• кожна установа, підрозділ, посада мають свою власну сферу компетенції; посадові функції службовця чітко визначені;

• формування складу державних службовців відбувається за принципом призначення, а не обрання, на основі професійної кваліфікації або за результатами екзаменів;

• забезпечення довічного статусу служби;

• гарантованість просування службовця по ієрархічній драбині, регулярне одержання грошової винагороди відповідно до рангу;

• створення уніфікованої управлінської діяльності на базі визначеної чіткої системи загальних правил адміністрування;

• службовець не володіє установою, де працює;

• державний службовець підкоряється дисципліні і перебуває під контролем;

• бюрократична організація має бути вільною від політичних впливів.

Сформульовані ідеї В. Вільсона, Ф. Гуднау, М. Вебера позитивно вплинули на майбутній розвиток теорії адміністративно-державного управління в зарубіжних країнах. Зокрема, теоретико-методологічне значення мали їхні думки щодо потреби реформування апарату адміністративно-державного управління на засадах наукових розробок та необхідності відмежування його функціонування від сфери політики.

Наукові дослідження В. Вільсона, Ф. Гуднау, М. Вебера, на думку новітніх учених, започаткували перший етап у формуванні теорії адміністративно-державного управління як самостійного наукового напряму. За хронологією цей період починається від 80-х років ХІХ ст. і завершується 1920 роком.

Від 1920 р. державне управління стає складовою частиною навчальних програм у провідних університетах США і Західної Європи. У Вашингтоні 1916 р. Роберт Брукінг заснував перший Інститут урядових досліджень (Institute of Government Research), предметом уваги якого стало вироблення системного аналітичного підходу до адміністративно-державної діяльності. Такі ж дослідні установи почали створюватися в Європі в 20–30-ті роки ХХ століття.

Наступний, другий етап в історії теорії адміністративно-державного управління тривав від 1920 до 1950 року. Плідно у цей період працюють американські дослідники. Це зумовлено тим, що, на відміну від європейських країн, США допускали велику свободу в укладанні навчальних програм і виборі викладачів. Це стимулювало експериментування під час викладання курсу теорії адміністративно-державного управління і сприяло її розвитку.

У той час в Європі (особливо у Франції, Великобританії) надмірна централізація системи навчання гальмувала нововведення у розвитку та поширенні нової науки.

У другий період найбільш відомими напрямами в теорії адміністративно-державного управління були «класична школа» та «школа людських стосунків». Найвизначніші постаті «класичної школи» — А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвік, Д. Муні, Т. Вулсі. Представники цієї школи розробили принципи адміністративно-державного управління, дотримування яких, на їх думку, сприятиме розвитку державного адміністрування в різних країнах світу.

Творчо використавши основні засади теорії наукового менеджменту з організації управління в бізнесі, розроблених Ф. Тейлором, Г. Емерсоном і Г. Фордом, «класики» сформулювали такі принципи раціональної системи управління адміністративно-державними організаціями, діяльність яких слід будувати на науці, а не на традиційних звичках; гармонії, замість протиріч, не на індивідуальній роботі, а співробітництві; максимальній продуктивності праці на кожному робочому місці.

У другий період іншим впливовим напрямом у теорії адміністративно-державного управління стала школа людських стосунків. Її представляли такі відомі вчені, як М. Фоллетт, А. Маслоу, Е. Мейо, У. Мерфі, які у своїх дослідженнях обґрунтовували підвищення продуктивності праці внаслідок поліпшення психологічного клімату в організації та посилення мотивації.

Від 50-х років ХХ ст. розпочався третій етап у розвитку теорії адміністративно-державного управління, який триває дотепер. Найбільш впливові тут поведінковий, системний і ситуаційний підходи.

Особливістю цього періоду є те, що розвиток психології, соціології, удосконалення методів теоретичного дослідження після Другої світової війни спричинили осмислення поведінки на робочому місці з чітких наукових позицій. До найвідомі-ших учених 50–60-х років належать Г. Саймон, Д. Смітуберг, Д. Істон, які розпочали розробляти новий підхід до державного адміністрування — біхевіористський (поведінковий). У своїх працях вони прагнули, по-перше, подати досягнення соціальної психології та соціології як фундамент науки управління; по-друге, пояснити реальне функціонування адміністративних служб через аналіз поведінки індивідуумів і груп.

Суть цього підходу полягала в тому, що він намагався допомогти державним службовцям усвідомити власні можливості в адміністративно-державних структурах на основі застосування концепцій поведінкових наук. Метою школи поведінкових наук було підвищення дієвості функціонування організації через підвищення ефективності її людських ресурсів. Основною тезою нового підходу стало те, що правильне застосування науки про поведінку сприятиме підвищенню результативності праці не тільки кожного службовця, а й системи адміністративно-державного управління загалом.

Від початку 60-х років праці Д. Істона, Г. Алмонда, Т. Парсонса сприяли активному поширенню в державному адмініструванні системного підходу. Він допоміг керівникам, зайнятим в системі адміністративно-державного управління, аналізувати всю організацію в єдності її складових частин, нерозривно пов'язаних із навколишнім середовищем. Центральне місце у системному підході посідає положення щодо визнання взаємозв'язків і взаємозалежності елементів, підсистем і всієї системи державного адміністрування із зовнішнім світом. Це дало змогу розглядати взаємозв'язки як у системі адміністративно-державного менеджменту, так і між системою і суспільством як єдине ціле.

Нині системний підхід посів одне з провідних місць серед методів, застосованих не тільки у теорії адміністративно-державного управління, а й у науковому управлінні. Його значення в методології наукових знань зростає.

Логічним продовженням теорії систем став ситуаційний підхід, який виник на початку 70-х років XX століття. Він обґрунтував можливості широкого застосування науки до конкретних ситуацій і умов. Основним положенням цього підходу є аналіз ситуації, тобто конкретного набору обставин, які мають визначальний вплив на певну адміністративну організацію у конкретний час. Завдяки ситуаційному підходу менеджери матимуть більше можливостей краще зрозуміти, які прийоми, способи ефективніше сприятимуть досягненню цілей організації в конкретній ситуації.

6. Основні функції державного адміністрування

Функція (від лат. functio — виконання, звершення) — це робота, діяльність із виконання певних завдань. У державному управлінні функція — це основні завдання, які виконують державні органи, їхні структурні підрозділи й посадові особи з організації, регулювання та контролю, діяльності громадян та їх інститутів в економічній, соціальній, політичній і духовно-культурній сферах суспільства. Навчально-методична література пропонує різні підходи до аналізу функцій державного управління. Наприклад, французький політолог Бернар Гурне (Див.: Гурне Б. Державне управління. — К.: Основи, 1993) запропонував групувати функції, беручи за основу змістовний критерій, на три типи: основні, допоміжні, командні.

До основних управлінських функцій належать ті, що здійснюються адміністративними службами і виконуються безпосередньо на замовлення суспільства, а саме: економічні, соціальні, культурні, правові, поліцейські тощо. Перелік цих функцій у процесі розвитку цивілізації розширюється через залучення нових, зокрема таких як забезпечення екологічної безпеки й охорони навколишнього середовища тощо. Для достатньо розвинутої країни основні функції управління можуть бути умовно поділеними на декілька видів.

Серед основних функцій виділяють чотири групи. По-перше, це функція верховної влади, завданням якої є оборона (підготовка проведення бойових дій; економічна мобілізація суспільства); підтримка міжнародних зв'язків (представництво уряду за кордоном, захист прав своїх громадян; ведення дипломатичних переговорів); поліцейська служба (захист осіб і майна; охорона громадянських прав; політична поліція (СБУ); постачання уряду політичною інформацією; судочинство (цивільне і кримінальне); громадянський стан; стосунки з релігійними установами; функціонування політичних інституцій (організація та матеріальне забезпечення національних і місцевих виборів функціонування державного та місцевого парламентів, проведення референдумів); регламентування засобів інформації. По-друге, економічні функції, що включають організацію грошового обігу; загальну координацію економічної політики; діяльність у сфері прикладних економічних досліджень і розробок (оподаткування, грошова емісія, капіталовкладення, кредит, ціни, зовнішня торгівля, продуктивність тощо). По-третє, соціальні функції, до яких належить діяльність у сфері охорони здоров'я, гігієни, життя та урбанізації, захист прав та інтересів найманих робітників; перерозподіл прибутків (на користь багатодітних сімей, бідних, ветеранів війни, літніх людей тощо); охорона і благоустрій природного середовища. По-четверте, освітні та культурні функції, серед яких виділяють організацію досліджень у галузі фундаментальних наук; загальну, технічну, мистецьку освіту, спортивне виховання дітей та підлітків; підвищення кваліфікації працівників; організацію дозвілля, спортивних змагань; розповсюдження інформації неполітичного характеру; мистецтво і культуру.

Допоміжні функції адміністративно-державного управління — це функції, обумовлені внутрішньою потребою самої управлінської системи. Вони застосовуються, на відміну від основних (визначальною особливістю їх є істотна різниця від інших), в усіх адміністративних службах. Цільова їх спрямованість дає можливість визначити серед них такі:

а) функція управління персоналом (добір і навчання кадрів, оцінка ефективності їх діяльності);

б) функція придбання майна та обладнання (визначення у його потребах та придбання, управління ним);

в) функція управління бюджетною сферою та організація бухгалтерського обліку; розробка пропозицій щодо коригування бюджетною сферою;

г) функції юридичні та пов'язані із судовими позовами;

д) функція документування (пошук, збереження, аналіз і поширення інтелектуальної інформації, необхідної персоналу адміністративних установ для здійснення своїх повноважень).

Командні функції державного управління пов'язані із застосуванням влади певними адміністративними органами і певними чиновниками. До них належать організація досліджень поточних фактів реального стану об'єктів, державного управління; проведення і розробка довго- та короткотермінових прогнозів суспільного розвитку в усіх його сферах; розробка програм і управлінських рішень; оперативний аналіз як метод розв'язання адміністративних завдань; організація конкретних процедур і акцій (зокрема таких як вибори); організація контролю всередині адміністративних служб; зв'язки з громадськістю.

Поширеною у навчально-методичній літературі є і класифікація функцій державного управління, яку виклав Глен Райт у книзі «Державне управління». За ним, слід виділяти такі функції: планування, організацію, комплектацію кадрами, мотивацію та контроль.

Процес державного планування реалізується через урядові програми, концепції різноманітних напрямів суспільного розвитку і реформування, розробку і затвердження державного бюджету; проектування законотворчої діяльності; директивні перспективні плани соціально-економічного розвитку країни; послання президента тощо.

Функція державного планування передбачає визначення насамперед векторів і цілей майбутнього розвитку та обґрунтування правових, організаційних і ресурсних засобів їх досягнення.

Далі, щоб втілити в життя різноманітні види державного планування, слід застосовувати функцію організації виконання ухваленого рішення, прийнятого під час планування. Тобто тут починають функціонувати різноманітні структури державних управлінських органів, а також розпочинається процес виконання ними ухвалених рішень. Структура та функції державних управлінських органів становлять поняття організація.

7. Загальна структура державного управління

Державне управління у своїй структурі містить різні види управління. По-перше, це управління адміністративним персоналом, сутність якого полягає у встановленні нормативних актів, що регулюють статус державного службовця, і створення системи відбору й набору адміністративних кадрів. По-друге, це управління суспільними сферами соціуму, яке охоплює економічну, соціальну, духовно-культурну сфери життєдіяльності держави, оборону, національну безпеку та міжнародні відносини.

Суб'єктами державного управління є керівники найвищої, середньої та нижчої ланок, еліта й організації, а об'єктами — певні особи, групи, організації, інститути, сфери та галузі суспільного життя, на які спрямований організуючий вплив держави.

Англо-американські вчені у системі адміністративно-державного управління виділяють дві групи службовців:

а) урядову службу (government service), до неї належать найвищі державні чиновники, які обіймають посади за політичні заслуги і строк їх перебування на посаді залежить від часу перебування при владі політичного лідера, якого вони підтримують;

б) громадську службу (public service), до складу якої входять професійні службовці, які працюють на постійній основі і не можуть бути відсторонені від посад у разі зміни державного керівництва.

До сфери впливу державного управління належать об'єкти як державного сектора — державна власність, державні органи й організації, так і суспільного, зокрема ті, що стосуються суспільно-економічного, духовно-культурного розвитку, забезпечення захисту прав і свобод громадян тощо.

8. Держава і громадянське суспільство

Слід відрізняти поняття «суспільство» і «громадянське суспільство», «держава» і «суспільство».

Держава виділилася з суспільства на певному ступені його зрілості і залежить від розвиненості суспільства. Яке суспільство, така й держава. В міру розвитку суспільства, переходу його від нижчого ступеня до вищого, змінюється і держава. З удосконаленням суспільства держава стає демократичною (у ній здійснюються народовладдя, економічна свобода, свобода особи), а з формуванням громадянського суспільства держава стає правовою.

Суспільством можна назвати спільноту людей, яка створюється на засадах взаємних інтересів, взаємного співробітництва. Правда, не усяка сукупність людей, об'єднаних спільними інтересами, є суспільством. Студентів в аудиторії або глядачів у театрі також об'єднує спільний інтерес, але це не суспільство. Саме суспільство не є простою сукупністю індивідів. Це соціальна система.

Суспільство — це система взаємодії людей, що пов'язані між собою інтересами у сфері виробництва, обміну, споживання життєвих благ і встановлюють межі поведінки в спільних інтересах за допомогою соціальних норм (у тому числі — юридичних).

До кожного суспільства треба підходити конкретно-історично. У кожному суспільстві є своя система відносин:

— економічних, форми власності, виробництво, розподіл, обмін та ін.;

— соціальних: відносини між різними групами населення;

— політичних: ставлення груп населення до політичної влади, участь громадян та їх об'єднань у політиці;

— ідеологічних (духовних): культура, характер світогляду — демократичний, тоталітарний.

У кожному суспільстві є свої суб'єкти соціального спілкування: особа, сім'я, стан, клас, група, нація, держава та ін. Суспільство — складна динамічна система взаємозв'язків людей, об'єднаних сімейними узами, груповими, становими, класовими, національними відносинами.

Основними елементами, що визначають суспільство, є власність, праця, сім'я.

Громадянське суспільство — система взаємодії в межах права вільних і рівноправних громадян держави, їх об'єднань, що добровільно сформувалися та перебувають у відносинах конкуренції і солідарності, поза безпосереднім утручанням держави, покликаної створювати умови для їх вільного розвитку.

Не кожне суспільство можна назвати громадянським суспільством, тобто суспільством із достатньо розвинутими економічними, культурними, правовими і політичними відносинами між його членами; незалежним від держави, але взаємодіючим із нею.

9. Політичне життя і політична діяльність

Політичне життя суспільства — одна з найширших категорій політології, яка охоплює всю політичну сферу та її елементи, дає можливість відобразити їх динамізм. У різні епохи й у різних країнах воно має свої особливості, залежить від рівня цивілізованості суспільства, його демократизму, співвідношення корінних інтересів соціальних груп, вміння і прагнення політичного керівництва об'єднати народ для досягнення спільної мети. Закономірністю політичного життя є зростання його ролі й значення у міру зростання людського виміру політики демократизації і гуманізації соціальних засад суспільства, формування соціально-правової держави.

Політичне життя — сукупність духовних, емоційних і практичних явищ політичного буття людини і суспільства, що характеризує їхнє ставлення до політики й участі в ній.

Політичне життя завжди існує в конкретно історичних формах, зумовлених матеріальними й соціокультурними чинниками. Водночас воно являє собою сукупність політичних явищ, які функціонують у суспільстві, керованих і спонтанних політичних процесів; результат діяльності соціальних суб'єктів — класів, націй, соціальних верств, груп, індивідів і створюваних ними політичних інститутів; сферу боротьби за реалізацію ідеалів, норм, цінностей, що концентрують у собі корінні потреби та інтереси соціальних суб'єктів; взаємодію і зміну при владі політичних сил для репрезентації владних інтересів усіх соціальних груп.

Політичне життя тісно пов'язане з найрізноманітнішими формами політичної діяльності.

Політична діяльність — індивідуальна чи колективна, спонтанна чи організована діяльність соціальних суб'єктів, яка прямо чи опосередковано випливає з інтересів великих суспільних груп і цінностей, що їх вони поділяють.

Ця діяльність відбувається в межах існуючих відносин з владою або всупереч їм, регулюється правовими нормами та статусними ролями. Її можна розглядати у широкому й вузькому значеннях. У широкому розумінні політична діяльність постає як реалізація суспільно-політичних відносин, взаємодія класів, націй, організацій, органів, інших соціальних спільнот й окремих осіб для здійснення певних політичних інтересів щодо завоювання, використання та утримання влади. У вузькому значенні політична діяльність — це методи й засоби виконання владних функцій певними політичними силами, соціальними групами, а також засоби протидії їм.

Розрізняють теоретичну й практичну політичну діяльність.

Для теоретичної основними формами є:

· пізнавальна;

· прогностична;

· ціннісно орієнтована.

Практична політична діяльність — це вироблення й реалізація внутрішньої та зовнішньої політики держави, різні форми участі в політичному житті суспільства партій, громадсько-політичних об'єднань, рухів. Основні її форми:

· ухвалення політичного рішення;

· вибори;

· політична реформа;

· страйк;

· демонстрація;

· дипломатичні, міжурядові переговори;

· офіційний візит тощо.

Умовою й формою політичної діяльності є політичні відносини, які виникають внаслідок соціальної диференціації суспільства і вияву інтересів великих суспільних груп.

10. Поняття, види та ознаки органів публічної влади

У суспільстві існують різноманітні види особистої і соціальної влади – влада глави сім’ї, влада володаря над рабом або слугою, економічна влада власників засобів виробництва, духовна влада церкви та ін. Усі названі види являють собою або індивідуальну, або корпоративну (групову) владу. Вона існує в силу особистої залежності підвладних, не розповсюджується на всіх членів суспільства, не претендує на загальність, не є публічною.

Влада ж публічна спрямована на вирішення суспільних справ, розповсюджується за територіальним принципом, їй підкоряються всі, хто знаходиться на певній «підвладній» території. Вона здійснюється особливим прошарком людей, які професійно займаються управлінням і складають апарат влади. Цей апарат підпорядковує всі шари суспільства, соціальні групи своїй волі, управляє на основі організованого примусу аж до можливості фізичного насильства відносно соціальних груп і окремих людей. Апарат публічної влади існує й функціонує за рахунок податків з населення і призначений для того, щоб діяти у суспільних інтересах. Але апарат, і перш за все його керівництво відображають інтереси суспільства так, як вони їх розуміють. Точніше, в умовах демократії апарат лише під тиском громадського суспільства відображає реальні інтереси більшості соціальних груп, а в умовах авторитаризму правителі особисто визначають, у чому полягають інтереси й потреби суспільства.

Публічна влада виступає у двох формах: 1) державна влада, 2) влада місцевого самоврядування (муніципальна влада). Для обох форм публічної влади притаманна низка спільних ознак:

– спрямованість на виконання суспільних завдань і функцій;

– інституційний характер, тобто функціонування через відповідні публічні інститути (органи публічної влади);

– легітимність;

– відособленість апарату, що здійснює цю владу, від населення;

– об’єднання підвладних за територіальною ознакою;

– загальність, тобто охоплення владою всіх осіб на відповідній території;

– безперервність функціонування (за наявності окремих тимчасових органів);

– універсальність, тобто спрямованість на вирішення усіх справ суспільного значення;

– обов’язковість владних рішень для всіх суб’єктів на відповідній території;

– функціонування у правових формах (нормотворчій, установчій, правозастосовчій, контрольній та інтерпретаційній), тобто діяльність за законодавчо встановленою процедурою і оформлення владних рішень правовими актами;

– можливість використання передбачених законодавством засобів примусу для реалізації своїх рішень;

– право встановлювати і стягувати загальнообов’язкові податки і збори з населення; самостійне формування бюджету.

Водночас, для державної влади притаманні певні особливості, у першу чергу, державний суверенітет, загальнодержавний масштаб дії, спрямованість на першочергове виконання загальнонаціональних потреб, постійний правовий зв’язок з населенням через інститут громадянства, наявність субординаційних відносин всередині державного апарату, наявність особливих органів – так званих «силових структур» (армія, суд, прокуратура, служба безпеки, органи виконання покарань та ін.). Матеріально-фінансовою основою державної влади є загальнонародна та державна власність, а також кошти державного бюджету.

Безумовно, найбільш суттєвою ознакою державної влади є її суверенітет. У новітній юридичній літературі державний суверенітет визначається як «властивість держави самостійно і незалежно від влади інших держав здійснювати функції всередині держави і у відносинах з іншими державами» або як «верховенство і незалежність від будь-яких інших влад всередині країни або у взаємовідносинах з іншими державами». Однак легальне (законодавче) визначення державного суверенітету є більш розгорнутим і міститься в Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., яка розглядає цей політико-правовий феномен як «верховенство, самостійність, повноту і неподільність влади Республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах».

Влада місцевого самоврядування також характеризується деякими особливостями:

– її джерелом є народ, а первинним носієм – територіальна громада;

– вона розповсюджується лише на територію адміністративно-територіальних одиниць (муніципій);

– її органи діють від імені територіальної громади, а не народу чи держави;

– матеріально-фінансову базу її органів складають комунальна (муніципальна) власність і місцевий (муніципальний) бюджет;

– її органи пов’язані більш тісними зв’язками з населенням;

– в системі її органів відсутня жорстка ієрархія і підпорядкованість.

11. Система органів публічної влади

Публічна влада може здійснюватись двома шляхами – безпосередньо населенням (народом у цілому чи територіальними громадами) або через відповідні інституції, які називаються органами публічної влади. В залежності від форм публічної влади розрізняють органи державної влади і органи місцевого самоврядування. Органи публічної влади являють собою досить жорстку, внутрішньо узгоджену і взаємопов’язану у своїх елементах систему.

Система органів публічної влади в Україні – це сукупність установлених Конституцією України органів державної влади і місцевого самоврядування, що забезпечують захист прав, свобод і законних інтересів громадян, безпеку держави й суспільства, вирішують питання соціально-економічного та культурного будівництва. Відповідно до положень Конституції України, ця система поділяється на наступні ланки:

І. Система органів державної влади:

1. Глава держави – Президент України.

2. Єдиний орган законодавчої влади (парламент) – Верховна Рада України.

3. Система державних органів виконавчої влади: а) Кабінет Міністрів України – вищий орган у системі органів державної виконавчої влади; б) міністерства, державні комітети, центральні органи зі спеціальним статусом – центральні органи виконавчої влади; в) місцеві державні адміністрації – місцеві органи державної виконавчої влади;

4. Система державних органів судової влади.

II. Система органів влади Автономної Республіки Крим:

1. Єдиний представницький орган автономії – Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

2. Система органів виконавчої влади автономії:

а) Рада міністрів Автономної Республіки Крим – вищий виконавчий орган автономії;

б) міністерства і республіканські комітети – центральні виконавчі органи автономії.

IІІ. Система органів місцевого самоврядування:

1. Представницькі органи місцевого самоврядування: а) сільські, селищні, міські ради – органи місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади і здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування; очолюють їх відповідно сільські, селищні, міські голови, що обираються територіальними громадами; б) районні й обласні ради – органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; очолюють їх голови цих рад, які обираються самими радами з числа депутатів; в) районні в містах ради – представницькі органи місцевого самоврядування, які можуть створюватися за рішенням територіальної громади міста або міської ради.

2. Виконавчі органи місцевого самоврядування – виконавчі комітети, відділи, управління сільських, селищних, міських, районних у містах рад та інші створювані радами виконавчі органи.

3. Органи самоорганізації населення – будинкові, вуличні, квартальні ради і комітети, а також ради мікрорайонів – можуть створюватися за ініціативою жителів і з дозволу сільських, селищних, міських рад.

Таким чином Конституція України чітко розмежує дві системи органів публічної влади – органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Згідно з положенням ч.1 ст.5 Основного Закону, народ здійснює свою владу як безпосередньо, так і через органи державної влади і місцевого самоврядування. Це означає, що й органи державної влади, і органи місцевого самоврядування – суть органи влади народу, але водночас – це різні форми здійснення цієї влади.

Орган державної влади – складова частина державного апарату, що бере участь у здійсненні функцій держави, діє від його імені і за дорученням, має державно-владні повноваження, відповідну компетенцію і структуру, застосовує властиві їй організаційно-правові форми діяльності.

12. Загальні принципи адміністративного менеджменту

Дієвість вирішення завдань державного управління залежить від використання усіма органами держави основних принципів державного будівництва, серед яких слід виділити:

а) пріоритетність політики щодо інших сфер життєдіяльності суспільства, що дає змогу через державну політику концентрувати зусилля на вирішенні нагальних потреб розвитку економіки, соціального та духовного життя суспільства з урахуванням насамперед своєрідності соціального цілого на кожному конкретному етапі його існування;

б) принцип провідної ланки, що надає можливість суб'єктам державно-адміністративного менеджменту розробляти управлінські рішення та завдання у контексті їх пріоритетності, значущості й етапності в процесі реалізації, у досягненні мети, способу і терміну виконання;

в) принцип відповідності суб'єкта об'єкту полягає в тому, що обсяг владних повноважень і відповідальності державного суб'єкта, який приймає рішення, в ідеалі повинен відповідати характеру інтересів та пріоритетів керованого соціального об'єкта;

г) принцип зворотного зв'язку та самокорекції рішень, що визначає порядок, за яким управлінці або колективні органи постійно взаємодіють зі своїм об'єктом керівництва (молоддю, безробітними, представниками малого бізнесу тощо);

ґ) принцип діалектичного поєднання остаточної мети розвитку з цілеспрямованими зусиллями, щоб вирішити поточні завдання;

д) принцип послідовної наступності, коли менеджери державного управління впливають на соціальний розвиток за допомогою вирішення певних послідовних завдань, спираючись у цьому на досягнення попереднього.

13. Поняття функцій адміністративного менеджменту, їх класифікація

Функція (від лат. functio — виконання, звершення) — це робота, діяльність із виконання певних завдань. У державному управлінні функція — це основні завдання, які виконують державні органи, їхні структурні підрозділи й посадові особи з організації, регулювання та контролю, діяльності громадян та їх інститутів в економічній, соціальній, політичній і духовно-культурній сферах суспільства. Навчально-методична література пропонує різні підходи до аналізу функцій державного управління. Наприклад, французький політолог Бернар Гурне (Див.: Гурне Б. Державне управління. — К.: Основи, 1993) запропонував групувати функції, беручи за основу змістовний критерій, на три типи: основні, допоміжні, командні.

До основних управлінських функцій належать ті, що здійснюються адміністративними службами і виконуються безпосередньо на замовлення суспільства, а саме: економічні, соціальні, культурні, правові, поліцейські тощо. Перелік цих функцій у процесі розвитку цивілізації розширюється через залучення нових, зокрема таких як забезпечення екологічної безпеки й охорони навколишнього середовища тощо. Для достатньо розвинутої країни основні функції управління можуть бути умовно поділеними на декілька видів.

Серед основних функцій виділяють чотири групи. По-перше, це функція верховної влади, завданням якої є оборона (підготовка проведення бойових дій; економічна мобілізація суспільства); підтримка міжнародних зв'язків (представництво уряду за кордоном, захист прав своїх громадян; ведення дипломатичних переговорів); поліцейська служба (захист осіб і майна; охорона громадянських прав; політична поліція (СБУ); постачання уряду політичною інформацією; судочинство (цивільне і кримінальне); громадянський стан; стосунки з релігійними установами; функціонування політичних інституцій (організація та матеріальне забезпечення національних і місцевих виборів функціонування державного та місцевого парламентів, проведення референдумів); регламентування засобів інформації. По-друге, економічні функції, що включають організацію грошового обігу; загальну координацію економічної політики; діяльність у сфері прикладних економічних досліджень і розробок (оподаткування, грошова емісія, капіталовкладення, кредит, ціни, зовнішня торгівля, продуктивність тощо). По-третє, соціальні функції, до яких належить діяльність у сфері охорони здоров'я, гігієни, життя та урбанізації, захист прав та інтересів найманих робітників; перерозподіл прибутків (на користь багатодітних сімей, бідних, ветеранів війни, літніх людей тощо); охорона і благоустрій природного середовища. По-четверте, освітні та культурні функції, серед яких виділяють організацію досліджень у галузі фундаментальних наук; загальну, технічну, мистецьку освіту, спортивне виховання дітей та підлітків; підвищення кваліфікації працівників; організацію дозвілля, спортивних змагань; розповсюдження інформації неполітичного характеру; мистецтво і культуру.

Допоміжні функції адміністративно-державного управління — це функції, обумовлені внутрішньою потребою самої управлінської системи. Вони застосовуються, на відміну від основних (визначальною особливістю їх є істотна різниця від інших), в усіх адміністративних службах. Цільова їх спрямованість дає можливість визначити серед них такі:

а) функція управління персоналом (добір і навчання кадрів, оцінка ефективності їх діяльності);

б) функція придбання майна та обладнання (визначення у його потребах та придбання, управління ним);

в) функція управління бюджетною сферою та організація бухгалтерського обліку; розробка пропозицій щодо коригування бюджетною сферою;

г) функції юридичні та пов'язані із судовими позовами;

д) функція документування (пошук, збереження, аналіз і поширення інтелектуальної інформації, необхідної персоналу адміністративних установ для здійснення своїх повноважень).

Командні функції державного управління пов'язані із застосуванням влади певними адміністративними органами і певними чиновниками. До них належать організація досліджень поточних фактів реального стану об'єктів, державного управління; проведення і розробка довго- та короткотермінових прогнозів суспільного розвитку в усіх його сферах; розробка програм і управлінських рішень; оперативний аналіз як метод розв'язання адміністративних завдань; організація конкретних процедур і акцій (зокрема таких як вибори); організація контролю всередині адміністративних служб; зв'язки з громадськістю.

14. Принципи організації й діяльності публічної влади в Україні

Принципи організації й діяльності органів публічної влади – це законодавчі відправні засади, ідеї, положення, які виступають базисом формування, організації та функціонування органів публічної влади. Вони поділяються на загальні принципи, що стосуються системи органів публічної влади в цілому, і спеціальні, дія яких розповсюджується лише на окремі підсистеми, ланки цієї системи чи на окремі органи публічної влади.

У свою чергу, загальні принципи прийнято поділяти на дві групи в залежності від форми їх юридичного закріплення й місця в загальній системі принципів, що визначають організацію роботи органів публічної влади.

До першої групи відносяться принципи, які закріплені в Основному Законі і являють собою засади конституційного ладу України: вища соціальна цінність людини, народний суверенітет, державний суверенітет, республіканізм, демократизм, унітаризм, соціальна держава, правова держава, світська держава, поділ влади, верховенство права, законність, гласність, визнання міжнародно-правових стандартів. Для цих принципів характерною є вища юридична сила (навіть у порівнянні з іншими нормами Конституції), фундаментальний характер, найвищий ступінь абстрактності, універсальність, підвищена стабільність, ідеологічна нейтральність, конституційна форма закріплення, системність.

Принцип найвищої соціальної цінності людини передбачає безумовний пріоритет прав і свобод людини в діяльності органів публічної влади. Жодна інша мета не може слугувати підставою для обмеження чи скасування основних прав і свобод особи. Органи публічної влади створюються й діють для забезпечення прав людини, всі інші їх функції є похідними.

Зміст принципу народного суверенітету полягає у визнанні народу носієм суверенітету і єдиним джерелом влади. Саме народу належить право бути вищим суддею з питань влади і вирішувати долю останньої. Відповідно його воля, висловлена в певних формах, є істинним і єдиним базисом держави. Саме від волі народу виходить мандат на устрій держави і будь-які зміни її форми, входження держави у відповідні міждержавні об’єднання. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народу і не може бути узурповане державою, її органами чи посадовими особами; водночас ніхто не може узурпувати державну владу.

15. Функція, компетенція органів публічної влади

Серед функцій державного управління особливе місце посідає функція державного контролю, сутність якої полягає у встановленні відповідності державних нормативних актів конституції; організації парламентського контролю за виконання бюджету органами виконавчої влади; контролі центральних органів управління кадрами над державною службою; захисті прав громадян від свавілля державних чиновників через адміністративне або загальне судочинство; здійснення громадського контролю через засоби масової інформації, опозиційні партії, групи тиску; підконтрольності державної влади законом і підзаконним актом; контролі прокуратури за дотриманням державними органами управління законів.

До всіх зазначених функцій слід додати ще одну самостійну — ухвалення рішень, якій характерне те, що вона діалектично пов'язана з іншими функціями, оскільки їх реалізація стосується й обов'язкової розробки та виконання управлінських рішень.

Втілення в життя різноманітних функцій державного управління, де суб'єктами є адміністратори, установи і заклади, вимагає застосування численних методів управлінської діяльності. Умовно їх поділяють на три основні групи. Серед них: насильницько-примусові; правові та методи переконання доцільністю, раціональністю, авторитетом. Ці групи методів, як свідчить практика управлінської діяльності, діалектично взаємопов'язані між собою. Так, у демократичній державі примусові методи застосовуються з використанням законного права, базуючись на ньому, а правові методи, в свою чергу, передбачають у певних випадках примус.

Примусові та правові методи включають елементи переконання, передусім пояснення суспільству доцільності та раціональності законів, примусових заходів стосовно певних верств і груп населення, певних індивідів.

16. Методи діяльності органів публічної влади

Під методами діяльності органів публічної влади розуміють конкретні прийоми і способи організації роботи та безпосереднього функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування. Класифікація цих методів можлива за різними критеріями, за різними їх властивостями. Зокрема, в літературі з радянського будівництва виділялися наступні методи: економічні, виховні, владні, організаційні; методи організації і методи діяльності, методи переконання і методи примусу; методи прямого і побічного впливу; правові й неправові; наукові, емпіричні, експериментальні та випадкові; регулювання, загальне керівництво, безпосереднє управління; загальні й спеціальні; стратегічні й тактичні.

З точки зору предмета науки державного будівництва найбільш важливе значення має характеристика організаційних та соціально-психологічних методів діяльності органів публічної влади.

Сутність організаційних методів полягає у впорядкуванні діяльності структурних підрозділів, посадових осіб та працівників органів публічної влади з метою їх оптимального функціонування. Ці методи спрямовані всередину апарату, на підвищення організованості органів публічної влади, на оптимізацію їх владної діяльності. Вони мають на меті підвищити ефективність практичної реалізації ними своїх завдань, функцій та компетенції.

Серед організаційних методів діяльності органів публічної влади можна виділити планування, координацію діяльності, вироблення рішень, інструктування, інформаційне забезпечення, організацію виконання і контроль за виконанням, роботу з кадрами апарату та ін.

Планування є методом діяльності органів публічної влади, сутність якого полягає у завчасному прогнозуванні розвитку суспільних процесів у відповідній сфері та визначенні своїх дій у близькому та віддаленому майбутньому. При використанні даного методу мають додержуватись наступні вимоги:

– сполучення поточного планування (на квартал або більш короткий термін) із перспективним (на рік або термін повноважень органу);

– роздільне складання планів організаційних заходів і планів соціально-економічного розвитку;

– комплексний характер планів, у яких сполучаться різні організаційні форми діяльності органів;

– зміст організаційних планів завжди має погоджуватися з планами економічного і соціального розвитку;

– у планах виділяються: основні напрямки діяльності або вузлові питання, конкретні організаційні заходи (сесії, засідання, перевірки і т.д.), терміни проведення заходів, відповідальні особи;

– порядок підготовки планів має регулюватися регламентами або спеціальними положеннями органів.

В умовах подальшої спеціалізації органів публічної влади, ускладнення державного механізму, відокремлення системи органів місцевого самоврядування дедалі більшого значення набуває метод координації. Він полягає у забезпеченні узгодженості в роботі різних органів публічної влади і їх структурних підрозділів шляхом встановлення раціональних зв’язків (комунікацій) між ними. Характер координаційних зв’язків може бути різним в залежності від місця й ролі кожного з кореспондуючих суб’єктів у загальній системі органів публічної влади чи у структурі окремого органу. Якщо суб’єкти перебувають на одному рівні системи, то координаційні відносини між ними набувають характеру координаційно-паритетних; якщо ж вони належать до різних рівнів, то координаційні відносини між ними можна визначити як координаційно-субординаційні. За допомогою методу координації встановлюється більш тісна взаємодія між різними органами публічної влади, здійснюється маневрування наявними ресурсами, забезпечується єдність і погодження всіх стадій процесу управління, а також кооперація дій керівників.

Метод вироблення рішень полягає у сукупності засобів і вимог щодо формування владних рішень оптимального, законного змісту і форми.

Процес публічно-владної діяльності, або процес управління суспільними процесами, являє собою сукупність циклічних дій, пов’язаних з виявленням проблем, пошуком шляхів їх вирішення і організацією виконання прийнятих рішень. У процесі виконання публічно-владних функцій посадові особи приймають велику кількість рішень, здійснюючи планування, організовуючи роботу, мотивуючи людей, контролюючи і координуючи всі процеси, пов’язані з діяльністю органу публічної влади.

17. Загальна характеристика системи нормативно-правових актів, що регулюють порядок організації та діяльності органів публічної влади в Україні

Під правовою основою організації й діяльності органів публічної влади розуміють систему нормативних актів, що визначають функції, компетенцію, форми і методи діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, а також їх структурних підрозділів. Для цих актів характерним є те, що правові норми, які в них містяться, є переважно імперативними.

У системі нормативно-правових актів, що визначають організацію роботи органів публічної влади, можна виділити декілька рівнів залежно від їх юридичної сили, змісту, дії у просторі та за колом осіб:

1. Конституція (Основний Закон) України – нормативний акт вищої юридичної сили, політико-правовий за своєю природою, що визначає найбільш важливі аспекти державного і суспільного ладу, у тому числі закріплює систему органів державної влади і місцевого самоврядування, форми народовладдя, принципи організації та діяльності органів публічної влади, функції та компетенцію вищих органів державної влади.

2. Закони України, що визначають організацію роботи органів публічної влади:

а) виборче законодавство, зокрема, закони «Про Центральну виборчу комісію», «Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим», «Про вибори депутатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів»;

б) законодавство, що визначає загальний правовий статус органів публічної влади, їх структурних підрозділів та посадових осіб, зокрема, закони «Про статус народного депутата України», «Про державну службу», «Про комітети Верховної Ради України», «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», «Про Конституційний Суд України», «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим», «Про представництво Президента України в Автономній Республіці Крим», «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів», «Про Раду національної безпеки і оборони України»; найближчим часом будуть прийняті закони «Про Президента України» та «Про Кабінет Міністрів України»;

в) законодавство, що визначає окремі аспекти організації роботи органів публічної влади, зокрема, Регламент Верховної Ради України, закони «Про тимчасове виконання обов’язків посадових осіб, яких призначає на посаду за згодою Верховної Ради України Президент України або Верховна Рада України за поданням Президента України», «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», «Про державну охорону органів державної влади і посадових осіб», «Про власність», «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності» та ін.

4. Підзаконні нормативні акти, що визначають статус і порядок роботи органів публічної влади та їх структурних підрозділів:

а) укази Президента України, зокрема «Питання Адміністрації Президента України», «Про заходи щодо вдосконалення організації контролю за виконанням актів та доручень Президента України», «Про затвердження Положення про порядок роботи з законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України», «Про затвердження Положення про Адміністрацію Президента України» та ін.;

б) постанови Кабінету Міністрів України, серед яких «Про затвердження Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України», «Про урядові комітети», «Про Порядок складення, розгляду, затвердження та основні вимоги щодо виконання кошторисів доходів і видатків бюджетних установ та організацій», «Про затвердження Типового положення про урядовий орган державного управління» та ін.;

в) акти центральних органів виконавчої влади, що регламентують організаційні питання внутрішньовідомчого та міжвідомчого характеру, наприклад, наказ МВС України «Про затвердження Інструкції про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організації особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи МВС України», накази Головного Управління державної служби України «Про затвердження Порядку оформлення документів для розгляду питань щодо продовження терміну перебування на державній службі», «Про затвердження Порядку інформування центральними й місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, іншими державними органами про зміни облікових даних керівних працівників та осіб, зарахованих до кадрів резерву на ці посади» та ін.;

г) акти місцевих органів публічної влади, наприклад, регламенти місцевих рад та місцевих державних адміністрацій, положення про структурні підрозділи виконкомів місцевих рад, положення про відділи та управління місцевих державних адміністрацій та ін.

Певною особливістю вітчизняного законодавства у сфері державного будівництва є наявність типових нормативних актів, тобто правових документів, які регламентують організаційні питання діяльності однорідних органів публічної влади та їх посадових осіб. Прикладами таких актів можуть слугувати прийняті в останні роки Типовий регламент місцевої державної адміністрації, типові положення про окремі структурні підрозділи центральних і місцевих органів виконавчої влади (наприклад, Типове положення про управління юстиції, Типове положення про службу охорони праці та ін.). Прийняття таких актів спрямоване на забезпечення однакового вирішення найбільш складних організаційних питань, досягнення злагодженості в діях однорідних ланок публічної влади, недопущення волюнтаризму та суб’єктивізму в діях посадових осіб.

Близьким до типових є Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади, в якому зібрано норми, що регламентують спільні організаційно-правові аспекти діяльності усіх центральних органів виконавчої влади. Загальне положення виступає основою для розробки окремих положень про кожний з центральних органів виконавчої влади, які потім затверджуються указами Президента України. При цьому слід мати на увазі, що згідно з п.12 ст.92 Конституції України, організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики мають визначатися виключно законами України. Тому наявну практику затвердження главою держави положень, які визначають статус центральних органів виконавчої влади, слід розцінювати як тимчасову, що передує законодавчій регламентації.

Слід особливо відзначити, що в загальний системі нормативних правових актів, які регламентують організацію роботи органів публічної влади, левову частку становлять підзаконні акти. На жаль, багато з них офіційно не оприлюднюються, оскільки, як вважають, не стосуються безпосередньо основних прав і свобод громадян. Це ускладнює доступ широких кіл громадськості до цих актів і породжує значну кількість перешкод у налагодженні взаємодії органів публічної влади з населенням. Нині найбільш повне уявлення про цей нормативно-правовий масив дають комп’ютерні бази даних, зокрема «Законодавство України», «Ліга», «Нормативні акти України» та ін.

18. Адміністративно-територіальний устрій – територіальна основа діяльності органів публічної влади

Питання організації влади у державі нерозривно пов’язані з його територіальним устроєм, тому що функціонування органів державної влади й органів місцевого самоврядування здійснюється в межах певних адміністративно-територіальних одиниць, на які поділяється територія держави. Як слушно зауважує з цього приводу російський державознавець В.А.Четвернін, державна влада «територіально «розповсюджується», тобто поширює свій вплив не на саму територію, не на простір, а на людей, які перебувають у межах певної території, у певному просторі, включаючи водний і повітряний». Саме в такому розумінні територіальна основа організації та діяльності органів публічної влади – це певна територія, на яку поширюється влада державного органу чи органу місцевого самоврядування і в межах якої вони функціонують.

Згідно зі ст.132 Конституції України, територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

Для Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади територіальною основою діяльності є територія всієї України, яка може бути змінена тільки шляхом всеукраїнського референдуму. Для Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим – це виключно територія Автономної Республіки Крим. Територіальною основою місцевих органів державної виконавчої влади є територія відповідних адміністративно-територіальних одиниць України (областей, міст Києва і Севастополя, районів, районів у містах Києві та Севастополі).

Територіальний устрій України визначається виключно законами України. До компетенції Верховної Ради України віднесено утворення і ліквідацію районів, встановлення і зміну меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і міст, однак усі ці питання вирішуються обов’язково з урахуванням думки населення відповідних територій шляхом проведення місцевих референдумів.

Територіальною основою органів місцевого самоврядування є відповідно територія селища, села, міста або району в місті. Однак у випадку добровільного об’єднання декількох територіальних громад сусідніх сіл за рішенням місцевого референдуму їх територіальну основу може складати територія декількох сіл.

Слід зазначити, що юрисдикція України розповсюджується на всіх осіб, що перебувають на її території, за виключенням тих, що мають дипломатичний, консульський іммунітет чи іншим чином виведені за межі юрисдикції держави перебування. Водночас на громадян України влада української держави розповсюджується незалежно від місця їх перебування (діє принцип екстериторіальності). Згідно зі ст.25 Конституції, Україна гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межами.

19. Адміністративно-територіальна одиниця та фактори, що визначають її розмір

Адміністративно-територіальна одиниця в Україні — область, район, місто, район у місті, селище, село.

До складу країни входять за Конституцією України:

· 24 області — найбільші одиниці України (населення від 1 до 5 млн. чол.).

· Автономна республіка Крим — з правами автономії: утворення власного парламенту (Верховна Рада Криму), уряду (Уряд Криму) тощо.

2 міста державного значення — з правами області:

· місто Київ

· місто Севастополь

Згідно зі ст. 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Ці територіальні одиниці розрізняються за трьома підставами:

1) за географічними ознаками вони поділяються на регіони (АРК, області, райони, міста-регіони Київ і Севастополь) та населені пункти1 (міста, селища, села);

2) за своїм статусом — на: адміністративно-територіальні одиниці (області, райони), самоврядні територіальні одиниці (міста, селища, села). Крім того, АРК має особливий статус територіальної автономії, а райони в містах характеризуються ознаками як адміністративно-територіальних, так і самоврядних одиниць);

3) за місцем у системі адміністративно-територіального устрою України — на територіальні одиниці первинного рівня (міста без районного поділу, райони у містах, селища, села), середнього рівня (райони, міста з районним поділом) і вищого рівня (Автономна Республіка Крим, області, міста Київ і Севастополь).

На момент проголошення незалежності Україна вже мала сформований територіальний устрій, який зазнав за останні десять років дуже мало змін. Територіальний устрій України і, зокрема, її адміністративно-територіальний устрій, формувався протягом майже тисячі років.

20. Правовий статус адміністративно-територіальної одиниці

У становленні територіального устрою держави чільного значення набувають питання статусу територіальних одиниць -вони можуть слугувати територіальною основою для здійснення місцевого (регіонального) управління, і в цьому випадку їхня сукупність визначає адміністративно-територіальний поділ країни, або ж територіальною основою для самостійного здійснення публічної влади — місцевого (регіонального) самоврядування чи територіальної автономії, і в цьому випадку доцільно говорити про політико-територіальний поділ країни або про політико-терито-ріальну організацію влади.

Сучасна демократична держава незалежно від того, яка форма державного устрою в ній існує — унітарна, федеративна чи регіональна, обов'язково характеризується певною самостійністю її територіальних одиниць, децентралізацією управління по вертикалі, що знаходить свій вияв у розвитку місцевого самоврядування, територіальної автономії, деконцентрації виконавчої влади. Відповідно, за своїм статусом територіальні одиниці демократичної держави мають в більшій мірі самоврядний (автономний), ніж адміністративний характер, вони виступають просторовою (територіальною) основою для здійснення місцевого (регіонального) самоврядування та територіальної автономії.

Водночас Конституція України (ст. 133) для характеристики територіального поділу України вживає термін «адміністративно-територіальний устрій». Це відображає реальний статус територіальних одиниць України, переважна більшість яких має характер саме адміністративно-територіальних одиниць, у межах яких здійснюється централізоване пряме державне управління через місцеві державні адміністрації.

21. Особливості управління адміністративно-територіальними одиницями в Україні

Територія будь-якої держави поділяється на адміністративно-територіальні одиниці. Соціальна природа адміністративно-територіальних утворень різна.

Можна виділити два шляхи їх утворення:

• природний — поселення, міста, села, селища виникають внаслідок історичного природного (общинного) групування людей для спільного життя (знизу);

• штучний — райони, повіти (районна ланка), області, губернії (обласна ланка) є результатом видання і реалізації актів державної влади (зверху).

У адміністративно-територіальних одиницях, що сформувалися природним шляхом, як правило, обираються органи самоврядування, котрі займаються місцевими справами.

У адміністративно-територіальних одиницях, сформованих Штучним шляхом, управління здійснюється агентами держави (губернатором, префектом, головою районної адміністрації), призначуваними центральною владою — президентом, урядом. У таких адміністративно-територіальних одиницях можуть обиратися органи місцевого самоврядування з тим, щоб представляти Інтереси природних адміністративно-територіальних утворень.

Місцеве самоврядування — особливий вид управління, реалізація гарантованого законом права територіальних спільнот громадян і органів, яких вони обирають, самостійно, під свою відповідальність, вирішувати всі питання місцевого значення, діючи в рамках закону і виходячи із інтересів населення. Тут територіальна спільнота (громада, комуна, муніципалітет) виступає первинним суб'єктом місцевого самоврядування. її не слід плутати з територіальною одиницею (село, селище, місто, регіон, область), яка є просторовою основою місцевого самоврядування, а не його суб'єктом.

Місцеве самоврядування має специфічну правову форму в кожній державі і залежить від її устрою, історичних, національних та інших особливостей. При однаковості ознак місцевого самоврядування у країнах по-різному вирішується питання: чи представляють органи місцевого самоврядування глибинний шар державної влади або є відокремленими від держави, але взаємодіючими з нею, специфічними організаціями управління cnpaвами суспільства.

22. Правові засади адміністративно-територіальної одиниці та принципи побудови структури органів місцевого самоврядування

Функціонування системи місцевого управління розглядається як децентралізація і деконцентрація влади. Під децентралізацією розуміється передача центром окремих повноважень місцевим виборним органам, а під деконцентрацією — делегування повноважень призначуваним із центру органам місцевої адміністрації. Місцеве самоврядування — це децентралізована форма управління.

Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування в Україні є рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші грошові кошти, земля, природні ресурси, що знаходяться у власності територіальних спільнот сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їх спільної власності, що знаходяться в управлінні районних і обласних Рад.

Органи самоврядування можуть наділятися окремими повноваженнями органів виконавчої влади, брати участь у здійсненні державних функцій. У цьому разі державні органи мають право здійснювати контроль за реалізацією наділених повноважень.

Відзначимо, що конституційний поділ державної влади і місцевого самоврядування в Україні має практичне підґрунтя, хоча й не носить абсолютного характеру. Важливо, щоб у самоврядуванні поєдналися дві основи — державна та громадська.

Організаційні форми місцевого самоврядування виражаються через форми демократії:

• безпосередню (широка особиста участь громадян в управлінні через громадські ради, комісії, домові, вуличні квартальні та інші органи самоорганізації населення, референдуми, опитування та інші форми, що допускаються за законом);

• представницьку (наявність представницьких вищих органів на місцях, обраних посадових осіб і право відкликання їх виборцями; функціонування органів місцевого самоврядування: сільських, селищних, міських Рад та їх виконкомів).

Представницька і виконавча частини органу місцевого самоврядування, при збереженні своєї відносної самостійності, об'єднані в єдине ціле одним керівником. Цим керівником є голова самих Рад.

23. Делегування владної діяльності: суть, переваги, оптимальні умови використання

Обмеження принципу представництва зумовлюється суттю самого процесу делегування влади як політичної діяльності. Цей процес досить складний і суперечливий. Сам факт говорити і діяти від імені когось переходить у факт говорити і діяти замість когось. Делегування влади довіреній особі, групі зумовлює те, що вона бере на себе зобов’язання виражати і реалізовувати безликі інтереси. Однак, дуже часто використовує їх як засіб вираження і захисту особистих і групових інтересів. “Я зробив для себе відкриття: як багато гідних людей серед тих, ким управляють, і як мало їх серед тих, хто управляє”, – зазначав А.Токвіль.

Делегування влади створює умови для монополізації права на істину, є джерелом відчуження людей від влади, бо призводить до того, що громадяни втрачають можливість контролю над тим, наскільки адекватно виражаються їхні інтереси в парламенті. Аналізуючи матеріали Євробарометра за 1995 р., професор М.Доган виявив, що у 12 із 19 великих європейських країн за даними опитування більше половини, а в 6 країнах понад 60% респондентів “не довіряли” або “слабо довіряли” своїм парламентам. На цій підставі вчений констатує , що в час апогею демократії простежуються симптоми послаблення віри в демократію і втрати довіри до важливих її інститутів.

Однак, незважаючи на вказані недоліки, представницька система – один із фундаментальних елементів демократії, оскільки це спосіб реалізації волевиявлення і влади народу.

Механізмом реалізації принципу представництва, процесу делегування влади є вибори. Вибори владних суб’єктів становлять процедуру демократії, яка прямо переходить у її зміст, забезпечує буття демократії. Це спосіб формування органів влади і управління за допомогою вираження за певними правилами (відповідно до виборчої системи) політичної волі громадян. Загальними принципами демократичної організації виборів є: свобода виборів, яка передбачає відсутність політичного, адміністративного, психологічного, інформаційного тиску на виборців, кандидатів і організаторів виборів, наявність альтернативних кандидатів; змагальність, конкуретність; періодичність і регулярність виборів; рівність можливостей політичних партій і кандидатів. Водночас, вибори як процедура демократії не позбавлені певних парадоксів. Вони не завжди забезпечують прихід кращих до влади. “Абсолютно неможливо повірити в те, що в результаті голосування народу, який має лакейські нахили, може бути створений мудрий, енергійний і ліберальний уряд” [14, 113]. Такі реалії сучасності, зокрема, в Україні.

24. Лінійні та функціональні повноваження, особливості їх здійснення в органах публічної влади

Повноваження завжди обмежені; залежно від характеру обмежень розрізняють лінійні та апаратні (штабні) повноваження.

Лінійні повноваження — це повноваження, які передаються безпосередньо від начальника до підлеглого і далі до інших підлеглих. Саме лінійні повноваження дають керівникові узаконену владу для спрямування своїх безпосередніх підлеглих на досягнення поставлених цілей. Керівник, який має лінійні повноваження, може приймати певні рішення та діяти у визначених питаннях без згоди з іншими керівниками в межах, установлених організацією, законом, звичками. Наприклад, директор має право брати на роботу людей, встановлювати їхню заробітну плату, давати вказівки бухгалтеру на оплату придбаних приладів тощо.

Делегування лінійних повноважень створює ієрархію рівней управління організації. Процес створення ієрархії має назву скалярний процес. Оскільки повноваження розпоряджатися людьми зазвичай передають через скалярний процес, то така ієрархія має назву скалярного ланцюга, або ланцюга команд. Наочним прикладом ланцюга команд може слугувати ієрархія військових організацій. Згідно з дослідженнями адміністративної школи управління, військові, урядові, ділові та релігійні організації засновані на ієрархічній системі взаємовідносин начальників і підлеглих. Ланцюг команд, створений делегуванням повноважень, є характерною ознакою всіх формальних організацій, окрім найменших.

Однак бувають випадки, коли лінійні повноваження не можуть забезпечити потреби організації. Стрімкий розвиток і ускладнення технологій, динамічні зміни в навколишньому середовищі зумовили необхідність використовувати в організації кваліфікованих фахівців різних спеціальностей. Наприклад, будь-якому промисловому підприємству необхідні фахівці з бухгалтерського обліку, планування, електрообладнання, енергетики, зварювального виробництва, обчислювальної техніки, програмування. Усі вони утворюють адміністративний (штабний) апарат підприємства, мають штабні повноваження.

Штабні повноваження — право радити або допомагати керівникам, яких наділено лінійними повноваженнями, а також штабному персоналу. Штабні повноваження можна класифікувати за різним ступенем впливу на рішення лінійного керівника. Необхідність реалізації штабних функцій і повноважень зумовила формування спеціального штабного (адміністративного) апарату в організаціях.

Адміністративний апарат виконує так багато функцій у сучасній організації, що їх навіть неможливо перелічити. Поділяють адміністративний апарат на три основні типи: консультативний, обслуговувальний та особистий.

Консультативний апарат формується тоді, коли лінійному керівництву необхідно вирішити проблему, яка потребує спеціальної кваліфікації. До обов'язків цих фахівців входить консультування з окремих галузей знань, на яких вони спеціалізуються. Найчастіше консультативний апарат використовують у галузі права, найновішої та спеціальної технології, навчання та підвищення кваліфікації, консультування щодо роботи з кадрами.

25. Принципи побудови структур адміністративного менеджменту

Побудова організаційної структури державного управління, розміщення і взаємодія її елементів, вертикальні та горизонтальні зв'язки, форма зв'язків формуються під впливом як зовнішніх, так і внутрішніх об'єктивних і суб'єктивних умов і факторів, а саме:

• конституційно визначеної форми держави;

• конституційно визначених функцій держави, а також цілей і функцій державного управління;

• демократизму і стилю державного управління;

• державної політики;

• стану і розміщення об'єктів управління;

• компетентності управлінських кадрів;

• інформаційного забезпечення державного управління.

В організаційних структурах, у тому числі державного управління, використовують такі організаційні основи, що формують відповідні типи структур: лінійна; функціональна; лінійно-функціональна/штабна; програмно-цільова; матрична.

Лінійна основа створює структуру, за якою переважає вертикальна підлеглість органів державної влади — ієрархічна піраміда.

Для лінійної організаційної структури управління характерні такі переваги: єдність і чіткість розпорядництва; узгодженість дій виконавців; простота управління; чітко виражена відповідальність; оперативність у прийнятті рішень; особиста відповідальність керівника за остаточний результат діяльності свого підрозділу.

Недоліками лінійної організаційної структури є: високі вимоги до керівника, який має бути всебічно підготовлений, щоб забезпечити ефективне керівництво всіма функціями управління; перевантаженість інформацією; ускладнені зв'язки між підрозділами; концентрація влади в управлінській верхівці; слабо виражені зворотні зв'язки.

Функціональна основа передбачає формування органів державної влади, пристосованих спеціально до виконання конкретних функцій управління.

Перевагами цієї основи побудови організаційної структури є: висока компетентність спеціалістів, що відповідають за здійснення конкретних функцій; звільнення лінійних управлінців від вирішення деяких спеціальних питань; стандартизація, формалізація і програмування явищ та процесів; виключення дублювання і паралелізму у виконанні управлінських функцій; зменшення потреби у спеціалістах широкого профілю.

До недоліків функціональної структури можна віднести: надмірну зацікавленість у реалізації цілей та завдань «своїх» підрозділів; труднощі налагодження міжфункціональної координації; прояви тенденцій надмірної централізації; довготривалість процедур прийняття рішень.

Лінійно-функціональна основа забезпечує поєднання переваг лінійної та функціональної засад і сприяє створенню структури, в якій одні органи приймають рішення і владно проводять їх у життя, а інші забезпечують їх інформацією.

Основними перевагами лінійно-функціональної структури є більш глибока підготовка рішень, що пов'язано зі спеціалізацією працівників; звільнення головного лінійного управлінця від глибокого аналізу проблем; можливість залучення консультантів та експертів.

Однак цей тип структури не позбавлений і певних недоліків, серед яких: відсутність тісних взаємозв'язків і взаємодії на горизонтальному рівні; недостатньо чітка відповідальність, оскільки той, хто готує рішення, в його реалізації, як правило, участі не бере; надмірно розвинена система взаємодії по вертикалі, що породжує тенденцію до надмірної централізації.

Матрична структура поєднує лінійну і програмно-цільову структури.

Основними перевагами матричної структури є: можливість швидко реагувати і адаптуватися до умов, що змінюються; підвищення творчої активності управлінського персоналу за рахунок формування програмних підрозділів, які активно взаємодіють з функціональними структурами; раціональне використання кадрів за рахунок спеціалізації різних видів діяльності; підвищення мотивації за рахунок децентралізації управління і посилення демократичних принципів керівництва; посилення контролю за вирішенням окремих завдань програми; скорочення навантаження на керівників вищого рівня за рахунок делегування певної частини повноважень; підвищення особистої відповідальності за виконання програми в цілому і її складових.

26. Бюрократія та бюрократизм

Бюрократія і бюрократизм, як свідчить світовий досвід, є найбільш небезпечним явищем для розвитку ринкових процесів у країні. Він являє собою таку організацію управління, при якій його результати перешкоджають будь-яким реформістським процесам. Господарсько-правовий бюрократизм, на мою думку, включає бюрократизм управління, бюрократизм права і бюрократизм суб'єктів господарювання. Якими є соціальна природа господарсько-правового бюрократизму і його наслідки? Бюрократом може бути будь-який працівник, який імітує службові обов'язки і дістає з усього вигоду. Формула роботи сучасного бюрократа у будь-якій сфері діяльності полягає в тому, що він уважний до навколишніх, згодний з їхньою критикою на свою адресу, оперативно реагує на зауваження, дає обіцянки поліпшити роботу. Але усе залишається, як і раніше. Сьогодні бюрократ постійно модернізує свою ідеологію. Він маскує свої методи під реформу. Свідомість бюрократа формується в соціальне-правових умовах державно-суспільної системи. За нечіткості службових функцій, відсутності покарання за їхнє невиконання створено ідеальні умови для формування бюрократів і середовища для їхнього розвитку.

За даними дослідження причин, джерел і наслідків бюрократизму в Україні в перехідний період складено класифікацію типів бюрократів, виявлено умови їхнього формування. Варто розрізняти тотального, прихованого, співчуваючого, бюрократа, який сумнівається, і бюрократа, який реформується. Тотальний бюрократ — затятий прихильник апаратного стилю управління, захисник номенклатурного підбору, призначення і переміщення кадрів. Він професійно володіє методами апаратної роботи, пізнав таємниці номенклатурного процесу керівництва. Це войовничий тип бюрократа. Вони — на очах і повинні першими «загинути» у процесі боротьби за їхнє викорінювання. Прихований бюрократ маскує наслідки роботи. Він засвоїв методи діяльності бюрократів і форми приховання негативних результатів. Прихований бюрократ дотримує правил гри номенклатури, не допускає випадків порушення. Він живе в постійному побоюванні: не розгнівати начальство. На словах прихований бюрократ — супротивник бюрократизму і навіть формально бореться з ним. Реально він ніколи цього не робить. Це найбільш розповсюджений і небезпечний тип бюрократа. Боротьба з ним буде тривалою і важкою. Складність полягає в утрудненні виявлення прихованого бюрократа. Співчуваючий бюрократ завжди наслідує номенклатуру. Він схвалює всі її вчинки. Такий бюрократ співчутливо ставиться до номенклатурного способу мислення і дій, апаратних методів роботи. Цей фахівець у своїй діяльності використовує бюрократичні методи. Надалі він трансформується в прихованого бюрократа.

27. Централізація та децентралізація

Формування демократичної моделі управління, становлення громадянського суспільства можливі лише за умови оптимального співвідношення централізації і децентралізації у сфері державного управління. Механізм взаємодії централізації і децентралізації виступає відправною передумовою ефективності й конструктивності управління.

Централізація в управлінні фактично підкреслює замкненість системи управління, коли воно будується з єдиного центру в напрямку «зверху вниз» з дотриманням строгих принципів єдності та чіткості розпорядництва. Характерними рисами централізації є збільшення кількості рівнів в управлінській ієрархії, зосередження прийняття більшості рішень на верхніх рівнях управління, обмеження участі органів управління нижчих рівнів у прийнятті рішень.

Децентралізація в управлінні, навпаки, підкреслює відкритість системи управління для рішень «знизу». Багато локальних рішень можуть прийматись на середніх і нижчих рівнях організаційної ієрархії без шкоди для інтересів системи, яка функціонує як єдине ціле. Система управління, в якій гармонійно враховані принципи централізації і децентралізації (досягнуто оптимальної пропорції між ними), є по суті відкрито-замкнутою.

Централізація в державному управлінні покликана внести організуючий момент у функціонування органів державної влади, спрямовувати їх діяльність у русло реалізації єдиної державної політики. Цьому присвячено розділи VI і XI Конституції України, де конкретизуються принципи державного управління, відповідно до яких воно має один вищий орган у системі органів виконавчої влади — Кабінет Міністрів України, який забезпечує загальне спрямування діяльності з організації виконання законодавчо-нормативних актів і якому підпорядковуються всі інші органи виконавчої влади.

Однак надмірна централізація, локалізуючи прийняття рішень на вершині державної піраміди, пригнічуючи ініціативу місцевих органів виконавчої влади у виробленні управлінських механізмів, слабо враховуючи інтереси окремих регіонів, територіальних громад, колективів, організацій не може забезпечувати ефективності та конструктивності управління. Ця ситуація спостерігається в Україні, що надає особливої актуальності проблемі децентралізації державного управління. Практика показує, що за умов посилення централізації законодавство часто не спрацьовує внаслідок відсутності належної взаємодії між органами виконавчої влади різних рівнів, а це зумовлює дезінтеграційні тенденції в різних сферах суспільної життєдіяльності.

Децентралізація є характерним явищем для сфери сучасного державного управління і зумовлена об'єктивними та суб'єктивними факторами. Проблема децентралізації в Україні стала актуальною внаслідок недосконалості розподілу управлінських функцій та повноважень між органами виконавчої влади різних організаційно-правових рівнів. Реальне здійснення державного управління постає як органічне переплетіння централізації і децентралізації. Роль децентралізації постійно зростає, що становить загальну закономірність раціонального, конструктивного й ефективного управління. Однак перекоси в сторону децентралізації також є небезпечними, оскільки можуть зумовити деструктивність діяльності місцевих органів виконавчої влади.

Співвідношення централізації і децентралізації у сфері державного управління не просто сума двох складових, в яких збільшення одного елементу тягне за собою зменшення іншого. У цих відносинах має бути певний оптимум, а відповідно, перебудова державного механізму має включати рішення, які не зміцнювали б централізацію на шкоду децентралізації, а зміцнювали шляхом організаційно-правового забезпечення процес централізації і децентралізації в державному управлінні.

28. Діапазон керованості, фактори, які його визначають

Вузький масштаб керованості характеризується мінімальною кількістю підлеглих в одного керівника. У результаті, щоб з'єднати нижні ланки організації з вищою ланкою, збільшують кількість ієрархічних рівнів. Таке групування людей і робіт має ряд переваг, при меншій кількості підлеглих керівнику легше здійснювати контроль за їхньою роботою, і тому в нього з'являється можливість робити це більш якісно. Він також може швидше обмінюватися інформацією з меншою кількістю підлеглих. Проте у такої побудови зв'язків є і недоліки. У керівника, дуже завантаженого контролем невеличкого числа робітників, може з'явитися прагнення до втручання в їхню безпосередню роботу. Крім того, багато рівнів роблять зв'язки громіздкими і дорогими.

Широкий масштаб керованості має характеристики, протилежні вузькому — максимально можлива кількість підлеглих одного керівника і мінімальна кількість рівнів ієрархії. Таке групування людей і робіт характеризується іншими перевагами. Маючи багато підлеглих, керівник змушений делегувати своїповноваження, щоб їх усіх завантажити роботою. Делегування ж повноважень саме по собі — факт позитивний. Надаючи своїм підлеглим права з виконання, роботи, керівник повинен бути впевнений, що вони з нею впораються, і тому найчастіше в такому випадку підбирається сильна і кваліфікована команда.

До недоліків широкого масштабу керованості можна віднести раніше згадуваний "ефект пляшкової шийки", що призводить до перевантаження керівника при розв'язанні рутинних завдань. Розвиток ситуації в цьому напрямку може призвести до втрати контролю над підлеглими, що перебувають за межами можливостей керівника. Все це пред'являє до керівників дуже високі вимоги, котрим не всі з них відповідають.

29. Відповідальність органів державного управління та місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування — це право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування є складовою організації управління суспільством. На відміну від місцевого управління, місцеве самоврядування є діяльністю, спрямованою на забезпечення потреб та інтересів місцевого населення. У політичному аспекті місцеве самоврядування розглядається як інститут парламентського режиму, специфічна форма реалізації публічної влади, відмінної як від держави, так і від об'єднань громадян.

Нормативне регулювання організації та діяльності місцевого самоврядування здійснюється внутрішнім правом кожної держави, а також відповідними актами міжнародного рівня, зокрема Європейською Хартією місцевого самоврядування. Ця хартія визначила принципи, основні напрями місцевого самоврядування, його співвідношення з місцевим управлінням. Правовою основою місцевого самоврядування в Україні є Конституція України, яка закріпила систему місцевого самоврядування, його фінансову та матеріальну базу, роль територіальної громади, фінансові гарантії місцевого самоврядування з боку держави та роль місцевого самоврядування як гаранта прав і свобод. Усі організаційні питання щодо діяльності органів місцевого самоврядування та їх повноважень врегульовуються Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (від 21 травня 1997 p.).

Для забезпечення належної повноцінності відносин відповідальності необхідно створити і розумно використовувати низку умов:

— по-перше, постійне й активне вдосконалення організації і функціонування системи державного управління;

— по-друге, поліпшення нормативного регулювання різноманітних управлінських взаємозв'язків;

— по-третє, використання у відповідних відносинах таких громадських інститутів впливу на свідомість, поведінку і діяльність людей, як моральні норми, традиції і звичаї, громадська думка, засоби масової інформації.

З теоретичного і нормативного поглядів найбільш дієвою є юридична відповідальність, тобто відповідальність за порушення конкретних норм законів, яка застосовується в певних процесуальних формах уповноваженими органами державної влади і місцевого самоврядування. Юридична відповідальність безпосередньо пов'язана з неправомірними рішеннями, вчинками і діями людей, а в суб'єкті державного управління — з правопорушеннями з боку посадових осіб та інших державних службовців. Правопорушення — це відхилення від норми (правил) поведінки, встановленої в законі або іншому нормативно-правовому акті.

30. Нагляд за дотриманням законності в діяльності місцевої влади

У загальнотеоретичному розумінні законність розглядається як специфічний державно-правовий режим, за допомогою якого забезпечується загальнообов’язковість юридичних норм у суспільстві і державі. Її суть полягає в обов'язковості виконання приписів правового характеру. Матеріальний зміст законності — у сукупності правил, обов'язків, дозволянь, заборон, гарантій законності, що регламентується державою. Вони створюють стан, при якому суспільне життя, всі види державної діяльності підпорядковані неухильній дії права. Законністю досягається узгодженість дій, організованість і порядок, тобто дисципліна в загальнодержавному масштабі.

Державна дисципліна виражається у забезпеченні законності у сферах державне — управлінській, виробничій, планово — фінансовій, трудовій та у галузях інших відносин.

Під дисципліною в державному управлінні слід розумі ти свідоме дотримання всіма органами виконавчої влади, державними службовцями установленого державного порядку діяльності, точне, повне і неухильне виконання ними своїх функціональних обов'язків, наказів і розпоряджень компетентних посадових осіб.

Законність в державному управлінні з одного боку передбачає наявність законів, що виражають волю народу, а з другого, означає одноманітне розуміння, застосування, безумовне і точне виконання законів та підзаконних правових актів усіма державними органами, посадовими особами, громадянами, громадськими формуваннями. Це вимагає від всіх суб’єктів управлінських відносин діяти відповідно до законів і зобов’язує виявляти ініціативу для забезпечення виконання закону.

У сфері функціонування виконавчої влади законність ґрунтується на таких принципах:

— загальнообов’язковість законів для всіх без винятку органів, посадових осіб та громадян;

— єдності законності — однозначного розуміння і застосування законів на всій території держави;

— неприпустимості протиставлення законності і доцільності.

Законність у діяльності апарату органів державного управління означає що рішення, які приймаються державним органом, не повинні протиречити чинному законодавству; не можуть виходити за межі його повноважень і можуть прийматись тільки з питань, що віднесені до його компетенції; повинні прийматись у передбачених нормативними актами порядку та формах; усі взаємовідносини державних органів з недержавними структурами, громадянами та їх об’єднаннями будуються на основі взаємних прав і обов’язків, які визначені на законних підставах.

Послідовна і точна реалізація законності не передбачає наявність відповідної системи її гарантій. Дана система вбирає в себе загальні умови законності та спеціальні юридичні або організаційно — правові засоби забезпечення законності.

31. Розвиток підприємництва як складова ефективного використання державної та комунальної власності

Після проголошення державної незалежності України перед суспільством і державою виникли серйозні проблеми, пов’язані з розвитком місцевого самоврядування як одного з ключових елементів взаємодії територіальних громад, держави й особистості. Серед цих проблем особлива роль відведена затвердженню правових основ власності територіальних громад, які беруть участь у господарських відносинах в особі органів місцевого самоврядування.

Одним із пріоритетних напрямків державної політики є становлення повноцінної системи місцевого самоврядування як однієї з підвалин демократичного порядку в Україні. Саме тому головна увага вчених, політиків і практиків зосереджується на невирішених проблемах місцевого розвитку, серед яких на одному з перших місць — проблема формування належної матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування. Це обумовлено, насамперед, тим, що ефективне функціонування місцевого самоврядування значною мірою залежить не тільки від обсягу повноважень, якими наділені територіальні громади і створювані ними органи, але і від наявності в їх володінні і вільному розпорядженні матеріальних, фінансових і інших ресурсів, необхідних для виконання покладених на них завдань. От чому зміцнення матеріально-фінансових основ територіальних громад продовжує залишатися корінною проблемою, вирішення якої неможливо без формування повноцінного інституту комунальної власності як однієї з передумов становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Розвиток в Україні законодавства про місцеве самоврядування робить актуальним розгляд історії становлення комунальної (міської, муніципальної) власності, проблем, що виникають при правовому регулюванні відносин комунальної власності, а також перспектив розвитку джерел доходів територіальних громад.

На теперішній час ефективність використання об'єктів комунальної власності багато в чому залежить від рівня правового забезпечення. Адже не секрет, що органи місцевого самоврядування не можуть повністю використовувати наявні в них ресурси через недосконалість законодавства України. Зокрема, деякі з законодавчих норм внутрішньо суперечливі, не завжди стикуються між собою чи носять декларативний характер через відсутність ефективних механізмів практичного їх застосування. Для того, щоб існуюча законодавча основа почала реально працювати, потрібно удосконалювати правове регулювання багатогранної діяльності органів місцевого самоврядування, використання матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування, зокрема об’єктів комунальної власності, шляхом внесення змін до діючого законодавства або прийняття нових законів. На теперішній час на розгляді Верховної Ради України перебувають кілька законопроектів, що стосуються комунальної власності.

32. Сутність та класифікація муніципальних проблем

Розбудова ефективного місцевого самоврядування передбачає наявність ефективно функціонуючих органів місцевого самоврядування та налагодженої взаємодії всіх суб’єктів муніципальної політики. Відповідно до чинного Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” органи самоорганізації населення входять до системи місцевого самоврядування, тому їх функціонування сприяє чи гальмує загальний процес становлення місцевого самоврядування (після виходу відповідного закону, прийнятого як компромісного після долання трьох вето), практика створення органів самоорганізації населення виявила низку проблем.

Такими проблемами та протиріччями були:

— Складність процедури реєстрації органу самоорганізації населення;

— Нечіткість визначення максимального і мінімального територіальних рівнів утворення органу самоорганізації населення;

— Нечіткість визначення для міст з районним поділом, хто надає дозвіл на створення органів самоорганізації населення: міська рада чи районна у місті рада;

— Нечіткість повноважень, які делегуються органу самоорганізації населення та відсутність механізму їх передачі;

— Політизація — загроза перетворення органів самоорганізації населення у передвиборчі штаби;

— Нечіткість прав і обов’язків органів самоорганізації населення;

— Невизначенність міри обов’язковості рішень органів самоорганізації населення для проживаючих на їх територіях громадян;

— Створення «матрьошки» органів самоорганізації населення (будинковий-вуличний-квартальний комітети) та їх розмежування чи ієрархічного підпорядкування.

33. Сутність та класифікація управлінських рішень державної влади

Управління завжди здійснюється з метою досягнення певних цілей, а реалізація цілей будь-якого організаційного формування забезпечується шляхом прийняття і виконання численних рішень.

Вироблення рішення — це творчий процес вибору однієї або декількох альтернатив із множини можливих варіантів дій, спрямованих на досягнення поставлених цілей. Воно є процесом, який реалізується суб'єктом управління та визначає дії, спрямовані на досягнення наперед визначеної цілі в певній фактичній чи запроектованій ситуації.

Потреба в прийнятті рішення виникає у зв'язку із зовнішніми обставинами (припис вищестоящого органу управління, координація і регулювання відносин з іншими органами управління) і внутрішніми (відхилення від заданих параметрів діяльності, виникнення резервів, порушення дисципліни, заохочення працівників тощо). Рішення є відповідною реакцією на внутрішні й зовнішні впливи. Вони спрямовані на розв'язання проблем і максимальне наближення до заданої цілі.

Для визначення загальних і конкретно-специфічних підходів до розробки, реалізації й оцінювання управлінських рішень, з метою підвищення їх результативності, ефективності, якості та послідовності, застосовують їх певну класифікацію.

Управлінські рішення можна класифікувати:

• за характером цілей;

• за функціональним змістом, характером завдань, що вирішуються (сферою дій);

• за рівнями ієрархії систем управління;

• за характером організації розробки;

• за причинами виникнення;

• за вихідними методами розробки;

• за організаційним оформленням.

За характером цілей рішення, які приймаються, можуть бути: стратегічні, тактичні, оперативні.

За функціональним змістом, тобто за відношенням до загальних функцій управління, управлінські рішення поділяються на: планові рішення, організаційні, технологічні, прогнозуючі.

За рівнями ієрархії систем управління розрізняють управлінські рішення: на рівні великих систем; на рівні підсистем; на рівні окремих елементів системи.

Залежно від характеру організації розробки рішень виділяють: одноособові, колегіальні, колективні.

За причинами виникнення управлінські рішення поділяють на:

— ситуаційні, пов'язані з характером обставин, що виникають;

— рішення, що виникають за приписом (розпорядженням) вищестоящих органів;

— програмні, пов'язані із включенням даного об'єкта управління в певну структуру програмно-цільових відносин, заходів;

— ініціативні, пов'язані з виявленням ініціативи системи, наприклад, у сфері виробництва товарів, послуг, посередницької діяльності;

— епізодичні й періодичні, що випливають із періодичності відтворювальних процесів у системі.

Залежно від методів розробки управлінські рішення бувають:

— графічні, з використанням графоаналітичних підходів (сіткових моделей і методів, стрічкових графіків, структурних схем);

— математичні, які передбачають формалізацію уявлень, відносин, пропорцій, термінів, подій, ресурсів;

— евристичні, пов'язані з широким використанням експертних оцінок, розробки сценаріїв, ситуаційних моделей.

За організаційним оформленням управлінські рішення поділяють на:

— жорсткі, що однозначно задають подальший шлях їх втілення;

— орієнтовні, що визначають напрямок розвитку системи;

— гнучкі, що змінюються відповідно до умов функціонування і розвитку системи;

— нормативні, що задають параметри протікання процесів у системі.

34. Сутність та класифікація управлінських рішень місцевої влади

Вироблення управлінського рішення — творча, вольова дія суб'єкта управління на основі знання об'єктивних законів функціонування керованої системи й аналізу інформації про це, яка полягає у виборі цілі, програми і способів діяльності з її досягнення або у зміні цілі. У широкому значенні управлінське рішення розглядається як акт реалізації влади з вибором способу дій у конкретній ситуації, що становить основу процесу управління.

Підхід до класифікації пов'язаний з характером завдань, що вирішуються: економічних, організаційних, технологічних, технічних, екологічних та ін.

Зазвичай класифікаційні підходи використовують комплексно, що дає змогу всесторонньо оцінити обставини, в яких приймаються управлінські рішення.

До управлінських рішень висувається низка вимог, зокрема:

— всестороння обґрунтованість;

— своєчасність;

— необхідна повнота змісту;

Підготовка та прийняття рішень у державному управлінні 113

— повноважність (владність);

— узгодженість з раніше прийнятими рішеннями. Всестороння обґрунтованість рішення означає, що воно має охоплювати весь спектр питань, всю повноту вимог управлінської системи (на основі аналізу ресурсного забезпечення, науково-технічних можливостей, цільових функцій розвитку економічних і соціальних перспектив регіону, галузі, національної економіки).

35. Вимоги до якості управлінського рішення державної та місцевої влади

Необхідна повнота змісту рішень означає, що рішення має охоплювати весь об'єкт управління, всі сфери його діяльності, всі напрямки розвитку. В найбільш загальній формі управлінське рішення має охоплювати:

1) сукупність цілей функціонування і розвитку об'єкта управління;

2) основні шляхи і способи досягнення цілей;

3) засоби і ресурси, які використовуються для досягнення цих цілей, а також джерела надання ресурсів;

4) відповідального за все управлінське рішення та відповідальних за досягнення конкретних цілей та надання необхідних ресурсів;

5) терміни досягнення цілей та надання необхідних ресурсів;

6) порядок взаємодії між виконавцями;

7) організацію виконання робіт на всіх етапах реалізації рішення.

Важливою вимогою, яка висувається до управлінського рішення є повноважність (владність) рішення — строге дотримання суб'єктом управління наданих йому прав і повноважень, збалансованість прав і відповідальності кожного органу, кожної ланки, кожного рівня управління.

Узгодженість з раніше прийнятими рішеннями означає перш за все послідовність, несуперечливість розвитку, необхідність збереження і дотримання причинно-наслідкового зв'язку суспільного розвитку.

Для системи державного управління остання риса реалізується через відповідні плани діяльності органів державної влади, що є співвиконав-цями цього управлінського рішення.

Врахування наведених вимог забезпечує якість управлінських рішень, під якою слід розуміти рівень його відповідності характеру вирішуваних завдань функціонування і розвитку певних соціальних систем.

До чинників, які визначають якість, результативність і ефективність управлінських рішень належать:

• об'єктивні закони суспільного розвитку, пов'язані з прийняттям і реалізацією управлінського рішення;

• чітке формулювання цілі — для чого приймається управлінське рішення, які реальні результати можуть бути досягнуті, як виміряти і зіставити поставлену ціль і досягнуті результати;

• обсяг і цінність інформації, на основі якої приймається рішення;

• термін розробки управлінського рішення;

• організаційні структури управління;

• форми і методи здійснення управлінської діяльності;

• методи і методики розробки і реалізації управлінських рішень;

• суб'єктивність оцінки варіанта вибору рішення;

• стан управлінської і керованої системи (психологічний клімат, авторитет керівника, професійно-кваліфікаційний склад);

• система експертних оцінок рівня якості й ефективності управлінських рішень.

36. Процес вироблення рішень: етапи підготовки, приймання, реалізації

Складність завдань державного управління вимагає застосування системного підходу до підготовки і реалізації управлінських рішень, який передбачає:

— розгляд керованого об'єкта як системи;

— віднесення проблеми, що розглядається, до компетенції окремого рівня управління, який виступає складовою загальної системи управління;

— локалізацію ситуації в межах системи, що розглядається;

— типізацію процесу прийняття рішень (з окресленням у ньому загального для вирішення завдань у рамках досліджуваної системи).

У цілому процес підготовки, прийняття і реалізації управлінського рішення включає такі етапи і стадії.

Етап підготовки управлінського рішення. Об'єднує: визначення цілі (сукупності цілей); збір і аналіз інформації про завдання, яке підлягає вирішенню; визначення, прогнозування розвитку ситуації і формування проблем; генерування варіантів можливих управлінських рішень; формування критеріїв і вибір ефективних варіантів управлінських рішень.

Етап прийняття і реалізації управлінського рішення охоплює: прийняття рішення (вибір одного, найбільш ефективного варіанта дій); доведення управлінських рішень до виконавців; складання плану реалізації управлінських рішень; організацію виконання управлінських рішень; контроль за виконанням управлінського рішення.

Безумовно, такий поділ є умовним. За характером проміжного результату цей процес можна поділити на три етапи: цілевиявлення, розробка і прийняття рішень, організація виконання і контроль.

Вибір цілі — відповідальна стадія процесу розробки управлінського рішення, в основі якої лежать аналіз стану керованої системи, виявлення тенденцій її розвитку і бажаного стану в майбутньому. Намічену ціль порівнюють і погоджують з цілями розвитку інших об'єктів управління, які реалізуються різними суб'єктами управління у вертикальному і горизонтальному плані. При цьому встановлюють, наскільки дана ціль відповідає досягненню цілей вищого порядку. На цій стадії доцільно розробити «дерево цілей», що дасть змогу виробити струнку схему послідовного здійснення заходів у конкретній ситуації.

Для оцінювання ситуації і підготовки рішення орган управління має бути забезпечений повною і своєчасною інформацією. Зміст процесу управління полягає у перетворенні інформації зворотного зв'язку на інформацію управлінських рішень.

37. Інформація в державному управлінні та місцевому самоврядуванні

Джерелами інформації для прийняття управлінських рішень можуть бути норми законодавчих та інших актів; звернення громадян до державних органів щодо реалізації своїх законних інтересів і суб'єктивних прав; обов'язкові вказівки вищих за організаційно-правовим статусом органів державної влади, які підлягають виконанню нижчими за цим статусом органами і забезпечують реальність державного управління; факти, відносини, виявлені у процесі контролю, які відображають стан керованих об'єктів; проблемні, конфліктні, екстремальні та інші складні ситуації, що потребують оперативного і активного втручання державних органів; опитування експертів тощо. Крім того, створюються комісії або творчі групи для вивчення питання, проводяться анкетні опитування, інтерв'ювання тощо.

У результаті глибокого і всебічного вивчення ситуації вдається виявити проблеми, вирішення яких є передумовою розв'язання поставлених завдань. Виявлення проблеми — це усвідомлення того, що виникло відхилення від встановлених спочатку правил. Оцінка проблеми — це встановлення її масштабів і природи тоді, коли проблему виявлено.

Для діагностування проблеми вивчають її характер (економічний, соціальний, моральний, комплексний), встановлюють причини виникнення, фактори, що її зумовили, можливі наслідки невчасного розв'язання, її складність, межі тощо.

Про підготовку рішення може йтися тільки в тому випадку, якщо для досягнення цілі продумано різноманітні варіанти, є різні шляхи і засоби, між якими можна зробити вибір. Альтернативи потрібно визначати з урахуванням конкретного місця (рівня управління) і часу (тривалості періоду реалізації рішення). Виявлення і вироблення повної сукупності альтернатив, які містять всі допустимі варіанти дій для досягнення поставленої цілі, належать до найбільш складних проблем державного управління.

Вироблення альтернативних варіантів рішень має базуватись на врахуванні досвіду вирішення подібних проблем, активізації творчого пошуку нових ідей, моделюванні варіантів управлінських рішень з різним поєднанням постановок і цілей, визначенні шляхів і розподілі ресурсів.

38. Кількісні і якісні характеристики інформації в адміністративному управлінні

Інформація відіграє суттєву роль у політичному процесі як фактор порозуміння, зближення, консолідації суб'єктів політики, узгодження інтересів різних суспільних груп всередині кожної конкретної країни і суверенних держав на міжнародній арені. Це зумовлено тими об'єктивними властивостями, які їй притаманні: по-перше, оперативністю; подруге, здатністю охоплювати впливом велику кількість споживачів; по-третє, доступністю отримання та психологічними властивостями, а саме — можливостями за допомогою сучасних технологій впливати на громадську думку, настрої тощо.

Для порівняння альтернатив і вибору кращої з них використовуються критерії оцінки досягнення цілей управлінського рішення. Критерій (оцінка) рішень — це мірило економічного і соціального ефекту, правило порівняння і вибору альтернатив.

Використання об'єктивних критеріїв оцінювання варіантів рішення дає змогу порівняти варіанти і вибрати найкращий. При підготовці рішень у державному управлінні принципово важливо висунути і застосувати по можливості несуперечливі критерії внутрішньої (з погляду даної організації, органу) і кінцевої (суспільної, економічної тощо) доцільності тих чи інших дій керованої системи. Тому значна увага на даному етапі має бути приділена узгодженню державних і відомчих інтересів. У принципі ефективність внутрішнього функціонування керованого об'єкта має «працювати» на ефективність суспільної життєдіяльності. Саме ті параметри, які збігаються, мають братися за критерії управлінських рішень.

Вибір критеріїв управлінських рішень у державному управлінні має здійснюватись виходячи з того, як кінцевий результат управлінського рішення вписується э запит суспільства і задовольняє суспільний розвиток, Це вимагає при порівнянні альтернатив управлінських рішень використовувати комплекс економічних, соціальних, політичних, організаційних критеріїв. За основу необхідно взяті критерії загальної соціальної та спеціальної соціальної ефективності державного управління.

Системний підхід до підготовки і реалізації управлінських рішень вимагає не тільки структуризації цього етапу процесу управління, типізації відповідних робіт і операцій, умов їх здійснення, а й комплексного його забезпечення стосовно змісту. Основними складовими такого комплексу є: правове, інформаційне і документальне, організаційне, технічне, психологічне, консультативно-дорадче забезпечення.

Правове забезпечення передбачає всебічне використання засобів і форм юридичного впливу на суб'єкт і об'єкт управління з метою забезпечення високої якості підготовки і реалізації управлінського рішення і включає: вироблення довготривалих або одночасних локальних нормативних актів, що регулюють функціональні й правові відносини підлеглості та відповідальності у процесі вироблення і реалізації рішення; підготовку пропозиції про зміну чинних чи застарілих і фактично таких, що втратили силу нормативних актів, які стримують якісне вирішення проблеми; укладання необхідних угод з різними організаціями, які залучаються до розробки і реалізації рішень; документальне оформлення результатів реалізації рішень.

39. Значення комунікацій в адміністративному менеджменті

У широкому значенні — це різновид взаємодії між тими чи іншими суб'єктами інформаційного впливу за посередництвом певного визначеного об'єкта, тобто повідомлення. Отже, мова йде про взаємодію певних людей, груп людей, соціальних інститутів, суспільства загалом. Український дослідник В. Бебик пропонує таке визначення поняття комунікації: «Комунікація — це опосередкована і цілеспрямована взаємодія двох суб'єктів, яка може відбутися як в реальному, так і віртуальному просторі і часі» [1, с. 28]. Будь-яка комунікація, вважає він, передбачає передачу інформації, тому визначає відносини і, як наслідок, взаємовідносини між суб'єктами, які перебувають у процесі комунікації.

Комунікаційна мережа — це поєднання певним чином осіб, які беруть участь у комунікаційному процесі за допомогою інформаційних потоків. У даному разі розглядаються не особи як такі, а комунікаційні відносини між ними. Комунікаційна мережа включає потоки послань чи сигналів між двома чи більше особами. Комунікаційна мережа концентрується на відпрацьованих в організації зразках цих потоків, а не на тому, вдалось чи ні передати значення чи зміст послання. Однак комунікаційна мережа може впливати на скорочення чи збільшення розриву між надісланим і отриманим значенням.

Для досягнення цілей організації та ефективного обміну інформацією використовуються вихідні, низхідні, горизонтальні та діагональні комунікації.

Вихідні комунікації, як правило, здійснюються у формі звітів, пропозицій і пояснювальних записок. Метою їх є оповіщення вищого ешелону влади (вищого керівництва) про те, що робиться на більш низьких рівнях ієрархічної системи. В Японії, США та інших країнах створюються спеціальні групи працюючих (осередки якості), завданням яких є розробка і регулярне інформування керівництва про проблеми, що виникають, і шляхи їх розв’язання.

Існують певні правила успішного здійснення вертикальних комунікацій: а) правильний, ввічливий стиль мови; б) достатня гласність, що унеможливлює домисли, плітки; в) недопущення дріб’язкової опіки над підлеглими; г) не допускати передачу інструкцій, вказівок від вищого керівника безпосередньо до останнього адресата, що веде до втрати відповідальності, порушення встановленої ієрархії.

Перед низхідними комунікаціями ставиться задача довести до відома і свідомості підлеглих і нижчих організацій про зміст рішень, що приймаються на вищих рівнях, стратегічні напрямки майбутньої діяльності.

Яскравим прикладом горизонтальної комунікації є обмін інформацією між різними відділами та іншими структурними підрозділами, в результаті чого досягається координація і узгодження діяльності для досягнення загальних цілей організації. Умовою ефективного здійснення горизонтальних комунікацій є чіткий розподіл обов’язків, повноважень і відповідальності структурних підрозділів, дотримання службової етики взаємовідносин, використання сучасних засобів зв’язку тощо.

Діагональні комунікації — це комунікації з іншими керівниками та з іншими підлеглими.

Комунікації між організацією і зовнішнім середовищем здійснюються у низхідному і висхідному напрямках. Тут використовуються різноманітні засоби.

У відносинах першочергове значення надається створенню сприятливого образу, «іміджу» організації на місцевому, загальнонаціональному та міжнародному рівні.

З урядом організація спілкується, заповнюючи чисельні звіти про фінанси, про можливість кар’єри, щодо пільг.

Використовуючи лобізм і роблячи внески на користь різних політичних груп, комітетів, організація намагається впливати на зміст майбутніх законів, постанов. Організації доводиться також підтримувати ділові зв’язки з профспілками.

Велику питому вагу має особиста комунікація, або безпосередні контакти між працівниками, під якою розуміються усі види обміну інформацією, що мають місце між людьми. Вона набуває таких форм: комунікація між двома людьми, комунікація між індивідом і групою, комунікація всередині групи.

Характер комунікаційної системи будь-якої організації великою мірою залежить від типу структурних систем, що використовуються для побудови управлінської системи. Структуру прийнято зображати позиціями (окремі особи, організації, структурні підрозділи, технічне обладнання та ін.) і зв’язки між ними. Перелічено основні типи структурних схем: лінійна, кільцева, сотова, багатозв’язкова, типу «колесо», ієрархічна, зіркова тощо.

40. Зв’язки органів місцевої влади з громадськістю

Зв'язки з громадськістю — «паблік рилейшнз» (від англ. public relations — відносини з публікою, зв'язок з громадськістю) — одна із конкретних функцій управління, яка сприяє встановленню та підтриманню спілкування для виявлення спільних інтересів та досягнення взаєморозуміння й співробітництва між організацією і громадськістю. Паблік рилейшнз (ПР) сьогодні сприймається як важливий елемент ділових відносин усіх сфер повсякденного життя.

Мета ПР органу державної влади — встановлення двостороннього спілкування для виявлення спільних інтересів та досягнення взаєморозуміння між громадянами та державною владою, що засноване на природі, знанні та повній інформованості. Батьківщиною ПР вважаються США, і за останні 60 років ця діяльність знайшла своє визнання в багатьох країнах світу. В Україні цей термін почав входити в практику управління з кінця 80-х років XX століття.

У наш час термін public relations включає в себе такі основні напрямки: 1) суспільна думка; 2) суспільні відносини; 3) урядові відносини; 4) життя спільноти; 5) промислові відносини; 6) фінансові відносини; 7) міжнародні відносини; 8) споживчі відносини; 9) дослідження і статистика; 10) засоби масової інформації (ЗМІ).

Згідно з новим міжнародним словником Уебстера (Webster New International Dictionary) ПР — це сприяння встановленню взаєморозуміння і доброзичливості між особою, організацією та іншими людьми, групами людей або суспільством у цілому за допомогою розповсюдження роз'яснювального матеріалу, розвитку обміну (інформацією) та оцінки реакції суспільства.

В основі ПР лежить теорія спілкування. Недолік спілкування породжує безліч випадків непорозуміння, і тому поліпшення каналів спілкування, розробка нових засобів створення двостороннього потоку інформації і порозуміння є головними завданнями будь-якої програми ПР. Недоліками спілкування пояснюються багато труднощів у державному управлінні. Керівники державних установ та державні службовці постійно чують заклики та вимоги оперативніше та регулярніше інформувати громадян і громадськість. У цій сфері, як підкреслюють спеціалісти, можна багато чого досягти за допомогою методів ПР.

Якщо розглядати ПР як функцію управління, то для системи державного управління об'єктом управління ПР буде громадськість в особі громадян, виборців, партій, громадських організацій, корпорацій та ін. Суб'єктом цих відносин виступають державні органи та органи місцевого самоврядування. Без добрих ПР, підкреслює Сем Блек1, не може ефективно діяти і демократія, яка визначається як уряд народу, обраний народом й існуючий для народу. Виборці повинні знати, як він працює, мати інформацію про прийняті від їх імені рішення, бути обізнаними, щоб повністю використовувати можливості та послуги, що надаються їм. ПР мають допомогти громадянам знати про їхні права та обов'язки за будь-якого уряду. Це вимагається як від місцевих органів управління, так і від центрального уряду.

41. Управління персоналом органів державної влади як соціальна система

Проблема підвищення ефективності роботи кадрових служб в органах державної влади та місцевого самоврядування має досить давню історію. Теза про те, що «кадри вирішують все», стала крилатим висловом ще за радянських часів. Проте популярність наведеної думки не привела до надання кадровим службам дійсно вагомого значення щодо вирішення питань формування й реалізації кадрової політики у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування. Цим підрозділам надавалася в основному роль реєстрації, обліку та документального забезпечення роботи з персоналом, яка у всіх ключових своїх аспектах виконувалася і виконується лінійними керівниками різних рівнів.

Складовою ефективної системи управління керівним персоналом у сфері державної служби є різноманітні методи, що являють собою засоби і прийоми впливу на керівників з метою досягнення певної цілі, зокрема: адміністративні, організаційно-розпорядчі, правові, економічні, соціально-психологічні й морально-етичні. У роботі запропоновано класифікувати методи управління залежно від їх складу за ознаками відповідно до таких критеріїв: за змістом, характером впливу, масштабом використання, джерелом управлінської дії, рівнем органу державної влади, терміном дії, типом впливу, засобом здійснення впливу та організаційними особливостями впливу. Методи управління керівним персоналом мають застосовуватися комплексно, взаємодоповнюючи один одного, створюючи єдину цілісну систему.

Управління керівним персоналом у сфері державної служби базується на певних основоположних принципах. До загальних принципів роботи з керівним персоналом автор відносить такі: науковість, комплексність, системність, професіоналізм, ефективність, перспективність, ієрархічність, плановість, до специфічних принципів — добір і розстановку кадрів, ротацію керівних кадрів, винагороду (стимулювання, мотивація), формування й підготовку резерву керівних кадрів, наступність, конкурентність, виховання, оцінку керівного персоналу.

42. Державна служба та державні службовці

Державною службою в Україні визнається професійна діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах та їхньому апараті та на яких покладено практичне виконання завдань і функцій держави.

Ця категорія осіб є державними службовцями, має відповідні службові повноваження і одержує заробітну платню за рахунок державних коштів.

Державну службу необхідно розглядати в аспекті виконання службовцями своїх обов'язків у державних організаціях, а саме: в органах державної влади, підприємствах, організаціях та установах.

Державна служба здійснюється на професійній основі. Такий порядок обумовлюється необхідністю забезпечення неперервної, компетентної діяльності державних організацій.

Правовий інститут державної служби складають норми конституційного, трудового, цивільного, фінансового та інших галузей права. Вони регламентують правовий статус державних службовців, у тому числі й порядок проходження державної служби, види заохочень і відповідальності службовців, обмеження, пов'язані з прийняттям і проходженням державної служби, підстави припинення державної служби. Адміністративно-правові норми, які регламентують питання державної служби, складають частину цього інституту і є самостійним інститутом адміністративного права.

Адміністративне право обслуговує передовсім державне управління. Воно визначає адміністративно-правовий статус державних службовців системи державного управління відповідно до Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993р.

Виходячи з принципу поділу влад, вирізняється державна служба в органах законодавчої, виконавчої та судової влади. Залежно від специфіки сфер державної діяльності до державної служби належать державні службовці, що працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, Служби безпеки, внутрішніх справ і т. д.

Основні принципи, що лежать в основі державної служби, закріплені в Конституції України та в Законі України "Про державну службу". Зокрема, державна служба спирається на такі основні принципи:

служіння народові України;

демократизм і законність;

гуманізм і соціальна справедливість;

пріоритет прав людини й громадянина;

професіоналізм, компетентність, ініціативність,

чесність, відданість справі;

— персональна відповідальність за виконання службових обов'язків і дисципліни;

— дотримання прав і законних інтересів органів місцевого й регіонального самоврядування;

— дотримання прав підприємств, установ та організацій, об'єднань громадян.

Право проходження державної служби надається громадянам України незалежно від походження, соціального й майнового стану, расової та національної належності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань і місця проживання. Для її проходження вони мають одержати відповідну освіту і професійну підготовку та пройти в установленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою чинними законодавчими й нормативними актами.

Головним компонентом державної служби як юридичного інституту є посада.

Посада — це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень.

Посадовими особами вважаються керівники й заступники керівників державних органів та їхнього апарату, інші державні службовці, на яких законами чи іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій. Посада визначає коло службових обов'язків, права й межі відповідальності державного службовця, вимоги щодо його професійної підготовки. Крім того, вона відображає зміст роботи, яку виконує службовець, встановлює його правовий статус.

Система посад будується за ієрархічним принципом; у її основу покладено сім категорій посад службовців. Основними критеріями класифікації посад державних службовців є організаційно-правовий рівень органу, який приймає їх на роботу, обсяг і характер компетенції на конкретній посаді, роль і місце посади у структурі державного органу.

Згідно з нормами Закону України "Про державну службу" зазначеним категоріям посад державних службовців присвоюються 15 рангів. Ранг службовцеві присвоюється відповідно до його посади, рівня професійної кваліфікації та результатів роботи.

Ранги, що відповідають посадам першої категорії, присвоюються Президентом України; другої категорії — Кабінетом Міністрів України; третьої — сьомої категорій — керівником державного органу, в системі якого працює державний службовець.

Із прийняттям на державну службу службовцеві присвоюється ранг у межах відповідної категорії посад.

Для присвоєння чергового рангу в межах відповідної категорії посад державний службовець повинен успішно відпрацювати на займаній посаді два роки. Передбачаються випадки, коли за виконання особливо відповідальних завдань державному службовцеві може бути присвоєно черговий ранг достроково в межах відповідної категорії посад. Крім того, з виходом на пенсію державному службовцеві за сумлінну працю може бути присвоєно черговий ранг на ступінь вищий, ніж це передбачено відповідною категорією посад.

Державний службовець може бути позбавлений рангу лише за вироком суду.

43. Управління мобільністю кадрів, трудова кар’єра

Необхідність мобільності є практично в кожній організації, і завдання кадрових служб полягає в тому, щоб якомога гармонійніше поєднати прагнення працівників з інтересами організації. Так, багато працівників, які бажають змінити місце роботи, хотіли б це зробити, не покидаючи підприємства. Разом із тим невідповідність виконуваних робіт рівню кваліфікації, незадоволеність професією, невизначеність перспектив зростання виступають одними з основних факторів плинності.

Управління мобільністю кадрів на підприємстві передбачає насамперед планування професійного просування від некваліфікованої, малопрестижної праці до праці творчої та цікавої. Це дає можливість реально вирішувати проблеми комплектування кадрами малопривабливих професій (вантажники, комплектувальники, робота на конвеєрі та ін.) за рахунок перетворення їх у початковий етап трудової діяльності працівника.

Управління процесами внутрішнього переміщення працівників передбачає вивчення їхніх намірів, зосередження одержуваної інформації в кадровій службі, її аналіз і планову розробку заходів для внутрішнього руху кадрів у рамках соціального планування з інформуванням кожного працівника про перспективи, пов'язані з переходом на іншу роботу. Таким чином, управління мобільністю кадрів на виробництві спрямоване на раціональне просування працівників, стабілізацію трудового колективу з урахуванням інтересів, особистих планів працюючих і базується на принципах однакових можливостей для всіх працівників, черговості в професійно-кваліфікаційному і посадовому зростанні, а також постійному розширенні можливості одержання працівниками різноманітних благ, наданих організацією. Необхідно, щоб кожний працівник, зарахований у резерв на професійне просування, знав, за який період, які професійні і кваліфікаційні навички та в якому обсязі він має опанувати, які умови створені йому на підприємстві для успішного оволодіння новою професією і підвищення кваліфікаційної майстерності, знав орієнтовне місце і режим своєї майбутньої роботи, умови оплати його праці на новому робочому місці.

44. Державна служба і політична активність

Один із фундаментальних принципів системи, заснованої на оцінці заслуг протягом її історії та розвитку, полягає в тому, що державні службовці відмовляються від певних політичних прав у обмін на впевненість у роботі, що входить у головні характерні особливості системи оцінки заслуг. Система, заснована на оцінці заслуг, закорінена у проблемах, спороджених у державній службі через призначення, які робилися на основі діяльності в політичній партії. Такою була патронажна система, де політична партія чи кандидат, які перемогли, призначали своїх друзів, членів родини та працівників кампанії на урядові посади. Некомпетентність і корупція такої системи призначення на посади створили потребу в новому методі відбору державних службовців. Система добору кадрів відповідно до їхніх заслуг була розвинена й визначена як «кадрова система, де відносні заслуги чи досягнення керують відбором та просуванням по службі кожного індивіда і де умови та винагороди за успіхи в роботі сприяють компетентності й безперебійній діяльності служби» (Stahl, p. 42). Історично склалося так, що існував зв'язок між політичною діяльністю державних службовців і розвитком системи державної служби.

Розмежування політичної діяльності чи поглядів, що їх дотримуються державні службовці, та їхнього зобов'язання чітко виконувати свої обов'язки порушило певні дилеми при розробці правил державної служби. Така дилема не була б проблемою, якби існувала певність, що політичні вартості державного службовця у жодний спосіб не впливатимуть на проведення ними курсу, з яким вони не згодні з політичних міркувань. Мабуть, на це не варто сподіватися.

Така ідея політичного нейтралітету державної служби є освяченою часом концепцією, яка бере свій початок у британській державній службі. Згідно з Друрі та Бутчером, пов'язані з політичною діяльністю «обмеження сперті на той аргумент, що міністр мусить бути певним у лояльності всіх державних службовців свого відомства, а надто тих, з якими він має тісні контакти. Порада державної служби має даватися якомога більш щиро й об'єктивно, а політика міністерства цілковито виконуватися, незалежно від поглядів посадових осіб» (Drewry and Butcher, p. 128). Отож, підводиться основа під обмеження політичної діяльності державних службовців.

Слід зауважити, що поняття політичного нейтралітету розвинулося в період, коли зайнятість в уряді становила невеличку частину загальної зайнятості в суспільстві, а урядові функції були нечисленними й не справляли істотного соціального чи економічного впливу. Отже, питання в тому, чи слід і далі застосовувати ці правила в демократичній політичній системі, кінцева мета якої полягає в тому, щоб усі громадяни мали право вільно висловлювати свої погляди, а також організовуватися, змагатися й працювати з метою переконання інших людей у правильності своїх ідей.

Таким чином, у демократичній системі, яка обмежує політичну діяльність деяких своїх державних службовців, дехто з громадян має менше прав, ніж інші, лише тому, що вони працюють в уряді. У такому контексті демократичні системи поціновують певні вартості вище інших.

Цю проблему можна розглядати з різних позицій, що їх обіймають європейці й американці у ставленні щодо політичної діяльності державних працівників. Зокрема цікаво, що хоча європейці схиляються до закритої системи державної служби, вони напрочуд поблажливо ставляться до участі державних службовців у політичній діяльності. Навпаки, американці мають найвідкритішу державну службу, зберігаючи при цьому найбільше обмежень щодо політичної діяльності урядових працівників.

45. Керівництво та лідерство в органах державної влади

Основними методами державного управління є методи переконання, заохочення й примусу.

Гарантією правильного поєднання методів переконання, заохочення й примусу є визнання головної ролі методів переконання і заохочення як методів психічного впливу на свідомість, а через неї — на поведінку людей. Ці методи виявляються в системі заохочувальних, виховних, пояснювальних, рекомендуючих заходів, що забезпечують правочинність вчинків і дій учасників управлінських відносин.

Переконання й заохочення як всеохоплюючі методи становлять основу функціонування апарату державного управління.

Примус належить до найбільш жорстких засобів впливу, тому в діяльності органів управління та їх посадових осіб примус застосовується, як правило, у поєднанні з іншими управлінськими прийомами.

Важлива (хоч і не єдина) функція державного примусу — правоохоронна. Вона полягає в локалізації, нейтралізації, недопущенні правопорушень.

На цих підставах виділяють: кримінальний, цивільно-правовий, адміністративний примус.

Адміністративний примус — це владне, здійснюване в односторонньому порядку і в передбачених правовими нормами випадках застосування від імені держави до суб'єктів правопорушень, по-перше, заходів попередження правопорушень, по-друге, запобіжних заходів щодо правопорушень, по-третє, заходів відповідальності за порушення нормативно-правових положень.

Переконання, заохочення й примус у сфері державного управління застосовуються для того, щоб забезпечити:

1) цілеспрямованість управлінської діяльності;

2) правомірність поведінки учасників управлінських відносин;

3) функціонування й захист режиму, встановленого державою, режиму за якого б неухильно виконувались правові приписи усіх ланок управлінської системи;

4)нормальні взаємовідносини усіх учасників управлінських відносин.

46. Документи, їх функції та різновиди, система документації

Усі форми управлінської діяльності мають достатньо ґрунтовних підстав для власного існування, оскільки вони є ланками одного спільного ланцюга — суспільного процесу, який має бути безперервним і поточним, таким, що акумулює в собі весь досвід попередньої діяльності у цій винятково важливій сфері людського буття. Однією з таких форм є Діловодство та ведення документації. Особливо велике значення має діловодство в здійсненні дієвого контролю за виконанням управлінських рішень, адже перевірка виконання є головною ланкою в організаційній роботі будь-якої установи чи організації. Добре налагоджена організація діловодної служби передбачає відповідний контроль за виконанням прийнятих рішень. Це дає змогу виявити допущені помилки, уникнути їх у майбутньому та надає роботі закладу конкретності й оперативності.

Через це документи перетворюються на незамінні довідники, які у подальшому набувають науково-історичної цінності та стають джерелом знань. Узагальнюючи, можна сказати, що документи мають:

— державне значення, відображаючи суспільні відносини, державний лад та державну політику в різних її проявах, суть взаємовідносин владних інституцій з територіальними спільнотами громадян;

— юридичне значення, фіксуючи підвалини правових відносин фізичних та юридичних осіб і регулюючи їх дії;

— соціально-психочогічне значення, відіграючи роль суспільно-стабілізуючого чинника, закріплюючи в окремої особи розуміння наявності сталих загальноприйнятих норм суспільної поведінки.

Управлінський процес передбачає отримання, обробку інформації і прийняття управлінських рішень, які здебільшого фіксуються на матеріальних носіях-документах. Документальне відображення інформації є невід'ємним елементом управління. Документування — це діяльність, спрямована на зберігання всієї документації, що стосується основних напрямків і процедур роботи органу державного управління та прийнятих рішень, протягом такого часу, допоки ця документація становить цінність.

Документування, яке займає вагоме місце у процесі здійснення управлінської діяльності, полягає у фіксації за встановленими правилами на паперових або магнітних носіях управлінських дій, тобто у створенні документів. Підставою для створення документів є необхідність засвідчення наявності та змісту управлінських дій, передавання, зберігання і використання інформації протягом певного часу або постійно. Бернар Гурне визначає документування як систему дій, спрямовану на пошук, збирання і розповсюдження інтелектуальної інформації, яка необхідна персоналові адміністративної установи для виконання своїх обов'язків.

Документування управлінської діяльності і регламентування порядку роботи з документами від моменту їх створення або надходження до відправлення або передачі в архів в органах державного управління України здійснюється у відповідності з Примірною Інструкцією з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України, а також до державних стандартів на організаційно-розпорядчу документацію. Інструкція визначає порядок ведення загального діловодства, її положення поширюються на всю службову документацію, в тому числі створювану за допомогою персональних комп'ютерів (ПК). Комп'ютерні (автоматизовані) технології обробки документної інформації повинні відповідати вимогам державних стандартів та Інструкції.

Документи з часу створення (надходження) і до передачі їх в архів зберігаються за місцем їх формування у справах. Справа — це комплекс належно оформлених і згрупованих закінчених виробництвом документів службового характеру, що вміщує вичерпну інформацію стосовно вирішення конкретного питання. Формування справи — це групування окремих документів відповідно до встановленої номенклатури. Справи формуються за місцем реєстрації самих документів або в структурних підрозділах установи, де відповідальні особи групують виконані документи згідно з профілем свого підрозділу.

Органи управління визначають конкретний комплекс документів, передбачених номенклатурою справ та необхідний і достатній для документування їх діяльності. Номенклатура справ — це систематизований перелік найменувань справ, створюваних у діловодстві установи, оформлений у відповідному порядку із зазначенням строків зберігання справ. Номенклатура справ є обов'язковим документом постійного зберігання, який складається для створення єдиної системи формування справ, забезпечення їх обліку, швидкого розшуку документа за його змістом та видом, відбору документів на державне зберігання у процесі діловодства. Номенклатура справ органу виконавчої влади складається з номенклатурних справ окремих структурних підрозділів. Зведена номенклатура після погодження з архівом затверджується керівником установи.

У практиці використовуються номенклатури справ таких типів:

— індивідуальні (відповідно до специфіки конкретної установи);

— типові (для однорідних закладів).

Закінчені діловодством справи постійного і тривалого (понад 10 років) строків зберігання повинні здаватись у архів органу державного управління для наступного зберігання та використання. Справи тимчасового зберігання (до 10 років включно) можуть передаватися в архів за погодженням з керівництвом органу державного управління.

Підготовка документів до передачі в архів включає: експертизу цінності документів; оформлення справ; складання описів справ; передачу справ до архівного підрозділу установи і забезпечення схоронності документів. Експертиза цінності документів полягає у визначенні їх цінності з метою встановлення строків зберігання документів і відбору їх на державне зберігання. Для організації та проведення експертизи цінності документів в установі створюється експертна комісія (ЕК). Схоронність документів органів державного управління здійснюється згідно із Законом України "Про Національний архівний фонд і архівні установи".

Функціонально номенклатура справ визначає систему зберігання та використання документів, виконується в кількох примірниках і

47. Матеріально-фінансова основа організації і діяльності органів публічної влади

Матеріально-фінансова основа – це матеріально-фінансові ресурси (природні ресурси, рухоме і нерухоме майно, фінансово-бюджетні кошти), що мають у розпорядженні органи публічної влади для здійснення своїх функцій та повноважень.

Згідно зі ст.13 Конституції України земля, її надра, повітряний простір, водні та інші природні ресурси її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони є об’єктами права виключної власності Українського народу, оскільки мають загальнонаціональне значення. Народ як єдине джерело державної влади в республіці, має право шляхом референдуму вирішувати питання щодо правового стану природних об’єктів, їх використання та охорони. Український народ здійснює право власності на зазначені об’єкти через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, а також через місцеві ради. Таким чином, природні ресурси загальнодержавного значення виступають матеріальною основою діяльності зазначених представницьких органів влади. Якщо ж природні ресурси мають місцеве значення, то вони належать громадянам відповідних адміністративно-територіальних одиниць (тобто їх власником виступає територіальна громада), а розпоряджаються ними місцеві ради.

Матеріально-фінансову основу органів державної влади складають об’єкти державної власності, а також майно, що знаходиться в комунальній власності і передане в управління органам державної влади. Згідно зі ст.34 Закону України “Про власність” від 7 лютого 1991 року, об’єктами права загальнодержавної власності визнаються:

– земля;

– майно, що забезпечує діяльність Верховної Ради України та утворюваних нею державних органів;

– майно Збройних Сил України, органів державної безпеки, прикордонних і внутрішніх військ;

– оборонні об’єкти;

– єдина енергетична система;

– системи транспорту загального користування, зв’язку та інформації, що мають загальнодержавне (республіканське) значення;

– кошти Державного бюджету України;

– Національний банк України, інші державні республіканські банки та їх установи і створювані ними кредитні ресурси; державні резервні, страхові та інші фонди;

– майно вищих і середніх спеціальних навчальних закладів;

– майно державних підприємств;

– об’єкти соціально-культурної сфери або інше майно, що становить матеріальну основу суверенітету України і забезпечує її економічний та соціальний розвиток;

– інше майно, передане у власність України іншими державами, а також юридичними особами і громадянами.

Суб’єктом права державної власності є держава в особі Верховної Ради України. Суб’єктами права державної власності на землю виступають: Верховна Рада України — на землі загальнодержавної власності України; Верховна Рада Автономної Республіки Крим і місцеві ради — на землі в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць України, за винятком земель загальнодержавної власності;

Повноваження з управління майном державних підприємств, які з метою приватизації перетворюються в господарські товариства, державним майном, яке не ввійшло до статутних фондів господарських товариств у процесі приватизації та корпоратизації, цілісними майновими комплексами, переданими в оренду, здійснює Фонд державного майна. При цьому, управління акціями (частками) товариств, які перебувають у державній власності, Фонд державного майна здійснює шляхом призначення представників для участі у загальних зборах акціонерів (учасників) товариств.

48. Загальна характеристика організації роботи Верховної Ради України

Відповідно до Конституції України (ст.75), єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України.

Парламент – невід’ємний атрибут кожної демократичної держави. Він є загальнонаціональним представницьким органом державної влади, який обирається корпусом виборців або населенням. В якості державно-правового інституту парламент має багатовікову історію. Прообразом сучасних парламентів були станово-представницькі установи ХІІ–ХІІІ ст., зокрема англійський парламент та іспанські кортеси. Що стосується історії сучасних парламентів, то вона починається з епохи буржуазних революцій.

Парламент завжди був найважливішою формою представницького народовладдя. Його головне призначення – законодавче регулювання суспільних відносин, прийняття законів, які б виражали волю народу, представляли народ і втілювали його інтереси.

Верховна Рада займає провідне місце серед вищих органів державної влади, у першу чергу завдяки своїм законодавчим повноваженням, а також виступає в якості центральної ланки політичної системи України, визначаючи основні засади внутрішньої та зовнішньої політики нашої держави. Парламент є ареною боротьби різноманітних політичних сил країни, інструментом досягнення злагоди у суспільстві і соціально-політичного компромісу.

Серед найважливіших завдань Верховної Ради України на сучасному етапі можна виділити наступні:

– відображення настроїв та думок якомога ширших верств населення і втілення їх у державно-владні рішення;

– забезпечення виходу України із системної кризи і поступального розвитку країни в усіх сферах суспільного життя;

– приведення законодавства у відповідність з усталеними уявленнями народу про належний і справедливий устрій державного і суспільного життя;

– забезпечення умов для повноцінного входження України у світове співтовариство та її незалежної і рівноправної діяльності у міжнародних організаціях;

– забезпечення гідних умов життя громадян України, якомога повнішої реалізації ними основних прав і свобод;

– досягнення всіх складових національної безпеки України.

49. Організація роботи народних депутатів України

Значний кількісний склад парламенту та розмаїття політичних переконань народних депутатів вимагає їх об’єднання у депутатські фракції та групи для формування і висловлення колективної позиції з питань порядку денного. Правовою основою діяльності депутатських фракцій і груп є Регламент Верховної Ради України.

Регламент Верховної Ради України передбачає низку обмежень щодо створення депутатських груп і фракцій. Об’єднання депутатів не можуть формуватися для захисту особистих, комерційних, місцевих, професійних або релігійних інтересів. Принципи діяльності фракцій і груп не повинні суперечити вільному характеру депутатського мандата. Об’єднання депутатів не можуть виступати від імені Верховної Ради України або українського народу.

Кожна депутатська група або фракція повинна бути зареєстрована в Секретаріаті Верховної Ради, куди подається письмове повідомлення з указівкою її назви, мети, персонального складу і депутатів, що уповноважені її представляти. Після реєстрації головуючий на засіданні парламенту інформує депутатів про формування депутатського об’єднання.

Коли склад депутатської групи або фракції стає меншим від установленої кількості, вона через 15 днів оголошується Головою Верховної Ради розпущеною (так, наприклад, були розформовані фракції Верховної Ради 3 скликання, створені за результатами виборів на першій сесії – Громада, фракції Селянської партії та Прогресивної соціалістичної партії України). Однак, за Регламентом, після розпуску персональний склад органів Верховної Ради не переглядається. Реорганізація та формування нових депутатських фракцій і груп можуть проводитися протягом повноважень Верховної Ради України із збереженням їх пропорційного представництва в органах Верховної Ради чи з відступом від нього відповідно до рішення, прийнятого Верховною Радою щодо такого представництва.

Фракції й групи мають право на пропорційне представництво в усіх органах Верховної Ради України та офіційних парламентських делегаціях. Зокрема, комітети Верховної Ради України формуються депутатськими фракціями і групами за принципом пропорційності, з урахуванням фахової підготовки народних депутатів та домовленості між інціативними депутатськими об’єднаннями. Кожна депутатська група (фракція) має гарантоване право на виступ свого представника з усіх питань порядку денного на засіданнях Верховної Ради України та її органів. Вони беруть участь у пропорційному розподілі посад голів комітетів, мають право делегувати своїх представників у тимчасові комісії, попередньо обговорювати кандидатів на посади Голови Верховної Ради і його заступників. Фракції й групи можуть вільно співробітничати між собою шляхом утворення депутатських об’єднань і неформальних груп, які не підлягають реєстрації і не мають прав, встановлених Регламентом.

Депутатські групи і фракції виступають необхідним елементом ефективності роботи комітетів і депутатів, засобом збору й обміну інформацією, основним органом для узгодження законопроектів. Крім того, вони є дослідницькими структурами, що справляють вплив на результати законотворчої роботи, а також істотним засобом впливу на організацію роботи Верховної Ради України (можуть впливати на порядок денний парламенту і на вибори голів комітетів).

50. Президент України в системі органів державної влади та особливості організації його роботи

За Конституцією, Президент України є главою держави і виступає від її імені. (ч.1 ст.102) З точки зору конституційно-правової теорії, глава держави – це конституційний орган і водночас вища посадова особа держави, що представляє державу ззовні і всередині країни, символ державності народу[1]. Як правило, це одноосібний орган загальної компетенції, один з вищих органів державної влади. На наш погляд, термін «глава держави» не дає можливості з належним ступенем точності cхарактеризувати сутність, функції та компетенцію даного органу, оскільки на відміну, наприклад, від парламенту (який в усіх країнах світу є вищим представницьким і законодавчим органом) глава держави виконує різні функції і наділений різним правовим статусом. Як цілком слушно зазначається у новітній державознавчій літературі, статус глави держави у кожній з країн визначається обраною формою правління та усталеними політико-правовими традиціями.

У державному механізмі України, побудованому на засадах законності, республіканізму, народного суверенітету та розподілу влад, Президент є лише одним з вищих органів державної влади (поряд з парламентом, урядом, Верховним Судом, Конституційним Судом), тобто підпорядкований тільки народу. Він стоїть не над гілками влади, а між ними, забезпечуючи єдність державної влади і злагоджене функціонування її гілок. Саме на виконання зазначених функцій і спрямовані повноваження Президента України, що «проникають» у сфери функціонування усіх гілок влади. Тому діяльність Президента має спрямовуватись у першу чергу не назовні державного механізму, а всередину. Гарантування Конституції, основних прав і свобод Президентом має досягатись не шляхом безпосереднього впливу на громадянське суспільство (для цього існують «традиційні» гілки влади), а шляхом впливу на інші вищі органи державної влади з метою координації, узгодження і консолідації, спрямування їх діяльності на виконання Конституції, засад внутрішньої та зовнішньої політики, визначених парламентом. Саме в цьому, на нашу думку, полягає сутність інституту президента у тій моделі напівпрезидентської республіки, яка закріплена Конституцією України 1996 року.

51. Організація роботи Кабінету Міністрів України

Під формами діяльності Кабінету Міністрів України розуміють його однорідну діяльність щодо реалізації власної компетенції, яка здійснюється у певних організаційних рамках, встановлених законодавством. Діяльність уряду України здійснюється як у правових, так і в неправових формах.

Систему правових форм діяльності уряду України складають нормотворча, установча, правозастосовча, контрольна форми.

Нормотворча форма діяльності Кабінету Міністрів України реалізується шляхом прийняття постанов, які мають нормативний характер і приймаються з питань, що мають найбільш важливе значення, або розробки проектів законів чи актів Президента України. В межах даної форми можна виділити ординарне, законопроектне і спеціальне провадження.

Законопроектне провадження виникає у зв’язку з реалізацією Кабінетом Міністрів права законодавчої ініціативи, і включає розгляд та внесення до Верховної Ради проектів законів України, участь у законодавчій діяльності парламенту, а також у реалізації Президентом України права законодавчої ініціативи. При цьому Прем’єр-міністр визначає одного з членів уряду або іншого доповідача для представлення у Верховній Раді внесеного Кабінетом Міністрів законопроекту. Розробка законопроектів центральними органами виконавчої влади здійснюється відповідно до плану законопроектної роботи, на виконання актів глави держави та уряду і за їх власною ініціативою. Проекти законів України, що вносяться до Верховної Ради Кабінетом Міністрів у порядку законодавчої ініціативи, розробляються центральними органами виконавчої влади відповідно до Регламенту Верховної Ради України, інших актів законодавства з цих питань, подаються та готуються для розгляду Кабінетом Міністрів.

Серед організаційних форм діяльності Кабінету Міністрів України можна виділити основні, до яких відносяться урядові засідання, персональна виконавчо-розпорядча діяльність членів уряду, засідання урядових комітетів, інших постійних і тимчасових робочих органів Кабінету Міністрів України, і допоміжні – участь членів Кабінету Міністрів у засіданнях Ради національної безпеки і оборони в якості його членів, у засіданнях колегій центральних органів виконавчої влади, звіти про свою діяльність на «Дні Уряду» у Верховній Раді України, участь у комітетських слуханнях, візити, поїздки, переговори, прес-конференції та ін.

До матеріально-технічних форм діяльності Кабінету Міністрів України відносяться: робота з депутатськими запитами й зверненнями, різними інформаційними запитами органів Верховної Ради і Президента України; складання звіту про виконання Державного бюджету, програми діяльності Кабінету Міністрів України; господарська робота, бухгалтерська звітність, статистика, діловодство.

52. Організація роботи центральних органів виконавчої влади України

Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності. Міністерства мають або галузевий (багатогалузевий), або функціональний (міжфункціональний) характер. Галузевими є, наприклад, Міністерство аграрної політики та Міністерство економіки, а функціональними – Міністерство внутрішніх справ та Міністерство фінансів. Між міністерствами розподіляється весь спектр урядової політики, за винятком тих напрямів, реалізація яких віднесена до повноважень окремих органів зі спеціальним статусом. Керівництво міністерством здійснює міністр. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розроблення і реалізацію державної політики, спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів за поданням державного секретаря міністерства.

Порядок спрямування і координації урядом діяльності центральних органів виконавчої влади через відповідних міністрів затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 965. Згаданий Порядок передбачає три основні форми такого спрямування і координації: 1) погодження з міністром перед поданням в установленому порядку на розгляд Президентові України, Кабінетові Міністрів України проектів нормативно-правових актів, розроблених центральним органом виконавчої влади; 2) проведення аналізу щорічного звіту центрального органу виконавчої влади про результати його діяльності в межах, визначених наказом, та у разі потреби внесення міністром до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо удосконалення роботи цього органу; 3) участь посадових осіб центрального органу виконавчої влади у засіданнях колегії міністерства, нарадах та інших заходах, що проводяться міністерством.

Спрямування і координація діяльності інших центральних органів виконавчої влади реалізується міністром шляхом визначення у спеціальному директивному наказі стратегії діяльності та основних завдань цих органів, що випливають з Програми діяльності Кабінету Міністрів України, та одержання від них щорічних звітів щодо результатів їх діяльності в межах, визначених спеціальним директивним наказом міністра. У директивному наказі визначаються форми спрямування і координації центрального органу виконавчої влади, пов’язані із забезпеченням реалізації державної політики в межах основних завдань цього органу, що випливають з Програми діяльності Кабінету Міністрів України; стратегічні цілі діяльності центрального органу виконавчої влади у відповідній сфері та відповідно до завдань, визначених Програмою діяльності Кабінету Міністрів України, а також заходи щодо їх розв’язання; посадова особа міністерства, яка має право брати участь у засіданні колегії центрального органу виконавчої влади, та структурний підрозділ міністерства, який відповідає за здійснення координації діяльності цього органу; перелік питань, відображення яких у щорічному звіті центрального органу виконавчої влади про результати його діяльності до міністра є обов’язковим, та термін подання цього звіту.

Не допускається прийняття актів Кабінету Міністрів України та утворених ним органів, внесення проектів законів та актів Президента України з таких питань без погодження з відповідним міністром. Міністр на виконання вимог законодавства в межах наданих повноважень визначає політичні пріоритети та стратегічні напрями роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей.

Державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем’єр-міністр України або один із віце-прем’єр-міністрів чи міністрів. Зокрема, діяльність Державного комітету України у справах релігій спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра юстиції України, а діяльність Головного контрольно-ревізійного управління України і Державного казначейства України – через Міністра фінансів України.

Державні комітети – це органи, які, безпосередньо не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам та уряду в цілому в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого чи міжсекторного характеру. Державні комітети створюються для керівництва окремими галузями економіки та соціального розвитку або ж здійснення певної міжгалузевої діяльності чи вирішення окремих функціональних завдань. Державний комітет (державна служба) вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державний комітет (державну службу) очолює його голова, який не входить до складу Кабінету Міністрів України.

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова. До таких органів належать Антимонопольний комітет, Державна податкова адміністрація, Державна митна служба, Державний департамент з питань виконання покарань, Фонд державного майна, Служба безпеки, Головне управління державної служби та інші.

Центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізовуються та ліквідовуються Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України. Однак зазначені зміни можуть здійснюватись виключно в межах коштів, передбачених у державному бюджеті на утримання органів виконавчої влади. Нині загальний перелік центральних органів виконавчої влади України визначається Указом Президента України “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” від 15 грудня 1999 р. № 1573/99 (з наступними змінами). Згідно з названим указом, систему центральних органів виконавчої влади складають 16 міністерств, керівники яких за посадою входять до складу Кабінету Міністрів України, 20 державних комітетів та прирівняних до них органів (діяльність однієї половини з них спрямовується і координується Кабінетом Міністрів безпосередньо, а другої – через відповідних міністрів), а також 13 центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом.

53. Організація роботи місцевих державних адміністрацій

Місцеві державні адміністрації – це єдиноначальні місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції, наділені правом представляти інтереси держави і приймати від її імені владні рішення на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Повноваження місцевих держадміністрацій у цілому реалізуються одноосібно їхніми керівниками – головами місцевих державних адміністрацій.

До системи місцевих органів державної виконавчої влади входять обласні, районні, районні в містах Києві і Севастополі, а також Київська і Севастопольська міські державні адміністрації.

Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Місцеві державні адміністрації та їх голови в процесі здійснення своїх повноважень відповідальні перед Президентом і Кабінетом Міністрів України, підзвітні і підконтрольні урядові. Голови обласних державних адміністрацій інформують Президента України і Кабінет Міністрів України та щорічно звітують перед ними про виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території, вносять пропозиції з питань удосконалення чинного законодавства України і практики його реалізації, системи державного управління.

Місцеві державні адміністрації під час здійснення своїх повноважень у сфері управління взаємодіють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади. Управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні відповідним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади. Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань. З питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підзвітні і підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій.

Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій, щорічно та на вимогу звітують перед ними. В Автономній Республіці Крим діяльність районних державних адміністрацій у межах своїх повноважень спрямовує та контролює Рада міністрів Автономної Республіки Крим.

54. Особливості організації в Україні органів місцевого самоврядування

Сутність місцевого самоврядування полягає в гарантованому державою праві територіальної громади, громадян та їх органів розв'язувати значну частину місцевих справ і управляти ними, діючи в межах закону, під свою відповідальність та в інтересах населення.

Територіальна організація самоврядування в Україні ґрунтується на поєднанні загальнодержавних і місцевих інтересів.

Серед найважливіших ознак органів місцевого самоврядування виділяють їх правову, організаційну, матеріальну та фінансову автономії.

Правова автономія означає, що органи місцевого самоврядування наділено своїми власними повноваженнями, передбаченими Конституцією та чинним законодавством України. В межах цих повноважень органи місцевого самоврядування мають повну свободу дій.

Організаційна автономія органів місцевого самоврядування виявляється в їх можливості самостійно визначати та будувати свою внутрішню структуру для того, щоб вона відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління. Діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам. Контроль за органами місцевого самоврядування здійснюють лише для забезпечення законності їх дій.

Матеріальна та фінансова автономія органів місцевого самоврядування виявляється в їх праві володіти й розпоряджатися коштами та майном для здійснення своїх функцій і повноважень.

Місцеве самоврядування має свою систему, що складається з територіальної громади, сільської, селищної та міської ради, сільського, селищного і міського голови, виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, районних і обласних рад.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування — сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

У свою чергу сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші самоорганізації населення й наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. Серед «інших» органів місцевої самоорганізації населення Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., крім будинкових, вуличних, квартальних, називає також форми безпосереднього волевиявлення народу — місцеві референдуми, загальні збори громадян, громадські слухання. Органи місцевого самоврядування села, селища, міста для активнішого здійснення своїх прав і обов'язків можуть також об'єднуватися в асоціації, інші форми добровільних об'єднань.

До органів місцевого самоврядування, таких, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, Конституція України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносять районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Органами місцевої влади в АРК Закон України «Про Автономну Республіку Крим» від 17 березня 1995 р. називає сільські, селищні, районні, міські, районні в містах ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності, яку складають рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси тощо. Вони затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку й контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки й збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів і реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції.

Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи й служби.

Від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного й культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні й обласні бюджети, які формуються з коштів Державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів і з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; розв'язують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Відповідно до ч. 3 ст. 143 Конституції України органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади. В такому разі держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України.

У свою чергу місцеві ради (обласні та районні) можуть делегувати частину своїх повноважень відповідно обласним та районним державним адміністраціям і контролювати реалізацію цих повноважень.

Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ст. 144 Конституції України).

Усе це дозволяє вважати, що органи місцевого самоврядування мають риси, що наближають їх до органів виконавчої влади, з якими вони тісно взаємодіють під час вирішення питань місцевого значення.