Адміністративно — правовий статус органів місцевого самоврядування
Категорія (предмет): Політика, політологіяВСТУП
РОЗДІЛ І.
Органи місцевого самоврядування як форма здійснення народовладдя в Україні
1.1. Сучасний стан наукової розробки проблематики адміністративно — правового статусу органів місцевого самоврядування
1.2. Історико-правові передумови виникнення і розвитку місцевого самоврядування
1.3.Сучасні адміністративно-правові підходи до визначення понять «місцеве самоврядування» та «орган місцевого самоврядування»
1.4.Класифікація органів місцевого самоврядування та особливості їх утворення
РОЗДІЛ ІІ.
Особливості адміністративно-правового регулювання діяльності органів місцевого самоврядування
2.1. Законодавче та нормативно-правове забезпечення управлінської діяльності органів місцевого самоврядування
2.2. Компетенція органів місцевого самоврядування в сфері управління та її зміст
2.3. Форми і методи управлінської діяльності органів місцевого самоврядування
РОЗДІЛ ІІІ.
Концептуальні засади реформування органів місцевого самоврядування
3.1. Органи місцевого самоврядування в контексті адміністративної та адміністративно-територіальної реформ
3.2. Проблеми формування органів місцевого самоврядування в умовах політичної реформи
ВИСНОВКИ
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
ДОДАТКИ
ВСТУП
Актуальність теми дослідження. Становлення України як демократичної, соціальної та правової держави є неможливим без ефективного здійснення органами місцевого самоврядування управлінської діяльності. В контексті посилення ролі останніх у наданні управлінських послуг виникає необхідність визначення особливостей їх адміністративно-правового статусу з метою вдосконалення механізму реалізації державного управління на місцевому рівні.
Формування механізму раціоналізованого управління місцевими справами покликане перш за все неузгодженістю в положеннях діючого законодавства щодо сфер компетенції місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також проблематикою форм і методів управлінської діяльності місцевих рад та їх виконавчих органів.
Реформування організації та функціонування органів місцевого самоврядування і, як наслідок, підвищення ефективності їх управлінської діяльності покликане об’єктивними закономірностями соціально-економічного буття, адже від регулювання та управління місцевими справами залежить реалізація гарантованих Конституцією України соціальних, економічних та інших прав і свобод громадянина.
Аналіз загальних засад адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування став об’єктом дослідження багатьох вітчизняних вчених, серед яких В.Б.Авер’янов, О.Ф.Андрійко, Ю.П.Битяк, А.С.Васильєв, І.П.Голосніченко, Е.Ф.Демський, Є.В.Додін, С.Д.Дубенко, В.В.Зуй, Р.А.Калюжний, В.М.Кампо, І.Б.Коліушко, В.К.Колпаков, В.В.Копєйчиков, О.Л.Копиленко, В.І.Кравченко, В.В.Кравченко. Є.Б.Кубко, Н.М.Мироненко, Н.Р.Нижник, Н.М.Оніщенко, П.М.Рабінович, О.П.Рябченко, А.О.Селіванов, О.Ф.Скакун, О.Ф.Фрицький, В.В.Цвєтков, В.М.Шаповал, В.К.Шкарупа, Л.П.Юзьков, О.І.Ющик; російські вчені Г.В.Атаманчук, І.Л.Бачило, Ю.М.Козлов, Б.М.Лазарєв, Ю.О.Тихоміров, В.Є.Чиркін та інші.
Вивчення особливостей адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування в незалежній Україні проводилося в недостатній мірі. Окремі питання зазначеної проблеми частково з’ясовувалися в дисертаційних дослідженнях Чапали Г. В. «Місцеве самоврядування в системі публічної влади», Делія Ю.В. «Правові основи місцевого самоврядування в Україні: проблеми теорії та практики» та Болдирєва С.В. «Організаційно-правові питання місцевого самоврядування в Україні».
Наукові здобутки у сфері вивчення особливостей адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування особливо покликані сьогодні вимогами децентралізації державного управління в умовах розгортання адміністративної, адміністративно-територіальної та політичної реформ.
Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами.Дисертація виконана на кафедрі конституційного, адміністративного та фінансового права Академії праці і соціальних відносин Федерації профспілок України відповідно до академічної комплексної наукової теми «Трансформація соціальної політики як фактор розвитку громадянського суспільства України».
Роботу включено до плану науково-дослідних праць юридичного факультету Академії праці і соціальних відносин Федерації професійних спілок України (Протокол № 8 засідання вченої ради Академії від 1 червня 2005 року).
Мета і завдання дослідження.Метою дисертаційного дослідження є вивчення та ґрунтовний аналіз засад адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування та розробка на цій основі практичних рекомендацій і наукових пропозицій щодо організаційно-правового забезпечення ефективності управлінської діяльності зазначених органів.
Завдання дисертаційного дослідження сформульовані відповідно до поставленої мети і полягають у наступному:
— вивченні особливостей адміністративного статусу органів місцевого самоврядування з часів зародження місцевого самоврядування і до сьогодення на основі історичних нормативних документів;
— аналізі сучасних та розробці нових адміністративно-правових підходів до визначення поняття і змісту місцевого самоврядування, визначення змісту поняття органу місцевого самоврядування;
— уточненні класифікації органів місцевого самоврядування та з’ясуванні особливостей їх утворення;
— з’ясуванні особливостей форм і методів управлінської діяльності органів місцевого самоврядування;
— дослідженні концептуальних засад організаційного та правового забезпечення процесу вдосконалення управлінської діяльності органів місцевого самоврядування, визначенні подальших напрямів реформування місцевого самоврядування та державного управління на місцевому рівні;
— виробленні пропозицій щодо організації та функціонування органів місцевого самоврядування в контексті адміністративної, адміністративно-територіальної та політичної реформ на основі аналізу діючого законодавства (та проектів законів).
Об’єктом дисертаційного дослідження є адміністративно-правові та інші суспільні відносини, що формуються у процесі організації та функціонування органів місцевого самоврядування.
Предметом дослідженняє теоретичні та практичні засади реалізації організаційно-правових форм і методів діяльності органів місцевого самоврядування, їх адміністративно-правовий статус та система нормативно-правових актів, які регулюють цю сферу.
Методи дисертаційного дослідження.Методологічним підґрунтям дисертаційного дослідження слугує системний підхід, який також передбачає використання низки інших особливих методів дослідження політико-правових явищ та інститутів, одним з яких є система органів місцевого самоврядування.
Мета й завдання дослідження, особливості його об’єкта і предмета обумовили використання таких методів:
— системно-комплексного методу, що дозволив визначити місце норм про організацію та функціонування органів місцевого самоврядування в адміністративному праві як складову відповідного інституту;
— методу моделювання та прогнозування, який використовується автором для розробки рекомендацій щодо удосконалення чинного законодавства на основі змодельованих процесів удосконалення системи органів місцевого самоврядування, адміністративного і конституційного законодавства на підставі вивчення закономірностей розвитку цих явищ;
— логіко-юридичного методу наукового пізнання, за допомогою якого автор визначив принципово логічний механізм розвитку адміністративного та конституційного законодавства;
— історико-діалектичного методу, на основі якого правове регулювання організації та правлінської діяльності органів місцевого самоврядування розглядається як результат історичного розвитку права;
— порівняльно-правового методу, використання якого забезпечувалося порівняльним аналізом норм чинних Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Кодексу України про адміністративні правопорушення, аналізом регламентації адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування міжнародним законодавством.
Використання системного підходу при розгляді проблеми організаційно-правового забезпечення управлінської діяльності органів місцевого самоврядування обумовлено такими причинами:
- комплексним характером процесу вдосконалення системи органів місцевого самоврядування, що зумовлено складністю об’єкта;
- системним характером конституційного та адміністративного законодавства з притаманними їм структурними елементами, зв’язками, відносинами, закономірностями розвитку та функціонування;
- необхідністю перетворення органів місцевого самоврядування на ефективного суб’єкта державного управління;
- вимогами теорії адміністративного права розглядати будь-яке складне явище в його цілісності, єдності всіх його компонентів у взаємозв’язку й розвитку, що слугує для створення комплексного уявлення про організаційно-правові засади забезпечення ефективності системи органів місцевого самоврядування, для передбачення подальшого розвитку управлінської діяльності органів місцевого самоврядування та механізмів забезпечення реформ, внесення відповідних змін та доповнень до чинного законодавства України.
Комплексний підхід до вивчення предмета дослідження зумовлений тим, що останній має багатоаспектний характер і перебуває на стику адміністративного, конституційного, фінансового права.
Зазначені методи використовувались автором у взаємозв’язку для забезпечення всебічності проведеного дослідження.
Наукова новизна одержаних результатів.Дана робота є комплексним монографічним дослідженням особливостей адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування.
Автором розроблені наступні концептуальні положення, які відрізняються науковою новизною та мають теоретичне і практичне значення.
Вперше:
— проведено періодизацію процесу становлення та розвитку адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування на підставі положень історичних нормативних документів;
— запропоновано закріпити визначення широковживаного в Конституції та законах України поняття органу місцевого самоврядування на законодавчому рівні;
— сформульовано пропозиції щодо коригування визначення поняття делегованих повноважень, закріпленого статтею 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»;
— запропоновано передбачити відповідальність органів місцевого самоврядування за нездійснення чи неналежне здійснення делегованих повноважень з метою підвищення якості здійснення органами місцевого самоврядування таких повноважень;
— аргументовано та сформульовано пропозиції щодо внесення змін та доповнень до чинного законодавства щодо усунення невідповідності положень КУпАП та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» статті 92 Конституції в частині прийняття органами місцевого самоврядування рішень, за порушення яких настає адміністративна відповідальність.
Дістали подальшого розвитку положення юридичної науки щодо:
— уточнення законодавчого визначення поняття «місцеве самоврядування». На підставі аналізу понятійного апарату інституту місцевого самоврядування робляться пропозиції щодо коригування існуючого визначення поняття місцевого самоврядування в положеннях різних законодавчих актів;
— усунення в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» невідповідних між собою положень, якими визначається коло представницьких органів місцевого самоврядування;
— дослідження законодавчого закріплення різновидів органів місцевого самоврядування та аналізу особливостей порядку їх утворення. Внаслідок відсутності єдиного підходу до найменування виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, а також їх співзвучності з найменуваннями органів державної виконавчої влади наводяться пропозиції щодо законодавчого встановлення переліку найменувань виконавчих органів рад;
— класифікації та системного аналізу законодавчих та підзаконних актів, якими визначаються загальні засади та особливості адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування;
— закріплення тимчасового та договірного характеру виконання органами місцевого самоврядування делегованих законом повноважень органів виконавчої влади на законодавчому рівні;
— визначення поняття форми управлінської діяльності органів місцевого самоврядування та поняття методу управлінської діяльності органів місцевого самоврядування;
— підходів до класифікації форм і методів діяльності органів місцевого самоврядування;
— коригування виборчого законодавства України в частині строків проведення виборів до Верховної Ради України та до місцевих рад, проведення виборів депутатів обласних, районних, міських, районних у містах рад на пропорційній основі, висування кандидатів на місцевих виборах виключно місцевими організаціями партій (блоків).
Практичне значення одержаних результатівполягає в тому, що в дослідженні викладені висновки та пропозиції щодо вдосконалення нормативно-правового регулювання організації та діяльності органів місцевого самоврядування, а також теоретичні положення, які можуть використовуватися у практичній роботі органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Окремі положення дослідження можуть бути використані в навчальному процесі під час викладання таких дисциплін, як «Адміністративне право України», «Теорія державного управління», «Конституційне право України», «Конституційне право зарубіжних країн» та при розробці й підготовці підручників, навчальних посібників та курсів лекцій для студентів і слухачів юридичних вузів та факультетів.
Практичне значення результатів дослідження полягає перш за все у сприянні прискорення реформи місцевого самоврядування та адміністративно-правової реформи, подальшому вирішенню правових проблем адміністративного статусу органів місцевого самоврядування.
Особистий внесок здобувача.Дисертація виконана особисто автором. Пропозиції та положення дисертації базуються на власних дослідженнях здобувача, аналізі наукових та нормативних джерел. Окремі питання роботи розглядаються вперше, інші з урахуванням новітніх підходів, політичної волі органів влади та наукових досягнень.
Апробація результатів дослідження. Автор доповів загальні положення та висновки дисертаційного дослідження на науково-практичних конференціях.
Результати наукових досліджень апробовано у навчальному процесі на кафедрі конституційного, адміністративного та фінансового права Академії праці і соціальних відносин. Висновки та пропозиції дослідження було викладено у доповідях на Всеукраїнських науково-практичних конференціях студентів та аспірантів «Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку» (25 березня 2005 року, 23-24 березня 2007 року, Волинський державний університет ім. Лесі Українки, м. Луцьк) та Всеукраїнській конференції з адміністративного права «Перспективи та проблеми адміністративної реформи в Україні» (1-2 березня 2007 року, Запорізький національний університет, м. Запоріжжя).
Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у п’яти наукових статтях у фахових виданнях, а також у трьох збірниках тез виступів на науково-практичних конференціях.
Структура дисертаціїзумовлена її метою, завданнями та змістом і складається зі вступу, трьох розділів, до яких входять дев’ять підрозділів, висновку, списку використаних джерел (265 найменувань) та 3 додатки. Загальний обсяг дисертації становить 227 сторінок.
РОЗДІЛ І. ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯЯК ФОРМА НАРОДОВЛАДДЯ В УКРАЇНІ
- Сучасний стан наукової розробки проблематики
адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування
Обрання Україною політичного курсу на євроатлантичну інтеграцію та перегляд у цьому контексті особливостей існуючої системи публічної адміністрації диктують необхідність внесення у вітчизняне законодавство глибоких і докорінних змін. Сучасний механізм здійснення державного управління на низовому рівні в силу численних своїх недоліків викликає неабияку потребу у системному і ґрунтовному аналізі з метою визначення шляхів його реформування.
В умовах проведення адміністративної реформи та формування дієздатного децентралізованого державного управління особливої уваги заслуговує правове регулювання особливостей організації та функціонування такого суб’єкта державного управління як органи місцевого самоврядування.
Закріплені Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та рядом інших нормативно-правових актів засади правового становища органів місцевого самоврядування базуються на громадівській теорії місцевого самоврядування [48, с.495]. Проте, дана теорія відображена не у класичному варіанті, а в поєднанні з державницькою теорією в силу закріплення на законодавчому рівні за органами місцевого самоврядування обов’язків щодо виконання функцій та повноважень держави. Так, справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування поділяються на «власні» – здійснювані незалежно від волі органів державної влади, та «делеговані» – справи, вирішення яких здійснюється під контролем та адміністративною опікою органів державної влади [181, с.638].
Наявність дуалістичної правової природи нинішніх органів місцевого самоврядування в Україні стала предметом активної полеміки у наукових колах про те, чи органи місцевого самоврядування є лише елементом громадянського суспільства, чи водночас і складовою державного механізму (призначенням яких є реалізація завдань і функцій держави).
В процесі пошуку відповіді на дане питання виявилося дві концептуальні позиції: одні науковці стверджують про відсутність будь-яких підстав для включення органів місцевого самоврядування до державного механізму (тобто, розглядають самоврядні органи і загалом місцеве самоврядування виключно як елемент громадянського суспільства), хоча і визнають наявність певного взаємозв’язку органів місцевого самоврядування і держави [148, с.7]; інші ж – хоч і не визнають органи місцевого самоврядування як компонент державного апарату, проте через функціональну близькість з органами виконавчої влади розглядають їх як одну з ланок механізму держави [181, с.638].
Позиції як одних, так і інших не є безпідставними. Так, перші обґрунтовують думку про належність органів місцевого самоврядування виключно до інститутів громадянського суспільства на основі, зокрема, наступних суджень:
1) відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Таке нормативне формулювання свідчить про те, що право на участь у здійснення місцевого самоврядування не дарується державою, а належить територіальним громадам від природи;
2) статтею 5 Конституції України зазначається, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює її безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. З даної конституційної сентенції випливає, що влада, здійснювана органами місцевого самоврядування, не є державною, а самі органи місцевого самоврядування не відносяться до системи органів державної влади;
3) відповідно до статті 140 Конституції та статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Це означає, що органи місцевого самоврядування вирішують питання місцевого значення не від імені держави, а виключно від імені відповідних територіальних громад, перед якими вони відповідальні і підзвітні;
4) відповідно до статті 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи державної влади чи їх посадові особи не можуть втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.
Інші ж автори, схильні вважати органи місцевого самоврядування однією з ланок механізму держави, аргументуючи свої думки, зокрема, такими обґрунтуваннями:
1) М.І. Корнієнко вбачає «коріння місцевого самоврядування в тій владі, джерелом якої є увесь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень – у законі, де, як відомо, віддзеркалюється державна воля всього народу» [181, с. 632, 639]. В продовження цієї думки, В.І. Борденюк зазначає, що існування влади територіальної громади (муніципальної влади) як різновиду публічної влади, джерелом якої є народ, заперечується, зокрема, тим, що народ (як зрештою і будь-яка інша спільність людей) може бути джерелом лише однієї, а не двох влад: однієї – для органів державної влади, а другої – для органів місцевого самоврядування [25].
2) влада територіальної громади, по суті, трансформована у державну владу, оскільки органи місцевого самоврядування від імені територіальних громад вирішують питання місцевого значення в межах Конституції та законів України шляхом прийняття рішень, які є обов’язковими до виконання на відповідній території. На думку В.І. Борденюка, у такий спосіб відбувається своєрідне «злиття» влади державної і влади територіальної громади, внаслідок чого остання втрачає природу громадської і набуває статусу «державної» [25];
3) наявність юридично-владних повноважень у органів місцевого самоврядування є характерною, перш за все, органам державної влади та їх посадовим особам;
4) в силу наявності в органів та посадових осіб місцевого самоврядування юридично-владних повноважень стаття 19 Конституції України зобов’язує останніх діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто до них не застосовується принцип «дозволено все, що не заборонено», який може відноситись тільки до громадян та інститутів громадянського суспільства;
5) на думку В.І. Борденюка, якщо в місцевому самоврядуванні бачити лише елемент громадянського суспільства, то держава була б позбавлена можливості здійснювати детальне правове регулювання його організації та діяльності [25];
6) якби місцеве самоврядування було лише елементом місцевого самоврядування, то право на його здійснення повинно було б поширюватися на всіх осіб, у тому числі й на негромадян. А згідно чинного законодавства про місцеве самоврядування право на участь у здійсненні місцевого самоврядування належить виключно громадянам України;
7) відповідно до статті 143 Основного Закону органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади, з питань здійснення яких вони підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.
Не вдаючись до аналізу всіх аспектів цієї багатопланової проблеми, з огляду на аргументи як одних, так і інших науковців, можна зазначити, що управлінська діяльність органів місцевого самоврядування є формою здійснення державного управління, а самі органи місцевого самоврядування – повноправним суб’єктом державного управління. Двоїсту правову природу органів місцевого самоврядування і неможливість втілення у сучасному законодавстві чистої громадівської теорії місцевого самоврядування, на нашу думку, можна пояснити особливостями історичного розвитку інституту місцевого самоврядування в Україні. Закріплення окремих ознак державницької теорії місцевого самоврядування у адміністративно-правових нормах є відгуком недосконалого і недоведеного до логічного завершення реформування місцевого самоврядування і руйнування славнозвісного радянського принципу демократичного централізму, згідно з яким місцеві ради входили до єдиної системи представницьких органів державної влади, тобто органів жорстко централізованої влади на місцях.
Існуючий правовий статус органів місцевого самоврядування та їх участь у здійсненні державного управління відносять суспільні відносини з приводу здійснення останніми управлінської діяльності до предмету адміністративного права. На думку Ю.П. Битяка, зміст управлінських відносин, що виникають у процесі діяльності органів місцевого самоврядування, однорідний із відносинами управління з боку держави, а тому перші потребують адміністративно-правового регулювання [4, с. 24]. Така однорідність викликана відсутністю принципової різниці між власними повноваженнями органів місцевого самоврядування та повноваженнями органів виконавчої влади, делегованими їм законом.
Той факт, що діяльність органів місцевого самоврядування підпадає під правове регулювання адміністративно-правових норм, підтверджується й іншими обґрунтуваннями. Зокрема, органи місцевого самоврядування беруть участь у вирішенні питання про притягнення винних до адміністративної відповідальності. Так, відповідно до статей 213, 218 та 219 Кодексу України про адміністративні правопорушення справи про адміністративні правопорушення окрім органів державної влади уповноважені розглядати і такі органи місцевого самоврядування як адміністративні комісії та виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад.
Отже, суспільні відносини, які виникають з метою реалізації та захисту прав громадян на участь у здійсненні управління державними справами під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, поряд з іншими правовідносинами становлять предмет адміністративного права. Такі суспільні відносини пов’язані з: 1) внутрішньоорганізаційною діяльністю органів місцевого самоврядування; 2) управлінською діяльністю органів місцевого самоврядування; 3) здійсненням органами місцевого самоврядування проваджень у справах про адміністративні правопорушення.
Відносини, що виникають між органами місцевого самоврядування та громадянами і юридичними особами, регламентовано адміністративно-правовими нормами, які закріплюють гарантоване право фізичних і юридичних осіб (що проживають (знаходяться) на відповідній території) вимагати від представників цих органів публічної влади належного виконання управлінських функцій. Кореспондує такому праву юридичний обов’язок органів місцевого самоврядування неухильно виконувати законні вимоги громадян та юридичних осіб. Ці відносини регламентуються за допомогою імперативного методу адміністративного права.
Поряд з відносинами між органами місцевого самоврядування та фізичними і юридичними особами існують так звані горизонтальні адміністративно-правові відносини, що виникають між представниками влади й спрямовані на координацію їх зусиль для досягнення спільних цілей управлінської діяльності. Так, згідно зі статтею 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи й організації. Подібні відносини регламентуються засобами диспозитивного методу адміністративного права.
І в тих, і в інших відносинах органи місцевого самоврядування виступають носієм відповідних повноважень юридично-владного характеру, реалізація яких забезпечує їм досягнення мети організаційно-розпорядчої діяльності. Вони наділені самостійністю у вирішенні питань місцевого значення, що виражається в їх компетенції – основних завданнях, предметах відання, функціях, повноваженнях, територіальних межах діяльності кожного окремого органу. Правове становище органів місцевого самоврядування, що випливає з їх компетенції (основних завдань, предметів відання, функцій, територіальних меж діяльності кожного окремого органу, повноважень) у сфері управління є адміністративно-правовим статусом органів місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські, районні у містах, районні, обласні ради мають печатки із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням. Наявність у представницьких органів місцевого самоврядування печаток із зображенням Державного Герба України можна розглядати ще одним з аргументів науковців, що бачать у місцевому самоврядуванні не лише інститут громадянського суспільства. Окрім цього, сільські, селищні, міські, районні у містах, районні, обласні мають рахунки в установах банків України.
Система органів місцевого самоврядування, форми і методи їх управлінської діяльності визначаються Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Управлінська діяльність органів місцевого самоврядування має підзаконний, організаційно-розпорядчий характер в силу того, що самоврядні органи здійснюють свої управлінські функції на підставі й на здійснення законів. Проте, в процесі реалізації своєї компетенції, втілюючи в життя положення законодавства України, самоврядні органи уповноважені статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» приймати свої нормативні та інші акти у формі рішень. Таким чином, здійснення організаційної та розпорядчої діяльності органів місцевого самоврядування має юридично-владні ознаки і супроводжується застосуванням різних правових засобів нормотворчого, розпорядчого та юрисдикційного (правоохоронного) характеру.
Органи місцевого самоврядування, будучи суб’єктом державного управління, мають власну внутрішню структуру та штат службовців. Кожен орган місцевого самоврядування складається з колективу людей – службовців місцевого самоврядування, і формується шляхом призначення або конкурсного відбору на посаду для здійснення конкретної організаційно-розпорядчої діяльності в юридично-владній формі. Поміж структурними підрозділами і службовцями даного органу розподіляються повноваження та відповідальність за увірену справу, що переслідує за ціль ефективну управлінську діяльність органів місцевого самоврядування.
Організаційно-розпорядча діяльність органів місцевого самоврядування відрізняється від виконавчо-розпорядчої діяльності місцевих органів виконавчої влади.
По-перше, основним призначенням організаційно-розпорядчої діяльності органів місцевого самоврядування є здійснення основних завдань і функцій місцевого самоврядування. Натомість, виконавчо-розпорядча діяльність місцевих органів виконавчої влади спрямована на виконання законів та підзаконних актів (зокрема, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади) з метою здійснення державної політики у різних сферах суспільних відносин.
По-друге, організаційно-розпорядча діяльність органів місцевого самоврядування здійснюється з метою відстоювання, реалізації та захисту законних прав, свобод та інтересів відповідних територіальних громад від імені останніх. Виконавчо-розпорядча ж діяльність місцевих органів виконавчої влади реалізується з метою забезпечення прав і свобод населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці, на яку розповсюджується їхня юрисдикція, від імені держави.
По-третє, відповідно до частини третьої статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування в своїй організаційно-розпорядчій діяльності керуються Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим – також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції. Місцеві ж органи виконавчої влади (місцеві державні адміністрації) згідно з частиною другою статті 7 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» у своїй діяльності окрім Конституції України, цього та інших законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, керуються ще й актами органів виконавчої влади вищого рівня, а районні державні адміністрації в Автономній Республіці Крим – також рішеннями та постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішеннями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їх повноважень.
По-четверте, джерелом влади, у межах якої здійснюється організаційно-розпорядча діяльність органів місцевого самоврядування, є не увесь народ, а лише його окрема частина – територіальні громади – жителі села чи добровільне об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста. Джерелом же влади, у межах якої реалізується виконавчо-розпорядча діяльність місцевих органів виконавчої влади є увесь народ України.
По-п’яте, у своїй управлінській діяльності органи місцевого самоврядування є організаційно автономними органами і втручатися в їх законну діяльність можуть виключно члени відповідних територіальних громад у межах і в формах, передбачених Конституцією та законами України. Тобто при вирішенні питань місцевого значення органи місцевого самоврядування володіють організаційною самостійністю і є підзвітними своїм територіальним громадам в частині виконання власних повноважень, а в частині виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади – відповідним органам виконавчої влади.
По-шосте, органи місцевого самоврядування за результатами своєї організаційно-розпорядчої діяльності є відповідальними перед своїми територіальними громадами, а місцеві органи виконавчої влади – перед вищестоящими органами виконавчої влади.
Таким чином, організаційно-розпорядча діяльність органів місцевого самоврядування, в межах якої реалізується влада місцевого самоврядування, являє собою діяльність органів місцевого самоврядування, спрямовану на здійснення основних завдань і функцій місцевого самоврядування, відстоювання, реалізацію і захист від імені відповідних територіальних громад їх законних прав, свобод та інтересів на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією і законами України.
Органи місцевого самоврядування суттєво відрізняються і від підприємств, об’єднань, установ, організацій, у тому числі й комунальних. Головна відмінність між ними полягає в тому, що перші мають владні повноваження і керують об’єктами, до числа яких входять і самі комунальні підприємства, об’єднання, установи, організації. Підприємства ж та об’єднання займаються господарською діяльністю, установи – соціальним обслуговуванням, організації – будівництвом чи експлуатацією виробничих або інших об’єктів.
В органах місцевого самоврядування всі службовці (за винятком обслуговуючого персоналу, який лише створює умови для нормального функціонування органу) здійснюють різноманітні функції управління, а їх праця є одним із видів управлінської діяльності. На підприємствах та в установах їх працівники виконують різну за характером роботу: одні зайняті безпосередньо виробничим процесом або процесом соціального обслуговування, інші ж здійснюють управлінську, владно-організаційну діяльність (адміністрація підприємства (установи)). Проте така управлінська діяльність не є основною для підприємства (установи), а націлена лише для створення належних умов для основної – виробничої діяльності або діяльності з соціального обслуговування.
Через це, відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, відповідно до статті 17 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування, а відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, згідно зі статтею 18 вказаного вище Закону будуютьсяна договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності умежах повноважень, наданих органам місцевого самоврядуваннязаконом.
З огляду на проаналізовані нами вище основні засади правового становища органів місцевого самоврядування в механізмі здійснення державного управління на місцевому рівні необхідно зазначити, що нинішнє правове закріплення адміністративного статусу органів місцевого самоврядування далеке від досконалості і потребує комплексного дослідження та доопрацювання. Зокрема, нагального вирішення потребують наступні проблемні питання.
По-перше, сьогодні попри застосування в законодавстві України (зокрема, в Основному Законі) поняття «орган місцевого самоврядування» на законодавчому рівні не закріплено його визначення, що ускладнює розуміння сутності даного поняття.
По-друге, на рівні теорії адміністративного права залишається відкритим питання щодо класифікації органів місцевого самоврядування, а також визначення їх територіальних рівнів (нині стоїть питання про доцільність розроблення і впровадження концепції регіонального самоврядування в Україні).
По-третє, потребує прискіпливої уваги науковців питання правового регулювання питання компетенції органів місцевого самоврядування, згідно з яким вониє юридичними особами і наділяються законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону, та повноваженнями органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Так, діюче законодавство про делеговані повноваження містить деякі дискусійні положення:
а) узагальнене визначення поняття «делеговані повноваження» є підставою для пошуку кола органів місцевого самоврядування, яким надаються такі повноваження, хоча згідно Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» цими органами є виключно виконавчі органи сільських, селищних, міських рад;
б) в діючому законодавстві України про місцеве самоврядування відсутня регламентація порядку, особливостей та умов здійснення делегованих повноважень як органів виконавчої влади, так і органів місцевого самоврядування;
в) сьогодні потребує дослідження закріплення на законодавчому рівні відповідальності органів місцевого самоврядування за нездійснення делегованих їм законом повноважень органів виконавчої влади.
По-четверте, сьогодні залишаються не зовсім дослідженими особливості форм і методів управлінської діяльності органів місцевого самоврядування. Зокрема, діюче законодавство містить неузгоджені між собою та дискусійні положення щодо правового закріплення такої форми управлінської діяльності як прийняття органами місцевого самоврядування нормативних актів:
а) положення статті 5 КУпАП та статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»сьогоднінеузгоджені зі статтею 92 Конституції, що спричиненовідсутністю спільного положення про спосіб передбачення адміністративної відповідальності за порушення рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями та епізоотіями;
б) в законодавстві про місцеве самоврядування відсутні положення про відповідальність депутатів місцевих рад за прийняття відповідними радами суперечливих Конституції та законам України рішень;
в) в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» ні в статті 59 «Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування», ні в статті 54 «Відділи, управління та інші виконавчі органи сільської, селищної, міської ради» немає жодного положення про різновиди актів відділів, управлінь та інших органів сільської, селищної, міської ради.
Отже, підсумовуючи проаналізовані нами особливості організації та функціонування такого суб’єкта державного управління як органи місцевого самоврядування, а також окреслені основні проблеми правового становища цих органів у механізмі здійснення державного управління на місцевому рівні, можна дійти наступних висновків:
1. Внаслідок закріплення Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та рядом інших нормативно-правових актів засад правового становища органів місцевого самоврядування на основі поєднання громадівської та державницької теорій місцевого самоврядування останні виступають у ролі суб’єкта адміністративного права та володіють адміністративно-правовим статусом.
2. Адміністративно-правовим статусом органів місцевого самоврядування є правове становище цих органів, що випливає з їх компетенції у сфері управління – предметів відання, завдань, функцій, територіальних меж діяльності кожного окремого органу, повноважень щодо управління справами місцевого значення під свою відповідальність в інтересах та від імені відповідних територіальних громад в межах Конституції та законів України.
3. В контексті адміністративної реформи викликає неабияку необхідність дослідження та пошук шляхів вирішення основних проблем адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування. По-перше, сьогодні внаслідок відсутності правового закріплення визначення вживаного у законодавстві України поняття «орган місцевого самоврядування» існує потреба в пошуку адміністративно-правових підходів до визначення цього поняття. По-друге, потребує додаткового вивчення питання про різновиди органів місцевого самоврядування та їх територіальні рівні. По-третє, доцільно вивчити особливості правового регулювання компетенції органів місцевого самоврядування в сфері управління задля визначення основних напрямків його реформування. По-четверте, необхідно провести аналіз закріплених за органами місцевого самоврядування форм і методів управлінської діяльності та дослідити ефективність їх використання. По-п’яте, в контексті адміністративної, адміністративно-територіальної та політичної реформ в Україні доцільно провести глибокий аналіз концептуальних напрямків реформування організації та функціонування органів місцевого самоврядування.
1.2. Історико-правові передумови виникнення і розвитку місцевого самоврядування
Реформа місцевого самоврядування, що останніми роками почала набирати оберти в нашій державі, зіткнулася з чималою кількістю дискусійних питань. Це пояснюється тим, що досі науковцями залишається не достатньо дослідженим генезис даного суспільного інституту, який цілком ймовірно далеко в глибинах своєї історії криє логічні відповіді. Зародження і розвиток місцевого самоврядування в Україні стали об’єктом дослідження небагатьох юристів-науковців та класиків вітчизняної історичної науки, серед яких В.Амітан, О.Братута, М.Грушевський, Д. Дорошенко, Є.Зоріна, В.Кравченко, А.Лук’янченко, В.Пархоменко, М.Підмогильний, Л.Шевчук, С.Шульц та ін. Проте досі недостатньо проаналізовані історико-теоретичні основи адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування.
Витоки українських самоврядних традицій, на думку більшості вчених, варто шукати з часів існування територіальної сусідської громади українського народу. За словами Василя Кравченка кожна така община вирішувала справи місцевого значення самостійно, на власний розсуд і під власну відповідальність, у межах наявних матеріальних ресурсів. В працях Михайла Грушевського про це описується: Коли «… широкі роди розбили ся, ослабли старі зв’язки, на місце кровного споріднення все більше значіння стало здобувати сусїдство, близькість не походження, а мешкання. Сїмї, які мешкали разом, хоч би були й не одного роду, не одного походження, порішували і вели всякі справи, що займали всю околицю, за спільною «віча» «старцїв», себто старших з усїх сїмей….Люде сходили ся на певні місця…, де правили суд над провинниками, вишукували злодіїв. Спільними силами ставили собі «город», себ то місце огорожене…, город ставав головою більшої околицї: як він рішав, так робили сусїдні села» [134, с.15].
І справді, на основі звичаєвого права після утворення давньоукраїнським народом Київської Русі почала розвиватися регіональна, міська і сільська форми самоврядування. Регіональне самоврядування було представлене інститутом вічових зборів (або «віче»), які проводилися на території окремих князівств. Вперше про «віче» як орган прямого народовладдя, що функціонував у вигляді зборів громадян старшого міста землі і розглядав та виносив ухвали в справах, що стосувалися життя міста, згадується в «Повісті минулих літ» Нестора Літописця [180, с.194]. В ній автор розповідає про облогу печенігами Білгорода, в якій білгородці на зборах (віче) вирішували питання, чи йти в умовах голоду до печенігів у полон.
Першим нормативним джерелом, яке закріплювало загальні засади суспільного життя, зокрема прототипу сучасного місцевого самоврядування – верв, на українських землях була Руська Правда (далі – Правда).
Верв – орган місцевого, селянського самоврядування, сільська територіальна община, виконавчим органом якої були збори громади. Вона мала колективну власність на неподільні землі, здійснювала реалізацію норм звичаєвого права, організацію захисту своїх членів та їхньої власності у конфліктах з державним апаратом, феодалами і сусідніми общинами.
За свідченням Правди, пов’язані між собою системою кругової поруки члени верві мали перед князівською адміністрацією фінансові, поліцейські та інші зобов’язання. Територія верві була досить великою за своїми розмірами. Вона охоплювала кілька сіл, які знаходились недалеко одне від одного. Однією з функцій верві була охорона приватної власності.
Після розпаду Київської Русі правові норми Правди продовжували діяти на українських землях. Проте в період існування Галицько-Волинської держави принципи діяльності органів місцевого самоврядування були суттєво змінені «Рукописанням» (або заповітом князя Володимира Васильковича), що датується 1287 роком [120, с.92].
Своїм заповітом князь Володимир Василькович позбавив основну масу православного населення можливості брати участь у діяльності органів місцевого самоуправління. Керівництво самоуправлінських органів здійснювалося представниками знатних кіл, а також німецькими колоністами, що оселялися в містах на запрошення галицьких князівств. Державна влада зменшувала централізований тиск на місцеві самоврядні утворення і цим самим розширювала їх права [256, с.48]. Проте «Рукописання» та його положення щодо місцевого самоврядування переважно пасивно сприймалися народом, а подекуди навіть чинився опір таким нововведенням у зв’язку з дискримінацією у доступі до самоврядних процесів.
З утворенням Литовсько-Руської держави основними нормативно-правовими документами, що визначали правовий статус органів місцевого самоуправління були Правда та три Литовські статути (1529, 1566, 1588 рр.). Останні являються кодексами феодального права Великого князівства Литовського, Руського та Жомойського, які увібрали у себе звичаєве литовське, білоруське й українське право [256, с.125-126].
Згідно положень статутів українські міста поділялися на великокнязівські або ті, що підпорядковувалися безпосередньо центральній державній владі, приватні і церковні. Вони могли продаватись та здаватись в оренду. Це призвело до формування складної системи взаємовідносин між міськими громадами, державою і приватними власниками міст. У кожному місті співіснували та поділяли між собою владу органи громадського самоврядування і органи, що представляли інтереси держави або власника міста. Право на самоврядування у великих містах підтверджувалось спеціальними грамотами, а в самому місті призначалася очолювана старостою місцева державна адміністрація, яка називалася старостинською і була місцевим органом державної влади [134, с.20].
Приватні міста поряд з громадським самоврядуванням мали замкову адміністрацію, котру очолювала довірена особа феодального власника – намісник, урядник, тивун або інший чиновник. Як правило, ці посадові особи були з числа дрібних феодалів. Замкова адміністрація вирішувала справи замку – центральної частини міста – та приписаних до нього селян навколишніх сіл, а також питання оборони, збирала податки на користь власника міста, під керівництвом намісника вела війни за сфери впливу.
Війт як керівник міської громади і намісник як керівник адміністрації мали розмежовані повноваження. Війт захищав членів громади в суді, навіть перед феодалом – власником міста, і в багатьох випадках виступав як довірена особа власника під час проведення громадських робіт.
Згідно з Литовськими статутами адміністративною ланкою, що виконувала функції органу місцевого самоврядування в сільській місцевості, у створених наприкінці ХV ст. повітах і волостях була сільська громада («копа» або «купа»). Вона складалася з отаманів (переважно в південних землях), або старців (на півночі) і підлеглих їм дрібних адміністраторів (войтиків, сорочників). Головними їхніми функціями були: вирішення проблемних питань, які виникали у населення, а також своєчасне і повне збирання податків до князівської скарбниці [134, с.20].
Але у регулюванні тогочасного самоврядування відіграли велику роль положення про магдебурзьке право, закріплені Третім Литовським статутом. Саме цим нормативно-правовим актом невдовзі після кодифікації Магдебурзького права в самому місті Магдебурзі, на українських землях регламентувалося привілейоване право міст [243].
Відповідно до Литовського статуту 1588 р. Магдебурзьке право – це увільнення міського населення від юрисдикції урядової адміністрації й надання місту самоуправи на корпоративній основі. Міщани складали свою громаду з власним судом і управою. На чолі управи ставали виборні бургомістри й ратмани, на чолі суду – війт і лавники. Тільки міщани підлягали їх юрисдикції.
Після надання німецького права у місті відмінялись звичаєві правові норми, ліквідовувалась влада над громадянами з боку феодалів та адміністраторів великих князів. Громадяни отримували право обирати собі раду з повноваженнями строком на один рік. Колегія радців обирала бургомістра. Очолювана бургомістром рада здійснювала керівництво містом і всіма поточними господарськими справами громади.
Також передбачалося обрання лави – органу судової влади на чолі з війтом. Члени лави (лавники) обиралися довічно. Як правило, війт призначався королем і вважався найвищою посадовою особою міста.
Очолювана бургомістром рада і лава на чолі з війтом формували магістрат. Через це, міста з німецьким правом називалися магістратськими, а решта – ратушними. Повноваження між радою, бургомістром, лавою і війтом розмежовувались. Війт затверджував членів ради і бургомістрів з числа запропонованих йому громадою міста кандидатур. Іноді міста викуповували права війта, внаслідок чого вони переходили до міської громади.
До Магдебурзького права додавались і майнові повноваження. Міста володіли нерухомим майном, землею, запроваджували податки, справляли мито тощо.
Першим документом про надання німецького права українському місту історична наука датує 1339 роком, коли останній Галицький князь Болеслав-Юрій Тройденович подарував його місту Сянок [128, с.10]. Проте особливо процес розповсюдження Магдебурзького права прискорився після входження українських земель до Литовсько-Руської держави. Д.Дорошенко пише, що «…В 1374 році таке право дістав Кам’янець на Поділлі, в 1390 році Берестя, а далі цілий ряд інших міст…» [54, с.126]. Василь Кравченко в статті «Місцеве самоврядування в історії України» продовжує перелік цих міст: у 1356 році – Львів, у 1432 році – Луцьк, в 1444 році – Житомир, в 1494-97 роках – Київ, в 1498 році – Брацлав [134, с.21].
Із запровадженням Магдебурзького права, Україна трансформувала на свої землі європейську політичну культуру, що стало стримувати феодальну сваволю в умовах її різкого посилення в період середньовіччя.
У ХVІ ст. на українських землях розпочинається визвольний рух. З’являється самостійна політична сила – Запорізька Січ. Демократичні засади новоствореної держави передбачали і гарантували широке місцеве самоврядування. Правовою основою формування та діяльності органів місцевого самоврядування являлися положення Литовського Статуту 1588 р., Магдебурзького права, звичаєвого права українського народу, виданих Універсалів та підписаних гетьманам договорів.
Одним з таких договорів є Зборівський трактат, що був укладений між Б.Хмельницьким та поляками після битви козаків з польським військом у серпні 1649 року. Згідно положень трактату право брати участь у формуванні та діяльності муніципальних урядів надавалося всім православним міщанам. До цього ним володіли виключно католики, що зосереджували в своїх руках всю муніципальну управу, обмежуючи цим самим русинів [256, с.269-270].
Наступним договором козацької держави, норми якого стосувалися визначення статусу органів місцевого самоврядування, стали Статті Б.Хмельницького (Березневі статті). Стаття перша договору містить прохання до царя від імені українського народу про надання гарантій місцевого самоврядування українським містам:
«1. Щоб по містах урядники були обирані з людей того гідних, будуть вони повинні підданими царського величества правити, і всякі доходи по правді віддавати до казни. А то тому, що воєвода царського величества, приїхавши, почав би права їх ламати і якісь устави заводити, і то було б (Українцям) прикро; а як будуть старостами місцеві, свої люди, то вони будуть поводитися згідно з місцевими правами.
Що до сеї статті царське величество пожалував – велів бути по їх прошенню. Мають по містах бути урядниками війти, бургомистри, райці, лавники, і доходи всякі грошові і хлібні збирати на царське величество і віддавати до государевого скарбу тим людям, котрих пришле царське величество…» [256, с.269-270].
Особливим джерелом місцевого самоврядування за часів Запорізької Січі можна вважати першу українську конституцію – «Пакти й Конституції законів та вольностей Війська Запорозького між ясновельможним паном Пилипом Орликом, новообраним Гетьманом Війська Запорозького, та між старшиною, полковниками, а також названим Військом Запорозьким, прийняті публічною ухвалою обох сторін і підтверджені на вільних виборах встановленою присягою названим ясновельможним гетьманом, року Божого 1710, квітня 5, при Бандерах» (Конституція Пилипа Орлика). Згідно положень цього документу Запорізька Січ визнавалася республікою з широким самоврядуванням. Вищим органом влади проголошувалася Генеральна рада, котра збиралася регулярно для обрання уряду – кошової, паланкової, курінної старшини, а також для розподілу угідь між куренями. Вибори були загальними і прямими. Генеральна рада являла собою орган прямого народоправства козаків.
До компетенції ради належали питання січового законодавства, управління і суду, міжнародних відносин, війни і миру, обрання кошового отамана та січової старшини, розпорядження земельними угіддями. Виконавча влада на Січі належала кошовому отаману, який обирався щорічно на Генеральній раді. Він зосереджував у своїх руках вищу адміністративну владу, військову і судову владу.
Кошовий отаман був найголовнішим у складі військової старшини, до якої ще належали військовий осавул, військовий обозний і курінний отамани, які також обиралися Генеральною радою.
В цілому військова старшина, в руках якої перебували адміністративні, судові, воєнні і навіть духовні (церква підпорядковувалась світській владі) справи, на Запоріжжі не складала окремого привілейованого стану в силу своєї виборності й підзвітності Генеральній раді. Окремої уваги Конституція приділяє правовому статусу генерального радника, який обирався публічним голосуванням до Генеральної ради і мав разом з городовим полковником право брати участь в управлінні державними справами, а також захищати населення від сваволі з боку держави.
Місто Київ визнавалося столицею України. За всіма містами залишалися всі права та привілеї, законно їм надані державою. В прикінцевих положення Конституції 1710 року П. Орлик виклав плани щодо реформування міського ладу: «… по визволенні нашої Вітчизни з московського ярма, коли у ній нарешті запанує мир по нинішнім лихолітті, найясніший гетьман повинен у всіх підвладних йому містах запровадити такий лад, щоб народ не пригнічувався недоречними повинностями в міру поліпшення стану держави. Для того у громаді кожного міста треба обрати і провести до присяги підскарбія, підлеглого полковому підскарбію, який би мав під своєю орудою і опікою усі військові прибутки і видатки і правдиво вносив їх у облікові книги. Якщо по щорічному обрахунку тих видатків буде поміченим у боргах і незаконних розтратах, – то їх слід відшкодувати з власних коштів того підскарбія, щоб повернути місту» [229, с.37].
Попри те, що положення Конституції П. Орлика не змогли реалізуватись на практиці, цей нормативний акт залишається великим спадком української історії і формою прояву багатовікового бажання українського народу мати власне самоврядування.
За словами Д. Дорошенка, українські міщани настільки високо цінували самоврядування, що в процесі підготовки Переяславських статей «одночасно з козацьким посольством прибула до Москви делегація від переяславських міщан прохати підтвердження королівських привілеїв на Магдебурзьке право» [54, с.126].
Відразу після Переяславської Ради царська адміністрація надала дозвіл українським містам на самоврядування. У 1665 році цар надав містам України грамоти про підтвердження Магдебурзького права відповідно до усталених традицій.
Проте процес використання магдебурзького права на українських землях потребував законодавчого врегулювання. Це стало однією з підстав для гетьмана Данила Апостола в 1734 році доручити підготовку збірника «Права, за якими судиться малоросійський народ». Розроблені положення «Прав…» ґрунтувалися на основі Регламенту або Статуту головного магістрату, затвердженого царським Указом від 16 січня 1721 року, Третьої редакції Литовського статуту, «Саксонського зерцала» і «Правил мєських» [120, с.200-201]. Його центральною ідеєю було обґрунтування соборності та самоуправління України. За повнотою та якістю викладених норм права, а також теоретично-правових дефініцій Звід законів набагато перевищував існуючі на той час збірники норм права. І хоча цей Звід не був затверджений в якості діючого Сенатом Росії, проте він широко використовувався правозастосовчими органами, по ньому вивчали українське право і використовували як посібник-коментарій до Статуту 1588 року[120, с.201].
В 1767 році член Генерального суду А.Безбородько склав збірник законів «Екстракт малоросійських прав» [120, с.202]. Цей документ включав у себе багаточисленний юридичний матеріал, серед якого і виноски із збірників магдебурзького права та Третьої редакції Статуту Великого князівства Литовського. Згідно його положень міста мали поділ на магістратські та ратушні. В магістратських містах відновлювалася дія магдебурзького права, хоча допускалося втручання в самоуправління цих міст козацькою адміністрацією. Ратушними містами управляли козацькі отамани Міщани не мали тих привілеїв, які були в козаків. Правовий статус був близьким до статусу державних селян. Міське населення ратушних міст мали обов’язок сплати податків в гетьманську казну. Міщани магістратських міст були в кращому становищі. Вони користувалися податковим та судовим імунітетом, пільгами на заняття ремеслом, торгівлею, промислом, мали право обирати магістрат. З загальнодержавних повинностей за ними залишалась тільки військова. Магістрати були зобов’язані утримувати розквартироване в містах військо. На жителів міст покладалось утримання міської адміністрації, сплата певних податків духовенству. В ХVІІІ ст. кількість магістратських міст зросла: право на їх самоуправління надавалось царськими указами та гетьманськими універсалами.
Подальші зміни системи місцевого самоврядування за епохи повновладдя російського царизму на українських землях не давали імпульсу для розвитку самоврядних процесів. Навпаки, 1765 року Монаршим Маніфестом місцеве самоврядування ліквідовувалось на Слобідській Україні, а територія оголошувалась губернією [120, с.227]. Після видання Катериною ІІ 21 квітня 1785 року «Грамоти на права й вигоди містам Російської Імперії» в Україні створювались нові станові органи міського врядування – міські думи, які по суті були органами царської влади на місцях [256, с.220-221]. З виданням «Грамоти» процес уніфікації форм місцевого самоврядування за російським зразком було завершено [134, с.27].
Наступним царським документом щодо місцевого врядування в Україні став Указ царя Павла І про офіційну відміну Магдебурзького права, датований 1831 роком, а також Указ царя Миколи І від 23 грудня 1834 року про скасування Магдебурзького права в місті Києві. Згідно цих указів українським містам, що перебували на той час під владою російської імперії, категорично заборонялося користуватися привілеями вказаного права [148, с.].
Всередині ХІХ ст. в українських містах розпочався процес формування уніфікованих загальноросійських органів місцевого самоврядування. Відповідно до Загального положення про селян, що вийшли з кріпосної залежності, датованого від 19 лютого 1861 року було запроваджувалося місцеве станове самоврядування для державних селян та вільних трудівників у вигляді сільських товариств, в кожному з яких діяв сільський схід, сільський староста, сільський писар та інші чиновники. Сільські товариства отримали право корпоративної власності (зокрема, право на землю).
1 січня 1864 року імператор Олександр ІІ затвердив «Положення про губернські та повітові земські установи» з метою удосконалити досить давній механізм керівництва місцевим життям [120, с.228]. На перший погляд, зміст даного Положення відображав головну ідею місцевого самоврядування. Так, в губерніях та повітах створювалися виборні (на три роки) самоврядні установи – земські зібрання (розпорядчі органи) та земські управи (виконавчі органи). Вибори членів до земських зібрань («гласних») відбувалися за куріальною системою з урахуванням майнового цензу. Виборці поділялися на три курії (розряди): землевласників, мешканців міст, представників від сільських громад. Перші дві курії обирали своїх представників до повітових зібрань безпосередньо: на з’їзді землевласників повіту і на зборах міських власників. Для сільських жителів вибори були багатоступеневими. Сільські громади направляли своїх представників на волосні сходи, де обирали виборців на повітові з’їзди, які, в свою чергу, обирали членів повітових земських зібрань. Губернські земські зібрання обиралися членами повітових земських зібрань. До повітових земств обиралося від 10 до 96 гласних, до губернських – від 15 до 100 гласних. Внаслідок застосування куріальної виборчої системи більшість обраних до земств гласних становили поміщики-дворяни, які займали в органах місцевого самоврядування провідне становище і спрямовували їх діяльність у своїх інтересах [256, с.52-54]. Проте на практиці використання норм даного Положення успішно здійснювалося царською владою шляхом заувальованого впливу на стан вирішення основних питань місцевого значення.
Вслід за земською відбулася й міська реформа. Вже 1870 року Олександр ІІ підписав затвердив «Міське положення», у відповідності з яким городяни обирали (аналогічно відповідно до майнового цензу кожного) строком на чотири роки міські думи [256, с.262]. Міські думи, в свою чергу, створювали виконавчі органи – міські устави на чолі з міським головою.
Міське самоврядування в Україні спочатку було запроваджене в Києві, Катеринославі, Миколаєві, Полтаві, Харкові, Херсоні. В інших містах воно почало діяти наприкінці 70-х рр. ХІХ ст. [54, с.126].
Наступною спробою реформування місцевого самоврядування на українських землях стало прийняття Універсалів Українською Центральною Радою. 3 червня 1917 року Центральною Радою був прийнятий перший такий Універсал, згідно якого визнавалась і зберігалась існуюча система місцевого самоврядування і тільки ставилось про її українізацію [248, с.102-103]. Згодом, 10 липня 1917 року в Декларації Генерального секретаріату наголошувалося: «… сільські, містечкові та волосні адміністративні органи, земські управи, повітові комісари, городські думи, губернські комісари, словом – вся організація влади може стати в органичний зв’язок з Центральною Радою тільки тоді, коли демократія, яка утворює ці органи, стоїть також у тіснім зв’язку з Центральною Радою» [248, с.104]. А в черговій Декларації Генерального Секретаріату від 12 жовтня 1917 року зазначалося, що «…Одним з головніших завдань своїх Генеральний Секретаріат ставить сприяння розвиткові діяльності місцевих самоуправ та поширенню їхньої компетенції. Це має стати головною умовою становлення ладу в Україні» [Цит. по кн.: 178, с.51].
У третьому Універсалі Центральної Ради від 7 листопада 1917 року щодо місцевого самоврядування зазначалося: «Генеральному Секретарству внутрішніх справ приписуємо: Вжити всіх заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищої адміністративної влади на місцях, і до встановлення найтіснішого зв’язку й співробітництва його з органами революційної демократії, що має бути найкращою основою вільного демократичного життя» [248, с.400-401].
Положення Універсалів підкреслює прихильність Центральної Ради до інституту місцевого самоврядування, хоча в більшості з них не йде мова про фактичне створення мережі органів місцевої влади, підпорядкованих центральному уряду.
Чіткішу систему місцевого самоврядування в Українській Народній Республіці виписувала Конституція УНР, ухвалена 29 квітня 1918 року. Згідно статті 5 таку систему мали становити землі, волості й громади, а їхні відносини з державою повинні були мати наступний вигляд: «Не порушуючи єдиної своєї власті, Українська Народна Республіка надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, додержуючи принципу децентралізації» [258, с.5]. У статті 26 Конституції закріплювався принцип організаційної самостійності: «різновид місцевих справ впорядковують виборні Ради і Управи громад, волостей і земель. Їм належить єдина безпосередня місцева влада: міністри УНР тільки контролюють і координують їх діяльність, безпосередньо і через визначених ними урядовців, не втручаючись до справ, тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в цих справах рішає Суд Української Народної Республіки» [249, с.332]. До компетенції самої Ради народних комісарів, відповідно до ст.50 Конституції, належали лише ті питання, які «зістаються поза межами установ місцевої самоуправи або дотикають цілої УНР», причому Рада народних комісарів не може „порушувати законом установлених компетенцій” органів місцевого самоврядування та «приходить їм в поміч, коли вони до неї звертаються».
Такою була система місцевого самоврядування УНР (з конструкцією М.Грушевського «Рада – Управа»), якій громадянська війна не дозволила втілитися в життя.
Після приходу до влади гетьмана Павла Скоропадського створені Центральною Радою органи місцевого самоврядування були розпущені спеціальним Законом «Про штати і опис Управлінь губерніальних і повітових старостів» від 29 квітня 1918 року і самоврядні процеси повертали до системи органів місцевого самоврядування, яка існувала у царській Росії.
Владарювання Директорії (1918-1920 рр.) також не принесло позитивних зрушень у процесі формування українських самоврядних традицій. Так, 1 листопада 1918 року Українська Народна Рада видала розпорядження, згідно з ким на території Галичини належало ліквідувати всі колишні органи влади й управління, зберігши, однак, попередній адміністративно-територіальний поділ – повіт, місто, містечкові та сільські общини (громади) [120, с.297].
Проте розцінювати за спробу втілити у життя ідею широкого самоврядування можна вважати підготовлені Правительственною Комісією по виробленню Конституції Української Держави проекти Основного Закону. Згідно з цими проектами громади, волості, повіти і «вищі одиниці» утворювали так звані «репрезентації». На рівні громад і волостей вибори до них були прямими. У повітах і «вищих одиницях» вони проводились безпосередньо, через репрезентаційні тіла громад, волостей, містечок і міст». При цьому великі міста «одержували право на власні статути» [134, с.60].
Проте цілісна реформа широкого місцевого самоврядування, що планувалася втілитися в життя на основі цих проектів після приходу до влади Директорії в умовах громадянської війни так і не змогла знайти на практиці власне втілення.
1917 року розпочинається епоха Радянської України. Але прихід більшовиків до влади не ознаменувався розвитком українських самоврядних традицій. Навпаки, ідея побудови комуністичної держави передбачала створення місцевих представницьких органів – рад, які фактично виконували волю держави і були підконтрольні центральній владі. Хоча юридично порядок організації та функціонування цих органів володів демократичними ознаками і мав певну схожість з місцевим самоврядуванням.
Першоосновою юридичного закріплення нової системи представницьких органів на місцях стала Резолюція Першого Всеукраїнського з’їзду Рад від 12 грудня 1917 року «Про організацію влади в Україні». Цим актом зазначалось, що «Влада на території України… належить виключно Радам робітничих, солдатських і селянських депутатів; на місцях – повітовим, міським, губернським і обласним Радам, а в центрі – Всеукраїнському з’їзду Рад робітничих і солдатських депутатів, його Центральному Виконавчому Комітету і тим органам, які він створить…» [257, с.110].
Слідом за Резолюцією був прийнятий Маніфест ЦВК Рад України від 17 грудня 1917 року «Про встановлення і здійснення влади Рад на Україні», аналіз якого дає можливість остаточно зрозуміти, що з приходом нової влади Україна втратила будь-які надії на власне самоврядування [257, с.114-116].
Як стверджує більшість науковців, причиною цього була дуже критична оцінка більшовиками місцевого самоврядування, яке вважалося буржуазним і реформістським. І хоча під тиском партії есерів, яка входила до Ради Народних Комісарів, 29 грудня 1917 року було навіть прийнято Декрет «Про створення Комісаріату по місцевому самоврядуванню», проте цей акт був лише фікцією. Вже 18 березня 1918 року Комісаріат, основним призначенням якого було об’єднання міських і земських установ, ліквідували. Земства були розпущені, а їхнє майно — націоналізоване державою [257, с. 117].
В статті 18 розділу Б першої Конституції Української Соціалістичної Радянської Республіки 1919 року «Ради Робітничих, Селянських та Червоноармійських Депутатів (міські та сільські) і обрані ними Виконавчі Комітети, а також З’їзди Рад (губернські, уїзні та волосні) та обрані ними Виконавчі Комітети» визнавалися «органами Радянської влади на місцях» [118, с.278-280]. Проте Конституція УСРР не чітко виписувала правовий статус місцевих Рад. Наділяючись досить широким обсягом прав та обов’язків, Ради не мали реального механізму використання наданих їм прав та виконання покладених обов’язків. Вважалося, що даний механізм повинен регламентуватися окремими положеннями про місцеві Ради.
Такими положеннями в період від першої до третьої українських радянських конституцій були положення: «Про Губернські З’їзди та Губернські Виконавчі Комітети», затверджене Всеукраїнським Центральним Виконавчим Комітетом від 7 березня 1923 року, «Про Окружні (Уїзні) З’їзди Рад та Окружні (Уїзні) Виконавчі Комітети»та «Про Районні (Волосні) З’їзди Рад та районні (волосні) Виконавчі Комітети», обидва затверджені постановами ВУЦВК від 30 травня 1923 року (після їх затвердження замість 102 повітів було утворено 53 округи, а замість 1989 волостей – 706 районів. Кількість сільських рад становила 9307 [117, с.134]), «Про округові з’їзди Рад, округові виконавчі комітети, їх відділи та інспектури», «Про районові з’їзди Рад та районові виконавчі комітети», «Про міські ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів», «Про селищні ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів», «Про сільські ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів», затверджені постановами ВУЦВК від 12 жовтня 1929р., «Про міські ради Української РСР», затверджене постановами ВУЦВК від 1 липня 1931 року, «Про сільські ради Української РСР» та «Про селищні ради Української РСР», затверджені постановами ВУЦВК від 1 липня 1931 року.
1929 року була прийнята нова Конституція Української Соціалістичної Радянської Республіки, в якій органам місцевої влади присвячувався окремий розділ. Цим розділом («Органи місцевої влади») регламентувалися питання щодо організації та функціонування з’їздів рад, визначався статус та врегульовувалися загальні засади роботи виконавчих комітетів, рад депутатів, закріплювалися особливості їх компетенції. Так, згідно зі статею 58 цієї Конституції різновидами рад депутатів були міські, селищні та сільські ради (при цьому у великих містах могли утворюватися і міські районні ради), а зїзди рад депутатів поділялися на окружні та районні.
Через рік після прийняття Конституції СРСР 1936 року радянська Україна отримала нову назву – Українська Радянська Соціалістична Республіка. Конституція УРСР 1937 року, продублювавши положення Конституції СРСР 1936 року, закріпила основоположні зміни в системі представницьких органів на місцях.
Згідно зі статтею 73 даного Конституції система місцевих Рад (які прямо визнавалися органами державної влади) була представлена обласними, районними, міськими, сільськими та селищними радами [257, с.373]. Ради всіх рівнів переформовувалися в Ради робітничих, селянських та червоноармійських депутатів в Ради депутатів трудящих, на яких покладалося керівництво культурно-політичним і господарським будівництвом на своїй території, діяльністю підпорядкованих їм органів управління, обов’язок встановлювати місцеві бюджети, а також забезпечувати охорону громадського порядку, сприяння укріпленню обороноздатності держави, забезпечення виконання законів та охорони прав громадян.
Конституція Української РСР 1937 року ліквідувала пленуми міських рад та зобов’язала ради всіх рівнів обирати виконавчі комітети, які були виконавчими та розпорядчими органами рад. При місцевих органах утворювались органи управління – відділи та управління, яким підпорядковувалися як раді та його виконавчому комітету, так відповідному наркомату Української РСР.
В період кінця 60-тих – початку 70-тих рр. законодавче закріплення адміністративно-правового статусу органів місцевої влади здійснювалося Законами Верховної Ради Української РСР «Про сільські та селищні Ради депутатів трудящих Української РСР» від 2 липня 1968 року, «Про районні, міські, районні в містах Ради депутатів трудящих Української РСР» від 15 липня 1971 року, а також загальносоюзний закон «Про статус депутатів Рад депутатів трудящих в СРСР» від 20 вересня 1972 року. Ці закони систематизували норми попередніх положень про місцеві Ради, наповнивши їх новим ідейно-політичним змістом.
Станом на 1 липня 1967 року систему адміністративно-територіального устрою України складали 25 областей, 2 міста республіканського підпорядкування, 475 районів, 111 міст обласного підпорядкування, 8555 сільрад, 762 селищних та 273 міських рад [117, с.134].
Одним із заключних актів реформування системи представницьких органів державної влади Української РСР стала Конституція Української РСР 1978 року. В Главі 9 «Система і принципи діяльності Рад народних депутатів» закріплювалися якісно нові принципи діяльності місцевих Рад [141, с.268].По-перше, ради всіх рівнів проголошувалися радами народних депутатів. По-друге, строк обрання депутатів місцевих рад збільшувався до п’яти років (ст.79). Це було викликано частими виборами і неможливістю реалізувати поставлені перед депутатами завдання за короткий термін. По-третє, посадові особи, що обиралися чи призначалися Радами народних депутатів не могли займати свої посади більше двох строків підряд (ст. 80). Окрім цього, будь-який посадовець міг мути достроково звільненим у випадку недосконалого виконання покладених на нього обов’язків. Дане положення зменшувало можливості узурпації влади в руках посадовця й примушувало його якісніше виконувати норми законодавства.
Враховуючи наявність нововведень Конституції 1978 року щодо правового статусу представницьких органів на місцях Верховна Рада Української РСР 25 грудня 1979 року прийняла наступні закони: «Про міську, районну в місті Раду народних депутатів Української РСР», «Про районну Раду народних депутатів Української РСР», «Про селищну Раду народних депутатів Української РСР», «Про сільську Раду народних депутатів Української РСР» та «Про обласну Раду народних депутатів Української РСР». Мета прийняття нових законів, головним чином, зводилася до узгодження положень попередніх законів з новоприйнятою Конституцією.
Отже, проаналізований зміст правових актів радянської влади 1917-1990 рр. щодо створення і функціонування місцевих представницьких органів свідчить про їх достатньо велику роль в регулюванні широкого кола суспільних відносин. Це було обумовлено теорією радянського державного права, яка місцеві Ради розглядала виключно як представницькі органи нового типу, що поєднують у своїй діяльності прийняття рішень, їх виконання та контроль за впровадженням у життя. Проте місцеві Ради так і не набули рис органів, що самостійно вирішують питання місцевого значення, оскільки їх основним призначенням було втілення в життя ідейно-політичного курсу радянського будівництва.
Відродження місцевого самоврядування в Україні починається після прийняття 9 квітня 1990 року Закону СРСР «Про загальні принципи місцевого самоврядування та місцевого господарства» [63], основною ідеєю якого було переведення місцевих рад з режиму єдиного державного керівництва в режим місцевого самоврядування. Місцеві ради ставали повноправними господарями на своїй території і визначалися представницькими органами влади.
Розвинути цю ідею був покликаний прийнятий 7 грудня 1990 року Закон «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» [61]. Прийняття цього закону стало першою спробою перевтілити існуючі місцеві ради всіх територіальних рівнів в органи місцевого самоврядування і, тим самим перейти від централізованої системи побудови влади до децентралізованої демократичної системи. При цьому застосовувалась теорія дуалізму місцевого самоврядування – подвійної природи місцевих Рад: як органів місцевого самоврядування і як органів державної влади: «сільські, селищні, районні, міські, районні в містах, обласні Ради народних депутатів та їх органи … є державними органами місцевого самоврядування» [61, ст.1]. Попри те, що роль зазначеного закону зводилася до компромісу між централізованою та децентралізованою моделями побудови влади, він все ж дозволив закріпити ряд основоположних принципів місцевого самоврядування, пов’язаних із правовою та фінансовою автономією місцевих органів влади.
Після проголошення України незалежною державою, Верховна Рада України 26 березня 1992 року вирішила остаточно відступитися від застарілої норми статті 78 Конституції Української РСР 1978 року і прийняти нову редакцію закону (з новою назвою Закон України «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування»), в якій відкидалася дуалістична теорія і передбачалося запровадження інституту місцевого та регіонального самоврядування [72, ст.1]. Територіальною основою місцевого самоврядування закон визначав село, селище і місто, а регіонального самоврядування – район та область. Україна поділялась на Кримську АРСР, 24 області, 2 міста республіканського підпорядкування, 605 районів (з них 485 сільських), 435 міст (з яких 151 – місто обласного підпорядкування), більше 9,5 тисяч сільських і 800 селищних рад [117, с.134].
З прийняттям Конституції України від 28 червня 1996 року, а згодом на основі її положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року, Україна отримала відповідну систему та гарантії місцевого самоврядування, що базувалися на визнаних у світі принципах організації, діяльності і відповідальності його органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Отже, екскурс правовими документами, які були чинними в різні часи на території України і регулювали суспільні відносини з приводу здійснення народом місцевого врядування, свідчить про поступовий характер збільшення ролі місцевого самоврядування у суспільному житті українського народу протягом всієї його історії. Враховуючи це і підсумовуючи викладене вище, видається необхідним провести етапізацію розвитку одного з найдавніших інститутів адміністративного права – місцевого самоврядування.
На нашу думку, етапи розвитку місцевого самоврядування нерозривно пов’язані з прийняттям історичних нормативних документів, які були вихідними засадами формування українських самоврядних традицій. У зв’язку з цим становлення та історичний розвиток місцевого самоврядування умовно можна поділити на шість етапів:
- Перший етап – розроблення і введення в дію першого нормативного джерела права на українських землях – Руської Правди, яка закріплювала статус прототипу сучасного місцевого самоврядування – віча. На цьому етапі громада або община визнавалася соціально-економічною основою демократичного устрою держави. Їй була притаманна адміністративна, господарська і судова автономії.
- Другий етап – поширення дії Литовського статуту 1588 р. на українські землі та запровадження Магдебурзького права. Цей етап характеризується звільненням населення деяких міст України від юрисдикції урядової адміністрації і наданням таким містам самоуправи на корпоративній основі.
- Третій етап – поява самостійної політичної сили – Української козацької держави – та прийняття 5 квітня 1710 р. Конституції Пилипа Орлика. Після віковічного іноземного панування на українські землі повернулася незалежність. Разом з незалежністю перша українська Конституція проголосила демократичні засади побудови державної влади та право громади здійснювати врядування. Проте після Переяславської Ради місцеве самоврядування на українських землях зберігалося лише формально через відсутність законодавчого врегулювання. В свою чергу, це припинило на довгий час розвиток самоврядних процесів. Лише наприкінці ХІХ століття місцеве самоврядування почало відроджуватися в губернських та інших містах у вигляді «земського руху».
- Четвертий етап – прийняття Універсалів Української Центральної Ради (1917-1918 рр.) та Конституції Української Народної Республіки від 28 квітня 1918 р. Цей етап символічно засвідчує нездоланне прагнення українського народу до власної державної самостійності та самоврядності. Проголошення незалежності Української Народної Республіки, визнання і гарантування місцевого самоврядування в конституційних актах цього відрізку історії України дозволили відродити на невеликий час українські самоврядні традиції.
- П’ятий етап – прихід на українські землі радянської влади та прийняття Резолюції Першого Всеукраїнського з’їзду Рад від 11 грудня 1917 р. «Про організацію влади в Україні». З цього моменту і до розпаду Радянського Союзу відбувається формалізація місцевого самоврядування внаслідок створення системи місцевих рад народних депутатів, проголошених органами державної влади.
- Шостий етап – прийняття Закону СРСР «Про загальні принципи місцевого самоврядування та місцевого господарства» від 9 квітня 1990р. та Закону Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» 7 грудня 1990 р. Вступ у дію положень даних законів став точкою відліку новітньої історії місцевого самоврядування в Україні, яке з прийняттям новітньої Конституції України від 28 червня 1996 р та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року набуло загальновизнаних у світі демократичних характеристик.
1.3. Сучасні адміністративно-правові підходидо визначення поняття і змісту місцевого самоврядування
Вивчення понятійного апарату місцевого самоврядування є вихідним етапом дослідження цього правового інституту. Вирішення питання цільового призначення, створення чіткого та однозначного науково-теоретичного базису, визначення змісту комплексного і багатопланового поняття «місцеве самоврядування» та похідного від нього «орган місцевого самоврядування» має важливе науково-методологічне, політико-ідеологічне й прикладне значення, а також дає можливість знайти необхідні напрями і форми розвитку управлінського процесу.
Нормативно-правове визначення поняття «місцеве самоврядування» міститься в Конституції України, Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», а його концепція сформульована в Європейській Хартії місцевого самоврядування. Проте цілісна характеристика місцевого самоврядування можлива лише за умови всебічного аналізу, інтегрування різних підходів до розуміння його суті. Поняття «місцеве самоврядування»може бути визначене на доктринальному рівні. В зв’язку з цим доцільно звернутися до відповідного історичного й зарубіжного досвіду.
Екскурс в історію наукової розробки поняття «місцеве самоврядування»показує, що термін «самоврядування»(«self-government») використовується з кінця ХVІІІ ст. в британській політико-правовій теорії для характеристики особливостей організації парламентського правління. Німецькі та російські вчені-державознавці ХІХ ст. запозичили цей термін для позначення явища, яке характеризується як самоврядування територіальних спільнот громадян, внаслідок чого він прижився в законодавстві та науковій літературі цих країн (німецькою мовою – «selbstverwaltung», російською – «местное самоуправление»), звідки прийшов і в Україну. У країнах з англосаксонською правовою системою, де відсутні прямі, призначені «згори»представники центру на місцях, для відповідних цілей з другої половини ХІХ ст. застосовують термін «local government», який можна перекласти як місцеве самоврядування (self-government). У деяких державах використовується інша термінологія, наприклад, у Франції законодавство здебільшого оперує терміном «децентралізація»[153, с.161-169].
Поряд з терміном «місцеве самоврядування»для характеристики самоврядування територіальної громади в багатьох зарубіжних країнах часто використовується термін «муніципалітет». Враховуючи це, для з’ясування сутності місцевого самоврядування є необхідним уточнити поняття «місцевого самоврядування».
Сьогодні за терміном «місцеве самоврядування»стоїть певна емпірична реальність, яка виявляє себе в територіальних спільнотах людей та обраних ними органах керівництва, що не заперечують, не відкидають державне врядування, а доповнюють його на місцях і є, відповідно, не антиподом, а партнером держави. Цим обумовлюються різні концептуальні підходи до розуміння й аналізу місцевого самоврядування.
Першим вітчизняним нормативно-правовим актом, що закріпив визначення поняття «місцеве самоврядування», був Закон «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування»від 7 грудня 1990 року. Стаття перша закону визначала місцеве самоврядування як «територіальну організацію громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через державні або громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української РСР та власної фінансово-економічної бази»[61, ст.1].
Проте дане визначення неповністю відображало зміст і сутність реального місцевого самоврядування, оскільки його основні ідеї базувалися на центристських засадах побудови радянської держави. По-перше, закон визначав місцеве самоврядування не як право територіальної громади вирішувати питання місцевого значення, а як організацію (тобто певну спільність) громадян, покликану вирішувати такі питання. По-друге, вирішення питань місцевого життя через державні органи являлося відвертою формою здійснення державної політики на місцях. Це прямо суперечить ідеї самостійного врядування.
В новій редакції зазначеного закону від 26 березня 1992 року сутність поняття “місцеве самоврядування” була дещо змінена. Так, стаття перша закону зазначала: «Місцеве самоврядування – це територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази» [72, ст.1]. У даному визначенні підкреслюється самостійний характер територіальної організації громадян, і водночас усувається можливість здійснення впливу державної влади на вирішення питань місцевого значення. Проте бачення місцевого самоврядування як організації, а не як права жителів певної адміністративно-територіальної одиниці, залишилося не змінним.
Особливістю нової редакції закону від 26 березня 1992 року являлось введення нового поняття – «регіональне самоуправління», під яким розумілася «територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевого життя в межах Конституції України та законів України»[72, ст.1]. Дане визначення нічим не відрізняється від визначення поняття місцевого самоврядування, за виключенням самостійного характеру вирішення територіальною самоорганізацією громадян питань місцевого життя. В основі розмежування цих двох понять лежав дворівневий поділ адміністративно-територіальних одиниць: територіальною основою місцевого самоврядування закон визначав село, селище і місто, а регіонального самоврядування – район та область.
Незважаючи на історичні умови прийняття Закону Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування»та Закону України «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве самоврядування», а також залежність його положень від пострадянської територіальної організації влади, цей закон цілком можна вважатиправовимджерелом сучасного інституту місцевого самоврядуванняв Україні.
Одним з основних таких джерел в більшості європейських країн, в тому числі і в Україні, єЄвропейська Хартія місцевого самоврядування [59]. Однак, процес адаптації вітчизняного законодавства до положень Хартії виявився проблематичним. Так, між офіційним перекладом Європейської Хартії українською мовою, що здійснений С. М. Вишневським і затверджений керівником юридичного відділу МЗС України О. Чалим, та її англомовним оригіналом помічено суттєві невідповідності. Зокрема, В. Прошко зазначає, що в офіційному перекладі українською деформоване власне сучасне поняття місцевого самоврядування. Так, в оригінальному англомовному тексті Хартії (частина 1 статті 3) записано: «Concept of local self-government. 1. Local self-government denotes the right and the ability of local authorities, within the limits of the law, to regulate and manage a substantial share of public affairs under their own responsibility and in the interests of local population» [178, с.33].
Вофіційномуперекладіукраїнськоюмовоюцеподанонаступнимчином: «Місцевесамоврядуванняозначаєправоіспроможністьмісцевихвластей, вмежахзакону, здійснюватирегулюванняіуправліннясуттєвоючастиноюдержавнихсправ, якіналежатьдоїхньоїкомпетенції, вінтересахмісцевогонаселення»[59].
Порівнявши оригінальний англомовний текст і текст офіційного перекладу українською мовою, В. Прошко вважає найбільш адекватним такий переклад визначення місцевого самоврядування, поданого в Європейській Хартії: «Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою частиною громадських справ на свою відповідальність та в інтересах місцевого населення» [178, с.34]. Перекладаючи таким чином поняття «місцеве самоврядування», що містить Хартія, В. Прошко виходить з наступного. Англомовний термін «publik affairs», перекладений в офіційному тексті як «державні справи». Проте слово «publik»в англійській мові має значення «громадський, державний», тобто такий, що стосується громади або народу в цілому [251]. Тому правильним є переклад цього терміну як «публічні справи»або «громадські справи». Крім того, ключовий вираз «under their own responsibility»має перекладатися не «які належать до їхньої компетенції», а «на власну відповідальність»[251].
Проте, на нашу думку, запропонований В. Прошком варіант перекладу Хартії теж містить деякі дискусійні питання. По-перше, він не ставить під сумнів влучність та адекватність поняття «місцеві власті», яке ніде не зустрічається в українському законодавстві і не має нормативного визначення. Його можна замінити спорідненими за змістом словами. Наприклад, російська офіційна версія перекладу визначення місцевого самоврядування уникає поняття «місцеві власті»наступним чином: «Под местным самоуправлением понимаются право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения»[262, с.10]. По-друге, слова «under their own responsibility»з англійської мови перекладаються не «на власну відповідальність», а «під свою власну відповідальність».
Відповідно до статті 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [140, ст.140]. Порівнюючи дане визначення з тим, яке містить Європейська Хартія місцевого самоврядування можна помітити відсутність в ньому одного з ключових словосполучень – «спроможність»або «реальна здатність». Однак визначення даного поняття в статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»цьогонедолікуне має: «місцеве самоврядування – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України»[86, ст.2].
На відміну від Європейської Хартії місцевого самоврядування, і Конституція, і Закон у закріплених визначеннях не містять вказівки на здійснення місцевого самоврядування в інтересах місцевого населення. Тим самим, на думку А. Афоніна, Верховна Рада України звільнила органи і посадових осіб місцевого самоврядування від обов'язку вести справи, виходячи, перш за все, з інтересів місцевого населення [15, с.40]. «Певне, – зазначає він – в такому разі спрямованість дій, вектор сили та енергії самоврядування в кожному селі, селищі, місті змушені будуть визначатися відповідно до балансу політичних сил, впливовості мерів та губернаторів, свідомості та можливостей депутатів. А ступінь задоволення інтересів населення (територіальної громади) як основного критерію ефективності місцевого самоврядування, таким чином, не визнається»[15, с.40].
Ще одна суттєва відмінність, на думку В. Пархоменка, полягає в тому, що згідно з Європейською Хартією «місцеве самоврядування – право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою частиною державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення», а відповідно до Конституції і Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» «місцеве самоврядування – це право територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійновирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України». Суб'єктом самоврядування згідно з Європейською Хартією є «місцеві власті», а згідно з Конституцією та Законом України цим суб'єктом визнається «територіальна громада». «Подібний підхід – стверджує В. Пархоменко – створює проблеми стосовно визначення форми і міри відповідальності територіальної громади»[178, с.33]. Через це, недоліком закріплених Конституцією і ЗакономУкраїни«Про місцеве самоврядування в Україні» визначень поняття «місцеве самоврядування», а також офіційного перекладу Хартії, є невизначеність, під чию відповідальність воно здійснюється. Закріплене в Конституції і зазначеному вище Законі право здійснення місцевого самоврядування самостійно територіальною громадою, як основним суб'єктом місцевого самоврядування, не передбачає застосування щодо неї ніякої юридичної відповідальності, оскільки остання не є юридичною особою.
Поняття «місцеве самоврядування», яке міститься в Конституції і ЗаконіУкраїни «Про місцеве самоврядування в Україні», на думку Р. Хоменця, є значно переобтяженим. Він стверджує, що зайвими є такі словосполучення, як «гарантоване державою». Підставою такого твердження є судження про те, що немає «гарантованих державою прав»поза межами Конституції і законів України. Також зайвими науковець вважає словосполучення «жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста». За його словами виникла ситуація, коли одне поняття, будучи частково позбавленим логіки й правового змісту, містить у собі інше поняття, причому неповне і фрагментарне (поняття «територіальної громади», яке визначене в ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») [255, с.29-32].
Не можна не погодитися з твердженням Р. Хоменця про явне переобтяження нормативного визначення поняття місцевого самоврядування. З метою спрощення сприйняття вищевказаного визначення, на нашу думку, в статті 140 Конституції України та статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»слова «жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста»варто вилучити.
Проте зазначене в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні»словосполучення «гарантоване державою»не може бути вилучене з визначення. На відміну від згаданих вище словосполучень, останнє формулює одну з особливих ознак місцевого самоврядування. Стаття 7 Конституції України зазначає, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування [140, ст.7]. Виходячи з цього, для найповнішого відображення конституційних основ місцевого самоврядування в Законі варто не лише залишити слова «гарантоване державою», а й доповнити слово «визнане».
На нашу думку, сьогодні існують підстави звернути увагу також і на недосконале нормативне визначення поняття «територіальна громада», що входить у зміст поняття «місцеве самоврядування». Так, згідно зі статтею 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»від 21 травня 1997 року територіальна громада – це жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр [86, ст.1]. Необхідновідмітити, що жодного посилання на приналежність жителів зазначених адміністративно-територіальних одиниць до громадянства України не існує. Тобто і Конституція, і вказаний Закон допускають можливість іноземців та осіб без громадянства бути членами територіальної громади, в результаті чого мати право на місцеве самоврядування.
Враховуючи зазначене, а також беручи до уваги положення статті 140 Конституції України та статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»можна прийти до висновку: негромадяни, що постійно на законних підставах проживають на території України, мають право самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах конституції та законів України.
Проте в цих же законах паралельно існують норми, що виключають право негромадян на місцеве самоврядування в Україні. Однією з основних таких норм є стаття 5 Конституції України. В цій статті зазначається: «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування»[140, ст.5]. Визначення поняття «народ України» міститься в Преамбулі Конституції України, де зазначається, що «Верховна Рада від імені Українського народу – громадян України всіх національностей…» приймає Конституцію [140, преамбула]. Виходить, зміст поняття «народ України»не включає в себе ні іноземців, ні осіб без громадянства. Таким чином, іноземці та особи без громадянства не мають права бути джерелом влади в Україні і відповідно її здійснювати.
Проте виникає питання: народ є джерелом влади тільки державної, чи взагалі публічної? Відповідь на це запитання можна знайти в Рішенні Конституційного суду України у справі здійснення влади народом від 5 жовтня 2005 року. В пункті 4.1 Рішення зазначається, що положення «носієм суверенітету… є народ»закріплює принцип народного суверенітету, згідно з яким влада Українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, тобто органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу, що походить від народу [209]. Звідси випливає, що під використаним у частині першій статті 5 Основного Закону терміном «влада»слід розуміти владу всього Українського народу. А формами влади народу є як державна влада, так і влада місцевого самоврядування (так зв. муніципальна влада).
Враховуючи зазначене, можна дійти висновку: негромадяни не мають права на участь у здійсненні місцевого самоврядування в Україні.
Такий висновок підтверджується положеннями і інших законів. Так, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»містить окрему статтю з назвою «Право громадян на участь у місцевому самоврядуванні», яка визначає наступне: «Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються»[86, ст.3]. Вказівка на те, що громадяни України реалізують своє право на місцеве самоврядування говорить про належність цього права саме громадянам України. До того ж в Законі не існує окремої статті про право негромадян брати участь у здійсненні місцевого самоврядування.
Положення статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо здійснення територіальною громадою місцевого самоврядування безпосередньо і через органи та посадових осіб місцевого самоврядуванняне переконують, щоу негромадян є право на місцеве самоврядування, оскільки:
по-перше, участь у безпосередньому здійсненні місцевого самоврядування іноземцями та особами без громадянства є примарним, оскільки загальні збори – основна форма безпосередньої участі членів громади у вирішенні питань місцевого значення – є прерогативою виключно громадян України (стаття 8 вказаного вище закону). До цього варто додати, що їх участь у місцевому референдумі, який є формою вирішення питань місцевого значення шляхом безпосереднього волевиявлення, заборонена Законом України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» [102, ст.23];
по-друге, участь у здійсненні негромадянами місцевого самоврядування через органи та посадових осіб місцевого самоврядування варто поставити під знак питання внаслідок передбаченої статтею23 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»прямоїзаборониіноземцям та особам без громадянства обирати та бути обраними до органів самоврядування [102, ст.23]. А відсутність у негромадян права обирати та бути обраним до органів місцевого самоврядування – це неможливість впливати належним чином на забезпечення і захист законних прав та інтересів територіальної громади.
Виходячи з цього, можна констатувати, що реальних правових механізмів використання негромадянами права на участь здійсненні місцевого самоврядування в Україні не існує. Це припускає, що в них не існує і самого права вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Окрім зазначеного вище варто додати, що Україна досі не ратифікувала Європейську конвенцію про участь іноземців в громадському житті на місцевому рівні від 5 лютого 1992 року, положення якої встановлюють обов’язок кожної країни-учасниці договору забезпечити «постійним мешканцям-іноземцям»право створення представницьких консультативних органів на місцевому рівні, а також право голосувати та бути обраним на виборах до органів місцевого самоврядування [58]. Це вкотре підтверджує курс державної політики щодо обмежень політичних прав негромадян в Україні, зокрема щодо права на участь у здійсненні місцевого самоврядування. З таким курсом державної політики, на нашу думку, не можна не погодитися, щоб у майбутньому не допустити в Україні ситуацій на зразок Франції, Німеччини та ін.
Проаналізовані нами чинні нормативно-правові акти дозволяють зробити наступний висновок. Сьогодні в українському законодавстві існують норми-визначення, що в недостатньому обсязі розкривають зміст поняття, а подекуди не відображають найосновніші його ознаки. Це далеко не придає якості такому законодавству і викликає потребу в доопрацюванні недосконалих правових норм.
У зв’язку з цим, пропонуємо: по-перше, визначення поняття «територіальна громада» вилучити з нормативного визначення поняття «місцеве самоврядування»; по-друге, поняття «місцеве самоврядування» визначити, як право та реальну здатність громадян України самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України; по-третє, в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначення поняття «територіальна громада» викласти наступним чином: «громадяни, які мають спільні інтереси, обумовлені постійним проживанням на території села, селища, міста, та безпосередньо або через органи місцевого самоврядування вирішують питання місцевого значення в межах законів України та власної фінансово-економічної бази»; по-четверте, передбачити в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» обов’язок органів та посадових осіб місцевого самоврядування забезпечувати на місцевомі рівні захист законних прав та інтересів іноземців і осіб без громадянства.
Виходячи з цього, визначення поняття місцевого самоврядування, закріплене частиною 1 статті 140 Конституції України, має бути сформульованим наступним чином: «Місцеве самоврядування є правом та реальною здатністю громадян України, які проживають на території села, селища, міста, що є самостійними адміністративними одиницями, самостійно або під відповідальність органів чи посадових осіб місцевого самоврядування в інтересах місцевого населення вирішувати питання місцевого значення в межах цієї Конституції та законів України».
Аналогічні зміни у визначенні поняття місцевого скамоврядування слід передбачити і в статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частину першу якої викласти наступним чином: «Місцеве самоврядування – це гарантоване і визнане державою право та реальна здатність громадян України, які проживають на території села, селища, міста, що є самостійними адміністративними одиницями, самостійно або під відповідальність органів чи посадових осіб місцевого самоврядування в інтересах місцевого населення вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України».
Одним з похідних від поняття «місцеве самоврядування»є поняття «орган місцевого самоврядування». Проте сьогодні в чинному законодавстві України визначення поняття «орган місцевого самоврядування» є відсутнім, хоча і в Конституції України, і в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», і в інших нормативно-правових актах використовується термін «орган місцевого самоврядування».
Але проведення в Україні адміністративної реформи та реформи місцевого самоврядування диктує нагальність дослідження адміністративно-правової природи органів місцевого самоврядування, в контексті якого мають розроблятися підходи до нормативного визначення поняття цих органів. В умовах децентралізації державної влади і посилення ролі місцевого самоврядування не можуть не змінитися погляди на зміст і сутність самоврядних органів. Тож сучасна наука адміністративного права покликана відстежувати подібні тенденції.
На нашу думку, пошук адміністративно-правових підходів до визначення поняття «орган місцевого самоврядування» необхідно починати з аналізу положень Конституції України.
Так, у статті 5 Основного Закону зазначається, що «народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» [140, ст.5]. Це означає, що органи місцевого самоврядування є самостійними органами публічної владиі не входять до системи місцевих органів державної виконавчої влади.
Частина третя статті 140 Конституції містить положення, відповідно до якого місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Якщо врахувати, що «місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» [140, ст.140], то можна сформулювати первинний варіант визначення поняття «орган місцевого самоврядування». Приблизно він матиме такий вигляд – «самостійний орган публічної влади, який від імені територіальної громади вирішує питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».
В тій же частині третій статті 140 Основного Закону наводяться різновиди органів місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Частина четверта цієї статті продовжує цей перелік районними та обласними радами, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст.
З метою конкретизації цих положень Конституції в статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Закон) сформульовано визначення понять «представницький орган місцевого самоврядування», «районні та обласні ради» і «виконавчі органи рад». Тобто, даним Законом класифіковано органи місцевого самоврядування на: представницькі органи місцевого самоврядування, районні та обласні ради і виконавчі органи рад. Проте даний підхід до класифікації органів місцевого самоврядування, на нашу думку, є дещо суперечливий.
Законодавчий поділ місцевих рад на представницькі органи місцевого самоврядування та районні, обласні ради не узгоджується зі статтею 10 Закону. По-перше, назва цієї статті звучить наступним чином: «Ради – представницькі органи місцевого самоврядування» [86, ст.10]. Зауважимо, що перед словом «ради» не стоїть ніякої конкретизації. Звідси випливає, що всі ради є представницькими органами місцевого самоврядування. По-друге, і пункт шостий статті 1, і частина друга статті 10 Закону, і частина четверта статті 140 Конституції України наголошують на основному завданні обласних та районних рад – представленні ними спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст. Тобто, і районні, і обласні ради, по суті, є представницькими органами місцевого самоврядування.
В контексті розгляду даного питання породжуються інші. Зокрема, представлення місцевими радами інтересів своїх територіальних громад – це право чи обов’язок рад? Однозначної відповіді в законодавстві знайти не можна.
Згідно з пунктом 5 частини першої статті 1 вказаного Закону «представницький орган місцевого самоврядування – це виборний орган (рада), який складається з депутатів і, відповідно до закону, наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення» [86, ст.1]. Тобто, в даному пункті статті 1 представлення місцевими радами інтересів своїх територіальних громад розглядається як право.
Частина перша статті 10 Закону на поставлене нами вище питання має іншу відповідь: «сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією, цим та іншими законами» [86, ст.10]. В тексті ніде не зазначено, що представлення інтересів територіальної громади є саме правом представницького органу. Більш того, категоричне твердження «представляють інтереси територіальної громади» свідчить не про його дозвільний характер, а скоріше про обов’язковий.
Аналогічні положення містить і частина друга цієї статті: «обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами» [86, ст.10].
В статті 140 Конституції України також не існує вказівки на те, що представлення інтересів територіальної громади є правом представницьких органів: «органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласніради» [140, ст.140].
Враховуючи зазначене, видається необхідним в статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у визначенні поняття «представницький орган місцевого самоврядування» слова «наділяється правом представляти» замінити словом «представляє». Це зможе усунути протиріччя і гармонізувати зміст статей 1 та 10 вказаного Закону та статті 140 Конституції України.
Окрім усього вищезазначеного, в процесі аналізу правового закріплення визначень понять «представницький орган місцевого самоврядування» і «районні та обласні ради» не можна не дорікнути законодавцю за те, що частини перша та друга статті 10 практично дублюють зміст пунктів п’ятого та шостого статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Проте наведені та аргументовані вище пропозиції щодо корегування нормативного визначення поняття «представницький орган місцевого самоврядування» не вирішують проблему законодавчого закріплення поняття «орган місцевого самоврядування», оскільки поміж даними поняттями знак рівності ставити не можна. Поняття «орган місцевого самоврядування» включає в себе зміст і представницьких органів місцевого самоврядування, і районних та обласних (які Закон визначає окремо від представницьких органів місцевого самоврядування), і виконавчих органів рад. Внаслідок цього виходить, що зміст поняття орган місцевого самоврядування в законодавстві не розкритий повністю. В свою чергу, це означає, що відсутність законодавчого визначення поняття «орган місцевого самоврядування» не може аргументуватися наявністю законодавчих визначень указаних вище понять.
Якщо зважити, що органами місцевого самоврядування є і представницькі органи, і районні та обласні ради, і виконавчі органи рад, то як ще один підхід до визначення поняття «орган місцевого самоврядування» можна розглядати поєднання змістового наповнення кожного з перерахованих понять. При цьому має враховуватися і зміст поняття «місцеве самоврядування» (закріплений в статті 140 Конституції України та статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), з якого випливає ряд основоположних ознак органу місцевого самоврядування. Законодавче визначення понять «місцеве самоврядування», «представницький орган місцевого самоврядування» і «районні та обласні ради» наводилися та аналізувалися вище. Законодавче ж визначення поняття «виконавчі органи рад» закріплено пунктом 10 статті 1 Закону, згідно з яким ними є «органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами» [86, ст.1].
Таким чином, поєднавши зміст зазначених вище понять, отримуємо досить якісне формулювання визначення поняття «орган місцевого самоврядування» – орган, який відповідно до закону від імені і в інтересах територіальної громади під власну відповідальність вирішує питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Насамкінець, в процесі пошуку правових підходів до визначення аналізованого поняття варто звернутися до міжнародного законодавства. Основним міжнародно-правовим актом про місцеве самоврядування є Європейська хартія місцевого самоврядування, ратифікована Верховною Радою України 15 липня 1997 року. Частина перша статті 3 Хартії дає визначення місцевого самоврядування: «право і реальна спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення» [59]. З цього визначення випливає, що місцеві власті (тобто органи місцевого самоврядування) – це органи, що мають право і реальну спроможність здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.
Зважаючи на положення Хартії і нинішню тенденцію до посилення в умовах децентралізації державної влади ролі муніципальних органів у здійсненні управлінської діяльності на місцях, у визначенні поняття «орган місцевого самоврядування можна вказати на те, що ці органи не просто вирішують справи місцевого значення, а здійснюють управління цими справами. Окрім цього, в Хартії можна запозичити твердження про те, що органи місцевого самоврядування здійснюють управління місцевими справами в інтересах саме місцевого населення (територіальних громад).
Отже, підводячи підсумок проведеного аналізу сучасного вітчизняного та міжнародного законодавства про місцеве самоврядування, ми дійшли до наступного визначення поняття «орган місцевого самоврядування»: «орган публічної влади, який відповідно до закону від імені і в інтересах територіальної громади під власну відповідальність здійснює управління справами місцевого значення в межах Конституції і законів України».
Закріпивши на законодавчому рівні це визначення, ми змогли б дати відповідь на питання: який зміст включає в себе використане в Конституції України, Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» та низці інших нормативно-правових актів поняття «орган місцевого самоврядування»?
Підводячи підсумок проведеного аналізу сучасних нормативних та теоретичних підходів до визначення понять «місцеве самоврядування» та «орган місцевого самоврядування», можна констатувати наступне:
- Визначення поняття і змісту місцевого самоврядування має велике значення теоретичного і практичного характеру, оскільки за цим поняттям стоїть певна емпірична реальність,територіальнігромадисіл, селищ та міст,обрані ними органи та посадові особи місцевого самоврядування,матеріальні і територіальні ресурсита ін.
- Не зважаючи на залежність положень Закону «Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» від радянської територіальної організації влади, саме цим вітчизняним нормативно-правовим актом на законодавчому рівні уперше в історії України було закріплене визначення поняття «місцеве самоврядування», ознаки якого в більшій мірі відповідали вимогам Європейської хартії місцевого самоврядування.
- Залишається проблематичною повна адаптація до положень Європейської хартії місцевого самоврядування норм вітчизняного законодавства щодо здійснення місцевого самоврядування в інтересах місцевого населення, а також щодо кількості суб’єктів місцевого самоврядування (нагадаємо, що на відміну від Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Хартія не визнає суб’єктом місцевого самоврядування територіальну громаду). Досі залишається незрозумілою відсутність юридичної відповідальності територіальної громади, інтереси якої представляє орган місцевого самоврядування. Сьогодні місцеве самоврядування спрямоване лише на забезпечення збереження політичних сил та заміну вертикалі влади на її децентралізацію зі збереженням державних (зауважимо, а не місцевих) інтересів.
- В результаті проведеного аналізу чинного законодавства України про місцеве самоврядування напрацьовані наступні пропозиції: по-перше, визначення поняття «територіальна громада» вилучити з нормативного визначення поняття «місцеве самоврядування»; по-друге, поняття «місцеве самоврядування» визначити, як «право та реальну здатність громадян України самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України»; по-третє, поняття «територіальна громада» залишити в тому визначенні, в якому воно подане в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», але вказати в ньому на приналежність права на участь у місцевому самоврядуванні виключно громадянам України; по-четверте, передбачити в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» обов’язок органів та посадових осіб місцевого самоврядування забезпечувати на місцевому рівні захист законних прав та інтересів іноземців і осіб без громадянства, зокрема права на участь у створенні та функціонуванні органів самоорганізації населення; з метою узгодження положень статей 1 та 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у пункті 5 статті 1 цього Закону поняття «представницький орган місцевого самоврядування» аналогічно визначенню поняття «районні та обласні ради» вжити і визначити у множині; вперше закріпити на законодавчому рівні визначення поняття «орган місцевого самоврядування» наступним чином: «орган публічної влади, який відповідно до закону від імені і в інтересах територіальної громади під власну відповідальність здійснює управління справами місцевого значення в межах Конституції і законів України».
1.4.Класифікація органів місцевого самоврядуваннята особливості їх утворення
В Україні, як і в будь-якій іншій правовій державі, місцеве самоврядування може ефективно здійснюватися лише за наявності дієвої представницької демократії. Політико-правовими інституціями, яким доручається представництво законних прав та інтересів територіальних громад, а також виконання більшості функцій і завдань останніх, є органи місцевого самоврядування.
Сучасні юридичні науки приділяють велику увагу вивченню питання різновидів органів місцевого самоврядування. Неоднозначні, подекуди неузгоджені між собою, положення законодавства про місцеве самоврядування дають достатні підстави для дискусії щодо класифікації місцевих рад та інших органів місцевого самоврядування.
Основними нормативно-правовими актами, якими закріплюється система органів місцевого самоврядування є новітня Конституція України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року (далі – Закон). Так, у відповідності до статті 140 Конституції України та статті 2 Закону місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст [140, ст.140; 86, ст.2]. Окрім цього, згідно з положеннями частини 2 статті 5 Закону у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюватися районні в місті ради, які утворюють свої виконавчі органи [86, ст.5].
Зі змісту зазначених правових норм випливає наступне: по-перше, Закон передбачає обов'язкову дворівневу систему місцевих рад, перший рівень якої становлять сільські, селищні, міські ради, що представляють територіальні громади сіл, селищ, міст і здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування; по-друге, районні в містах ради можуть розглядатися як необов'язковий елемент системи місцевих рад першого рівня; по-третє, на другому рівні перебувають обласні та районні ради, що представляють інтереси не обласних і районних громад (адже законодавство наявності таких громад не визнає), а спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; і по-четверте, як один із суб’єктів здійснення місцевого самоврядування від імені територіальної громади окремо розглядаються виконавчі органи сільських, селищних, міських рад.
Таким чином, враховуючи положення чинного законодавства про місцеве самоврядування, органи місцевого самоврядування можна класифікувати в залежності від їх основного призначення надві групи:
1) місцеві ради першого рівня або органи місцевого представництва (основним призначенням яких є представництво інтересів територіальних громад відповідно сіл, селищ, міст) та виконавчі органи місцевих рад першого рівня як самостійні елементи системи місцевого самоврядування (основним призначенням яких є здійснення виконавчих функцій та повноважень місцевого самоврядування в межах, встановлених Конституцією та законами України);
2) місцеві ради другого рівня або орагани регіонального представництва (основним призначенням яких є представництво спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст).
На законодавчому рівні поняття «сільські, селищні, міські, районні у місті ради» не закріплене. Натомість в статті 1 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» сформульовано визначення поняття «представницький орган місцевого самоврядування», яким розкривається зміст даної категорії місцевих рад. Проте відсутність в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» чіткого переліку місцевих рад, які іменуються представницькими, породжує різні наукові позиції щодо цього питання. Зокрема, В.В. Кравченко під представницькими органами місцевого самоврядування розуміє виключно сільські, селищні, міські ради [147, с.419]. Така позиція є не безпідставною, оскільки в статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» серед переліку використаних у цьому Законі основних термінів поняття „представницький орган місцевого самоврядування” і „районні та обласні ради” сформульовані окремо і не з автентичним змістовим наповненням. Так, представницьким органом є виборнийорган (рада),який складається з депутатів і відповідно до законунаділяється правом представляти інтереси територіальної громади іприймати від її імені рішення [86, ст.1]. Під це визначення ніяк не підпадає зміст районних та обласних рад, оскільки останні є органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси не окремо взятої територіальної громади, а спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст.
Проте в юридичній літературі існують й інші думки з цього приводу. Так, на думку В.Ф. Погорілка та О.Ф. Фрицького, обласні та районні ради складають регіональну підсистему системи представницьких органів місцевого самоврядування [169, с.159]. Тобто зазначені науковці під представницькими органами місцевого самоврядування розуміє не лише сільські, селищні і міські ради, але й районні та обласні ради. Дана позиція аналогічно не є безпідставною, так як ні зміст частини п’ятої статті 1 (визначення поняття «представницький орган місцевого самоврядування»), ні назва статті 10 Закону («Ради – представницькі органи місцевого самоврядування») не містять конкретної вказівки на те, які саме ради є представницькими органами місцевого самоврядування[86, ст.10].
З огляду на чинне законодавство про місцеве самоврядування, на нашу думку, з метою забезпечення єдиної трактовки правових норм існує необхідність внесення змін до статті 1 Закону, якими закріпити у визначенні поняття «представницький орган місцевого самоврядування» окрім змісту сільських, селищних, міських рад, і зміст районних та обласних рад. Адже і перші, і другі є органами, що представляють інтереси територіальних громад, а значить – є представницькими органами. Різниця полягає лише в тому, що перші є представницькими органами першого рівня (або місцевими представницькими органами), а другі – другого рівня (регіональними представницькими органами).
Сільські, селищні, міські, районні у містах ради, будучи місцевими радами першого рівня, на рівні закону класифіковано в залежності від адміністративно-територіальних одиниць, в межах яких вони функціонують.
Як свідчить статистика, станом на 1 вересня 2004 року в Україні налічується 10280 сільських, 784 селищних, 454 міських та 81 районних у містах рад [8, с.5]. По регіонам кількість місцевих представницьких органів виглядає відповідно до Додатку А.
Сільська, селищна, міська, районна у місті ради мають фактично уніфіковану будову, внутрішню організаційну структуру, оскільки Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» чітко визначив їх структурні підрозділи й головних посадових осіб (певну специфіку внутрішньо організаційної структури має лише районна у місті рада). На розсуд місцевої ради, по суті, тільки виноситься питання про необхідність утворення контрольних комісій, підкомісій, робочих груп. Однак заборони щодо створення непередбачених законом структурних підрозділів ради не містить, а тому на практиці такі підрозділи можуть утворюватися (наприклад, рада голів постійних комісій і депутатських груп (фракцій) була утворена в Харківській, Алчевській міських радах, рада голів депутатських комісій –у Хмельницькій міській раді, у Миколаївській міській раді функціонує Президія. Ці органи за своїм статусом виступають як дорадчі органи ради [200-203]).
Відповідно до положень ЗаконуУкраїни«Про місцеве самоврядування в Україні», структурними елементами сільських, селищних, міських рад є:
1)Сільський, селищний, міський голова,голова районної у місті ради,який очолює місцеву раду і є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки в порядку, визначеному Законом «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», і здійснює свої повноваження на постійній основі. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях. При цьому він не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої роботи у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток. Крім того, згідно з частиною 1 статті 5 зазначеного Закону, він являє собою самостійний елемент системи місцевого самоврядування (стаття 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні).
2) Секретар сільської, селищної, міської ради, заступник голови районної у місті, який обирається за пропозицією сільського, селищного, міського голови відповідною радою з числа її депутатів на строк повноважень ради та працює в раді на постійній основі. При цьому секретар сільської, селищної, міської ради не може суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої роботи в позаурочний час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом (статті 50, 56 Закону).
3) Депутатські групи і фракції,, які є добровільними об'єднаннями депутатів місцевих рад. Відповідно достатті 25ЗаконуУкраїни «Про статус депутатів місцевих рад», депутатські групи утворюються для спільної роботи у здійсненні депутатських повноважень у виборчих округах. Депутати місцевої ради об'єднуються в групи за єдністю території їх виборчих округів, спільністю проблем, які вони вирішують, або іншими ознаками. Депутатські фракції відповідно до статті 27 вказаного вище Закону формуються депутатами на основі єдності поглядів або партійного членства, однак до їх складу можуть входити і позапартійні депутати, які підтримують політичну спрямованість фракцій. Кількісний склад депутатських об'єднань сільських, селищних рад повинен становити не менше трьох депутатів, а міських рад –не менше п'яти депутатів. Кількість депутатських об'єднань у раді може бути різним (наприклад, у Рівненській міській раді, загальний склад якої 53 депутати, утворено дві фракції; у Житомирській міськраді (склад 48 депутатів) –одна депутатська група і чотири фракції [40].
4)Постійні комісії ради, що утворюються з числа її депутатів для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради та її виконкому(стаття 47 Закону).
Як правило, утворюються постійні комісії з питань: а) бюджету та соціально-економічного розвитку; б) землекористування; в) комунальної власності; г) регламенту та депутатської етики; ґ) підприємництва та промисловості; д) транспорту та зв'язку; є) охорони здоров'я та соціального захисту; є) житлово-комунального господарства; ж) екологічної політики. В селах і селищах утворюються зазвичай чотири-п'ять постійних комісій, які охоплюють усі напрями діяльності [144, с.190]. В районних, обласних і міських радах (міст обласного значення) перелік постійних комісій значно більший, вони створюються з урахуванням специфіки відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
5) Підготовчі комісії і робочі групи, що можуть бути утворені для здійснення окремих завдань постійних комісій ради (стаття 47 Закону).
6) Тимчасові контрольні комісії,які є органами ради, щообираються з числа її депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування. Рішення про створення тимчасової контрольної комісії ради, її назву та завдання, персональний склад комісії та її голову вважається прийнятим, якщо за це проголосувало не меншеоднієї третини депутатів від загального складу ради(стаття 48 Закону).
7) Апарат ради, який створюється сільською, селищною, міською радою з метою організаційного, правового, інформаційного, аналітичного, матеріально-технічного забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів.
Окреме місце в структурі сільських, селищних, міських, районних у місті рад посідають їх виконавчі органи, які в нашій класифікації органів місцевого самоврядування становлять другу групу. Специфіка даних органів зумовленим тим, що вони є самостійним елементом системи місцевого самоврядування (стаття 5 Закону) і мають особливе призначення – здійснення виконавчих функцій та повноважень місцевого самоврядування у встановлених Конституцією та законами України межах (стаття 1 Закону). У зв’язку з цим, і Конституція, і Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» такий структурний елемент місцевої ради як її виконавчі органи ставлять поряд із самою радою (частина 3 статті 140 Конституції України та частина 2 статті 2 Закону).
На основі положень статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» можна стверджувати, що виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі створення) рад є юридичними особами, що наділяються виконавчо-розпорядчими функціями і повноваженнями, від свого імені видають нормативно-правові акти, які є обов’язковими для виконання на території відповідної ради. В своїй діяльності дані органи є відповідальними і підзвітними перед відповідними радами. При цьому виконавчі органи не можуть здійснювати державно-владні повноваження, оскільки не належать до органів виконавчої влади. З питань здійснення повноважень органів виконавчої влади (делеговані повноваження) виконавчі органи рад підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.
Частина перша статті 11 Закону в залежності від чисельності територіальної громади, адміністративно-територіальної одиниці, кількості державних і комунальних підприємств, установ, організацій, розташованих на відповідній території класифікує виконавчі органи рад на:
Виконавчі комітети, які є колегіальними органами загальної компетенції, що очолюють всю систему виконавчих органів відповідної ради, спрямовують, координують і контролюють їх діяльність. У сільських радах, що представляють територіальні громади чисельністю до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконком може не створюватися; його функції (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) в даному разі здійснює сільський голова одноособово.
Виконавчий комітет утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Персональний склад виконкому затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної в місті ради –за пропозицією голови відповідної ради. Він утворюється у складі: відповідно сільського, селищного, міського голови, районної в місті ради –голови відповідної ради; заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради; керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету; керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради; інших осіб. До його складу за посадою входить також секретар відповідної ради. У виконкомі сільської ради функції секретаря комітету за рішенням ради може здійснювати секретар відповідної ради.
На практиці склад виконкому в різних місцевих радах є досить різноманітним. Наприклад, до складу виконкому Вінницької міської ради, крім осіб, визначених ЗакономУкраїни«Про місцеве самоврядування в Україні», включено голову Федерації профспілок Вінницької області, голову Ленінської районної в місті ради, заступника начальника управління СБУ у Вінницькій області, начальника державної податкової інспекції у містіВінниці [206].
Особи, які входять до складу виконкому, крім тих, хто працює у виконавчих органах ради на постійній основі, на час засідань виконавчого комітету, а також для здійснення повноважень в інших випадках звільняються від виконання виробничих або службових обов'язків з відшкодуванням їм середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов'язаних з виконанням обов'язків члена виконавчого комітету, за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету. На осіб, які входять до складу виконавчого комітету ради і працюють у ньому на постійній основі, поширюються вимоги щодо обмеження сумісності їх діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені для сільського, селищного, міського голови.
Виконавчий комітет є органом місцевої ради, за допомогою якого забезпечується реалізація конкретних завдань, функцій та повноважень представницького органу у виконавчо-розпорядчій сфері. Основною метою створення такого органу є необхідність колегіального та професійного вирішення питань усіх галузей виконавчої діяльності. До його складу входять як посадовці галузевих чи функціональних виконавчих органів ради, так і представники громадськості. Кількісний склад виконавчого комітету визначається самостійно місцевою радою. Як правило, він встановлюється з урахуванням величини території, чисельності мешканців, специфіки комунального господарства. Наприклад, до складу виконавчого комітету Рівненської міської ради входить сімнадцять осіб, Криворізької міської ради –тринадцять осіб, Хмельницької міської ради –дев'ять осіб [210, 212, 214].
Виконком ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади –також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.
Для здійснення консультативних та обслуговуючих функцій (правового, організаційного, аналітичного, матеріально-технічного забезпечення) щодо реалізації виконавчим комітетом закріплених за ним повноважень створюється апарат. Він складається з підрозділів (відділів, секторів тощо), діяльність яких спрямована на інструктування, інспектування, підготовку питань на сесію ради та засідання виконавчого комітету, інформаційне забезпечення, здійснення контрольних заходів. Типові штати апаратів виконавчих комітетів місцевих рад визначені в додатках № 1-5 до постанови Кабінету Міністрів України від 3 грудня 1997 року № 1349 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 3 травня 1999 року № 758) [52].
Оскільки питання про утворення апарату місцевої ради та її виконкому належить до компетенції самої місцевої ради, то на практиці їх організація характеризується суттєвим розмаїттям. Зокрема, у Вінниці, Івано-Франківську, Львові, Херсоні та інших містах апарат є спільним для відповідної ради та її виконкому. У Білій Церкві, Миколаєві, Фастові, Черкасах та інших містах апарати місцевої ради і її виконкому є відокремленими один від одного.
Відрізняються апарати виконкомів один від одного і за своєю структурою. Наприклад, апарат виконкому Львівської міської ради складається з таких підрозділів: відділу кадрів; організаційного відділу; юридичного відділу; відділу бухгалтерського обліку та звітності; сектору взаємодії з правоохоронними органами та з питань мобілізаційної і оборонної роботи; сектору товарно-матеріального забезпечення [211]. Порівняно зі львівським, апарат виконавчого комітету Фастівської міської ради є дещо простішим за структурою і складається з чотирьох відділів: загального, з юридично-правових питань, фінансово-господарського, по роботі із зверненнями громадян [40]. До апарату виконкому Білоцерківської міської ради входять загальний, юридичний відділ, відділ кадрової роботи та з питань служби в органах місцевого самоврядування, відділ листів та прийому громадян, бухгалтерія [40]. Правовий статус, основні завдання і функції підрозділів апарату виконкому закріплюються у відповідних положеннях.
Відділи, управління та інші виконавчі органи ради (департаменти, адміністрації,служби, інспекції, комісіїтощо), якістворюються радою для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів ради, і є підзвітними та підконтрольними відповідній раді, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної в місті ради. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються і звільняються з посади відповідним головою, головою районної в місті ради одноособово, а у випадках, передбачених законом, –за погодженням з органами виконавчої влади.
Система виконавчих органів кожної ради створюється залежно від різних факторів –чисельностімешканців територіальної громади, географічного положення, кількості державних і комунальних підприємств, установ, організацій, розташованих на відповідній території, практики створення таких органів та ін. Наприклад, до виконавчих органів Сумської міської ради належать: департамент комунальної власності, ряд управлінь: економіки; архітектури та містобудування; капітального будівництва; житлово-комунального господарства; з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення; торгівлі та побуту; освіти; охорони здоров'я; праці та соціального захисту населення; з питань розвитку підприємництва та інвестицій; фінансове управління; відділи державної реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності; з питань взаємодії з правоохоронними органами та оборонно-мобілізаційної роботи; у справах сім'ї та молоді; інформаційно-аналітичної роботи та внутрішньої політики; культури; фізичної культури та спорту; з гуманітарних питань; транспорту; архівний відділ; відділ інформаційних технологій, а також адміністративна комісія [213].
Управління, відділи та інші виконавчі органи є органами, на які покладено функції виконавчо-розпорядчої діяльності в різних сферах управління. Залежно від обсягу та характеру компетенції всі управління, відділи й інші виконавчі органи можна поділити на галузеві і функціональні.
Галузевими є органи, які створюються радою для керівництва відповідною галуззю місцевого управління. Такими є виконавчі органи ради з питань: економіки, освіти і науки, охорони здоров`я, соціального захисту населення, охорони праці, охорони навколишнього природного середовища, земельних ресурсів, фізичної культури та спорту, культури, містобудування і архітектури, житлово-комунального господарства, сім`ї та молоді, неповнолітніх, комунального майна, енергетики, промисловості і зв`язку, інвестиційної політики, розвитку підприємництва та зовнішньо-економічних зв`язків, надзвичайних ситуацій та цивільного захисту тощо.
Функціональними є відділи, управління та інші органи, які здійснюють координаційно-регулюючу або контрольну діяльність. До них відносяться виконавчі органи ради з питань: внутрішньої політики та інформаційно-аналітичної роботи, фінансового забезпечення, координації роботи підприємств торгівлі, громадського харчування та побуту, контролю за дотриманням законодавства про працю, захисту прав споживачів, архівного забезпечення, державної реєстрації, взаємодії з правоохоронними органами, оборонної та мобілізаційної роботи та ін.
Галузеві та функціональні виконавчі органи місцевих рад мають різне найменування – відділи, управління й інші виконавчі органи. На практиці місцеві ради створюють головні управління (м. Харків), адміністрації(м. Одеса), департаменти (м. Львів), комісії, комітети, служби тощо [40].
Не можна не погодитися з твердженням про те, що різноманітність виконавчих органів місцевого самоврядування є важливою умовою розвитку місцевого самоврядування.Проте, на нашу думку, наявність широкого кола загальних найменувань таких органів іноді призводить до певних непорозумінь. Наприклад, створювані Одеською міською радою адміністрації, рівно як і створювані Львівською міською радою департаменти, співзвучні з назвами органів виконавчої влади. Це є неприйнятним, оскільки для населення важко розпізнати, які з цих органів є виконавчими органами представницьких органів, а які є органами державної виконавчої влади. Тому необхідно створити чіткий перелік найменувань створюваних місцевими радами виконавчих органів. До такого переліку можна віднести комітети, управління, відділи, служби, комісії та інспекції.
Сьогодні для сільських, селищних, міських рад не існує обмежень щодо кількості та найменування власних виконавчих органів. Так, майже всі сільські ради мають єдиний виконавчий орган – виконавчий комітет. Селищні ради окрім виконавчих комітетів іноді утворюють відділи (селищні ради, що створюються в селищах міського типу). Міські ради районного значення, як правило, утворюють виконавчі комітети, відділи, служби, комісії та інспекції. Міські ради обласного значення окрім зазначених виконавчих органів утворюють головні управління, управління, адміністрації та департаменти. Київська та Севастопольська міські ради відповідно до Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про столицю України місто-герой Київ» (Закон України «Про місто Севастополь» досі не прийнято) мають особливий вид виконавчих органів – міські державні адміністрації, які у своїй діяльності поєднують виконання державної волі і волі територіальних громад відповідних міст.
Сільські, селищні, міські ради в межах повноважень, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», утворюють виконавчі органи з питань: внутрішньої політики та інформаційно-аналітичної роботи; архівного забезпечення; фінансового забезпечення; економіки; соціального захисту населення; соціального захисту населення, постраждалого внаслідок Чорнобильської катастрофи; освіти і науки; охорони здоров`я; сім`ї та молоді; фізичної культури та спорту; неповнолітніх; охорони праці; захисту прав споживачів; контролю за дотриманням законодавства про працю; культури; координації роботи підприємств торгівлі, громадського харчування та побуту; капітального будівництва; обліку та розподілу житлової площі; комунального майна; земельних ресурсів; охорони навколишнього природного середовища; енергетики, промисловості і зв`язку; державної реєстрації; містобудування і архітектури; житлово-комунальних субсидій; інвестиційної політики, розвитку підприємництва та зовнішньо-економічних зв`язків; житлово-комунального господарства; надзвичайних ситуацій та цивільного захисту; взаємодії з правоохоронними органами, оборонної та мобілізаційної роботи тощо.
Обласні та районні ради становлять другий рівень системи місцевих рад і третю групу нашої класифікації органів місцевого самоврядування. Як зазначалося вище,становище районних та обласних рад у порівнянні з сільськими, селищними та міськими радами має свою специфіку, якаполягає в представленні ними інтересівне територіальних громад району чи області, а спільнихінтересівтериторіальних громад сіл, селищ та міст у межах повноважень, визначених Конституцією ізаконами України,та повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Станом на 1 вересня 2004 року в Україні налічувалося 488 районних, 24 обласні ради та один представницький орган АР Крим – Верховна Рада АР Крим [105, с.5]. Кількість районних рад по регіонам України відображена у Додатку Б.
Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» структура районної, обласноїради складається з наступних елементів:
1)Голова обласної, районної ради, який є головною посадовою особою ради, що обирається відповідною радою з числа депутатів таємним голосуванням строком на чотири роки.Він виконує свої обов'язки до обрання голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення повноважень голови ради. Голова ради працює у раді на постійній основі, не може мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток. У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді і може бути звільнений з посади радою, якщо за його звільнення проголосувало не менш як дві третини депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування. Питання про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради(стаття 55 Закону).
2)Заступник голови районної, обласноїради, якийобирається відповідною радою у межах строку її повноважень з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування і здійснює свої повноваження до обрання заступника голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення його повноважень. Він може бути достроково звільнений з посади за рішенням ради, яке приймається шляхом таємного голосування. Питання про його звільнення може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради або голови ради.
Заступник голови ради у разі відсутності голови ради або неможливості виконання ним своїх обов'язків з інших причин здійснює повноваження голови відповідної ради. Він працює у раді на постійній основі. На нього, як і на голову ради, поширюються вимоги щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю)(стаття 56 Закону).
3)Президія (колегія),яка може утворюватися лише районною та обласною радами. Президія (колегія) ради є дорадчим органом ради, який попередньо готує узгоджені пропозиції і рекомендації з питань, що передбачається внести на розгляд ради. Президія (колегія) ради може приймати рішення, які мають дорадчий характер.
До її складу входять: голова ради; заступник голови ради; голови постійних комісій ради; уповноважені представники депутатських груп і фракцій.
Президія (колегія) ради діє на основі Положення про неї, що затверджується радою(стаття 57 Закону).
4)Виконавчий аппарат, який здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів, сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії і зв'язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Його структура і чисельність, витрати на утримання встановлюються радою за поданням її голови. Виконавчий апарат ради за посадою очолює голова відповідної ради(стаття 58 Закону).
5)Депутатські групи і фракції.
6) Постійні комісії ради.
7) Тимчасові контрольні комісії.
Особливітю структури районних та обласних рад є відсутність власних виконавчих органів. Відповідні повноваження делегуються цимирадамирайонній та обласній державній адміністрації.
Таким чином, загальна характеристика класифікації та аналіз нормативно-правового регулювання порядку створення й структури органів місцевого самоврядування дозволяють дійти наступних висновків:
- Система органів місцевого самоврядування в Україні – це сукупність організаційно-відокремлених, незалежних один від одного представницьких органів – сільських, селищних, міських, районних в місті (необов’язковий елемент), районних і обласних рад, а також їх виконавчих органів (за виключенням виконавчих органів районних та обласних рад), основним завданням яких є вирішення питань місцевого значення в інтересах відповідних територіальних громад і прийняття від їх імені управлінських рішень.
- В Україні відповідно до статті 140 Конституції України та статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» існує два рівня представницьких органів місцевого самоврядування. Перший рівень становлять сільські, селищні, міські, районні у місті (у разі їх створення) ради, що представляють інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст і здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування (органи місцевого представницва). Другий рівень становлять районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (органи регіонального представництва).
- Систему органів місцевого самоврядування в Україні (органи місцевого та регіонального представництва) можна викласти графічно (Додаток В).
- Відсутність єдиного підходу щодо найменування виконавчих органів сільських, селищних, міських рад та співзвучність використовуваних на практиці найменувань окремих виконавчих органів рад (наприклад, адміністрації у м. Одесі) заважає для населення зрозуміти, які з цих органів є виконавчими органами представницьких органів, а які є органами державної виконавчої влади. Тому існують достатні підстави на законодавчому рівні визначити чіткий перелік найменувань створюваних місцевими радами виконавчих органів. При цьому, такий крок не розцінюється як втручання в діяльність чи обмеження прав органів місцевого самоврядування з боку держави. До даного переліку можна віднести виконавчі комітети, управління, відділи, служби та інспекції.
IІ. ОСОБЛИВОСТІ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ
ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
2.1. Законодавче та нормативно-правове забезпеченнядіяльності органів місцевого самоврядування
Діяльність органів місцевого самоврядування, як різновиду органів публічної влади, є досить різновекторною, внаслідок чого потребує відповідного законодавчого врегулювання. Сьогодні в Україні діє низка законів та підзаконних актів, на основі яких місцеві ради та їх виконавчі органи здійснюють повноваження щодо управління різними галузями народного господарства, надання адміністративних послуг та ін. Багатоплановість нормативно-правового матеріалу свідчить про вагому роль представницьких органів у вирішенні питань не лише місцевого, а й державного значення.
Систему нормативно-правових актів, що регламентують організацію та функціонування органів місцевого самоврядування становлять: Конституція України, Європейська хартія місцевого самоврядування, закони України, укази та розпорядження Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, акти органів місцевого самоврядування, а також акти, прийняті на місцевих референдумах.
Система правових норм зазначених нормативних актів характеризується принципами жорсткої ієрархії. Так, норми Конституції України мають вищу юридичну силу, у зв’язку з чим норми всіх інших актів не можуть їм суперечити і мають бути спрямованими на деталізацію та конкретизацію конституційних положень. Норми законів України, по відношенню до підзаконних актів (указів та розпоряджень Президента України, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, актів органів місцевого самоврядування та актів, прийнятих на місцевих референдумах) мають вищу юридичну силу. При цьому норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» як базового закону мають дещо вищу правову силу, аніж норми інших законів. Це обумовлено змістом частини першої статті 24 вказаного Закону України, де зазначається, що «правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, цим та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону»[86, ст.24]. І ще однією ознакою ієрархічності даної системи правових норм є відповідність актів органів місцевого самоврядування положенням всіх нормативно-правових актів органів державної влади, що прийняті в межах компетенції.
Умовно, можна виділити три основних групи аналізованих нормативних актів:
- Перша група – нормативні акти, що визначають загальні засади адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування;
- Друга група – нормативні акти, які деталізують порядок здійснення координації та контролю діяльності органів місцевого самоврядування;
- Третя група – нормативні акти, що закріплюють особливості правовідносин між органами місцевого самоврядування та органами державної влади, управління, господарювання, а також визначають місце представницьких органів та їх виконавчих органів в системі влади і управління.
Вихідним нормативним актом, що закріплює адміністративно-правові засади статусу органів місцевого самоврядування є Конституція України. Положення Основного Закону визначають найважливіші суспільні відносини, які виникають у процесі організації та здійснення повноважень органами місцевого самоврядування, зокрема, територіальну організацію місцевого самоврядування, порядок та форми його здійснення, види органів місцевого самоврядування, структуру органів місцевого самоврядування, принципи формування та використання комунальної власності, гарантії місцевого самоврядування.
Конституційні положення, які закріплюють правовий статус органів місцевого самоврядування, можна систематизувати на такі групи:
- Норми, що визначають місце і роль органів місцевого самоврядування в механізмі публічної влади. До них відносяться:
а) здійснення народом влади через органи місцевого самоврядування (стаття 5);
б) самостійність органів місцевого самоврядування і не входження до системи органів державної влади (статті 5, 140);
в) обов’язок місцевого самоврядування діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19).
2. Норми, що регламентують діяльність органів місцевого самоврядування щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина:
а) право громадян знайомитися в органах місцевого самоврядування з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею (стаття 32);
б) право громадян вільно обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування (стаття 38);
в) право громадян на рівний доступ до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38);
г) право громадян проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про які завчасно попереджаються органи місцевого самоврядування (стаття 39);
д) право громадян на індивідуальні чи колективні звернення (петиції) до органів місцевого самоврядування (стаття 40);
е) право громадян, які потребують соціального захисту, на отримання від органів місцевого самоврядування житла безоплатно або за доступну для них плату (стаття 47);
є) право громадян на відшкодування за рахунок місцевого бюджету матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (стаття 56).
3. Норми, що закріплюють правові, організаційні, матеріальні та фінансові основи діяльності органів місцевого самоврядування. Вони, зокрема, стосуються:
а) порядку призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування (стаття 85);
б) підзвітності і підконтрольності місцевих державних адміністрацій радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами (стаття 118);
в) обов’язку місцевих державних адміністрацій забезпечувати взаємодію з органами місцевого самоврядування та реалізацію повноважень, делегованих відповідними радами (стаття 119);
г) складу представницьких органів місцевого самоврядування та принципів їх формування (стаття 141);
д) предметів відання та повноважень місцевого самоврядування (стаття 143);
е) можливості делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади (стаття 143);
є) права органів місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймати рішення, які є обов’язковими на відповідній території (стаття 144);
ж) необхідності законодавчого врегулювання питань діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування (стаття 146).
4. Норми, в яких закріплюються правові гарантії місцевого самоврядування. Вони стосуються:
а) заборони займатися підприємницькою діяльністю для посадових і службових осіб органів місцевого самоврядування (стаття 42);
б) підстав і порядку зупинення рішень органів місцевого самоврядування та звернення до суду з метою їх оскарження (стаття 144);
в) судового захисту прав органів місцевого самоврядування (стаття 145)[147, с.425-426].
Отже, норми Конституції України є основоположними, вихідними принципами організації та функціонування органів місцевого самоврядування, на деталізацію та конкретизацію яких покликані норми законів та підзаконних актів України.
Ще одним правовим актом, положення якого встановлюють загальноєвропейські стандарти щодо визначення і захисту прав органів місцевого самоврядування, забезпечення їх активної участі у вирішенні питань місцевого значення, є Європейська хартія місцевого самоврядування [59]. Цей акт був підписаний від імені України 6 листопада 1996р., ратифікований Верховною Радою України 15 липня 1997 р. і на основі положення статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства України [104; 140, ст.9].
Хартія зобов’язує держави, які її підписали, застосовувати основні правові норми, що гарантують правову, адміністративну і фінансову автономність органів самоврядування. У першій її частині викладені загальні положення, які вказують на необхідність конституційних і правових основ місцевого самоврядування, в них формулюються принципи, що визначають характер та обсяг компетенції органів місцевого самоврядування, захист кордонів самоврядних територій, забезпечення організаційної автономії місцевої влади.
Серед законів України, норми яких деталізують та конкретизують норми Конституції України та Європейської Хартії місцевого самоврядування щодо адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування, особливу роль посідає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». Цей Закон є базовим стосовно усіх питань існування такого вітчизняного адміністративно-правового інституту, як місцеве самоврядування.
Як зазначалося в попередньому розділі, стаття 1 Закону містить визначення представницького органу місцевого самоврядування, окреме визначення районних та обласних рад, а також визначення загального складу ради, складу ради, правомочного складу ради, виконавчих органів рад та посадової особи місцевого самоврядування.
Стаття 2 Закону, даючи визначення поняття місцевого самоврядування, закріплює основну роль і завдання органів та посадових осіб місцевого самоврядування. При цьому, частина друга даної статті визначає перелік органів місцевого самоврядування, через які територіальні громади вирішують питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Проте цей перелік є неповним, оскільки в ньому відсутній такий різновид представницьких органів, як районна в місті рада. Чіткіший перелік (систему) органів місцевого самоврядування надає стаття 5 Закону «Система місцевого самоврядування».
Організаційно-правова, матеріальна та фінансова основи діяльності органів місцевого самоврядування визначаються статтею 16 Закону. Частина перша цієї статті закріплює за органом місцевого самоврядування статус юридичної особи, яка наділяється цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діє самостійно і несе відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Частина друга статті зазначає, що органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Матеріальною і фінансовою основою діяльності органів місцевого самоврядування, відповідно до частини третьої статті, є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, позабюджетні цільові (в тому числі валютні) та інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.
Закон надає право місцевим радам бути суб'єктом комунальної власності, володіти, користуватися та розпоряджатися нею від імені та в інтересах територіальних громад.
Важливою, на наш погляд, умовою управлінської діяльності органів місцевого самоврядування є закріплена частиною шостою статті 16 Закону самостійність місцевого бюджету. Така самостійність передбачає не включення місцевого бюджету до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів. Проте, Закон дозволяє місцевим радам з урахуванням місцевих умов і особливостей перерозподіляти між собою на підставі договорів власні бюджетні кошти.
Як і кожен орган державного управління, відповідно до частини дев’ятої статті 16 Закону сільські, селищні, міські, районні у містах, районні, обласні ради повинні мати печатками із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням, рахунками в установах банків України.
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплює особливості адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування, які проявляються у взаємовідносинах цих органів з органами державної влади та їх посадовими особами, а також підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних громад, і з підприємствами, установами та організаціями, що в такій власності не перебувають.
Так, відповідно до статті 17 Закону відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування. Згідно зі статтею 18 Закону відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом. З питань, віднесених до відання органів місцевого самоврядування, на їх вимогу підприємства, установи та організації, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, надають відповідну інформацію. Органи місцевого самоврядування можуть виступати з ініціативою щодо перевірок, а також організовувати проведення перевірок на підприємствах, в установах та організаціях, що не перебувають у комунальній власності, з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади.
Законом передбачаються різні форми взаємовідносин між самими органами місцевого самоврядування, в яких вони виступають рівноправними суб’єктами. Однією з таких форм є добровільне об’єднання органів місцевого самоврядування (асоціації, спілки тощо) з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад (наприклад, Асоціація міст України та громад). Причому такі об’єднання можуть входити у відповідні міжнародні асоціації, що є важливим інструментом накопичення та застосування в наших умовах іноземного досвіду.
Відносини органів та посадових осіб місцевого самоврядування з органами державної влади та їх посадовими особами базуються на принципах рівноправності. І хоча стаття 20 Закону закріплює за органами державної влади повноваження щодо здійснення державного контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування, перші зобов’язані здійснювати ці повноваження лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, або не призвести до втручання у вирішення органами місцевого самоврядування питань місцевого значення. Цим положенням Закон переслідує мету недопущення зловживання владою місцевого самоврядування, при цьому зберігаючи самостійність і незалежність місцевих рад у здійсненні наданих законом повноважень.
Детальна регламентація власних та делегованих повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування здійснюється главами 1-4 розділу ІІ Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Загальна характеристика та аналіз статей зазначених глав ІІ розділу Закону будуть наведені у наступному підрозділі.
Розділ ІІІ Закону цього Закону закріплює матеріальну та фінансову основи діяльності органів місцевого самоврядування, розкриваючи зміст права комунальної власності, надаючи перелік об’єктів комунальної власності та визначаючи порядок набуття, володіння, користування і розпорядження цими об’єктами. Особлива увага Закону зосереджена на місцевих бюджетах, доходи яких являються одним з основних об’єктів комунальної власності.
У розділі ІV Закону передбачаються гарантії управлінської діяльності та відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Так, необхідними умовами реалізації місцевими радами, їх виконавчими органами та посадовими особами визначених законом повноважень є наступні гарантії:
1) невтручання органів виконавчої влади та їх посадових осіб в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, за виключенням виконання останніми делегованих їм повноважень та в інших передбачених законом випадках;
2) обов’язок місцевої державної адміністрації у разі розгляду нею питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, повідомити про це відповідні органи та посадових осіб місцевого самоврядування;
3) звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (стаття 71 Закону).
Різновидами гарантій діяльності органів місцевого самоврядування можна вважати підзвітність і підконтрольність місцевих державних адміністрацій районним, обласним радам (стаття 72 Закону), а також обов’язковість актів і законних вимог органів та посадових осіб місцевого самоврядування (стаття 73 Закону).
Відповідно до положень аналізованого Закону відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування буває:
- перед територіальними громадами (стаття 75 Закону);
- перед державою (стаття 76 Закону);
- перед юридичними і фізичними особами (стаття 77 Закону).
Таким чином, норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», деталізуючи та конкретизуючи конституційно-правові норми, регламентують більшість суспільних відносин, що виникають з приводу організації та здійснення управлінської діяльності органів місцевого самоврядування.
Окрім Конституції України, Європейської хартії місцевого самоврядування та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», загальні засади правового статусу органів місцевого самоврядування закріплюють також Закони України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 р. [109], «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 р. [106], «Про столицю України – місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р. [111], «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» від 23 вересня 1997 р. [98], а також такі підзаконні акти як Укази Президента «Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні» від 30 серпня 2001 р. № 749/2001 та затверджена ним Програма державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні [244], «Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльності органів державної влади» від 1 серпня 2002 р. № 683/2002 [145] та Концепція Програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25 липня 2002 р. № 416-р. [143].
Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» є комплексом правових норм, що визначають правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, закріплюють його права та обов’язки, повноваження у виборчому окрузі, форми реалізації таких повноважень, сесійні та позасесійні форми роботи у раді та її органах,гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради [109].
Стаття 1 указаного Закону визначає депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради як представника інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 6 квітня 2004 року [109, ст.1]обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки. Основним завданням депутата відповідно до Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» є вираження і захист інтересів відповідної територіальної громади та її частини – виборців свого виборчого округу, виконання їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, активна участь у здійсненні місцевого самоврядування. При цьому, стаття 2 даного Закону називає депутата повноважним і рівноправним членом відповідної ради – представницького органу місцевого самоврядування, – який відповідно до закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів.
Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування регламентуються Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування».
Відповідно до статті 1 указаного Закону служба в органах місцевого самоврядування – це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом [106, ст.1]. На підставі цього можна стверджувати про управлінську природу органів місцевого самоврядування, яка проявляється у реалізації посадовими особами органів місцевого самоврядування окремих наданих законом повноважень органів виконавчої влади.
Для здійснення органами місцевого самоврядування державного управління цей Закон надає посадовим особам місцевого самоврядування відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій. Окрім зазначеного, Закон урівнює гарантії діяльності і соціального захисту службовців місцевого самоврядування з відповідними гарантіями державних службовців.
Закон України «Про столицю України – місто-герой Київ» визначає спеціальний статус міста Києва як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті, особливості структури представницьких органів місцевого самоврядування міста Києва, порядку виконання столичних функцій, а також їх взаємодії з органами державної влади, іншими органами влади, підприємствами і представництвами.
Так, відповідно до статті 9 Закону представницькими органами київської міської громади є Київська міська рада та районні у місті. Виконавчим органом Київської міської ради є Київська міська державна адміністрація, що одночасно відноситься до системи місцевих органів державної виконавчої влади і підзвітна та підконтрольна відповідній раді в частині виконання делегованих їй радою повноважень [111, ст.9].
Київська міська рада має постійно діючі органи, до яких окрім передбачених у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносяться Президія та Секретаріат ради. Президія Київської міської ради – дорадчий орган ради, який попередньо готує узгоджені пропозиції і рекомендації з питань, які передбачається внести на розгляд ради (стаття 12 Закону). Секретаріат ради здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів, сприяє здійсненню Київською міською радою взаємодії з міською державною адміністрацією та районними у місті радами.
Відповідно до статті 25 Закону особливість взаємовідносин між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади міста Києва і Київської області полягає в договірних, компенсаційних та інших, визначених чинним законодавством, засадах їх побудови.
Правове регулювання особливостей порядку обчислення скликань представницьких органів місцевого самоврядування здійснюється Законом України «Про порядок обчислення скликань представницьких органів місцевого самоврядування (рад)» від 24 червня 2004 р. Згідно зі статтею 1 цього Закону відлік скликань представницьких органів місцевого самоврядування (рад) розпочинається із скликання, обраного на виборах 1990 року, яке є першим скликанням. Представницькі органи місцевого самоврядування (ради), обрані в 1994, 1998, 2002 та наступних роках, є відповідно представницькими органами місцевого самоврядування (радами) другого, третього, четвертого та наступних скликань. При цьому, в статті 2 зазначається, що обрання нового складу представницького органу місцевого самоврядування (ради) на позачергових виборах не вважається новим скликанням цього представницького органу [99, ст.2].
Особливої уваги законодавство України приділяє такому принципу управлінської діяльності органів місцевого самоврядування, як відкритість і публічність. У зв’язку з цим, в Україні діє Закон України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» 23 вересня 1997 р. [98] та Указ Президента України «Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльності органів державної влади» [245]. Положення зазначених нормативних актів зводяться до забезпечення державою максимально сприятливих умов для одержання, збирання, створення, поширення, використання і зберігання інформації про діяльність органів місцевого самоврядування, задоволення інформаційних потреб громадян, юридичних осіб про роботу цих органів.
Як зазначалося вище, основні засади здійснення місцевими радами та їх органами визначаються не лише законами, а й підзаконними актами.
Серед підзаконних нормативних актів, які визначають основні напрями подальшого розвитку функціонування органів місцевого самоврядування чільне місце посідає Указ Президента України «Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні» від 30 серпня 2001 р. Цим Указом затверджується Програма державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні, положення якої спрямовані на забезпечення дальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні, зміцнення його організаційних, правових, матеріально-фінансових, інформаційних засад. Відповідно до положень даної Програми її основними завданнями є:
- удосконалення механізмів управління об'єктами права комунальної власності та спільної власності територіальних громад;
- надання науково-методичної допомоги органам місцевого самоврядування;
- підвищення професійного рівня посадових осіб органів місцевого самоврядування, забезпечення підготовки кадрів для цих органів;
- поліпшення взаємодії асоціацій та інших об'єднань органів місцевого самоврядування з органами виконавчої влади;
- створення належних умов для реалізації територіальними громадами та органами місцевого самоврядування прав і повноважень, визначених Конституцією та законами України та ін. [244].
З метою організації виконання положень відповідного Указу Кабінетом Міністрів України було видане розпорядження від 13 березня 2002 р. № 123 «Про заходи щодо виконання Програми державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні» [220].
Іншим підзаконним актом, що регламентує подальший курс реформування законодавства щодо діяльності органів місцевого самоврядування, є Концепція Програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25 липня 2002 р. № 416-р. [221].
Згідно частини третьої Концепції Програма законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування повинна бути спрямована на: впорядкування системи адміністративно-територіального устрою, визначення правового статусу і видів адміністративно-територіальних одиниць, повноважень органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою; удосконалення механізму контролю з боку територіальних громад за діяльністю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб; чітке розмежування функцій і повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; удосконалення механізму управління об'єктами комунальної власності, об'єктами спільної власності територіальних громад, що перебувають в – управлінні районних та обласних рад, порядку передачі державного майна (насамперед об'єктів соціальної сфери) до комунальної власності та ін. [221, част.3].
Важливе місце в системі підзаконних правових актів щодо організації управлінської діяльності органів місцевого самоврядування займає Постанова Кабінету Міністрів України від 3 грудня 1997 р. № 1349 «Про фінансове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування» [190]. Основним завданням Постанови є надання рекомендацій головам обласних, Київської та Севастопольської міських, районних, районних у містах рад (у разі їх створення), міським, селищним і сільським головам під час підготовки пропозицій щодо структури виконавчого апарату обласних, районних, районних у містах рад, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, районних у містах рад (крім міст Києва та Севастополя), загальної чисельності апарату рад та їх виконавчих комітетів дотримуватися типових штатів згідно з Типовими штатами апарату обласних та Севастопольської міської рад (Додаток 1), Типовими штатами апарату районних, районних у місті Севастополі рад (Додаток 2), Типовими штатами апарату міських (крім міста Севастополя) рад, їх виконавчих комітетів (Додаток 3), Типовими штатами апарату районних у містах (крім міста Севастополя) рад, їх виконавчих комітетів (Додаток 4), Типовими штатами апарату сільських, селищних рад та їх виконавчих комітетів (Додаток 5 до вказаної вище Постанови) [52].
Нормативне забезпечення управлінської діяльності органів місцевого самоврядування, що реалізується шляхом обміну інформації через конфіденційний зв'язок, здійснюється Порядком надання послуг конфіденційного зв'язку органам державної влади та органам місцевого самоврядування, державним підприємствам, установам та організаціям, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2002 р. № 1519 [184]. Порядок визначає механізм та умови надання органам місцевого самоврядування послуг конфіденційного зв'язку операторами зв'язку щодо передачі, прийому, зберігання та перетворення конфіденційної інформації, що є власністю держави, в Національній системі конфіденційного зв'язку.
Відсутність ефективної взаємодії органів місцевого самоврядування з Кабінетом Міністрів України, міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, узгодження їх дій під час вирішення питань загальнодержавного та регіонального значення стало причиною видання Кабінетом Міністрів України розпорядження від 2 грудня 2002 р № 49 «Про забезпечення взаємодії Кабінету Міністрів України з Верховною Радою України, місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування» [219], а також розпорядження від 18 січня 1999 р. № 48 «Про додаткові заходи щодо поліпшення взаємодії центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування» [218]. Так, відповідно до положень згаданих нормативно-правових актів міністри, керівники інших центральних органів виконавчої влади зобов’язуються:
- забезпечити подання в межах своєї компетенції практичної та організаційно-методичної допомоги органам місцевого самоврядування у розв'язанні стратегічних і поточних завдань, визначених актами Президента України та Кабінету Міністрів України, в організації роботи з виконання державних, міжгалузевих, галузевих і регіональних програм, удосконалення інформаційного забезпечення їх діяльності, у разі потреби ініціювати розгляд цих питань, на сесіях місцевих рад;
- організувати разом з посадовими особами місцевого самоврядування розгляд на місці пропозицій, заяв і скарг, що надходять від громадян на адресу Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади, з метою запобігання проявам бюрократизму, тяганини та байдужості вживати відповідних заходів, спрямованих на усунення причин, що породжують обґрунтовані звернення громадян, у разі потреби ініціювати їх розгляд на сесіях місцевих рад;
- вивчати разом з керівниками посадовими особами місцевого самоврядування питання щодо впровадження нових організаційних форм взаємодії органів місцевого самоврядування у регіоні, вжити додаткових заходів для утвердження правових засад у діяльності цих органів, розвитку демократичних форм і методів роботи, поширення позитивного досвіду їх взаємодії у вирішенні питань розвитку регіону або окремих населених пунктів та ін.
Проте, попри наявність з одного боку в даному розпорядженні положень щодо організації надання органами державної влади допомоги органам місцевого самоврядування, з іншого боку існує ймовірність втручання в роботу останніх в ході надання їм такої допомоги. В умовах децентралізації державної влади це є недопустимим. Тому сьогодні існує доцільність скасування даного акту як такого, що не зовсім відповідає ідеї децентралізації державної влади.
Другу групу правових актів, що регламентують порядок організації та функціонування органів місцевого самоврядування, становлять акти, що деталізують порядок здійснення координації та контролю діяльності органів місцевого самоврядування.
Правове регулювання порядку координації діяльності органів місцевого самоврядування здійснюють Указ Президента України 26 квітня 2005 р. № 706/2005 «Про Національну Раду з питань державного управління та місцевого самоврядування» [247], Положення про Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України, що є Додатком 1 до Указу України від 5 травня 1996 р. № 306/96 [182], Положення про раду міських голів, затверджене Указом Президента України від 8 грудня 2006 року №1046/2006 [246], Положення про Міжвідомчу комісію з питань місцевого самоврядування при Кабінету Міністрів України, затверджене Рішенням Координаційної ради при Голові Верховної Ради України від 19 листопада 1998 р. № 1 [215].
Відповідно до положень зазначених актів сьогодні в Україні існують такі державні органи з питань місцевого самоврядування, як:
- Національна Рада з питань державного управління та місцевого самоврядування, яка є консультативно-дорадчим органом при Президентові України і уповноважена розробляти та вносити пропозиції щодо визначення пріоритетів та механізмів реалізації державної політики у сфері державотворення, місцевого самоврядування та регіонального розвитку тощо [247, частина 1, 2].
- Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України – центральна науково-методична, консультативна та координуюча установа, утворена при Президентові України для підтримки місцевого самоврядування в Україні [182, частина 1 Розділу І].
- Рада міських голів – консультативно-дорадчий орган при Президентові України, створений з метою напрацювання пропозицій щодо сприяння формуванню та реалізації державної політики у сфері місцевого самоврядування, забезпечення сталого розвитку міст [246, частина 1, 3].
- Міжвідомча комісія з питань місцевого самоврядування при Кабінеті Міністрів України, яка є консультативно-дорадчим органом, що створений задля розгляду проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів, програм, концепцій, окремих пропозицій з питань діяльності органів місцевого самоврядування [215, частина 3].
- Координаційна рада з питань місцевого самоврядування при Голові Верховної Ради України, яка є дорадчо-консультативним органом, основним завданням якого є підготовка пропозицій по вдосконаленню чинних законів, які регулюють діяльність органів місцевого самоврядування [215].
Правове регулювання порядку контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється Порядком контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. № 48 [183], Порядком здійснення Міністерством фінансів України та його органами своїх функцій щодо органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, що провадять діяльність, пов’язану з державною таємницею, затвердженим наказом Міністерства фінансів України від 3 січня 2002 р. № 3 [171].
Положеннями Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади визначаються основні засади здійснення контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування в частині виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади з боку відповідних місцевих держадміністрацій та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а у випадках, передбачених законодавством, – на міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи. Такий контроль відповідно до частини 2 Порядку здійснюється шляхом аналізу актів органів місцевого самоврядування, надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади, проведення перевірок діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад [183, частина 2].
Порядок здійснення Міністерством фінансів України та його органами своїх функцій щодо органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, що провадять діяльність, пов’язану з державною таємницею закріплює право Міністерства фінансів України та його органів провадити діяльність, пов'язану з державною таємницею, після надання їм Службою безпеки України відповідно до Закону України «Про державну таємницю» [76, ст.20]спеціального дозволу на провадження діяльності, пов'язаної з державною таємницею. Окрім дозволу СБУ згідно з частиною 2 зазначеного Порядку доступ працівників Мінфіну до державної таємниці в органах місцевого самоврядування, куди вони прибули для виконання своїх завдань та функцій, оформляється з також письмового дозволу керівників цих органів після пред'явлення особистого службового посвідчення, довідки відповідної форми про наявність допуску до державної таємниці та припису на виконання завдання, які передбачені чинним законодавством України [171, частина 2].
Третю групу нормативних актів, що регламентують порядок організації та функціонування органів місцевого самоврядування, становлять акти, що закріплюють особливості правовідносин між органами місцевого самоврядування та органами державної влади, управління, господарювання, а також визначають місце місцевих рад та їх виконавчих органів в системі влади і управління. Серед низки законів, що містять в собі такі норми, можна виділити Закони України «Про статус народного депутата» від 17 листопада 1992 р. [110], «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від 16 жовтня 1996 р. [114], «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 р. [103], «Про оборону України» від 6 грудня 1991 р. [89], «Про Цивільну оборону України» від 3 лютого 1993 р. [116], «Про захист економічної конкуренції» від 11 січня 2001 р. [81], «Про державну статистику» від 17 вересня 1992 р. [75], «Про транспорт» від 10 листопада 1994 р. [112], «Про залізничний транспорт» від 4 липня 1996 р. [79], «Про трубопровідний транспорт» від 15 травня 1996 р. [113], «Про правовий режим воєнного стану» від 6 квітня 2000 р. [100], «Про правовий режим надзвичайного стану» від 6 квітня 2000 р. [101], «Про аварійно-рятувальні служби» від 14 грудня 1999 р. [64], «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» від 22 червня 2000 р. [115], «Про поводження з радіоактивними відходами» від 30 червня 1995 р. [96], «Про відходи» від 5 березня 1995 р. [71], «Про питну воду та питне водопостачання» від 10 січня 2002 р. [95], Гірничий закон України від 6 жовтня 1999 р. [31], «Про захист населення від інфекційних хвороб» від 6 квітня 2000 р. [82], «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 р. [78], «Про охорону дитинства» від 26 квітня 2001 р. [93], «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні» від 5 лютого 1993 р. [108], «Про соціальний захист дітей війни» від18 листопада 2004 р. [107], «Про освіту» від 23 травня 2001 р. [91], «Про дошкільну освіту» від 11 липня 2001 р. [77], «Про позашкільну освіту» від 22 червня 2000 р. [96], «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 р. [70] та ін.
З огляду на широке коло правових норм, що регламентують порядок організації та функціонування органів місцевого самоврядування, їх різноманітність, різну юридичну силу, можна констатувати, що норми щодо організації та функціонування органів місцевого самоврядування можна поділити на три групи:
1) норми, що визначають загальні положення адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування (Конституція України, Європейська хартія місцевого самоврядування, Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутата місцевої ради», «Про службу в органах місцевого самоврядування» тощо);
2) норми, які детально регламентують порядок здійснення координації та контролю діяльності органів місцевого самоврядування (Порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади, Порядок здійснення Міністерством фінансів України та його органами своїх функцій щодо органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, що провадять діяльність, пов’язану з державною таємницею та ін.);
3) норми, що закріплюють особливості правовідносин між органами місцевого самоврядування та органами державної влади, управління, господарювання, а також визначають місце представницьких органів та їх виконавчих органів в системі влади і управління (Закони України «Про статус народного депутата», «Про оборону України», «Про Цивільну оборону України», «Про державну статистику», «Про транспорт», «Про залізничний транспорт», «Про трубопровідний транспорт», «Про правовий режим воєнного стану», «Про правовий режим надзвичайного стану» і т.п.).
2.2. Компетенція органів місцевого самоврядуванняв сфері управління
Ефективність здійснення органами місцевого самоврядування управлінської діяльності цілком залежить від характеру та змісту їх компетенції. Під поняттям «компетенція» в теорії адміністративного права розуміється правова категорія, яка включає в себе сукупність предметів відання, основних завдань, функцій, повноважень органу державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб.
Загальні засади правового регулювання компетенції органів місцевого самоврядування визначаються нормами Всесвітньої декларації місцевого самоврядування, Європейської хартії місцевого самоврядування, Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», галузевим законодавством та в іншими нормативно-правовими актами.
Так, згідно зі статтею 4 Європейської хартії місцевого самоврядування головні повноваження і функції місцевих властей (тобто органів місцевого самоврядування) визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню останніх повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону. Місцеві власті, в межах закону мають повне право вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене іншому органу. Повноваження, якими наділяються місцеві власті, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачено законом.
Відповідно до статті 143 Конституції України найважливішими питаннями, віднесеними до відання органів місцевого самоврядування є здійснення від імені територіальної громади села, селища, міста: управління майном, що є в комунальній власності; затвердження програми соціально-економічного та культурного розвитку і контроль їх виконання; затвердження бюджетів відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контроль їх виконання; встановлення місцевих податків і зборів відповідно до закону; забезпечення проведення місцевих референдумів та реалізація їх результатів; утворення, реорганізація та ліквідація комунальних підприємств, організацій і установ, а також здійснення контролю за їх діяльністю; вирішення інших питань місцевого значення, віднесених законом до їхньої компетенції [140, ст.143].
Адміністративна природа органів місцевого самоврядування проявляється в їх основному завданні. Сьогодні згідно з законодавством України про місцеве самоврядування самоврядні органи як різновид органів публічної влади не просто вирішують під свою відповідальність питання місцевого значення від імені територіальної громади в межах Конституції та законів України, а здійснюють від імені цієї громади організаційно-розпорядчої діяльності по управлінню справами місцевого значення, та управління від імені держави справами у сфері державного управління.
Окрім цього, управлінське призначення представницьких органів місцевого самоврядування в Україні, в якому втілюються конкретні напрями і види їх діяльності щодо здійснення завдань, визначених Конституцією України, законами України і підзаконними нормативними актами, розкривається у функціях місцевих рад [48, c.38].
У системі функцій місцевих рад є певна диференціація, тобто сільські, селищні, міські, районні в містах, районні і обласні ради, поряд із загальними, мають окремі функції, які характеризують їх особливий статус в системі місцевих рад. Для усіх місцевих рад характерні, зокрема, представницька, нормотворча, установча, кадрова, контрольна, організаційно-розпорядча функції. З урахуванням сфер діяльності місцевих рад виокремлюють: політичну, економічну, соціальну, культурну, екологічну, ідеологічну функції. Підкреслюючи важливість завдань, які вирішуються радами на територіальному рівні, виокремлюють: функцію забезпечення і охорони прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина, фінансово-бюджетну і матеріально-технічну функції.
Функції місцевих рад у своїй сукупності утворюють складну динамічну систему, яка виражає найхарактерніші їх риси: а) представницька функція — органи місцевого самоврядування у відносинах з органами державної влади, юридичними та фізичними особами представляють інтереси відповідних територіальних громад; б) нормотворча функція — врегулювання нормами правасуспільних відносин у сфері місцевого самоврядування; в) установча функція — діяльність місцевих рад щодо формування власної структури, утворення виконавчих органів, організацій, установ, допоміжних і консультативних служб; г) кадрова функція — формування персонального складу органів, що створюються місцевими радами, призначення посадових осіб; ґ) організаційно-розпорядча функція — діяльність по вирішенню організаційно-правових питань функціонування місцевих рад та їх органів, управління об’єктами комунальної власності; прийняття, зміна, скасування актів ненормативного (індивідуального) характеру; д) контрольна функція — контроль за діяльністю виконавчих органів рад і їх посадових осіб, органів самоорганізації населення, підприємств, установ, організацій; е) економічна функція — діяльність місцевих рад щодо економічного розвитку відповідних територій; є) соціальна функція — напрямок діяльності місцевих рад щодо соціального захисту населення, реалізації соціальних програм; ж) культурна функція — підтримка різних видів творчості, збереження пам'яток історії, управління закладами культурного призначення; з) екологічна функція — прийняття програм охорони навколишнього природного середовища, регулювання природокористування, забезпечення екологічної безпеки, здійснення заходів, направлених на покращення навколишнього природного середовища; и) політична функція — сприяння становленню і розвитку політичної системи суспільства; і) фінансово-бюджетна функція — розробка, прийняття відповідних бюджетів, здійснення контролю за їх виконанням, виробка і реалізація податкової і фінансової політики; ї) функція забезпечення і охорони прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина (правоохоронна)— організація надання послуг населенню, охорона громадського порядку, забезпечення законності [48, c.38].
Повноваження органу місцевого самоврядування – права та обов’язки органу, якими він наділяється стосовно його предметів відання, тобто для вирішення тих питань, що становлять ці предмети відання. Наявність у органу прав та обов’язків, наданих для здійснення відповідних владних дій, характеризують його юридичну компетентність. При цьому, компетенція органу публічної влади охоплює лише ті повноваження, що спрямовані на зовнішні об’єкти управління (зовні органу). Такі повноваження отримали в юридичній літературі назву «компетенційні повноваження». Що стосується повноважень, які пов’язані із вирішенням питань самоорганізації органу – «самоорганізаційні повноваження», – то вони не входять до складу його компетенції [169, c.265].
Компетенційні повноваження органів місцевого самоврядування можна розрізняти за галузями та сферами адміністративно-правової організації управління. Так, законами України за органами місцевого самоврядування закріплено повноваження щодо:
- управління економікою (промисловістю, агропромисловим комплексом, будівництвом і житлово-комунальним господарством, комунікаціями, використанням і охороною природних ресурсів, торгівлею, фінансами, а також розгляд справ про адміністративні правопорушення в промисловості, будівництві, житлово-комунальному господарстві, в галузі торгівлі);
- управління соціально-культурним будівництвом (освітою і наукою, охороною здоров’я населення, культурою, фізичною культурою, спортом і туризмом, у справах сім’ї та молоді, в сфері соціального захисту населення, а також розгляд справ про адміністративні правопорушення в сфері охорони здоров’я);
- участі у здійсненні управління адміністративно-політичною діяльністю (обороною, юстицією, внутрішніми справами, надзвичайними ситуаціями та безпекою).
З огляду на закріплене за органами місцевого самоврядування законодавством України широке коло повноважень щодо управління економікою, соціально-культурним будівництвом та адміністративно-політичною діяльністю, можна стверджувати про ключову роль цих органів публічної влади у здійсненні державного управління на місцевому рівні.
Проте не може не викликати певні застереження приналежність до компетенції органів місцевого самоврядування такої великої кількості делегованих повноважень. Враховуючи це, на нашу думку, сьогодні слушно заслуговує на увагу науковців питання здійснення муніципальними органами делегованих повноважень.
Так, згідно з частиною третьою статті 143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади (т.зв. делеговані повноваження), здійснення яких супроводжується фінансуванням державою у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, а також передачею цим органам відповідних об’єктів державної власності [140, ст.143]. В цій статті додається, що органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади[140, ст.143].
Конкретизацію даних положень містять норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в статті 1 якої сформульовано наступне визначення поняття «делеговані повноваження»: «повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад» [86, ст.1]. Проте дане формулювання, на нашу думку, є не зовсім чітким, адже в ньому не вказано коло органів місцевого самоврядування, яким надаються законом повноваження органів виконавчої влади. Аби знайти відповідь на дане питання необхідно проаналізувати інші положення Закону.
У Главі 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», («Повноваження сільських, селищних, міських рад») немає жодного посилання на здійснення сільськими, селищними, міськими радами делегованих законом повноважень. Проте в статті 25 зазначається, що «сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання»[86, ст.25]. Аналогічним є формулювання щодо повноважень районних, обласних рад, закріплене частиною другою статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», [86, ст.43](Глава 4 даного Закону «Повноваження районних і обласних рад»). Враховуючи те, що ні в Конституції, ні в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» немає подібних положень, залишається проводити їх пошук у інших законах. Але в жодному іншому законі немає вказівки на здійснення саме сільськими, селищними, міськими, районними у місті, районними та обласними радами делегованих повноважень.
Таким чином виходить, що сільські, селищні, міські, районні у містах, районні та обласні ради не здійснюють делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.
На відміну від правового закріплення повноважень місцевих рад правові положення про повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (Глава 2 Закону «Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад») містять чіткий перелік делегованих їм законом повноважень органів виконавчої влади.
З огляду на це можна дійти до висновку: у статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», у визначенні поняття «делеговані повноваження» під органами місцевого самоврядування розуміються виключно виконавчі органи сільських, селищних, міських рад (тобто, саме ці органи є суб’єктом здійснення делегованих законом повноважень органів виконавчої влади). Тому видається необхідним скорегувати визначення поняття «делеговані повноваження», в першій половині якого словосполучення «повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування» замінити на «повноваження органів виконавчої влади, надані виконавчим органам сільських, селищних міських рад».
Проте, виникає низка наступних запитань. Зокрема, чому сучасне законодавство про місцеве самоврядування не містить жодного положення ні щодо порядку, ні щодо особливостей, ні щодо умов здійснення делегованих повноважень?
Дані питання породили в наукових колах певні дискусії. Зокрема, Кравченко В.В. вважає, що делегування характеризуються трьома основними ознаками: відповідні повноваження виконуються тимчасово, на договірних засадах та за згодою того органу, якому повноваження делегуються[9, с.20]. З цією думкою не можна не погодитися, адже делеговані повноваження – це свого роду реквізит початкового етапу процесу децентралізації державного управління, логічним завершенням якого має бути повне переведення цих повноважень до числа самоврядних повноважень повноздатних у майбутньому виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. А поки їх можна цілком розцінювати як спосіб тимчасового контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку органів виконавчої влади.
Договірні засади делегування виконавчим органам сільських, селищних, міських рад повноважень органів виконавчої влади сьогодні в законодавстві України не відображені. Це можна розцінювати як небажання держави надати можливість органам місцевого самоврядування відмовитися здійснювати ці повноваження, адже за наявності такої можливості в останніх держава втрачатиме наявний контроль за їх управлінською діяльністю. Хоча, як свідчить практика, примусове покладання на органи місцевого самоврядування делегованих повноважень без їхньої згоди (при чому не завжди із супроводом достатнього фінансового забезпечення їх здійснення) перетворює ці органи на, свого роду, заручника держави. До того ж обсяг делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад більший за обсяг їх самоврядних повноважень, що унеможливлює нормальне виконання ними функцій і завдань місцевого самоврядування.
Порядок, особливості та умови здійснення делегованих повноважень, по суті, не регламентовані на законодавчому рівні. До переліку нормативних актів про делеговані повноваження окрім Конституції та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» можна віднести Постанову Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. №339 «Про затвердження Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади» [192]. Проте цей підзаконний акт не містить відповіді на поставлені нами питання, оскільки в ньому відображено лише порядок здійснення контролю за виконанням делегованих органам місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади (аналогічно Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в даному Положенні стверджується про делегування повноважень органам місцевого самоврядування, без конкретизації таких органів).
В контексті розгляду питання про здійснення виконавчими органами сільських, селищних, міських рад делегованих повноважень не можна обійти увагою і ще один нюанс. Згідно з Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Частина друга Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади зазначає перелік форм здійснення такого контролю. Так, контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцевого самоврядування, надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади, проведення перевірок діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад [192, част.2]. Проте в положеннях цього Порядку немає жодного посилання на відповідальність органів місцевого самоврядування за невиконання делегованих повноважень: у разі виявлення невідповідності акта органу місцевогосамоврядування, прийнятого з питаньздійснення делегованихповноважень органіввиконавчоївлади, законодавствуУкраїни орган місцевого самоврядування лише оповіщається про невідповідність акта; у разі неподання органами місцевого самоврядування відповідним органам контролю інформації про виконання окремих делегованих повноважень не передбачено жодних мір відповідальності; у разі виявлення врезультатіперевірки певних порушень чи зловживань делегованими повноваженнями з боку органів місцевого самоврядування матеріалипередаються відповідним правоохоронним органам та вищестоящиморганам виконавчої влади [192, част.6, 7, 15].Тобто, відповідальність за невиконання делегованих органам місцевого самоврядування повноважень не встановлена.
З одного боку, це можна розцінювати позитивно, оскільки органи та посадові особи місцевого самоврядування убезпечені від свавільного тиску на їхню діяльність з боку держави. З іншого ж – такий підхід законодавця заклав основу для навмисного невиконання даними органами делегованих повноважень, що нівелює сам інститут делегованих повноважень. Враховуючи останнє, можна поставити питання про доцільність передбачення на законодавчому рівні відповідальності за невиконання делегованих органам місцевого самоврядування повноважень. Це можна зробити подібно передбачення відповідальності за невиконання делегованих місцевим державним адміністраціям повноважень районних та обласних рад (згідно з частиною сьомою статті 118 Конституції України місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. При цьому, у частині дев’ятій та десятій цієї статті додається, що обласна та районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь [140, ст.118]).
Тобто, в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» необхідно передбачити можливість органів виконавчої влади брати участь у звільненні керівників виконавчих органів сільських селищних, міських рад за нездійснення делегованих повноважень. Така участь може проявлятись в ініціюванні питання про звільнення відповідних осіб перед сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради (який відповідно до частини третьої статті 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» їх призначає) з достатньою аргументацією. За наявності такої відповідальності інститут делегованих повноважень перестане перебувати лише на папері і зможе в повній мірі бути втіленим у життя.
Отже, проведений аналіз законодавчого закріплення компетенціїорганів місцевого самоврядування дозволяє зробити наступний узагальнюючий підсумок:
- Компетенція органів місцевого самоврядування – це правова категорія, яка включає в себе визначені Конституцією і законами України, іншими правовими актами предмет відання, основне завдання, функції та повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, а також районних у містах (у разі їх створення), районних, обласних рад.
2.Зі змісту статті 143 Конституції України випливає, що предметом відання органів місцевого самоврядування є здійснення від імені територіальної громади села, селища, міста: управління майном, що є в комунальній власності; затвердження програми соціально-економічного та культурного розвитку і контроль їх виконання; затвердження бюджетів відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контроль їх виконання; встановлення місцевих податків і зборів відповідно до закону; забезпечення проведення місцевих референдумів та реалізація їх результатів; утворення, реорганізація та ліквідація комунальних підприємств, організацій і установ, а також здійснення контролю за їх діяльністю; вирішення інших питань місцевого значення, віднесених законом до їхньої компетенції.
4. Основним завданням органів місцевого самоврядування є не просто вирішення під свою відповідальність питань місцевого значення від імені територіальної громади в межах Конституції та законів України, а здійснення від імені цієї громади організаційно-розпорядчої діяльності по управлінню справами місцевого значення, та управління від імені держави справами у сфері державного управління.
5. Враховуючи положення Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до функцій органів місцевого самоврядування можна віднести представницьку, нормотворчу, установчу, кадрову, організаційно-розпорядчу, контрольну, економічну, соціальну культурну, екологічну, політичну, фінансово-бюджетну, правоохоронну функції.
6. Органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження щодо: управління економікою (об’єктами комунальної власності, промисловістю, агропромисловим комплексом, будівництвом і житлово-комунальним господарством, комунікаціями, використанням і охороною природних ресурсів, торгівлею, фінансами, а також розглядають справи про адміністративні правопорушення в промисловості, будівництві, житлово-комунальному господарстві в галузі торгівлі); управління соціально-культурним будівництвом (освітою і наукою, охороною здоров’я населення, культурою, фізичною культурою, спортом і туризмом, у справах сім’ї та молоді, в сфері соціального захисту населення, а також розглядають справи про адміністративні правопорушення в сфері охорони здоров’я); управління адміністративно-політичною діяльністю (обороною, юстицією, внутрішніми справами, надзвичайними ситуаціями та безпекою).
7. В умовах децентралізації державного управління особливої уваги заслуговує здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень. Але законодавство про такі повноваження потребує доопрацювання. Зокрема, в статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з метою усунення узагальнених формулювань, що спричинюють проблемність розуміння категорій, поняття «делеговані повноваження» необхідно визначити наступним чином: «повноваження органів виконавчої влади, надані виконавчим органам сільських, селищних, міських рад, а також повноваження районних, обласних рад, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням цих рад».
8. Через відсутність у вітчизняному законодавстві про місцеве самоврядування регламентації порядку, особливостей та умов здійснення делегованих повноважень як органів виконавчої влади, так і органів місцевого самоврядування, в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» доцільно окремою статтею (чи кількома статтями) виписати такий порядок, особливості та умови. Зокрема, в цій статті (статтях) мають бути врахованими:
а) тимчасовий характер делегованих повноважень, тобто вказівка на виконання делегованих повноважень органами місцевого самоврядування до моменту успішної реалізації реформи місцевого самоврядування, кінцевим результатом якої має стати сформування повноцінних і дієздатних органів місцевого самоврядування та передача більшості делегованих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування до числа самоврядних;
б) договірні засади делегування повноважень, тобто органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади у межах законодавства мають укладати договори про делегування відповідних повноважень на паритетних умовах.
9. Ефективне здійснення делегованих повноважень має забезпечуватися відповідальністю суб’єктів їх здійснення. Засади такої відповідальності мають передбачатися виключно законами України. Як варіант політичної відповідальності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад за нездійснення ними делегованих повноважень можна розглядати закріплення на законодавчому рівні можливості органів виконавчої влади з відповідною аргументацією ставити перед сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради питання про звільнення керівників відповідних виконавчих органів ради.
2.3. Форми і методи управлінської діяльностіорганів місцевого самоврядування
Органи місцевого самоврядування є особливим суб’єктом у сфері державного управління. Ця особливість обумовлена відсутністю у представницьких органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів статусу державних, внаслідок чого вони здійснюють державне управління на основі делегування державою їм відповідних повноважень. Як зазначалося в попередньому підрозділі, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим комітетам сільських, селищних, міських рад делеговано значний обсяг повноважень щодо реалізації функцій державної виконавчої влади.
Здійснення органами місцевого самоврядування наданих законами повноважень забезпечується наявністю достатніх для цього форм і методів управління.
У загальному вигляді під формою управлінської діяльності органів місцевого самоврядування слід розуміти той чи інший спосіб зовнішнього вираження змісту цієї діяльності. Чинне законодавство України щодо організації і функціонування місцевих рад та їх виконавчих органів передбачає широке коло способів зовнішнього вираження змісту їх управлінської діяльності. Проте практика застосування цього законодавства свідчить про наявність достатніх підстав додаткового дослідження існуючих в органів місцевого самоврядування форм управління.
Досі наукою адміністративного права приділялася велика увага вивченню особливостей форм управлінської діяльності. На рівні теорії детально виписаними є поняття форм державного управління, їх класифікація та основні умови застосування. До відомих науковців, які у своїх роботах досліджували теоретичні та правові аспекти форм управлінської діяльності, відносяться В.Б. Авер’янов, Д.Н. Бахрах, Ю.П. Битяк, Р.Ф. Васильєв, А.В. Демін, Є.В.Додін, В.В. Зуй, Л.В. Коваль, В.К. Колпаков, А.В. Міцкевич, Ю.А. Тихомиров та ін.
Проте дослідження зазначених авторів спрямовані на всебічне вивчення форм управлінської діяльності лише органів виконавчої влади, а особливості форм управління органів місцевого самоврядування залишаються поза прискіпливою увагою науковців.
На нашу думку, в умовах реформи місцевого самоврядування відсутність глибоких науково-теоретичних досліджень форм управлінської діяльності місцевих рад та їх виконавчих органів є невиправданим. Тому, сьогодні існує необхідність багатогранного комплексного вивчення, перш за все, поняття, класифікації та особливостей форм управлінської діяльності саме органів місцевого самоврядування.
Підходячи до визначення поняття «форма управлінської діяльності органів місцевого самоврядування», необхідно врахувати наступні критерії: по-перше, форма управління завжди є зовнішнім вираженням волі суб’єкта управлінської діяльності; по-друге, таке вираження в умовах демократії обов’язково реалізується у відповідності з чинним законодавством; по-третє, це волевиявлення має здійснюватися в межах власної компетенції; і по-четверте, кожна форма управління повинна переслідувати певну управлінську мету. Таким чином, під формою управлінської діяльності органів місцевого самоврядування слід розуміти зовнішньо виражене волевиявлення місцевих рад та їх виконавчих органів, що реалізується у відповідності з законами та Конституцією України в межах власної компетенції задля досягнення поставленої управлінської мети.
Усі форми управлінської діяльності характеризуються самостійністю та універсальністю. Кожна з них може вдало використовуватися органами місцевого самоврядування в будь-якій сфері чи галузі управління: економіці, внутрішній організації тощо.
Наявні відмінності в характері, юридичній силі, ролі в управлінському процесі форм управлінської діяльності свідчать про проблематичність їх класифікації. Досі найпоширенішою є класифікація за значенням наслідків, які виникають у результаті використання тієї чи іншої форми (наявності правового ефекту).
Так, на думку більшості вчених (В.Б. Авер’янова, Ю.П. Битяка, Л.В. Коваля, В.К. Колпакова та ін.), усі форми управлінської діяльності поділяються на правові та неправові.
Правовими вважаються такі форми, внаслідок використання яких виникає юридичний ефект. Вони виступають як юридичні факти і можуть створювати адміністративні правовідносини [2, c. 278].
Неправовими є форми, використання яких не має юридичного значення та не спричиняє виникнення, зміну чи припинення адміністративних правовідносин. Такі форми або передують використанню правових (проведення ревізії, по результатам якої видається правовий акт), або настають після нього (нарада з приводу реалізації правового акту) [136, c. 202].
Проте класифікація форм управлінської діяльності на правові та неправові, на нашу думку, є дещо дискусійною, оскільки слово «правовий» означає «той, що відповідає праву, законодавству…», а «не правовий» – це «той, що праву (законодавству) не відповідає». Звідси випливає, що неправові форми управлінської діяльності не відповідають праву, законодавству.
Окрім цього, варто зазначити, що автори та прибічники вказаної класифікації усі форми управління називають адміністративно-правовими (в силу того, що ці форми перебувають під регулюючим впливом норм адміністративного права). Виникає питання: як адміністративно-правові форми управління можуть бути неправовими?
Аби виправити зазначений недолік класифікації, адміністративно-правові форми управлінської діяльності можна поділити на юридично значущі та юридично незначущі. Таким чином, юридично значущими формами управлінської діяльності і органів виконавчої влади, і органів місцевого самоврядування мають бути такі, використання яких спричиняє виникнення конкретного результату. До них можна віднести видання правових актів управління, укладання адміністративних договорів, вчинення інших юридично значущих дій. Юридично незначущими формами управління мають бути такі, які безпосередньо юридичного значення не мають, тобто не спричиняють виникнення конкретного юридичного результату. До них відносяться здійснення організаційних дій та виконання матеріально-технічних операцій.
Прийняття нормативних актіворганів місцевого самоврядування складається із сукупності дій і процедур щодо прийняття, зміни чи скасування рішень нормативного характеру (статуту територіальної громади та положення про її символіку, регламенту ради, положення про постійні комісії ради, про відділи, управління та інші виконавчі органи ради, про Президію ради та інші). В межах цієї форми можна виокремити різні підвиди форми (провадження), що відрізняються суб'єктним складом, стадіями, строками, характером питань, що підлягають врегулюванню, — наприклад, бюджетна, нормативно-договірна (щодо договорів нормативного змісту), нормативно-статутна підформи та інші.
Регулювання нормотворчого процесу місцевої ради здійснюється відповідно до статуту територіальної громади та норм регламенту [238, с.232-236]. Враховуючи можливе розмаїття статутних i регламентних норм місцевих рад щодо процесуальних питань нормотворення та специфіку відносин, що підлягають врегулюванню, все ж можна виокремити такі загальні елементи адміністративно-правотворчої форми діяльності органів місцевого самоврядування:
1) ініціювання необхідності розробки й прийняття нормативного правового акта, визначення предмета його регулювання, постановка цілі правового регулювання. Нормотворча ініціатива може виходити від членів територіальної громади (місцева ініціатива), депутатів, постійних комісій, виконавчих органів ради;
2) прийняття рішення про підготовку проекту нормативного акта;
3) розробка проекту, яка може здійснюватися депутатом, постійною комісією ради чи створеною з цією метою робочою групою із залученням представників громадськості, вчених і спеціалістів; юридична експертиза проекту, що здійснюється юридичною службою апарату ради;
4) попередній розгляд проекту, що відбувається на засіданні постійної комісії чи на спільному засіданні комісій, якщо питання належить до їх компетенції;
5) проекти нормативних актів, що мають особливо важливе значення для територіальної громади, торкаються інтересів усіх або більшості жителів, можуть проходити громадське обговорення;
6) офіційний розгляд радою проекту акта із дотриманням встановлених процедур,
7) прийняття нормативного правового акта, його оформлення, доведення змісту нормативного акту до учасників правовідносин (опублікування), набрання чинності [238, с.232-236].
Відповідно до частини другої статті 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених законом. Частиною четвертою цієї статті передбачається й можливість сільського, селищного, міського голови у п'ятиденний строк з моменту винесення рішення ради зупинити його і внести на повторний розгляд із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхиляє зауваження голови і підтверджує своє попереднє рішення голосами двох третин депутатів від загального складу, рішення набирає чинності. Нормативні рішення ради набирають чинності з дня офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк їх уведення в дію [86, ст.59].
Проте, в даній статті не зазначається, чи повинен сільський, селищний, міський голова підписувати рішення відповідної ради. Практика застосування законодавства про місцеве самоврядування свідчить, що усі рішення ради підписуються відповідним головою, за які він персонально несе відповідальність. Це сьогодні спричинює фактично відсутність відповідальності депутатів ради за прийняття рішень ради. Тому є доцільним у законі прописати положення, згідно з яким зобов’язати усіх присутніх на засіданні депутатів, які проголосували за прийняття певного рішення, ставити підписи під цим рішенням. Таким чином, за зміст рішення відповідатимуть всі ті, хто поставили під ним свій підпис.
Окрім зазначеного, стаття 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» містить й інші, на нашу думку, недоліки. Зокрема, в частині сьомій статті зазначається, що «уразі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради». Дана нормативна сентенція породжує питання: якщо сільський, селищний, міський голова (голова районної у місті ради) не згоден з рішенням виконавчого комітету ради і зупиняє його дію своїм розпорядженням, то чи є для нього обов’язковим внесення на розгляд відповідної ради цього питання?
Частина дев’ята вказаної вище статті закріплює можливість скасування відповідною радою рішень виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради. Проте ні в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», ні в Законі України «Про місцеві державні адміністрації» не вказано, чи можуть місцеві органи виконавчої влади скасовувати рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до делегованої компетенції виконавчих органів ради (хоча з контексту частини дев’ятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» така вказівка напрошується).
В статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» також не зазначено, які акти можуть приймати управління, відділи та інші виконавчі органи сільських, селищних, міських рад.
Окремої уваги в науці адміністративного права заслужили акти, за допомогою яких затверджуються різні правила, положення, інструкції, що містять правові норми. Так, відомий радянський науковець А.В. Міцкевич у свій час назвав їх актами нормативно-допоміжного значення, оскільки вони хоч і є нормативними, проте мають лише допоміжне значення. На нашу ж думку, такий підхід щодо визначення юридичної сили актів управління є не зовсім коректним через те, що останні не можна ділити на більш та менш нормативні.
Прийняття ненормативних (правозастосовчих) актів(правозастосовча форма діяльності органів місцевого самоврядування) полягає в сукупності дій і процедур щодо прийняття радою та її виконавчими органами рішень індивідуального характеру (актів застосування права). Серед підвидів форм, які виникають у межах даної форми, можна вирізнити: щодо нагородження, щодо присвоєння рангів посадових осіб місцевого самоврядування, щодо відчуження комунального майна, щодо питань боротьби зі стихійним лихом, щодо надання дозволів на розміщення об'єктів, на проектування та розробку проектів відведення земельних ділянок та інші. Конкретні стадії правозастосування визначаються залежно від специфіки провадження й регламентних норм.
Правозастосовчі акти органів місцевого самоврядування мають особливі риси, до яких можна віднести:
- індивідуальний характер, тобто акт спрямований на вирішення конкретного питання і має конкретний адресат. Наприклад, Рішення сільської ради про виділення земельної ділянки громадянинові А. В даному випадку конкретним питанням, яке вирішується індивідуальним актом, є виділення земельної ділянки в певному розмірі, а конкретним адресатом є громадянин А.;
- наявність юридичної природи. Кожен правозастосовчий акт представницьких органів є обов’язковим до виконання усіх, кому він адресований. Реалізації у повному обсязі такого акту гарантується, за необхідності – забезпечується державним примусом. Проте припис не завжди є зобов’язанням для особи-адресата. Тобто, акт може звертатися до однієї особи, а припис стосуватися іншої. Наприклад, Рішення про присвоєння чергового рангу службовця місцевого самоврядування громадянинові Б. звернений до громадянина Б., якому присвоюється черговий ранг службовця. При цьому, владні приписи правозастосовчого акту адресуються органу, що зобов’язаний надати цей черговий ранг;
- односторонній порядок видання. Правозастосовчі акти (рішення) приймаються компетентними органами – сільськими, селищними, міськими, районними у містах, районними, обласними радами. Законом передбачається також видання посадовими особами органів місцевого самоврядування – сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті, районної, обласної ради правозастосовчих актів у вигляді розпоряджень;
- наявність ознак юридичного факту, тобто, правозастосовчі акти органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб спричиняють виникнення, зміну, припинення адміністративних правовідносин.
Отже, правозастосовчий акт органу місцевого самоврядування (його посадової особи) – це рішення сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, а також розпорядження сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради, які мають владний, індивідуальний характер і приймаються чи видаються в односторонньому порядку з приводу вирішення конкретного управлінського питання в межах Конституції та законів України.
Проте в класифікації правових актів органів місцевого самоврядування на нормативні та правозастосовчі існує проблема віднесення до зазначених груп таких актів управління, які містять разом з нормами права індивідуальні приписи та рішення щодо конкретних управлінських справ. Останні отримали назву змішаних (комплексних) актів управління [2, c. 284]. Особливість цих актів з додатковим обґрунтуванням можна розглядати як підставу для визнання ще однієї форми управлінської діяльності – видання змішаних актів управління – поряд з такими формами управління як видання нормативних актів та застосування норм права.
Укладання адміністративних договорівє своєрідною формою управління органів місцевого самоврядування. Специфіка ця полягає в тому, що договірні відносини характерні для цивільного права і відрізняються юридичною рівністю волевиявлення сторін, які в них вступають. По суті, договір – це угода рівноправних сторін. Природа ж державного управління, суб’єктом якого є органи місцевого самоврядування, передбачає імперативність, юридичну владність волевиявлень даної сторони і як наслідок – юридичну підвладність іншої сторони.
В юридичній практиці сьогодні широко застосовуються договори, в яких воля однієї зі сторін органічно поєднується з управлінською волею, тобто ця сторона виступає як юридично владний суб’єкт. Інша сторона мала їй коритися, тобто виступати як юридично підвладний суб’єкт. Така ситуація вже характерна для адміністративно-правових відносин.
Проте, як вважає В.К. Колпаков, відносини, в яких учасники договору перебувають не в однаковому становищі, а орган управління зберігає владні повноваження, тобто повноваження адміністративно-правового характеру, виникають не лише внаслідок дії актів планування [136, c. 94].
Поняття «договір» у значенні форми регулювання управлінської діяльності вжито в частині п’ятій статті 35 Закону України «Місцеві державні адміністрації», де прямо вказано, що «для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації» [87, ст.35].
На законодавчому рівні визначення поняття «адміністративний договір» вперше установлено пунктом 14 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України. Так під ним розуміється «дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди» [129, ст.3].
Зазначеним договорам, на думку Ю.А. Тихомирова, властивий цілий ряд особливостей, до яких він відносить в першу чергу такі:
- суб’єктом договору завжди виступає учасник публічних відносин, що володіє владними повноваженнями (в нашому випадку – орган місцевого самоврядування);
- протилежна сторона договору має інший статус, але вона завжди є носієм деяких владно-регулюючих функцій чи виразником громадських інтересів;
- договір має особливий предмет: питання владарювання, управління чи саморегуляції;
- сторони договорів беруть на себе своєрідні обов’язки і при цьому існують специфічні способи їх забезпечення. Забезпечення виконання обов’язків є багатогранним: використання заходів організаційного, правового, економічного, платіжно-розрахункового характеру тощо [241, с.288].
Виходячи із зазначених специфічних ознак, суб’єктного складу та змісту адміністративних договорів органів місцевого самоврядування, їх можна класифікувати на:
- компетенційно-розмежувальні договори (договори між органами виконавчої влади та іншими органами місцевого самоврядування щодо розмежування компетенції);
- договори про делегування повноважень (договори про делегування повноважень місцевих рад місцевим державним адміністраціям або делегування повноважень місцевих державних адміністрацій відповідним радам);
- функціонально-управлінські договори (договори між органами місцевого самоврядування різних рівнів, а також органами державної влади з питань управління окремими галузями економічного та соціально-культурного будівництва);
- договори між органами місцевого самоврядування та підприємствами, установами і організаціями (наприклад,розміщення на договірних засадах замовлень на виробництво продукції, виконання робіт (послуг), необхідних для територіальної громади, на підприємствах, в установах та організаціях);
- договори про добровільне об’єднання органів місцевого самоврядування (об’єднання в асоціації (в тому числі і міжнародні) та інші форми добровільних об’єднань з метою захисту прав та інтересів територіальних громад);
- іноземні договори (укладення і забезпечення виконання у встановленому законодавством порядку договорів з іноземними партнерами на придбання та реалізацію продукції, виконання робіт і надання послуг).
Порядок укладення адміністративних договорів на законодавчому рівні не є визначеним. На думку законодавця, реалізація такої форми управлінської діяльності має дозвільний характер. Як свідчить практика, договірний процес між органами місцевого самоврядування та іншою стороною проходить наступні стадії: а) вибір засобів, необхідних для ефективного вирішення поставленого питання; б) розробка механізму спільного використання цих засобів; в) визначення ролі та місця кожної зі сторін у цьому механізмі; г) прийняття на себе зобов’язань діяти у встановлених межах і за узгодженою схемою; д) встановлення відповідальності за виконання прийнятих зобов’язань; е) юридичне оформлення договірних відносин.
Отже, адміністративний договір органу місцевого самоврядування – це угода, однією зі сторін якої є представницький орган чи його виконавчі органи, та зміст якої спрямований на встановлення, зміну чи припинення адміністративно-правових відносин з метою вирішення питань місцевого значення в інтересах територіальної громади (територіальних громад).
На думку окремих науковців, договори в публічному праві (до яких відносяться і адміністративні догори органів місцевого самоврядування) здебільшого є договорами нормативного характеру, тобто відрізняються встановленням правил тривалої дії для широкого кола адресатів, котрі повинні: видавати правові акти, укладати угоди, здійснювати інші юридично значущі дії [241, с.188-189]. Це дозволяє зробити висновок про те, що укладання адміністративних договорів можна визнати різновидом такої форми управління як видання нормативних актів. Проте, не можна не погодитися з В.Б. Авер’яновим, який надає самостійне значення діям щодо встановлення взаємозв’язків у сфері управління, що оформляють у вигляді адміністративних договорів, і не змішує укладання подібних публічних договорів з прийняттям правових актів управління [2, c. 278].
Здійснення реєстраційних та інших юридично-значущих дій є юридично значущою формою управлінської діяльності, сутність та юридична природа якої наукою адміністративного права досі ще не з’ясована. Наприклад, деякі дослідники у реєстрації вбачають тільки елемент технічного обліку. Інші, зокрема Колпаков В.К., зазначають, що реєстрація має не лише інформаційне значення, її роль головним чином полягає у підтвердженні юридичних фактів чи їх систем [136, c. 208]. Очевидно, акт реєстрації є рішенням компетентного органу, що вказує на юридичний стан суб’єкта. Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року за виконавчими органами місцевих рад закріплюється широке коло реєстраційних дій, серед яких: а) реєстрація житлово-будівельних і гаражних кооперативів; б) реєстрація суб'єктів права власності на землю; в) реєстрація права користування землею і договорів на оренду землі; г) видача документів, що посвідчують право власності і право користування землею; д) державна реєстрація місцевих благодійних організацій і фондів, інших неприбуткових організацій; е) реєстрація актів громадянського стану (за винятком виконавчих органів міських (крім міст обласного значення) рад); є) здійснення в установленому порядку державної реєстрації підприємств та інших суб'єктів підприємницької діяльності, розташованих на відповідній території, а також положень про організації орендарів; ж) реєстрація у встановленому порядку місцевих об'єднань громадян, органів територіальної самоорганізації населення, які створюються і діють відповідно до законодавства та ін. [86, ст. ст.30, 33-34, 38].
Реєстраційні дії мають юридичні наслідки. Так, відсутність реєстрації права користування землею не дає право користуватись такою землею; незареєстрований договір на оренду землі не має юридичної сили; незареєстровані суб’єкти права власності на землю юридично не мають у власності таку землю.
До інших юридично значущих дій виконавчих органів місцевих рад також належать: а)вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до їх відання; б) підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; в) прийняття присяги службовця місцевого самоврядування; г) службове атестування тощо.
Здійснення організаційних дійорганами та посадовими особами місцевого самоврядування – це сукупність юридично незначущих форм управлінської діяльності, яка по суті представляє собою щоденні прояви управлінської дисципліни. Основним призначенням цих форм є забезпечення чіткої та ефективної роботи відповідних систем управління. За змістом організаційні форми мають внутрішньоуправлінське, внутрішньоапаратне значення. До організаційних форм діяльності органів місцевого самоврядування можна віднести: сесії ради; засідання постійних комісій, підкомісій і робочих груп, тимчасових контрольних комісій, президій обласних, районних рад; громадські слухання, апаратні наради, персональну роботу голови ради, секретаря, заступників голови ради; роботу депутатів у виборчих округах; участь голови ради чи депутатів у загальних зборах громадян; участь депутатів з правом дорадчого голосу в засіданнях інших місцевих рад та їх органів, органів самоорганізації населення; звіти сільського, селищного, міського голови перед територіальною громадою, депутатів перед виборцями, робочі зустрічі, наради, семінари, конференції, круглі столи, інтерв'ю, прямі телефонні зв'язки з населенням посадових осіб місцевої ради, прийом громадян, закордонні візити депутатських делегацій ради тощо.
Проте деякі з вище перерахованих організаційних форм управління дуже важко назвати юридично незначущими (або неправовими – за загальновизнаною класифікацією форм управління). Так, сесії ради, засідання постійних комісій, підкомісій, робочих груп, тимчасових контрольних комісій, президій обласних, районних рад з однієї сторони можна розглядати як організаційні форми управлінської діяльності, що «супроводжують» юридично значущі форми управління (а саме, створення нормативних та індивідуальних актів). З іншої сторони, указані вище організаційні форми управління можна розглядати не як самостійну форму управління, а як один з необов’язкових етапів розробки і прийняття нормативних та індивідуальних актів, адже кожна сесія ради, засідання комісій, підкомісій, робочих груп, президій рад завершується прийняттям відповідного акту.
На відміну від інших така форма управлінської діяльності органів місцевого самоврядування як виконання матеріально-технічних операцій має допоміжний характер. З її допомогою обслуговується процес управління та решта форм управлінської діяльності, спрямованих на утворення нормальних умов для виконання адміністративних функцій органів місцевого самоврядування [4, c. 137].
Матеріально-технічні операції здійснюються секретарем та апаратом ради і полягають у веденні діловодства, підготовці матеріалів для видання правових актів та проведення організаційних заходів, зборі й обробці інформації, звітах, прогнозах, кошторисах, складанні довідок, оформленні документів, бухгалтерському обліку, статистиці, картотечній роботі, побутовому, технічному, інформаційному, транспортному забезпеченні, узагальненні практики тощо.
Всі матеріально-технічні форми управлінської діяльності органів місцевого самоврядування можна поділити на дві групи: матеріальні і технічні.
Відображенням матеріальних форм є різні операції, які пов’язані з постачанням, прийманням та передачею матеріальних, грошових та інших коштів, а також майна, устаткування тощо. Окрім, цього, до зазначених дій можна віднести також різні операції, які пов’язані з видачею виконавчих документів тощо.
До дій технічного характеру відносяться всі допоміжні технічні операції, пов’язані з забезпеченням місцевих рад та їх виконавчих органів усім необхідним; додержання необхідної форми при виданні правових актів; систематизація та кодифікація нормативних актів; інформаційно-довідкова робота; всі види статистичної роботи та діловодство.
Якщо форма управлінської діяльності органів місцевого самоврядування – це способи зовнішнього вираження змісту цієї діяльності, то методи управління це способи, прийоми та засоби цілеспрямованого, організуючого впливу місцевих рад та її виконавчих органів на об’єкти, які віднесені до їх ведення. На відміну від форм, методи управлінської діяльності виражають змістовний бік управлінського впливу.
Методи управлінської діяльності органів місцевого самоврядування характеризуються певними ознаками:
По-перше, усі методи діяльності цих органів використовуються в процесі управління.
По-друге, використовуваними методами здійснюється вплив місцевих рад та її виконавчих органів на об’єкти управління. Методи становлять зміст цього впливу і завжди мають своїм адресатом конкретний об’єкт.
По-третє, в методах діяльності представницьких органів завжди міститься управлінська воля всієї держави, а не лише воля територіальних громад, інтереси яких ці органи представляють. В них (методах) виражаються повноваження юридично владного характеру, що належать цим органам.
По-четверте, методи управлінської діяльності використовуються органами місцевого самоврядування як засіб здійснення закріпленої за ними компетенції. Це означає, що юридична сила методів постійно знаходиться у межах повноважень цих органів.
І по-п’яте, методи, як і будь-яких зміст, мають свою форму, зовнішнє вираження. Засобом зовнішнього вираження методів управління органів місцевого самоврядування є форми управлінської діяльності цих органів.
Проблема класифікації методів управління органів місцевого самоврядування, як і решти органів державного управління, залишається відкритою з огляду на великий обсяг конкретних прийомів, які використовуються для впливу на керовані об’єкти.
В юридичній літературі існує багато варіантів класифікацій методів державного управління внаслідок того, що вибір критерію класифікації суттєво залежить від мети і завдань, які стоять перед дослідником. Наприклад, А.С. Васильєв їх поділяє на дві групи: стимулюючого та імперативно-владного впливу; Ю Козлов – їх поділяє також на дві групи: позаекономічного (прямого) й економічного (непрямого) впливу; А. Лунєв – на чотири: морально-політичні, економічні, організаційні, адміністративно-директивні; Г. Атаманчук – також на чотири: морально-ідеологічні, соціально-політичні, економічні, адміністративні. Існують й інші підходи класифікації (методи одноосібні, колегіальні, колективні, комбіновані тощо) [136, с.187].
Проте найкраще визначеними й найдетермінованішими методами державного управління, на думку В.К. Колпакова, є переконання, заохочення і примус. Правильне застосування саме цих методів, пише він, у процесі здійснення державного управління забезпечує найбільшу й максимальну ефективність управлінської діяльності, раціональне функціонування всіх адміністративно-правових інститутів, непохитність правових устоїв у галузях управління [136, с.188].
Завданнями методів переконання, заохочення і примусу у сфері державного управління є:
- цілеспрямованість управлінської діяльності;
- правомірність поведінки учасників управлінських відносин;
- функціонування й захист встановленого державою режиму, за якого б неухильно виконувалися правові приписи усіх ланок управлінської системи;
- нормальні взаємовідносини усіх учасників управлінських відносин.
При цьому, В.К. Колпаков зазначає, що ці завдання мають бути досягнутими шляхом розумного поєднання цих методів. Таке розумне поєднання методів переконання, заохочення і примусу має бути гармонійним. Перебільшення ролі того чи іншого методу керівництва неухильно призводить до соціальних десонансів, до порушення норм законності. Гарантією правильного поєднання є визнання головної ролі методів переконання і заохочення як методів психічного впливу на свідомість, а через неї – на поведінку людей. Ці методи виявляються в системі заохочувальних, виховних, пояснювальних, рекомендуючих заходів, що забезпечують правочинність вчинків і дій учасників управлінських відносин [136, с.188].
Основу управлінської діяльності органів місцевого самоврядування становлять різноманітні прийоми і способи заохочення, переконання та примусу.
Проте деякі вчені, зокрема В.Б.Авер’янов, серед найпоширеніших способів і прийомів управління виділяють лише дві групи: заохочення та примус [2, с.299]. На нашу думку, методи заохочення в діяльності суб’єктів державного управління (в тому числі органів місцевого самоврядування) сьогодні досить широко використовується, внаслідок чого у класифікації методів державного управління останні мають стояти поряд з такими методами переконання та примусу.
Метод переконання – це сукупність способів, прийомів та засобів, цілеспрямованого організуючого впливу органів місцевого самоврядування на посадову особу, службовця місцевого самоврядування чи інших осіб з метою їх виховання та спрямування на набуття правильної, корисної та належної поведінки. Ними можуть виступати різного роду роз’яснювальні, виховні та інші заходи морального впливу на поведінку особи.
Метод заохочення – це сукупність способів, прийомів та засобів, цілеспрямованого організуючого впливу органів місцевого самоврядування на посадову особу, службовця місцевого самоврядування чи інших осіб з метою стимулювання їх правильної, корисної, належної поведінки. Тобто, цей метод містить в собі стимулюючий потенціал, який сприяє забезпеченню законності та дисципліни як в системі управління, так і у взаємовідносинах органів місцевого самоврядування з жителями відповідних адміністративно-територіальних одиниць та юридичними особами. До таких прийомів, способів та засобів можна віднести надання пільг у сфері оподаткування, безпроцентних кредитів, визначення пріоритетних напрямків виробництва тощо.
Метод адміністративного примусу – це владне, здійснюване в односторонньому порядку та в передбачених законом випадках застосування від імені держави до суб’єктів правовідносин, заходів попередження, припинення правопорушень, а також заходів відповідальності за порушення нормативно-правових установлень. При цьому, застосування примусових прийомів і способів в процесі реалізації місцевими радами та їх виконавчими органами своїх повноважень здійснюється виключно у випадках, передбачених законодавством. Це пов’язано з авторитарним характером примусу, який передбачає локалізацію, нейтралізацію, недопущення правопорушень.
В науці адміністративного права примусові методи управлінської діяльності класифікуються на три групи в залежності від «розміщення» заходів адміністративного примусу стосовно протиправних дій:
а) заходи адміністративного попередження;
б) заходи адміністративного припинення;
в) заходи відповідальності за порушення адміністративно-правових установлень.
На нашу думку, зазначені заходи на прикладному рівні застосовуються не тільки у сфері адміністративної діяльності і пов’язані не тільки з застосуванням адміністративних стягнень, а притаманні будь-якій соціальній системі.
Заходи попередження, що застосовуються органами місцевого самоврядування в процесі управлінської діяльності, – це такий різновид заходів примусу, основною метою застосування яких є недопущення порушень норм права за умови, якщо їх вчинення лише передбачається.
Попередження застосовується задля недопущення протиправної поведінки з боку конкретних осіб, які схильні до такої поведінки, а також задля усунення причин, що сприяють вчиненню порушень законодавства і утворенню умов, які виключають протиправну поведінку.
Адміністративно-попереджувальна робота являє собою важливий елемент забезпечення законності, правопорядку та дисципліни. У зв’язку з цим, стаття 6 КУпАП уповноважує органи місцевого самоврядування розробляти та здійснювати заходи, направлені на попередження адміністративних правопорушень, виявлення та усунення причин та умов, що сприяють їх здійсненню, на виховання громадян в дусі високої свідомості та дисципліни, суворого дотримання законів України. До того ж, Кодексом передбачається, що органи місцевого самоврядування, забезпечуючи відповідно до Конституції України дотримання законів, охорону державного та громадського порядку, прав громадян, координують на своїй території роботу всіх державних та громадських органів з метою попередження адміністративних правопорушень, керують діяльністю адміністративних комісій та інших підзвітних їм органів, покликаних вести боротьбу з адміністративними правопорушеннями.
Важливо відмітити, що відповідно до Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» контрольними функціями, які забезпечують дотримання законності, наділені ради всіх рівнів та виконавчі органи сільських, селищних, міських та районних в містах рад.
Характерною особливістю попереджувальних заходів органів місцевого самоврядування є їх застосування в ситуаціях, коли правопорушення немає. В теорії адміністративного права виділяються два види таких ситуацій:
1. Якщо є реальні підстави передбачати, що може здійснитися порушення правових норм і його слід не допустити.
Заходи, що вживаються органами місцевого самоврядування при цьому, можуть бути індивідуальними (або персоніфікованими) та загальними (такі, що не мають конкретного адресата).
До індивідуальних заходів, які застосовують місцеві ради усіх рівнів щодо попередження правопорушень, можна віднести: розгляд запитів депутатів та прийняття рішення по ним; заслуховування районними та обласними радами звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень тощо (статті 26 та 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Індивідуальними заходами виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах рад можна вважати: сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ та адвокатури; організація в установленому порядку навчання особового складу комунальних аварійно-рятувальних служб та аварійно-рятувальних служб громадських організацій (стаття 38 ЗаконуУкраїни «Про місцеве самоврядування в Україні»).
До загальних заходів, які застосовують місцеві ради усіх рівнів щодо попередження правопорушень, можна віднести встановлення районними та обласними радами правил користування природними об’єктами (водозабірними спорудами, спорудами по використанню питної води), заборон та обмежень використання природних об’єктів та ін.
Серед загальних заходів виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах рад можна назвати вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів, здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку.
2. Якщо потрібно забезпечити необхідний правопорядок за надзвичайних умов.
Надзвичайними умовами, що зумовлюють необхідність застосування органами місцевого самоврядування адміністративно-попереджувальних заходів, можуть бути пожежа, епідемія, повінь, землетрус, аварія, нещасний випадок тощо. Такі заходи регламентовані Законами України «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2000 р., «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» від 13 липня 2000 р., «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» від 8 червня 2000 р.
До таких заходів органів місцевого самоврядування можна віднести: забезпечення в умовах надзвичайних ситуацій державного і громадського порядку, життєдіяльності підприємств, установ та організацій, врятування життя людей, захисту їх здоров'я, збереження матеріальних цінностей; погодження проекту плану проведення потенційно небезпечних заходів в умовах присутності цивільного населення за участю особового складу Збройних Сил України, інших військових формувань та правоохоронних органів з використанням озброєння і військової техніки; взаємодія органами військового управління під час планування та проведення таких заходів з метою запобігання і недопущення надзвичайних ситуацій та ліквідації їх наслідків відповідно до закону.
Заходи відповідальності за порушення адміністративно-правових установлень є різновидом заходів адміністративного примусу. При цьому примусові заходи впливу, які містяться в адміністративно-правових санкціях і застосовуються за порушення адміністративно-правових установлень, становлять найбільш чітко окреслену класифікаційну групу заходів адміністративного примусу. Їх головною особливістю є те, що вони застосовуються виключно як заходи відповідальності та містяться в адміністративно-правових санкціях.
Заходи відповідальності, які застосовуються органами місцевого самоврядування за порушення адміністративно-правових установлень, – це заходи адміністративного примусу, які містяться в адміністративно-правових санкціях і застосовуються відповідними органами з дотриманням встановленої в Кодексі України про адміністративні правопорушення процедури.
Обов’язковою умовою застосування таких заходів органами місцевого самоврядування виступає здійснення адміністративного провадження і прийняття рішення щодо вжиття відповідного заходу адміністративного примусу в установленому законом порядку і формі.
Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачається, що сільські, селищні та міські ради утворюють та ліквідують постійні комісії ради. Відповідно до статей 213 та 218 КУпАП однією з таких є адміністративна комісія при виконавчих органах міських, селищних та сільських рад. Адміністративні комісії в порядку, визначеному КУпАП, розглядають справи про адміністративні правопорушення. При цьому, адміністративні комісії при виконавчих комітетах міських рад та адміністративні комісії при виконавчих комітетах селищних, сільських рад розглядають дещо різні справи про адміністративні правопорушення.
Так, адміністративні комісії при виконавчих міських рад розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 45, 46, 92, 92-1, 99, 103-1-105, частинами першою, третьою і четвертою статті 111 (за порушення, вчинені на аеродромах, не підвідомчих Міністерству оборони України, або в районі таких аеродромів), статтею 136 (за вчинення правопорушень на автомобільному транспорті), статтями 138, 141, 142, 149-152, 154-156, 158, 159, 160-1, 164, 166, 179, статтею 180 (крім справ щодо батьків неповнолітніх або осіб, які їх замінюють), частиною четвертою статті 181, статтями 181-1, 182,-183, 186, 186-1, 188, 189, 189-1, 196, 212-1 КУпАП [132, ст.218].
Адміністративні комісії при виконавчих комітетах селищних, сільських рад розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 92, 99 і 100 (коли правопорушення вчинене громадянином), статтями 103-1, 103-2, 104, статтею 136 (за вчинення порушень на автомобільному транспорті), статтями 141, 142, 150-152, 155, 156, 158, 159, 160-1, 166, 179, статтею 180 (крім справ щодо батьків неповнолітніх або осіб, які їх замінюють), частиною четвертою статті 181, статтями 182, 183, 186, 186-1, 196, 212-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення. У випадках значної віддаленості населених пунктів від районного центру комісії можуть як виняток розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 176, 177 і частинами першою та другою статті 178 КУпАП. Переліки таких населених пунктів установлюються виконавчими комітетами обласних рад [132, ст.218].
У Кодексі також зазначається, що адміністративні комісії при виконавчих комітетах міських, районних у містах, селищних, сільських рад розглядають і справи про адміністративні правопорушення, адміністративна відповідальність за які встановлюється рішеннями місцевих рад та їх виконавчих комітетів відповідно до статті 5 КУпАП.
Окрім адміністративних комісій при виконавчих комітетах місцевих рад, справи про адміністративні правопорушення розглядають і самі виконавчі комітети рад. Проте цією компетенцією наділені виконавчі комітети лише селищних та сільських рад. Так, стаття 219 КУпАП зазначає, що ці органи розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 92, 99 і 100 (коли правопорушення вчинене громадянином), статтею 104, статтями 141, 142, 152, 155, 156, 158, 159, 166, 179, статтею 180 (крім справ щодо батьків неповнолітніх або осіб, які їх замінюють), частиною четвертою статті 181, статтями 182, 183, 186-1, а також про правопорушення, відповідальність за які встановлюється рішеннями місцевих рад та їх виконавчих комітетів відповідно до статті 5 цього Кодексу. У випадках значної віддаленості населених пунктів від районного центру виконавчі комітети селищних, сільських рад можуть як виняток розглядати також справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 176, 177 і частинами першою та другою статті 178 КУпАП. Переліки таких населених пунктів установлюються виконавчими комітетами обласних рад [132, ст.219].
На нашу думку, в контексті розгляду особливостей компетенції органів місцевого самоврядування щодо здійснення заходів відповідальності за порушення адміністративно-правових установлень, не можна випустити з уваги деякі протиріччя в чинному законодавстві.
Як було зазначено, і адміністративні комісії при виконавчих комітетах міських, районних у містах, селищних, сільських рад, і виконавчі органи селищних, сільських рад розглядають справи про адміністративні правопорушення, адміністративна відповідальність за які встановлюється рішеннями місцевих рад та їх виконавчих комітетів відповідно до статті 5 КУпАП.
Згідно з частиною 1 статті 5 КУпАП сільські, селищні, міські та обласні ради вправі приймати рішення з питань боротьби зі стихійним лихом та епідеміями, що передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність, а також рішення з питань боротьби з епізоотіями, за порушення яких відповідальність встановлена статтею 107 цього кодексу[132, ст.5].
Аналогічні положення про даний вид нормативних рішень закріплені пунктом 45 частини 1 статті 26 та пунктом 2 частини 3 статті 43 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”. Хоча аналіз вказаних статей закону та статті 5 КУпАП вказує на їх суттєву відмінність. По-перше, пункт 45 частини 1 статті 26 закону зазначає, що сільські, селищні та міські ради приймають рішення з питань боротьби зі стихійним лихом та епідеміями, за які передбачено адміністративну відповідальність [86, ст.26]. Тобто така відповідальність безпосередньо рішеннями не передбачається. А частина 1 статті 5 кодексу прямо вказує на те, що адміністративна відповідальність за порушення вказаних рішень передбачається самими рішеннями. По-друге, пункт 2 частини 3 статті 43 закону вказує на передбачення відповідальності за порушення рішень обласних рад з питань боротьби з епізоотіями в самих рішеннях, в той час як частина 1 статті 5 КУпАП таку відповідальність передбачає в статті 107 кодексу.
Проте, це далеко не основні колізії правових норм, що встановлюють можливість органів місцевого самоврядування приймати нормативні рішення. В науково-практичному коментарі під загальною редакцією А.С.Васильєва піднімається набагато серйозніша проблема – невідповідність зазначених вище положень нормам Конституції України [131, с.29].
Пункт 22 частини 1 статті 92 Основного закону встановлює, що за діяння, які є адміністративними правопорушеннями, відповідальність визначається виключно законами України [140, ст.92]. Дане формулювання означає, що сільські, селищні, міські та обласні ради не вправі видавати рішення з питань боротьби зі стихійним лихом та епідеміями, що передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність.
З метою чіткого уявлення проблеми неконституційності права прийняття органами місцевого самоврядування загальнообов’язкових рішень, на нашу думку, варто окрім КУпАП та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» проаналізувати інші акти чинного законодавства.
Так, у відповідності до статті 14 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2000 року одним із заходів по впровадженню і забезпеченню дії надзвичайного стану є видання органами місцевого самоврядування обов’язкових до виконання на відповідній території рішень з питань забезпечення режиму надзвичайного стану [101, ст.14]. Мета видання таких рішень – забезпечення контролю за додержанням громадського порядку, конституційних прав і свобод громадян, їх безпеки та захисту інтересів держави.
Враховуючи те, що стихійне лихо є однією з причин надзвичайної ситуації природного характеру (стаття 1 Закону України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» від 8 червня 2000 року), яка породжує особливий правовий режим – надзвичайний стан [83, ст.1], можна дійти висновку: до рішень передбачених статтею 14 Закону України „Про правовий режим надзвичайного стану” відносяться і рішення органів місцевого самоврядування, зазначені частиною 1 статті 5 кодексу. Проте варто зауважити, що згідно статті 29 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» порушення вимог або невиконання заходів правового режиму надзвичайного стану (серед яких і обов’язкові рішення органів місцевого самоврядування) тягнуть за собою відповідальність, встановлену законом [101, ст.29]. Тобто, відповідальність за порушення рішень сільських, селищних, міських та обласних рад з питань боротьби зі стихійним лихом встановлюється законом. Виникає питання: яким законом?
Відповідь мала б знаходитись в КУпАП, але згідно статті 5 даного Кодексу вона передбачається в самих рішеннях. Якщо не брати до уваги зазначену статтю, то положення пункту 45 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пункт 5 статті 14 та статті 29 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» вказують на необхідність передбачення у кодексі нової статті, яка б установлювала таку відповідальність. Враховуючи те, що в основі рішень місцевих рад з питань боротьби зі стихійним лихом лежить забезпечення громадського порядку та громадської безпеки в умовах стихії, на нашу думку, відповідальність за їх порушення варто передбачити саме в Розділі 4 КУпАП. В цьому розділі міститься стаття 182, що встановлює відповідальність за порушення правил органів місцевого самоврядування з питань тиші в громадських місцях. Тому схожість об’єктів правопорушень та суб’єктів їх прийняття є підставою для можливого встановлення адміністративної відповідальності за порушення рішень сільських, селищних, міських та обласних рад з питань боротьби зі стихійним лихом саме статтею 182-1 КУпАП.
Санітарним законодавством України (зокрема Основами законодавства про охорону здоров’я, Законами України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення», «Про захист населення від інфекційних хвороб», «Про боротьбу із захворюванням на туберкульоз», «Про запобігання захворювання на синдром набутого імунодефіциту (СНІД) та соціальний захист населення» [174, 78, 82, 66, 80]) не передбачено жодного положення щодо рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби з епідеміями. Тому посилання на встановлення адміністративної відповідальності за порушення рішень місцевих рад з питань боротьби з епідеміями необхідно шукати лише в Кодексі України про адміністративні правопорушення.
Так, глава п’ята КУпАП містить статтю 42 з назвою «Порушення санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил та норм». Цією статтею визначається міра адміністративної відповідальності за порушення санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил та норм.
Згідно статті 1 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» від 6 квітня 2000 року протиепідемічні норми – це нормативно-правові акти, вимоги яких спрямовані на запобігання виникненню та поширенню інфекційних хвороб [82, ст.1]. На перший погляд, до таких норм можна віднести і рішення сільських, селищних, міських та обласних рад з питань боротьби з епідеміями. Але різниця між ними полягає в тому, що перші приймаються центральним органом виконавчої влади в галузі охорони здоров’я і спрямовані на попередження хвороб, а останні приймаються органами місцевого самоврядування в умовах наявності епідемій і спрямовані на усунення можливості їх розповсюдження на відповідній території.
Враховуючи відсутність законодавчого встановлення адміністративної відповідальності за порушення рішень сільських, селищних, міських та обласних рад з питань боротьби з епідеміями, а також змістовну спорідненість цих рішень з протиепідемічними нормами, на нашу думку, є доцільним прийняття статті 42-4 КУпАП, яка б встановлювала таку відповідальність.
Право прийняття обласними радами рішень з питань боротьби з епізоотіями, за порушення яких настає адміністративна відповідальність, окрім частини 1 статті 5, статті 107 КУпАП та пункту 2 частини 3 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» законодавством не передбачається. Це означає, що попри суперечність зазначених статей істину варто шукати виключно в їх положеннях. Якщо врахувати положення статті 92 Конституції України, стає очевидним, що така відповідальність має передбачатись саме статтею 107 кодексу.
Отже, дослідження особливостей адміністративно-правових методів управління, а також аналіз форм управлінської діяльності органів місцевого самоврядування дозволяють зробити наступні висновки:
1. Форми управлінської діяльності органів місцевого самоврядування – це зовнішньо виражене волевиявлення місцевих рад та їх виконавчих органів, що реалізується у відповідності з законами та Конституцією України в межах власної компетенції задля досягнення поставленої управлінської мети.
2. Усі форми управлінської діяльності органів місцевого самоврядування за наявності правового ефекту поділяються на: юридично значущі та юридично незначущі.
До юридично значущих форм відносяться:
1) прийняття нормативних актів (встановлення норм права, адміністративна правотворчість);
2) прийняття ненормативних актів (застосування норм права, видання індивідуальних актів управління, актів застосування норм права, адміністративне розпорядництво);
3) укладання договорів;
4) здійснення реєстраційних та інших юридично значущих дій.
До юридично незначущих форм належать:
1)) здійснення організаційних дій;
2) виконання матеріально-технічних операцій.
3. Під методами управлінської діяльності органів місцевого самоврядування розуміються способи, прийоми та засоби цілеспрямованого, організуючого впливу місцевих рад та її виконавчих органів на об’єкти, які віднесені до їх ведення. На відміну від форм, методи управлінської діяльності органів місцевого самоврядування виражають змістовний бік їх управлінського впливу.
4. Основними методами управлінської діяльності органів місцевого самоврядування є заохочення, переконання та примус. Реалізація методу примусу здійснюється за допомогою таких засобів, як:
а) заходи попередження;
б) заходи припинення;
в) заходи відповідальності за порушення адміністративно-правових установлень.
5. Особливої уваги науковців сьогодні заслуговують проблеми правового регулювання таких форм управлінської діяльності органів місцевого самоврядування, як прийняття нормативних та ненормативних актів.
По-перше, це стосується неузгодженості статті 5 КУпАП та статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зі статтею 92 Конституції, що спричинена відсутністю спільного положення про спосіб передбачення адміністративної відповідальності за порушення рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями та епізоотіями. Така неузгодженість, на нашу думку, може бути усунена, коли:
а) Кодекс України про адміністративні правопорушення доповнити статтями 182-1 «Порушення рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби зі стихійним лихом» та 42-4 «Порушення рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби з епідеміями», в яких визначалася б міра відповідальності за вчинені правопорушення;
б) пункт 2 частини 3 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» викласти наступним чином:
«прийняття у межах, що визначаються законами, рішень з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, відповідальність за порушення яких передбачена статтями 182-1, 42-4 та 107 Кодексу про адміністративні правопорушення»;
в) частину 1 статті 5 Кодексу України про адміністративні правопорушення викласти наступним чином:
«Сільські, селищні, міські, обласні ради мають право приймати в межах, визначених законами, рішення з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, за порушення яких адміністративна відповідальність передбачена статтями 182-1, 42-4 та 107 цього кодексу».
По-друге, в статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з метою створення юридичних підстав для притягнення до відповідальності депутатів місцевих рад у разі прийняття ними протиправного рішення у цьому Законі необхідно прописати положення, згідно з яким зобов’язати усіх присутніх на засіданні депутатів, які проголосували за прийняття рішення, ставити підписи під цим рішенням. Таким чином, за зміст рішення відповідатимуть всі ті, хто поставили під ним свій підпис, а не персонально сільський, селищний, міський голова.
По-третє, в частині сьомій статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з метою усунення можливості самостійного вирішення долі усіх правових актів виконавчого комітету ради сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті ради) необхідно вказати на обов’язковість для сільського, селищного, міськогоголови(головирайонної у місті ради) вносити на розгляд ради питання про рішення виконавчого комітету ради, з яким вінне згоден і дію якого зупинив своїм розпорядженням.
По-четверте, в статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» необхідно визначити, які акти можуть приймати управління, відділи та інші виконавчі органи сільських, селищних, міських рад.
РОЗДІЛ ІІІ. КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ РОЗВИТКУ
ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
3.1. Розвиток органів місцевого самоврядуванняв контексті адміністративно-територіальної реформи
Успішне реформування місцевого самоврядування неможливе без ефективного адміністративно-територіального устрою. В умовах реформи місцевого самоврядування та адміністративно-територіальної реформи головною метою стає створення умов для надання якісних публічних послуг на найближчому до громадянина рівні, а проміжними цілями – оптимізація структури адміністративно-територіального устрою для створення ефективної системи публічної адміністрації через широку децентралізацію виконавчої влади та перетворення місцевого самоврядування у фінансово спроможний, ефективний та відповідальний інститут публічної влади.
Але втілення в життя комплексу заходів щодо реформування існуючого нині механізму державного управління на місцевому рівні є неможливим без модернізації адміністративно-територіального устрою України. Про необхідність проведення дослідження шляхів реформування адміністративного устрою та місцевого самоврядування в країні йдеться в Концепції адміністративної реформи в Україні.
Система адміністративно-територіального устрою України нічим не відрізняється від колишньої радянської, за винятком виділення Криму в автономію. Внаслідок цього, в процесі євроатлантичної інтеграції України практично неможливо адаптувати вітчизняне законодавство щодо механізму державного управління до стандартів європейської демократії. Причин цьому явищу більш ніж достатньо.
По-перше, сьогодні відсутній чіткий понятійно-термінологічний апарат назв та типів адміністративно-територіальних одиниць, що викликає чимало суперечностей. Так, відповідно до статті 133 ІХ Розділу Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села [140, ст.133]. Цей перелік включає як власне адміністративно-територіальні одиниці (такі, як області та райони), так і адміністративно-територіальні одиниці, які по суті є населеними пунктами: міста, селища та села. Це спричинює певну плутанину в поняттях «адміністративно-територіальна одиниця»та «населений пункт»(наприклад, місто обласного значення чи місто районного значення як адміністративно-територіальні одиниці та місто як населений пункт). Окрім зазначеного, в Україні відсутній базовий рівень адміністративно-територіальних одиниць, що приводить до порушення принципу повсюдності територій, за яким, значні території поза межами сел та селищ не належать до жодної з адміністративно-територіальних одиниць.
По-друге, існуюча схема адміністративно-територіального устрою України являє собою складну неупорядковану триступеневу ієрархічну структуру, в якій кожна з адміністративно-територіальних одиниць наділяється відповідними повноваженнями у сфері державного управління, а також здійснює певні самоврядні повноваження.
Відсутність в адміністративно-територіальному устрої України найнижчого базового рівня та різноманітність адміністративно-територіальних одиниць третього рівня ускладнюють адміністративно-територіальну схему по горизонталі. Особливої актуальності ця проблема набуває для специфічних міських адміністративно-територіальних утворень, на території яких діють кілька інших адміністративно-територіальних одиниць, але які не мають своєї територіальної громади. Передусім це стосується 64 міст обласного значення, на території яких функціонують ще 202 інших адміністративно-територіальних одиниці, в яких діють органи місцевого самоврядування.
По-третє, в Україні існує проблема великої диспропорції адміністративно-територіальних одиниць кожного рангу ієрархії по території, кількості населення, соціально-економічному потенціалу. Особливістю адміністративно-територіального устрою України є політичні регіональні відмінності у принципах його створення, що пов’язане з включенням цих окремих регіонів до адміністративних систем різних країн протягом недавньої історії. Так, українська етнічна територія на початку ХХ ст. була периферійною в значній за розмірами Російській імперії і тому була поділена на досить великі за площею адміністративні одиниці – губернії. Українські землі в складі Польщі (на 1931 р.) ділилися на воєводства. І якщо кожна окрема частина території України на той час була впорядкованою і майже однорідною за індексом параметрів по площі і кількості населення, то сучасний рівень індексу цих параметрів не можна вважати пропорційним. При тому, що найбільша за площею область Одеська (33,2 тис. кв. км) переважає найменшу – Чернівецьку (8,1 тис. кв. км) більш ніж у чотири рази, площі з найменшими показниками сконцентровані на заході, що, напевне, відбиває події недавньої історії [125, с.26].
Показовими є індекси розмірів областей (і Автономної республіки Крим) до їх середнього значення по Україні. Так найменші індекси характерні для західних областей – Чернівецької (0,3), Івано-Франківської (0,5) тощо, в той же час найбільші для східних і південно-східних – Одеської (1,4), Дніпропетровської, Харківської, Чернігівської (1,3) і т.д. [125, с.26.].
Диспропорції в розрізі областей спостерігаються і в кількості населення, що пов’язане з ступенем промислового розвитку. Регіонами з максимальною кількістю населення є Дніпропетровська, Донецька, а також Луганська, Львівська, Одеська та Харківські області, при цьому за деякими виключеннями все-таки виділяються регіони із максимальною кількістю населення Ї на сході, та регіони з мінімальною кількістю Ї на заході. Різниця досить відчутна Ї у 4-5 разів.
Вказані історичні тенденціїє однією з головних причин недосконалості сучасного адміністративно-територіального устрою держави.
По-четверте, нинішньому адміністративно-територіальному утрою України не властива компактність розташування адміністратино-територіальних одиниць. Населені пункти історично і генетично призначені бути тими осередками, навкруги яких концентрується населення і з яких розходиться мережа інфраструктур різного призначення. Тому населені пункти обслуговують не тільки населення, яке в них проживає, а й населення прилеглих територій. І чим масивніше місто, тим значніший його вплив за територією. Тому найбільш раціональною схемою адміністративно-територіального устрою слід вважати таку, при якій населені пункти розміщені рівномірно (в межах свого ієрархічного рівня).
Окрім зазначених вище причин необхідності реформування адміністративно-територіального устрою України, можна назвати і ряд інших. Так, один з ініціаторів проведення адміністративно-територіальної реформи екс-віце-прем’єр-міністр України з питань адміністративно-територіальної реформи Роман Безмертний вважає, що сучасна система адміністративно-територіального устрою склалася в Україні в період панування радянської влади і у звязку з цим побудована на тоталітарних засадах. Завдяки цьому, на його думку, вона характеризується високим ступенем централізації влади по лінії уряд-область-район-сільрада (міська рада, селищна рада) та позбавленням представницьких органів на місцях можливості проводити ефективну політику в інтересах людини, тобто надавати громадянам доступні якісні послуги. Тому дана система на сьогодні є основним стопором для проведення ефективних соціально-економічних перетворень, серед яких і реформа місцевого самоврядування [22, с.64].
Внаслідок надмірної централізації державної влади фактично порушується право громадян на самоврядність, оскільки попри закріплення Конституцією та законами України широкого кола прав місцевих громад на самоврядування та відповідних повноважень, на практиці місцеві ради не виконують покладені на них функції. Їх реалізація перекладається на місцеві державні адміністрації, які апріорі не здатні повною мірою представляти інтереси місцевих громад.
На думку Романа Безсмертного, існуюча в Україні система організації влади на місцевому рівні не відповідає загальноприйнятим європейським принципам, закладеним в Європейській Хартії місцевого самоврядування, яка є частиною законодавства України. А невиконання положень Хартії, і як наслідок, взятих на себе зобов’язань, є суттєвою перешкодою на шляху реалізації курсу на інтеграцію до Європейського співтовариства, задекларованого Україною[22, с.64].
Враховуючи зазначене, можна стверджувати про необхідність проведення в Україні адміністративно-територіальної реформи. Проте, при констатації такого висновку слід не забувати про те, що необхідно обережно ставитися до проектів кожних змін адміністративних меж. Розробка таких проектів має базуватися на:
- аналізі історії змін адміністративно-територіального устрою за тривалий період, стійкість конкретних ділянок сучасних адміністративних кордонів, виявленні «острівків», що прагнуть до головних центрів території, яка ніколи не міняла свою адміністративну належність, стійкості виконання адміністративних функцій містами, природно-історичної основи адміністративного районування;
- вивченні сіток відомчого поділу країни (військових оперативних управлінь, залізниць, округів з керування енергогосподарством, сукупність яких відображує реальний господарчий, транспортний та соціальний поділ території);
- порівнянні існуючих схем галузевого та інтегрованого економічного, соціального та інших видів районування і розробка нової моделі районування;
- вивченні ареалів тяжіння основних міст (в першу чергу трудових та інших зв’язків населення);
- аналізі соціально-культурної забезпеченості міст різного рангу для виконання функцій адміністративних центрів у вузлових районах;
- вирішенні комплексу соціально-географічних завдань, що містить виявлення культурно-географічних розбіжностей у країні, територіальних розбіжностей в умовах та рівні життя та ін.[125, с.31].
Ідея проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні, до якоїостаннім часом поновленоінтересу зв’язку з винесенням у червні 2005 року на громадське обговорення розробленого КабінетомМіністрів України проекту реформування адміністративно-територіальногоустроюУкраїни, не є новою. Указом Президента України від 22липня 1998 № 810/98 була затверджена Концепція адміністративної реформи в Україні, підготовлена Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи(далі – Концепція),згідно з якою реформування територіального устрою держави є однією із складових адміністративної реформи [142, Розділ VІ]. При цьому, дана Концепція залишається чинною і дотепер та передбачає здійснення реформування територіального устрою України у три етапи.
На перших двохетапах пріоритетним заходом передбачаєтьсятрансформація низової ланки системи адміністративно-територіального устрою шляхом добровільного об’єднання адміністративно-територіальних одиниць для забезпечення формування реального суб’єкта місцевого самоврядування – такої територіальної громади (комунального об’єднання територіальних громад), яка мала б необхідні фінансові та матеріальні можливості для надання населенню повноцінних державних та громадських послуг. Концепцією також передбачається, що процес становлення нових низових адміністративно-територіальних утворень має здійснюватися шляхом проведення державно-правових експериментів у різних регіонах України[142, Розділ VІ].
На третьому етапі планується трансформувати адміністративно-територіальної одиниці середньої (район) та вищої (область) ланки адміністративно-територіального устрою на основі збереження його конституційної триланкової структури. Водночас Концепцієюне виключаєтьсяможливістьпаралельного дослідження питання переходу до дво- або чотириланкової системи адміністративно-територіального устрою[142, Розділ VІ].
Відповідно до положень Концепції орієнтовний строк реалізації першого етапу реформи адміністративно-територіального устрою повинен був закінчитися 2004 року [142, Розділ VІ]. Враховуючи це, можна констатувати про фактичну відсутність реалізації передбачених Концепцією заходів цього етапу, оскільки не відбулося ні початкової трансформації низової ланки системи адміністративно-територіального устрою, ні відповідних державно-правових експериментів, за виключенням експерименту розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області. Заплановані Концепцією законодавче, ресурсне (фінансово-економічне) і експериментальне забезпечення трансформації існуючої організації територіального устрою та системи місцевого самоврядування досі не втілені в життя.
Положення проекту Закону України «Про територіальний устрій України», підготовленого на основі Концепції вдосконалення системи адміністративно-територіального устрою україни і схваленого 18 березня 2003 року Міжвідомчою радою при Кабінеті Міністрів України, визначають систему адміністративно-територіального устрою України, унормовують правовий статус адміністративно-територіальних одиниць, окреслюють повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань у сфері адміністративно-територіального поділу. В них закріплюються принципові новації та передбачають розмежування понять «поселення» та «адміністративно-територіальна одиниця». Так, стаття 5 законопроектузакріплює наступне визначенняпоселення:«компактно заселене місце постійного проживання людей, що склалося внаслідок історичних традицій, господарської та іншої діяльності, має сталий склад населення, власну назву, відокремлену межею територію та зареєстровано впорядку, передбаченому цимЗаконом» [196, с.8].За чисельністю населення та соціально-економічними характеристиками поселенням надається статус села, містечка або міста (статті4, 5 законопроекту). Натомість адміністративно-територіальнаодиниця має інше формулювання:«цілісна частина території держави в установлених відповідно до закону межах, що за наявності відповідних географічних, демографічних та соціально-економічних умов є територіальною основою для організації та діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування»[196, с.7].
Відповідно до статті 8 проекту Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій України» базовий рівень адміністративно-територіального устрою має становити громада. Громада є адміністративно-територіальною одиницею, до якої входять жителі одного або кількох населених пунктів, що має певну територію (територія поселень, поселенських утворень, міжпоселенські землі (у т.ч. рілля тощо)) і є основою для створення та діяльності органів місцевого самоврядування громади. Для формування громади необхідна чисельність жителів відповідної території, як правило, не менше 5000. Міста, селища (які передбачається перейменувати і надалі називати «містечками» і села пропонується надалі вважати не адміістративно-територіальними одиницями, а просто поселеннями.
До другого рівня адміністративно-територіального устрою стаття 12 проекту закону «Про територіальний устрій України» відносить райони, які розуміються майже у тому самому значенні, що й райони існуючого адміністративно-територіального устрою.Вони єоб’єднаннями громад для забезпечення реалізації спільних інтересів, мають відповідну транспортну, інформаційну та іншу інфраструктуру.Такі райони утворюватимуться за умови проживання на відповідній території, як правило, не менш 70000 жителів. Якщо зважити, що сьогодні чисельність жителів району є зазвичай меншою вказаного числа, то у випадку прийняття аналізованого законопроекту кількість районів з 490 існуючих нині в Україні значно знизиться. Тобто, в державі прийдеться перекроювати межі районів, внаслідок чого зникне велика кількість адміністративно-територіальних одиниць шляхом ліквідації або приєднання до інших районів [196, с.9].
До середньої ланки адміністративно-територіального устрою згідно зі статтею 9 проекту закону «Про адміністративно-територіальний устрій України» мають відноситись і «міста-райони». «Місто-район» – це громада, на території якої розташоване хоча б одне місто з чисельністю не менш як 70000 жителів. При цьому, «місто-район» не входитиме до складу району, на території якого воно розташоване, а входитиме до складу відповідної області і за своїм статусом нагадуватиме нинішнє місто обласного значення (за винятком того, що до його складу можуть входити і сільські населені пункти)[196, с.9].
Перший рівень адміністративно-територіального устрою України відповідно до статті 13 згаданого вище законопроекту називається «регіонами», під якими слід розуміти об’єднання районів та міст-районів для забезпечення реалізації спільних інтересів та здійснення збалансованого розвитку територій. Така ланка має бути представлена Автономною Республікою Крим, областями та «містами-регіонами», тобто громадами, на території яких розташоване місто з населенням не менш 750000 жителів. «Місто-регіон» не входитиме до складу регіону, на території якого воно розташоване [196, с.10]. Такі зміни переслідують мету підвищення статусу великих міст України до рівня міст Києва та Севастополя.
Проте, як у наукових колах, так і в суспільстві, закріплена аналізованим законопроектом система адміністративно-територіального устрою була сприйнята дещо негативно. На думку Віталія Журавського, це спричинено низку її недоліків. Так, він зазначає, що відповідно до статті 132 Конституції України територіальний устрій України грунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації та децентралізації у здійсненні дердавної влади, збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Але, окрім відображених у Конституції засад існують й деякі інші, які пов’язані із сприйняттям територіального устрою окремими громадянами. Вони найчастіше стикаються з територіальним устроєм тоді, коли з’являється потреба звернутися до держанвих органів влади чи самоврядування по вирішенню тих чи інших проблем. Тож існує ще одна важлива засада територіального устрою – забезпечення максимальної доступності органів влади для громадян, які проживають на відповідній території [205, с.15].
Згідно з положеннями аналізованого нами законопроекту в ході реформування адміністративно-територіального устрою відбуватиметься злиття сіл та селищ. Це дозволить укрупнити громади, а також скоротити витрати за рахунок зменшення загальної кількості сільських голів та секретарів сільських рад. Але, на думку більшості науковців, така «економія» обернеться для громадян збільшенням відстаней від місця проживання до місця розташування органів влади. Віддаляння ж місцезнаходження органів місцевої влади від жителів є не найкращою формулою економії бюджетних коштів.
Окрім зазначеного, під час поділу адміністративно-територіального устрою на адміністративно-територіальні одиниці за новими критеріями можна отримати негативні результати також від етнічного фактору, оскільки ряд регіонів і областей України (АРК, Закарпатська, Чернівецька, Одеська, Донецька області) мають виразний поліетнічний характер. Адміністративно-територіальна реформа може наразитися на спротив національних громад у разі, якщо нові межі громад і районів порушать баланс інтересів, що вже склався.
Положення аналізованого законопроекту щодо встановлення критерію чисельності жителів території адміністративно-територіальних одиниць не зовсім узгоджуються з положеннями Конституції України. Це сприинено тим, що нинішні конституційні приписи гарантують право на місцеве самоврядування жителям будь-якого населеного пункту (за фактом наявності такого населеного пункту на географічній карті України), а у разі «успішного» проведення реформи це право матимуть лише громади, територія яких визначатиметься хоч і на підставі названих вище критеріїв, проте адміністративним шляхом [205, с.15].
Проект закону «Про адміністративно-територіальний устрій України» викликає ще одне дискусійне питання – входження сільських населених пунктів до складу міських громад. Така конструкція «міської громади» має за мету розвязати реалії сучасного адміністративно-територіального устрою, які скались у місті Києві, Ялті, Севастополі та ще декількох містах України, до території яких включені інші населені пункти. Проте, наслідки для жителів таких населених пунктів будуть здебільшого негативні, оскільки вони позбавлятимуться можливості формувати власні органи місцевого самоврядування. Усі питання місцевого значення буде вирішувати орган місцевого самоврядування міста і цілком ймовірно не на користь жителів села.
Дискусійним є також питання виділення зі складу областей кількох великих міст, яким буде наданий статус «міста-регіону», оскільки незрозуміло, яким чином забезпечуватимуться інтереси державного управління у цих містах. Чинна Конституція, надаючи відповідний статус Києву та Севастополю, передбачає існування у цих містах міських державних адміністрацій. Проводячи паралелі, можна дійти висновку, що в «містах-регіонах» мають бути також сформовані подібні органи.
Взагалі ідея щодо виведення міст-районів та міст-регіонів з адміністративного складу відповідних районів та областей є не досить аргументованою. У разі реалізації цього положення може порушитися їхня єдність і цілісність як спільноти громад. Міста-райони та міста-регіони будуть штучно відірвані від соціально-економічного і культурного життя районів і областей.
Адміністративне розмежування єдиної адміністративно-територіальної одиниці (системи) як «просторової цілісності» на дві адміністративно-територіальної одиниці – місто-район і район (стаття 7 проекту Закону), по суті означає, виділення міста-району з єдиного територіального простору й надання йому особливого статусу. Таке розмежування району та міста із статусом районного центру, зазначає він, консервує систему управління, утворенуу Радянському Союзі за галузевим принципом та на планово-господарській основі і є скоріше спадщиною СРСР, ніж інструментом розвитку країни.
Передбачуваний проектом закону «Про адміністративно-територіальний устрій України» новий статус великих міст покладає на них великий тягар. Як зазначає Юрій Ключковський, проблема тягаря великого міста, яке одночасно виконує обовязки адміністрвативного центру території – це не лише проблема великих міст – обласних центрів, це проблема багатьох міст, які є районними центрами. У разі, коли такий центр – місто-район, виникає значна плутанина у співвідношенні власності, бюджетів, взаємної оплати послуг між різними одиницями (наприклад, Київ – Київська область). Водночас при цьому знижується можливість інших потенційних центрів розвитку. У звязку з цим деякі міста Київської області, які могли би претендувати на на рівень обласного центру, залишаються штучно стриманими у своєму розвитку. Те саме стосується й інших міст [194, с.9].
Водночас дискусійним є питання укрупнення районів. З позиції управління такий захід адміністративно-територіальної реформи може призвести до негативних результатів, адже Україна буде поділена на великі райони (зокрема на Західній Україні доведеться дуже серйозно їх укрупнювати, оскільки там один район має приблизно половину від необхідної кількості населення). Внаслідок цього один новостворений район становитиме величезну територію, управляти якою буде доволі складно. Тому, на нашу думку, в проекті закону «Про адміністративно-територіальний устрій України» необхідно прописати особливості управління такими районами враховуючи їх історично сформовані географічні, економічні, соціальні та культурні умови.
Аналізований законопроект має також неоднозначні положення щодо порядку вирішення питань, пов’язаних зі змінами територіального устрою. Так, відповідно до законопроекту рішення про утворення і ліквідацію громад (районів, регіонів), надання громадам статусу міста-району та міста-регіону, встановлення і зміну меж адміністративно-територіальних одиниць, встановлення та перенесення їх адміністративних центрів приймається Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України. При цьому зазначене подання вноситься Кабінетом Міністрів України за пропозиціями рад громад або за власною ініціативою. До подання повинна додаватися довідка про рішення загальних зборів громадян за місцем проживання, результати консультативного опитування населення з відповідних питань, висновки місцевих рад. Проте згідно з частиною 3 статті 27 законопроекту надання цими радами негативного висновку щодо пропозицій при вирішення питань територіального устрою не може бути підставою для відмови у внесенні подання або проекту рішення до органу, уповноваженого цим Законом на прийняття відповідного рішення. Результати консультативного опитування населення також не є обов’язковими. Таким чином, створюється можливість прийняття рішень про зміну територіального устрою всупереч позиції населення та органів місцевого самоврядування.
З метою убезпечення громади від таких рішень у законопроекті необхідно передбачити додаткові гарантії врахування позиції населення та представників місцевого самоврядування при вирішенні питань територіального устрою.
Варто додати, що згідно зі статтею 5 Європейської хартії місцевого самоврядування при будь-якій зміні місцевих територіальних розмежувань необхідно попередньо консультуватися з відповідними органами місцевого самоврядування за можливістю та, де це дозволяє закон, шляхом проведення референдуму [59]. Так само, відповідно до статті 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», питання про об’єднання в одну з однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр, вирішуються виключно місцевими референдумами у відповідних адміністративно-територіальних одиницях. Згідно зі статтею 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» добровільне об’єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл [86, ст.6].
Критично можна оцінити і положення статті 15 аналізованого законопроекту. В ній передбачається, що при утворенні чи перейменуванні адміністративно-територіальних одиниць або поселень присвоєння їм назв, що вже існують у даному регіоні, не допускається. Така норма може призвести до багатьох зайвих процедурних ускладнень та додаткових бюджетних витрат, пов’язаних із перейменуванням населених пунктів, оскільки наявність значної кількості поселень з однаковою назвою має місце у багатьох регіонах України. Наприклад, лише у Донецькій області п’ять населених пунктів з назвою «Зелене» (відповідно в Амвросіївському, Добропільському, Червоноармійському, Олександрівському, Старобешівському районах), сімнадцять населених пунктів із назвою «Шевченко», шість «Кам’янок», три «Дмитріївки» тощо.
Окрім зазначених вище недоліків аналізованого законопроекту існує ще одна серйозна проблема втілення в життя його основних положень. Проект закону «Про територіальний устрій України» не в повному обсязі узгоджуються із положеннями Конституції України. Зокрема, в Основному Законі держави застосовується термін «населений пункт», тоді як у законопроекті «Про територіальний устрій України» використовується термін «поселення». Конституція не деталізує можливість надання громадам статусу міст-районів та міст-регіонів, віднесення Автономної Республіки Крим, областей, міст-регіонів до рівня регіонів, а також не передбачає можливість утворення місцевих державних адміністрацій у містах-регіонах. Зважаючи на це, задля прийняття положень проекту закону Верховною Радою України є необхідним часткове корегування положень Конституції України.
Отже, розглянуті та проаналізовані недоліки розробленого Кабінетом Міністрів України та винесеного у 2005 році на всенародне обговорення проекту закону «Про адміністративно-територіальний устрій України» свідчать про часткову невідповідність передбачених ним заходів вимогам сучасного етапу розвитку держави.
Поряд з проаналізованим законопроектом сьогодні розроблені й інші законопроекти щодо реформування системи, особливостей діяльності та розмежування повноважень органів місцевого самоврядування. До таких проекті в можна віднести проекти:Концепції децентралізації державного управління та розвитку місцевого самоврядування; Концепції реформування публічної адміністрації в Україні та закону «Про самоврядування територіальної громади».
Відповідно до проекту Концепції децентралізації державного управління та розвитку місцевого самоврядування в Україні, розробленого Асоціацією міст України та громад, в Україні необхідно провести низку заходів щодо впровадження нової моделі місцевого самоврядування в громаді, яка передбачає наступне:
- представницьким органом громади є рада громади, яка визначатиметься як представницький орган місцевого самоврядування, що представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції та повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України. Чисельний склад такої ради не перевищує: 15 депутатів – у громадах з населенням до 5000 осіб, 25 депутатів – у громадах з населенням до 50000 осіб, 35 депутатів – у громадах з населенням 500000 осіб і 50 депутатів – у громадах з населенням більше 500000 осіб;
- вищою посадовою особою в системі місцевого самоврядування громади є голова громади, який обирається членами територіальної громади і виконує три функції – представляє громаду у відносинах з іншими громадами, органами державної влади, підприємствами, установами, організаціями; головує на засіданнях ради громади; координує діяльність виконавчих органів громади;
- виконавчим органом ради громади загальної компетенції є виконавчий комітет ради громади, який самоорганізується у складі керівника виконавчого комітету (за одним із варіантів – голова громади), його заступників, сільських, селищних, міських голів, сіл, селищ, міст, що перебувають в межах громади (у разі їх обрання) і керуючого справами виконавчого комітету. Виконавчий комітет ради спрямовує діяльність галузевих та функціональних виконавчих органів ради громади. При цьому доцільно було б надати можливість територіальним громадам самостійно обирати одну із запропонованих нижче організаційних схем управління, закріпивши її в статуті територіальної громади:
варіант 1: функції керівника виконавчого комітету виконує голова громади, який одноосібно призначає керівників інших виконавчих органів громади та керуючого справами виконавчого комітету (схема «сильний мер»);
варіант 2:керівник виконавчого комітету призначається на посаду радою громади за поданням голови громади, керівники інших виконавчих органів громади призначаються на посади радою громади за поданням керівника виконавчого комітету (схема «сильна рада»);
варіант 3:керівник виконавчого комітету призначається на посаду головою громади і він, в свою чергу, одноосібно призначає керівників інших виконавчих органів громади;
- з метою наближення надання адміністративних та громадських послуг до їх споживачів в населених пунктах, які входять до складу громади:
а) зберігається посада голови села, селища, міста, який обирається на прямих виборах жителями відповідного села, селища, міста за місцем проживання, за посадою є членом виконавчого комітету громади і відповідає за стан виконаної роботи у відповідному населеному пункті;
б) утворюється орган самоорганізації населення, якому рада громади може делегувати частину своїх повноважень, виконання яких пов’язане з наданням адміністративних та громадських послуг жителям відповідного села, селища, міста. Орган самоорганізації населення обирається на зборах (конференції) громадян за місцем проживання у порядку, передбаченому статутом територіальної громади;
- законодавче визначення місця і ролі територіальної громади в системі місцевого самоврядування, її виключних повноважень, активне запровадження в практику територіальних громад форм прямої демократії, безпосередньої участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування, підвищення ролі органів самоорганізації населення у вирішенні питань, пов’язаних з наданням громадських послуг населенню;
- створення в системі місцевого самоврядування спеціальних правоохоронних формувань – міліції місцевого самоврядування, основним призначенням якої має стати виконання рішень органів місцевого самоврядування у галузі забезпечення законності, правопорядку, охорони прав і законних інтересів громадян. Відповідно до проекту Закону України «Про міліцію місцевого самоврядування», розробленого експертами АМУ, «міліція місцевого самоврядування – правоохоронний підрозділ в структурі виконавчих органів міської, селищної, сільської ради (далі – рада) з особливими завданнями, який може створюватися радою, фінансується за рахунок коштів бюджету місцевого самоврядування з метою виконання повноважень місцевого самоврядування щодо забезпечення на території, що перебуває під юрисдикцією ради, законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян» [250, с.11-12].
Викладені вище ідеї щодо створення нової моделі представницького місцевого самоврядування заслуговують на особливу увагу законодавця. Проте, деякі з них викликають зауваження. Зокрема, це стосується чисельного складу ради. На нашу думку, калькуляція представників територіальної громади не зовсім відповідає вимогам сучасної територіальної громади. 15 депутатів від 5000 осіб (членів територіальної громади) є завеликою кількістю представників, особливо, якщо зважити на те, що вони користуються відповідним соціальним захистом за рахунок місцевого бюджету.
В ході реформи місцевого самоврядування проектом закону «Про самоврядування територіальної громади», розробленим Асоціацією міст України та громад, до виконавчих органів сільської, селищної, міської ради (ради громади) окрім виконавчого комітету ради громади пропонується віднести управу громади, управи районів у місті та старост (війтів, солтисів) [250, с.40]. Згідно з проектом цього закону, управа громади є сукупністю (системою) відділів, управлінь та інших структурних підрозділів, які є органами управління галузевої та функціональної компетенції. Тобто, відділи, управління та інші підрозділи, що сьогодні входять в структуру районних державних адміністрацій, втрачають статус державних органів і переходять в структуру муніципального органу – управи громади. При цьому, відділи, управління та інші підрозділи управи громади є підконтрольними раді громади, що їх утворила, і підзвітними та підпорядкованими виконавчому комітету, голові громади. Державні службовці райдержадміністрацій отримують статус службовців органів місцевого самоврядування.
Управа громади, відповідно до проекту закону, наділяється згідно зі статутом громади та положення про неї, затвердженого радою громади, повноваженнями щодо вирішення питань відання місцевого самоврядування громади та функціями для здійснення повноважень органів виконавчої влади, наданих виконавчим органам ради громади законом.
Управу громади очолює особа, призначена за результатами конкурсу на підставі контракту.
Керівники відділів, управлінь управи громади призначаються на посаду громади та звільняються з посади головою громади за поданням голови управи громади.
У містах, що мають районний поділ, рішенням міської ради можуть створюватися районні у місті управи, повноваження, порядок формування, структура, форми роботи яких визначатимуться статутом та/або рішеннями міської ради.
Згідно з проектом згаданого вище закону в громадах, у межах яких знаходиться кілька населених пунктів (сіл, селищ, міст), для організації виконання рішень загальних зборів жителів відповідного населеного пункту (або декількох сіл, селищ), вирішення питань життєдіяльності жителів цього населеного пункту, постійного взаємозв’язку між органами місцевого самоврядування громади та жителями відповідного населеного пункту обирається староста (війт, солтис). Староста (війт, солтис) в обов’язковому порядку обирається жителями міст, які входять до складу сільських районів у місті і є посадовою особою органів місцевого самоврядування.
Проте описані вище пропозиції щодо формування нових засад організації органів місцевого самоврядування не до кінця вирішують проблеми реформування місцевого самоврядування. Залишається невизначеним питання створення досатніх умов для співіснування місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Основою такого співіснування, на думку Юрія Ключковського, є насамперед «розмежування повноважень на основі принципу доповнюваності, а не панування одного над іншим. Лише у тому разі, коли адміністрації не мають жодного відношення до самоврядних повноважень, а органи самоврядування не мають відношення до повноважень адміністрацій, можна навести порядок у здійсненні влади. При цьому за кожним рівнем місцевого самоврядування має закріплюватися відповідний перелік послуг, за надання яких відповідатимуть органи саме цього рівня» [194, с.8].
Однією з ідей реформи адміністративно-територіальний устрою України є створення необхідних умов для розподілу повноважень органів місцевого самоврядування на виключні та загальні, за якого одними і тими ж виключними повноваженнями повинні володіти ради усіх рівнів без винятку. До останніх відносяться: 1) затвердження структури виконавчого органу ради;2) затвердження бюджетів; 3) обрання посадових осіб виконавчого органу ради; 4) обрання керівництва та складу контрольних органів; 5) затвердження окладів посадових осіб виконавчого органу ради; 6) оцінка дій виконавчого органу ради[195, с.67].
Загальні повноваження рад кожного рівня диференціюються. Так, до відання ради громади згідно з вказаним вище законопроектом віднесені такі питання, як: 1) догляд за особами похилого віку та інвалідами; 2) дитяча дошкільна освіта та виховання; 3) турбота про сім’ю та підростаюче покоління; 4) початкова та загальна освіта; 5) профілактика та первинна медична допомога; 6) організація торгівлі; 7) планування використання землі, охорони довкілля; 8) будівництво житла; 9) благоустрій території, утримання місцевих доріг, вулиць, парків тощо; 10) дозвілля та культура; 11) транспортне забезпечення; 12) побутове забезпечення (водогони, каналізації, теплозабезпечення, енергозбереження); 13) санітарний контроль та профілактика; 14) ветеринарний контроль та профілактика [195, с.68-69].
До відання районних органів місцевого самоврядування (рад) згідно з вказаним вище законопроектом віднесені такі питання, як: 1) стаціонарні медичні послуги; 2) підготовка молодшого медичного персоналу; 3) підготовка спеціалістів у ПТУ, коледжах (насамперед орієнтованих на комунальну сферу); 4) організація та утримання місцевої міліції; 5) кадастр; 6) організація торгівлі; 7) утримання доріг районного значення; 8) транспортне обслуговування; 9) дозвілля і культура [195, с.70-71].
До відання обласних органів місцевого самоврядування (рад) згідно з вказаним вище законопроектом віднесені такі питання, як: 1) програми регіонального розвитку; 2) підготовка та перепідготовка спеціалістів у інститутах, академіях, університетах; 3) розвиток регіональної науки; 4) утримання доріг регіонального значення; 5) транспортна інфраструктура області; 6) спеціалізоване медичне обслуговування; 7) ліквідація наслідків надзвичайних ситуацій; 8) координація діяльності місцевої міліції; 9) дозвілля і культура [195, с.72].
До повноважень місцевих органів державної виконавчої влади, якими в процесі побудови децентралізації у здійсненні державної влади будуть лише обласні державні адміністрації, відноситимуться повноваження щодо: 1) забезпечення виконання та контроль за дотриманням Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади; 2) додержання прав і свобод громадян; 3) координація діяльності регіональних представництв центральних органів виконавчої влади; 4) контроль за недопущенням бюджетних диспропорцій [195, с.73-74].
Таке розмежування повноважень між місцевими органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також між органами місцевого самоврядування різних рівнів, не викликає гострої критики і на думку більшості науковців відображає зміст місцевого самоврядування у справжній децентралізованій державі. Проте, на нашу думку, при констатації такого висновку необхідно знову повернутися до статті 132 Конституції України, відповідно до якої територіальний устрій України грунтується на засадах поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади. Якщо ж зважити, що проект закону «Про адміністративно-територіальний устрій України» залишає за органами державної виконавчої влади єдиного рівня – обласного, виключно контрольні та координаційні повноваження, то виникає підстава для дискусії щодо питання про наявність елементів централізації як такої у здійсненні державної влади на місцях.
Крім того, законопроект спрямований на вирішення наявної проблеми конкуренції повноважень органів місцевого самоврядування у тих випадках, коли на одній і тій самій території існують декілька територіальних громад, які відповідно до Конституції України мають однакові самоврядні права. У зв’язку з цим статті 7 та 17 законопроекту встановлюють, що до складу території адміністративно-територіальної одиниці не може включатися територія іншої адміністративно-територіальної одиниці того ж рівня або її частина. Територія громади має буди цільною, на ній не допускається існування територій, що належать до інших громад.
Окрім моделі адміністративно-територіальної реформи в Україні, закріпленої Кабінетом Міністрів України в проаналізованому вище проекті закону «Про адміністративно-територіальний устрій України» сьогодні існують й альтернативні варіанти формування системи адміністративно-територіального устрою України.
Так, Інститутом трансформації суспільства розроблена нова модель адміністративно-територіальної реформи, яка передбачає закріплення у майбутньому Законі України «Про адміністративно-територіальний устрій України» наступних основних положень:
- двоступенева система адміністративного управління;
- громада – основна ланка місцевого самоврядування;
- ліквідація делегованих повноважень органів місцевого самоврядування;
- ліквідація районних рад та районних державних адміністрацій;
- створення замість областей паланок-департаментів (орієнтовна назва);
- ліквідація системи держказначейств на рівні громад;
- ліквідація силових структур на районному рівні [231].
Система територіального самоврядування в Україні повинна мати цілісну вертикально-горизонтальну структуру місцевого самоврядування і складатися з двох елементів (рівнів): 1) міські та сільські громади; 2) паланки (департаменти). При цьому, дворівнева система самоврядування має доповнитися його особливою формою – містом-агломерацією.
Базовим рівнем та основною одиницею місцевого самоврядування для України має стати громада. Це певна кількість людей, що проживає на спільній території і шляхом місцевого референдуму приймає рішення про об’єднання в самодостатню самоврядну одиницю. Ініціаторами аналізованого законопроекту відстоюється необхідність відкинути критерій чисельності як умову створення громади. Будь-який населений пункт може бути громадою незалежно від кількості осіб, яка в ньому проживає. І з цим важко не погодитися.
Райони мають бути ліквідовані, оскільки громадою може бути будь-яке поселення, незалежно від його чисельності, якщо особи, які в ньому мешкають, вважають, що вони в змозі забезпечити належні умови соціально-економічного та гуманітарного розвитку цього поселення[231].
Особливості статусу громади як основної ланки місцевого самоврядування мають зводитися до наступного:
1. Громади можуть утворювати міста, села і селища міського типу. Селища і села в праві на добровільних засадах об’єднуватися та утворювати єдину громаду. Вони також можуть приєднуватися до міста, якщо їх громади і громада міста прийняли про це рішення на місцевому референдумі.
2. Громада обирає прямим голосуванням міського (сільського) голову і Раду громади. Остання обирає свого голову (спікера) та затверджує Виконком громади (міської, сільської), який автоматично очолює голова.
3. До сфери діяльності громади повинні належати всі громадські справи місцевого значення, а саме: упорядкування земельного господарства, організація функціонування комунальної системи й інфраструктури, залучення інвестицій, утримання об’єктів загального користування, організація роботи комунального транспорту, житлове будівництво, облаштування торговельних площ, охорона навколишнього середовища, організація освітнього й культурного життя, охорона здоров’я, підтримання громадського порядку, організація роботи пожежних служб та ін.
4. На рівні громад робиться пропозиція ліквідувати структури СБУ, МВС, прокуратури, податкові адміністрації, УБОП.
Другий рівень місцевого самоврядування – паланки (департаменти, округи, регіони). Паланка – суто українська назва організованої та керованої території (козацька паланка). Ідея їх запровадження базується на французькому досвіді здійснення територіальної реформи Шарлем де Голлем, що визнана найуспішнішою адміністративно-територіальною реформою 20 століття. Коли у Франції виникли серйозні тенденції сепаратизму на рівні традиційних регіонів, де Голль запровадив у державі систему департаментів (94). Реалізація подібного підходу в Україні, на думку авторів аналізованої моделі адміністративно-територіального устрою, дасть змогу ліквідувати бюрократичні утворення у формі адміністративних районів та областей, створивши натомість систему рівних між собою самодостатніх структур. Такий адміністративно-територіальний поділ дозволить наблизити владу до людей, активізувати залучення громад до процесу управління державою, уникнути зайвої бюрократії та сепаратизму.
Пропонується замість 25 областей та 490 районів створити 99 паланок. Втілення запропонованої моделі позбавить владну вертикаль додаткової ланки – районів [231].
Статус паланки доволі відрізняється від існуючих нині районів та областей та володіє такими особливостями:
1. У межах кожної паланки повинна діяти державна урядова адміністрація і місцевий самоврядний виборний орган – Рада паланки, що обиратиме свого голову (спікера), формуватиме Виконком та призначатиме керівника Виконкому з числа депутатів.
2. Функції урядової держадміністрації та органів місцевої влади в паланці мають бути чітко виписаними та забезпеченими відповідним фінансуванням з бюджету паланки або державного бюджету. При цьому скасовується система делегування повноважень з метою запобігання взаємних звинувачень державних і місцевих органів влади в невиконанні своїх зобов’язань.
3. Головне завдання самоврядних органів паланок – формування стратегії розвитку території, реалізація загальних програм (стосовно будівництва і підтримання шляхів, інфраструктури, забезпечення екологічного балансу тощо). Утримання військових частин, структур СБУ та МВС, прокуратур, судів здійснюється за рахунок коштів урядових державних адміністрацій. Органи силових структур створюються винятково на рівні паланок, а не громад.
Паланкою реалізуються громадські завдання, які виходять за рамки сфер діяльності громади, зокрема: соціальна допомога, транспорт і шляхи паланкового призначення, забудова територій, водне господарство, охорона громадського спокою, подолання надзвичайних ситуацій, утримання об’єктів загального користування. Сфера культури й освіти, медичного забезпечення має фінансуватися як з бюджету паланки, так і з державного бюджету – залежно від призначення закладів, які входять до їх інфраструктури. Наприклад, великі медичні й наукові центри, клінічні лікарні повинні фінансувати держава, натомість невеликі поліклініки, лікарні швидкої допомоги, дитсадки мають утримуватися місцевими бюджетами. Коледжі, інститути, університети повинні переходити до приватної форми власності. Кілька паланок можуть об’єднувати свої зусилля для виконання проектів, що становлять взаємний інтерес [231].
Підготовлена Інститутом стратегічних досліджень модель адміністративно-територіального устрою також передбачає особливу форму територіального самоврядування – міста-агломерації, які за статусом дорівнюють паланкам. Це великі міста-мегаполіси з прилеглими до них громадами. Останні не вливаються до міста – центру агломерації, але тісно пов’язані з ним численними функціями. Агломерація характеризується складним функціонально-територіальним устроєм, зв’язком з єдиним містом-центром (у випадку моноцентричної агломерації), великою питомою вагою «не аграрного» населення, високим рівнем щільності населення, урбанізації та індустріалізації, добре розгалуженими транспортними міськими й міжміськими мережами та ін. Територіальні утворення, що входять до міста-агломерації, обирають Раду агломерації. В Україні може бути сформовано близько 30 міст-агломерацій, серед яких 25 – нинішні обласні центри. При цьому не існуватиме поділу міст на міста районного, обласного, центрального значення і всі міста будуть рівними [231].
Попри наявність у запропонованій Інститутом стратегічних досліджень моделі нового адміністративно-територіального України ідей, що заслуговують на увагу громадськості, сьогодні більшістю науковців вона недостатньо високо оцінена.
В ході аналізу положень існуючих законопроектів та чинних законодавчих актів щодо реформування місцевого самоврядування важливо згадати і про появу нової проблеми невіддаленої перспективи. Так, згідно з положеннями проекту Концепції реформування публічної адміністрації в Україні з 2008 року поступово планується запровадити регіональне самоврядування. Метою цьому є подолання негативного впливу централізації публічної адміністрації та утвердження ефективної моделі взаємодії центральних та регіональних і місцевих органів влади. При цьому децентралізація як інструмент вирівнювання територій має здійснюватися з урахуванням розвитку територій, поєднуючи надання державної допомоги депресивним територіям з підтримкою економік найбільш розвинених регіонів [195, с. 13].
Запровадження регіонального самоврядування спричинює необхідність законодавчого визначення поняття та обсягу повноважень регіонального самоврядування, порядку формування та процедури діяльності представницького та виконавчих органів, їх посадових осіб і т.д., що має бути предметом регулювання окремого закону про правовий статус області. Основним акцентом при цьому має стати чітке розмежування рівнів виключної компетенції місцевого та регіонального самоврядування, які не повинні перетинатися.
Проектом Концепції реформування публічної адміністрації в Україні передбачається здійснення реформи системи влади на обласному рівні протягом впровадження першого і другого етапів реформи адміністратвино-територіального устрою. Формування повноформатних органів регіонального самоврядування має здійснюватися лише після виборів обласних рад 6-го скликання, одночасно з остаточним оформленням обласних державних адміністрацій як органів префекторального типу (інший варіант – ліквідація обласних державних адміністрацій та подальше функціонування окремих територіальних органів виконавчої влади – управлінь юстиції, фінансів та внутрішніх справ).
Проте, при визначенні основних напрямків реформування взаємовідносин центр – регіони згадана вище Концепція не передбачає жодних принципів створення належного механізму координації державної регіональної політики, узгодження різноспрямованих регіональних інтересів. Вона лише містить вказівку на необхідність створення (або визначення з числа існуючих) міністерства, відповідального за державну політику регіонального та місцевого розвитку, мотивуючи це важливістю проведення збалансованої державної регіональної політики, курсом на розширення повноважень регіонів у проведенні регіональної політики, впровадження ефективного механізму контролю за виконанням органами регіонального та місцевого самоврядування делегованих повноважень.
Отже, з огляду на широке коло пропозицій щодо реформування існуючого адміністративно-територіального устрою України та системи органів місцевого самоврядування можна констатувати про реальну доцільність та нагальність проведення реформи адміністртаивно-територіального устрою та рефоми місцевого самоврядування, результати яких мають стати підгрунтям для втілення в життя положень Концепції адміністративної реформи в Україні.
Проте до сьогодні врезультаті несхвального громадського обговорення проекту адміністративно-територіального устрою України, підготовленого Кабінетом Міністрів України у 2005 році (наслідком чого виявилося перенесення вирішення цього питання на невизначений термін), процеси пошуку конструктивних варіантів реформи почали вщухати. Лише 2007 року Кабінет Міністрів України має намір оживити ці процеси шляхом внесення на розгляд Верховної Ради України проект закону «Про регіональне самоврядування» [27, с.2]. Основні положення цього проекту зводяться до формування на рівні району та області дієздатних органів самоврядування. Пропонується ліквідувати районні та обласні державні адміністрації та на їх місці створити районні та обласні виконавчі комітети відповідних рад, цим самим посиливши децентралізацію державного управління [27, с.2].
На нашу думку, закладена в даному законопроекті ідея максимілізації ролі органів місцевого самоврядування у здійсненні управління місцевими справами цілком відповідає вимогам сьогодення, але може бути втілена в Україні лише за однієї умови: скасування норми про пропорційну систему виборів до представницьких органів місцевого самоврядування. Тільки за наявності гарантій неможливості концентрації влади на місцях в руках певної політичної сили може слугувати запорукою демократичності даної ідеї.
Отже, аналіз існуючих передумов для проведення в Україні реформи адміністративно-територіального устрою, одним із завдань якої є внесення змін в систему, структуру, механізм формування та повноваження представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування різних територіальних рівнів, дозволяє зробити наступні висновки:
- Підставами для проведення адміністративно-територіальної реформи є: по-перше, надмірна централізація у здійсненні державної влади, спричинена особливостями існуючого адміністративно-територіального устрою України; по-друге, складність та неупорядкованість триступеневої ієрархічної структури адміністративно-територіального устрою України, відсутність в ній найнижчого базового рівня та різноманітність адміністративно-територіальних одиниць третього рівня; по-третє, велика диспропорція адміністративно-територіальних одиниць кожного рангу ієрархії по території, кількості населення, соціально-економічному потенціалу; по-четверте, не властива нинішньому адміністративно-територіальному устрою компактність розташування адміністратино-територіальних одиниць та ін.
- Серед основних проектів нормативних актів щодо реформування адміністратвино-територіального устрою України та системи місцевого самоврядування є розроблений Кабінетом Міністрів України проект закону «Про адміністративно-територіальний устрій України». Даний проект у 2005 році був винесений на всенародне обговорення та отримав гостру критику в силу наступних його неділіків: 1) положення про встановлення ліміту щодо чисельності територіальної громади не узгоджуються з Конституцією України, яка гарантує право на місцеве самоврядування жителям будь-якого населеного пункту (за фактом наявності такого населеного пункту на географічній карті України); укрупнення громад призведе до збільшення відстаней від місця проживання громадян до місця розташування органів влади; положеннями проекту створюють потенційну можливість прийняття рішень про зміну територіального устрою всупереч позиції населення та органів місцевого самоврядування; неузгодженість положень проекту закону та Конституції України в частині термінології (в Основному Законі застосовується термін «населений пункт», тоді як у законопроекті «Про територіальний устрій України» використовується термін «поселення»), щодо деталізації можливості надання громадам статусу міст-районів та міст-регіонів, віднесення Автономної Республіки Крим, областей, міст-регіонів до рівня регіонів, а також щодо передбачення можливості утворення місцевих державних адміністрацій у містах-регіонах тощо.
- Адміністративно-територіальній реформі, яка є визначальним фактором у формуванні нової системи та особливостей правового статусу органів місцевого самоврядування, має передувати розробка та обговорення чіткої програми законодавчого забезпечення адміністративно-територіальної реформи, яка б визначала послідовність, перелік та орієнтовні терміни прийняття відповідних законів України, строки введення їх в дію. Сьогодні окрім розробленого Кабінетом Міністрів України проектом закону «Про адміністративно-територіальний устрій України» існують й інші проекти законодавчих актів, що містять альтернативні моделі адміністратвино-територіального устрою та системи місцевого самоврядування. До них можна віднести проекти Концепції децентралізації державного управління та розвитку місцевого самоврядування в Україні і закону «Про самоврядування територіальної громади», розроблені Асоціацією міст України та громад, проект Концепції реформування публічної адміністрації в Україні, розроблений Центром політико-правових досліджень та ін.
3.2. Проблеми формування органів місцевого самоврядування в умовах політичної реформи
Державне управління є видом діяльності держави, що полягає у здійсненні нею управлінського, тобто організуючого, впливу на ті сфери й галузі суспільного життя, які вимагають певного втручання держави. Така діяльність реалізовується у взаєминах між суспільством і державою. При цьому об’єктом управління є суспільство, а суб’єктом органи державного управління (в тому числі і органи місцевого самоврядування). Кожна управлінська система окрім суб’єкта, об’єкта та управлінського впливу має зворотній зв’язок між суб’єктом та об’єктом управління. Цей зв’язок є інформаційним впливом об’єкта на суб’єкт управління, внаслідок якого останній визначає стан першого, що дає йому змогу діяти відповідно до цього стану.
Одним із способів здійснення зворотного зв’язку в системі державного управління є порядок формування одного з різновидів органів державного управління – органів місцевого самоврядування – вибори.
Вихідні засади та принципи формування органів місцевого самоврядування регламентуються нормами Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Особливості та порядок організації і проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних, Київської та Севастопольської міських рад та сільських, селищних, міських голів детально визначаються Законом України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 6 квітня 2004 року [67].
Аналіз положень даного Закону в частині правового регулювання процедури підготовки та проведення місцевих виборів свідчить про те, що він досить схожий до Закону «Про вибори народних депутатів України» в редакції 2001 року (наприклад, за рівнем деталізації положень, які регламентують порядок реєстрації кандидатів, здійснення передвиборної агітації, надходження та використання коштів виборчих фондів кандидатів, організації голосування та підрахунку голосів, складання та уточнення списків виборців тощо) та Закону «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» 1998 року. Подібність старої та чинної редакції законів про місцеві вибори знаходить відображення у відсутності чіткої відповіді на ряд основоположних питань, пов'язаних з підготовкою та проведенням місцевих виборів.
До основних проблемних питань існуючого правового регулювання організації та порядку проведення місцевих виборів можна віднести:1) призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування органом державної влади – Верховною Радою України;2) одночасність проведення виборів народних депутатів та місцевих виборів; 3) виборчі системи на місцевих виборах; висування та реєстрація кандидатів на місцевих виборах; 4) система, порядок формування, організація діяльності та повноваження виборчих комісій; 5) передвиборна агітація; 6) голосування на виборчих дільницях.
Якість та результативність управлінської діяльності органів місцевого самоврядування залежить від низки різноманітних факторів, серед яких одне з чільних місць посідає законне і своєчасне формування цих органів. Якщо законність виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів може гарантуватися механізмом контролю та нагляду публічної влади за реалізацією конституційних прав членів територіальних громад обирати та бути обраними до органів місцевого самоврядування, то забезпечення своєчасної реалізації таких прав можна поставити під сумнів з огляду на викладені нами нижче міркування.
Так, у відповідності до частини першої статті 80 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 6 квітня 2004 року «позачергові місцеві вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевої ради та сільського, селищного, міського голови призначаються Верховною Радою України в разі дострокового припинення їх повноважень відповідно до закону» [67, ст. 80]. По-перше, дане правове положення містить, на наш погляд, технічну помилку, а саме: в зазначеній нормі зайвим видається слово «місцеві», оскільки вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевої ради та сільського, селищного, міського голови за своєю природою є місцевими. Слово ж «місцеві» перевантажує формулювання норми і, більш того, допускає думку про наявність якихось немісцевих виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських селищних, міських голів.
По-друге, і саме головне: викликають певні застереження положення пункту 30 частини першої статті 83 Конституції України від 28 червня 1996 року та частини першої статті 80 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» щодо призначення чергових і позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевої ради та сільського, селищного, міського голови саме Верховною Радою України [67, ст. 80; 140, ст. 83].
Підстав так вважати більш ніж достатньо. Згідно зі статтею 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року діяльність органів державної влади чи їх посадових осіб не повинна призводити до втручання у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень [86, ст. 20].
Призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування Верховною Радою України, на перший погляд, важко розцінювати як втручання органу державної влади у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень. Проте, останні події в українській політиці, пов’язані з розпуском парламенту та неможливістю законодавчого органу здійснювати віднесені законом до його компетенції повноваження, свідчать про інше. Верховна Рада України в силу недієвості не може виконувати свої повноваження (зокрема, конституційне повноваження щодо призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування).
В умовах ведення політичних ігор сьогодні достатньо підстав говорити про велику ймовірність дострокового складення повноважень депутатів місцевих рад. Зокрема, відповідно до частини шостої статті 45 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» «у разі дострокового припинення повноважень деяких депутатів, внаслідок чого до складу ради входить менш як дві третини депутатів, до обрання необхідної кількості депутатів така рада вважається повноважною за наявності більше половини депутатів від загального складу ради» [86, ст. 45]. Зважаючи на події у Верховній Раді України 2007 року, пов’язані зі складенням повноважень народних депутатів опозиційних партій з метою припинення повноважень Ради, видається цілком ймовірною можливість масового складання повноважень депутатів і місцевих рад, внаслідок чого останні визнаються неповноважними. Тобто, політична лихоманка парламенту може паралізувати і органи місцевого самоврядування на певний термін.
Якщо зважити на те, що Верховна Рада України була недієвою з моменту опублікування Указу Президента України «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» від 2 квітня 2007 року і відповідно до Указу Президента України «Про призначення позачергових виборів до Верховної Ради України» від 5 червня 2007 року продовжувала бути недієвою до моменту формування нових органів парламенту після виборів народних депутатів 30 вересня 2007 року, можна дійти до висновку: територіальні громади сіл, селищ, міст з квітня до жовтня-місяця цього року були позбавлені можливості реалізовувати власні конституційні права обирати та бути обраними до органів місцевого самоврядування, і саме головне – права вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України під відповідальність органів місцевого самоврядування. Зауважимо, що відповідно до статті 140 Конституції України та статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування (або самостійно) вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України і є місцевим самоврядуванням в Україні. Звідси випливає, що параліч діяльності органів місцевого самоврядування неминуче призводить до неможливості реалізації права громадян на здійснення місцевого самоврядування у повному обсязі. Це прямо суперечить положенням статті 7 Конституції України, відповідно до якої місцеве самоврядування в Україні не просто визнається, а й гарантується державою.
Отже, з огляду на те, що Верховна Рада України своєю бездіяльністю, спричиненою неможливістю виконувати покладені на неї законом обов’язки, заважає реалізації конституційного права членів територіальної громади обирати, бути обраними до органів місцевого самоврядування та здійснювати місцеве самоврядування під відповідальність органів місцевого самоврядування, засвідчує наявність усіх достатніх підстав стверджувати про доцільність перекладення повноваження щодо призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування від компетенції Верховної Ради України до іншого суб’єкта.
Який же інститут публічної влади може ефективніше здійснювати аналізоване нами повноваження? Аби знайти відповідь на дане питання, на нашу думку, варто звернутися до зміненої частини першої статті 141 Основного Закону України. В даній частині зазначається, що «до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років» [140, ст. 141]. Зауважимо – на п’ять років (хоча до сьогодні частина сьома статті 45 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні не приведена у відповідність з Конституцією України щодо строку повноважень рад). А частина друга згаданої статті залишила термін каденції сільського, селищного, міського голови у розмірі чотирьох років. Таким чином, вибори депутатів місцевих рад та вибори сільських, селищних, міських голів розведені у часовому просторі. При цьому, відповідно до частини другої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у разі дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідна рада призначає та проводить вибори сільського, селищного, міського голови.
Отже, як варіант, можна розглядати сільського, селищного, міського голову як субєкта призначення чергових та позачергових виборів депутатів місцевої ради. Проте це може призвести до того, що виниклі політичні конфлікти на місцевому рівні між головами громад та депутатами матимуть зиогу перерости у політичний безлад. З огляду на це видається доцільним передача аналізованого нами поноваження з компетенції парламенту до компетенції Центральної Виборчої Комісії, адже саме цей орган і створення здійснювати організацію та проведення місцевих виборів.
Враховуючи зазначене, в ході другого етапу політичної реформи як варіант вирішення досліджуваної проблеми можна розглядати наступне:
- скасувати пункт 30 частини першої статті 85 Конституції України та частину першу статті 80 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (щодо призначення чергових і позачергових виборів до органів місцевого самоврядування Верховною Радою України).
Варто додати, що формулювання статті 83 Основного Закону України – «до повноважень Верховної Ради України належить призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування» – на нашу думку, є некоректним. Аргументом цьому може слугувати те, що «орган місцевого самоврядування» – поняття збірне і включає в себе не лише сільські, селищні, міські, районні у містах, районні та обласні ради, а й виконавчі органи місцевого самоврядування. При цьому, формування виконавчих органів місцевого самоврядування належить до компетенції місцевих рад, а не Верховної Ради України.
- передати повноваження щодо призначення чергових та позачергових виборів депутатів сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад Центральній Виборчій Комісії. Це виправить не зовсім обґрунтовані положення Конституції України та Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» щодо призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування політичним органом державної влади – Верховною Радою України.
Наступною проблемою вумовах політичної реформивидається одночаснепроведення виборів до Верховної ради України та до місцевих рад. Підставою так вважати є те, що положенняЗакону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»є несумісними з положеннями Закону України «Про вибори народних депутатів». На нашу думку, вирішення даної проблеми може мати два варіанти: або внесення змін до виборчого законодавства щодо розмежування в часовому просторі виборів народних депутатів України та виборів депутатів місцевих рад (це створить умови для кращого розуміння електоратом усіх учасників виборчих перегонів), або узгодити всі несумісні положення виборчого законодавства щодо організації та проведення виборів народних депутатів України та депутатів місцевих рад.
Особливо активна дискусіяв наукових колах сьогодні ведеться щодо питання застосування різних виборчих систем на місцевих виборах. Відповідно до статті 2 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»в Україні запроваджується пропорційна система виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських та районних у містах рад. Мажоритарна система відносної більшості зберігається лише на виборах сільських, селищних, міських голів та депутатів сільських і селищних рад [67, ст.2].
Дані зміни у виборчому законодавстві викликали низку зауважень з боку науковців, політиків, експертів з питань виборчого законодавства та представників органів місцевого самоврядування. Першим з таких зауважень є невідповідність конституційно визначеної природи обласних і районних рад передбаченим Законом «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»засадам їхнього формування (враховуючи те, що обласні і районні ради є органами, які представляють спільні інтереси територіальних громад, то проведення виборів у єдиному багатомандатному окрузі, межі якого збігаються з межами відповідно району, області, не відповідає Конституції України). Окрім зазначеного, запровадженням пропорційної системи на місцевих виборах порушується стаття 38 Конституції України, якою за кожним громадянином України закріплюється право бути обраним. Сьогодні громадянин України, який не є членом політичної партії, на виборах депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських та районних у містах рад обраним бути не може. Це прямо суперечить статті 24 Конституції, а також частині 5 статті 3 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», відповідно до яких не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних чи інших переконань.
Друге зауваження ґрунтується на тому, що в умовах існуючої багатопартійності, слабкості організаційної структури більшості українських партій (далеко не всі партії мають місцеві осередки в районах, не кажучи вже про міста районного значення та райони в містах) може скластись ситуація, коли склад рад формуватиметься з числа представників двох-трьох партій лише в силу того, що у інших партій відсутні осередки на відповідному рівні. І хоча стаття 4 Закону України «Про політичні партії в Україні» від 1 жовтня 2005 року закріплює принцип рівності усіх політичних партій перед законом, проте відсутність достатньої матеріально-технічної бази для створення місцевих осередків у більшості політичних партій може викликати неможливість виборців голосувати за представників цих партій[97, ст.4]. Це, в свою чергу, є порушенням закріпленого Конституцією України принципу загального виборчого права.
Проведене нами дослідження компетенції органів місцевого самоврядування свідчить про те, що через наближеність до конкретної особи за своєю суттю вони є органами, покликаними створювати належні умови для надання якісних адміністративних послуг. В умовах, коли існували округи, за якими закріплювалися депутати, були реальні можливості виборців звертатися з власними питаннями та пропозиціями до таких депутатів. Введення ж пропорційної системи виборів викликає питання: куди буде йти людина і до кого буде звертатися з власними проблемами? І це є третім зауваженням.
Хоча якщо проаналізувати умови діяльності депутатського корпусу місцевих рад за пропорційної виборчої системи, то можна знайти і ряд позитивних факторів. По-перше, автоматичне утворення фракцій у місцевих радах за партійною ознакою дає змогу прогнозувати структуризацію депутатського корпусу ради вже за результатами виборів. По-друге, за новою виборчою системою виникає можливість виконавчим органам рад вести роботу не з кожним депутатом окремо, а з керівниками фракцій, що значно спрощує умови діяльності органів місцевого самоврядування. По-третє, з’являється ймовірність залучення до вирішення питань місцевого розвитку загальнодержавних та партійних ресурсів.
Проаналізувавши плюси та мінуси існуючої партійно-пропорційної системи місцевих виборів, можна не безпідставно вважати несвоєчасним введення Законом України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” пропорційних виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських та районних у містах рад.
Суттєві зауваження заслужили і положення виборчого законодавства України щодо системи, порядку формування, організації діяльності та повноважень виборчих комісій.
Система виборчих комісій, на які покладається обов’язок здійснювати підготовку та проведення місцевих виборів, визначена в статті 19 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Аналіз правового механізму реалізації завдань, покладених на дану систему комісій, та досвід останніх виборів свідчать про її неефективність в умовах одночасного проведення місцевих та загальнодержавних виборів.
Першою підставою так вважати є те, що підготовку та проведення виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим забезпечують лише виборча комісія Автономної Республіки Крим та дільничні виборчі комісії. На виборах народних депутатів та на місцевих виборах, що відбулися 26 березня 2006 року, в день голосування до виборчої комісії АРК було доставлено більше ста протоколів підрахунку голосів від усіх ДВК, розташованих в межах Автономії. Це призвело до того, що засідання виборчої комісії АРК для встановлення підсумків голосування проводилося безперервно не одну добу. Аналогічні складнощі виборчого процесу були зафіксовані по всій Україні у великих багатомандатних округах. Окрім зазначеного, виборчий процес суттєво ускладнено віддаленістю територіальної виборчої комісії від дільничних виборчих комісій на декілька десятків кілометрів, що призвело до численних порушень, пов’язаних з перевезенням виборчої документації.
Друга підстава виникає внаслідок нечітко виписаного порядку доставки протоколів підрахунку голосів на місцевих виборах народних депутатів України та з місцевих виборів. Відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 25 березня 2004 р. протоколи підрахунку голосів на виборах народних депутатів доставляються до окружних комісій відразу після завершення їх складання [68, ст.89]. Внаслідок цього виникає ситуація, коли транспорт з виборчою документацією протягом тижня може об'їжджати різні територіальні виборчі комісії – спочатку члени дільничної виборчої комісії доставляють протокол підрахунку голосів на виборах народних депутатів України до відповідної окружної виборчої комісії, після приймання протоколу – відвозять протоколи підрахунку голосів по виборам депутатів районної ради до районної виборчої комісії, після приймання таких протоколів – доставляють останній протокол підрахунку голосів (по виборам депутатів обласної ради) до обласної виборчої комісії і т.п. Попри це, відповіді на питання про місце перебування виборчої документації під час передачі одного з протоколів та про порядок забезпечення їхнього зберігання в Законі «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»немає.
Тому це є підставою вважати доцільним чітко передбачити в зазначеному Законі порядок, місце і послідовність доставки протоколів підрахунку голосів на місцевих виборах.
Привертають увагу також положення Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»щодо формування виборчих комісій. Так, згаданим Законом встановлюється особливий порядок формування територіальних виборчих комісій, що суттєво відрізняється від порядку формування ТВК згідно з Законами України «Про вибори народних депутатів України» та «Про вибори Президента України»від 18 березня 2004 року[69]. Відповідно до статті 21 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»на місцевих виборах ТВК формуються не Центральною виборчою комісію, комісіями вищого рівня, а відповідними місцевими радами. Проте в Законі нічого не сказано про те, що має відбуватися в разі не прийняття місцевими радами рішення про утворення ТВК у встановлений строк або прийняття рішення з порушенням встановленого порядку формування ТВК. Крім зазначеного, Законом передбачається визначення кандидатур на посади членів виборчих комісій шляхом жеребкування, при цьому нічого не зазначаючи про суб’єкта здійснення жеребкування, а також про процедуру його проведення. Враховуючи те, що формування складу ТВК віднесено до повноважень відповідної ради, то здійснювати жеребкування та визначати його процедуру проведення повинен відповідний орган місцевого самоврядування.
В контексті розгляду даного питання не можна оминути положення Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»щодо відсутності граничної кількості членів ДВК, максимальної кількості кандидатур, які можуть пропонуватись для включення до складу ДВК місцевими організаціями партій (блоками), кандидатами на посаду сільського, селищного, міського голови, а також права на внесення подання щодо кандидатур для включення до ДВК за обласними організаціями партій. Як засвідчили місцеві вибори 2006 року, це ускладнило роботу відповідних комісій та призвело до того, що одні організації партій були представлені в комісії 3-ма і більше членами, а інші – лише одним членом комісії.
Викликає подив також відсутність переліку підстав дострокового припинення повноважень виборчих комісій. Згідно з частиною 3 статті 28 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»повноваження виборчої комісії можуть бути достроково припинені органом, який її утворив, або за рішенням суду в установленому порядку. Як зазначалося вище, ТВК формуються місцевими радами – відповідною сільською, селищною, міською, районною в місті, районною, обласною, радою, Верховною Радою Автономної республіки Крим на підставі статті 21 згадуваного Закону. Тобто, ТВК можуть розпускатися рішеннями відповідної ради або суду. Такі висновки викликають дискусійні питання. Зокрема, незрозуміло, як бути, коли ради в силу різного роду причин не прийматимуть рішення про дострокове припинення повноважень комісій, котрі порушують закони України. Вважаємо, доцільніше всього в даному випадку право дострокового припинення повноважень виборчих комісій віднести до повноважень виключно судів.
Недосконалість правового регулювання виборчого процесу, на нашу думку, існує і в положеннях аналізованого Закону щодо обсягу повноважень виборчих комісій. Так, стаття 24 Закону не закріплює за сільськими та селищними виборчими комісіями право здійснювати контроль за дотриманням виборчого законодавства, а також право розглядати заяви і скарги стосовно підготовки та проведення відповідних місцевих виборів[67, ст.24]. Відсутність указаних прав є невиправданим і суттєво ускладнює роботу відповідних виборчих комісій. Тому в Законі необхідно закріпити зазначені права за сільськими та селищними виборчими комісіями.
Нормативне закріплення порядку висування та реєстрації кандидатів на місцевих виборах аналогічно викликає ряд зауважень. Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»передбачає, що право висувати кандидатів на виборах депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських та районних в містах рад належить виключно місцевим організаціям партій (блокам). Відповідні положення Закону є сумнівними з точки зору їхньої відповідності Конституції України, оскільки вони звужують зміст конституційного права громадянина України бути обраним до органів місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції) та опосередковують реалізацію відповідного права висуванням через місцеві організації партій (блоків).
Норми вказаного Закону, що регламентують порядок висування кандидатів місцевими організаціями партій (блоками), на нашу думку, недостатньо враховують закономірності розвитку партійної системи. Зокрема, частина 6 статті 34 Закону обласну організацію партії наділено правом висувати кандидатів у депутати лише на виборах до обласної ради; правом висування кандидатів на посаду міського голови міста обласного значення, кандидатів у депутати міської ради міста обласного значення наділено лише відповідні міські організації партій і т.д. [67, ст.34]. Таким чином виходить, що за наявності на рівні міста місцевої організації лише однієї партії кандидатами у депутати міської ради будуть зареєстрованими лише представники даної партії.
Окрім цього, можна поставити під сумнів також положенням Закону «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»щодо пріоритетного права вищестоящих місцевих організацій партій у висуванні кандидатів (наприклад, районна у місті організація партії за частиною 5 статті 34 Закону не може висунути кандидатів у депутати районної у місті ради, якщо міська організація партії не надала на це згоду) [67, ст.34]. На нашу думку, місцеві осередки партій є більш обізнаними у тому, кого доцільніше висунути від політичної партії на виборах до відповідної ради.
В аналізованому Законі існує неузгодженість його положень в частині строків висування та реєстрації кандидатів. Зокрема, згідно з частиною 1 статті 33 Закону термін висування кандидатів розпочинається за 70 днів і закінчується за 40 днів до дня виборів. Водночас частина 2 статті 39 Закону зазначає, що за 40 днів до дня виборів вже має завершитись подання до ТВК документів для реєстрації кандидатів у депутати в багатомандатному окрузі. При цьому слід враховувати, що реєстрація кандидатів здійснюється за умови подання підписних листів з підписами на їх підтримку (відповідно до частини 3 статті 42 Закону ТВК 5 днів розглядає заяву про видачу підписних листів і протягом 3 днів після прийняття рішення про видачу підписних листів видає їх зразки представникам місцевих організацій партій (блоків) та кандидатам). Враховуючи це, в Законі України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»необхідно узгодити термін висування кандидатів з терміном подання до ТВК документів для реєстрації кандидатів.
Однією з умов реєстрації кандидатів є подання кандидатами підписних листів з кількістю підписів виборців, визначеною частиною 5 статті 42 Закону. При цьому слід відмітити, що на відміну від ЦВК, територіальні виборчі комісії не мають достатніх можливостей для належної перевірки поданих підписних листів на предмет їхньої відповідності вимогам Закону, що і засвідчили останні місцеві вибори.
На нашу думку, чинне законодавство України щодовисування кандидатів на місцевих виборах (висування кандидатів виключно місцевими організаціями партій (блоків)) мало враховує європейський досвід, який не виключає можливості самовисування кандидатів та висування виборчими комітетами тощо.
Нормативна регламентація організації та порядку проведення передвиборної агітації на місцевих виборах викликає певну критику. Так, Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»не містить чіткої відповіді на питання, щоє передвиборною агітацією. Згідно з частиною першою статті 50 Закону «передвиборна агітація – це здійснення будь-якої діяльності з метою спонукання виборців голосувати за або проти певного суб'єкта виборчого процесу» [67, ст.50]. Таке формулювання не є повним і достатнім, внаслідок чого виникає незрозумілість, що є агітацією, а що ні. Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»не визначає також співвідношення між передвиборною агітацією та політичною рекламою. В Законі України «Про вибори народних депутатів України» політична реклама розглядається як одна із форм передвиборної агітації, оплачена за рахунок коштів виборчих фондів партій (блоків), розміщена за допомогою рекламних засобів, яка спонукає виборців голосувати за або проти певного суб'єкта виборчого процессу[68, ст.50]. До політичної реклами даний Закон відносить використання символіки або логотипів партій (блоків) – суб'єктів виборчого процесу, а так само повідомлення про підтримку партією (блоком) – суб'єктом виборчого процесу або кандидатом у депутати видовищних чи інших публічних заходів або привернення уваги до участі у таких заходах партії (блоку) – суб'єкта виборчого процесу чи певних осіб як кандидатів у депутати. На нашу думку, в Законі України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»можна закріпити аналогічне визначення політичної реклами.
В Законі також певною мірою є неузгодженими положення аналізованого Закону з положеннями Законів України «Про вибори народних депутатів» та «Про вибори Президента України» щодо обмеження у здійсненні передвиборної агітації.
Зокрема, статтею 71 Закону України «Про вибори народних депутатів України» передбачаються обмеження передвиборної агітації у військових частинах (формуваннях) та в установах кримінально-виконавчої системи. Так, забороняється відвідання військових частин (формувань) та установ кримінально-виконавчої системи окремими кандидатами у депутати чи уповноваженими особами партій (блоків). Зустрічі цих осіб з виборцями організовуються відповідною окружною виборчою комісією спільно з командиром військової частини (формування) або керівником установи кримінально-виконавчої системи з обов'язковим повідомленням не пізніш як за три дні до дня зустрічі всіх уповноважених осіб партій (блоків) у відповідному територіальному виборчому окрузі [68, ст.71].
На нашу думку, з метою унеможливлення неправомірного впливу на політичну позицію виборців, які знаходяться у зазначених вище установах, таке обмеження можна використати і на виборах до місцевих рад.
Законом України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»не усунено недоліки і порядку голосування на виборчих дільницях.
Як засвідчили вибори народних депутатів України та депутатів місцевих рад 2006 року, по всій Україні було створено велику кількість виборчих дільниць, де кількість голосуючих перевищувала 1,5 тис. осіб, а подекуди навіть доходила до 3 тис. і більше. Внаслідок цього в день голосування на таких дільницях були зафіксовані великі черги виборців, частина з яких так і не проголосувала. Досвід проведення виборів показує, що на одній виборчій дільниці може голосувати в середньому 900-1000 осіб. Це та технологічна цифра, яка дозволяє оптимально провести процедуру виборів. Такий стандарт варто затвердити в Законі України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», а місцева влада має його забезпечувати.
Отже, аналіз особливостей правового регулювання порядку формування органів місцевого самоврядування в умовах політичної реформи дозволяє дійти до наступних висновків:
- Повноваження Верховної Ради України щодо призначення чергових та позачергових виборів депутатів сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад має перейти до компетенції Центральної Виборчої Комісії.
- Виборче законодавство потребує внесення змін до щодо розмежування в часовому просторі виборів народних депутатів України та виборів депутатів місцевих рад.
- Пропорційна виборча система на місцевих виборах не виправдовує себе і спричинює численні проблеми при застосуванні сучасного виборчого законодавства. З огляду на це є потреба у відміні положення Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» про використання пропорційної системи на місцевих виборах.
4. Законодавство України містить нечіткі положення щодо порядку доставки протоколів підрахунку голосів на місцевих виборах народних депутатів України та з місцевих виборів, а також не передбачає місце перебування виборчої документації під час передачі одного з протоколів та порядок забезпечення їхнього зберігання.
5. В Законі України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» доцільно дати чітке визначення поняття передвиборної агітації, розкрити співвідношення між передвиборною агітацією та політичною рекламою, а також передбачити додаткові заборони щодо проведення передвиборної агітації.
6. З метою усунення такого негативного явища виборчого процесу, як черги на виборчих дільницях в день голосування, в Законі України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» слід передбачити граничну кількість голосуючих на одній виборчій дільниці, яка дозволяє оптимально провести процедуру виборів. Досвід проведення виборів показує, що такою технологічною цифрою є 900-1000 виборців.
7. В Законі України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» доцільно виписати повний перелік підстав дострокового припинення повноважень виборчих комісій і право дострокового припинення повноважень виборчих комісій закріпити виключно за судами.
ВИСНОВКИ
У дисертації наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що виявляється у правовому аналізі адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування, визначенні основних правових категорій та формулюванні пропозицій щодо вдосконалення законодавства про організацію та функціонування муніципальних органів.
- Запропоновано внести зміни до Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині правового закріплення визначень окремих понять, зокрема поняття місцевого самоврядування, під яким має розумітися гарантоване і визнане державою право громадян України, які проживають на території села, селища, міста, що є самостійними адміністративними одиницями, самостійно або під відповідальність органів чи посадових осіб місцевого самоврядування в інтересах місцевого населення вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України, а також поняття територіальної громади, що має визначатися у такий спосіб: громадяни, які мають спільні інтереси, обумовлені постійним проживанням на території села, селища, міста, та безпосередньо або через органи місцевого самоврядування вирішують питання місцевого значення в межах законів України та власної фінансово-економічної бази. Окрім цього, обґрунтовано необхідність закріплення в статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначення поняття органу місцевого самоврядування та сформульовано авторський варіант такого визначення: орган публічної влади, який відповідно до закону від імені і в інтересах територіальної громади під власну відповідальність здійснює управління справами місцевого значення в межах Конституції і законів України.
- Внаслідок відсутності єдиного підходу до найменування виконавчих органів сільських, селищних, міських рад та співзвучність використовуваних на практиці найменувань окремих виконавчих органів рад (наприклад адміністрації у м. Одесі) сформульовано пропозицію визначити на законодавчому рівні чіткий перелік найменувань створюваних місцевими радами виконавчих органів.
- Запропоновано класифікуватинормативно-правовіакти, якими закріплюються засади організації та управлінської діяльності цих органів, на три групиузалежності від предмету регулювання. Першу групу в даній класифікації становлять нормативні акти, що визначають загальні засади адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування. До другої групи належатьнормативні акти, які деталізують порядок здійснення координації та контролю діяльності органів місцевого самоврядування. І третю групу складають нормативні акти, що закріплюють особливості правовідносин між органами місцевого самоврядування та органами державної влади, управління, господарювання, а також визначають місце представницьких органів та їх виконавчих органів усистемі влади йуправління.
- Сформульовано нові підходи до визначення поняття компетенціїорганів місцевого самоврядування, під яким розуміється правова категорія, щомістить у собівизначені Конституцією і законами України, іншими правовими актами предмет відання, основне завдання, функції та повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, а також районних у містах (у разі їх створення), районних, обласних рад.
- На підставі аналізу законодавства України встановлено, що органи місцевого самоврядування в якості суб’єкта державного управління здійснюють повноваження щодо: управління економікою (об’єктами комунальної власності, промисловістю, агропромисловим комплексом, будівництвом і житлово-комунальним господарством, комунікаціями, використанням і охороною природних ресурсів, торгівлею, фінансами, а також розглядають справи про адміністративні правопорушення в промисловості, будівництві, житлово-комунальному господарстві, в галузі торгівлі); управління соціально-культурним будівництвом (освітою і наукою, охороною здоров’я населення, культурою, фізичною культурою, спортом і туризмом, у справах сім’ї та молоді, у сфері соціального захисту населення, а також розглядають справи про адміністративні правопорушення у сфері охорони здоров’я); управління адміністративно-політичною діяльністю (обороною, юстицією, внутрішніми справами, надзвичайними ситуаціями та безпекою).
- З метою чіткого уявлення кола органів місцевого самоврядування, які уповноважені законом здійснювати повноваження органів виконавчої влади, пропонується у визначенні поняття делегованих повноважень слова «органам місцевого самоврядування» замінити словами «виконавчим органам сільських, селищних, міських рад». Окрім зазначеного, для повного забезпечення принципу самостійності органів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення пропонується закріпити на законодавчому рівні тимчасовий та договірний характер виконання органами місцевого самоврядування делегованих повноважень.
- З метою підвищення якості здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень пропонується передбачити відповідальність органів місцевого самоврядування за нездійснення чи неналежне здійснення таких повноважень. Як варіант політичної відповідальності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад за нездійснення ними делегованих повноважень пропонується розглянути закріплення на законодавчому рівні можливості органів виконавчої влади з відповідною аргументацією ставити перед сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради питання про звільнення керівників відповідних виконавчих органів ради.
- Проведено класифікацію форм та методів діяльності органів місцевого самоврядування на тих самих підставах, на яких проведено загальновизнану класифікацію форм та методів державного управління. Це обґрунтовується віднесенням органів місцевого самоврядування до кола органів, що здійснюють державне управління. При цьому піддана критиці загальновизнана в науці адміністративного права класифікація форм управління на правові та неправові за ознакою наявності правового ефекту. Натомість формулюється пропозиція класифікувати усі форми управління (в тому числі і форми управлінської діяльності органів місцевого самоврядування) на юридично значущі та юридично незначущі.
- Аргументовано доцільність закріпити в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Кодексі України про адміністративні правопорушення спільне положення про єдиний спосіб передбачення адміністративної відповідальності за порушення рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями та епізоотіями. При цьому пропонується доповнити КУпАП статтями 182-1 «Порушення рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби зі стихійним лихом» та 42-4 «Порушення рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби з епідеміями», в яких визначалася б міра відповідальності за вчинені правопорушення.
- Запропоновано концептуальні засади, на основі яких має базуватися майбутній Закон України «Про адміністративно-територіальний устрій України», положення якого мають враховувати: аналіз історичних даних щодо змін адміністративно-територіального устрою; дослідження сіток відомчого поділу держави; порівняння та аналіз існуючих схем галузевого та інтегрованого економічного, соціального та інших видів районування; особливості урбаністичних процесів; аналіз соціально-культурної забезпеченості міст різного рангу для виконання функцій адміністративних центрів у вузлових районах та ін.
- Аргументовано, що в контексті проведення політичної реформи видається необхідним: а) скасувати пункт 30 частини першої статті 85 Конституції України та передати повноваження щодо призначення чергових та позачергових виборів депутатів місцевих рад Центральній Виборчій Комісії;б) розмежувати в часовому просторі вибори народних депутатів України та вибори депутатів місцевих рад; в) скасувати пропорційну систему на місцевих виборах; г) передбачити граничну кількість голосуючих на одній виборчій дільниці, яка дозволяє оптимально провести процедуру виборів (900-1000 виборців); виписати в Законі України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» повний перелік підстав дострокового припинення повноважень виборчих комісій і право дострокового припинення повноважень виборчих комісій закріпити виключно за судами.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
- Адміністративнавідповідальність: Зб. законодавства України про адміністративну відповідальність / Упорядник Е.Ф. Демський, В.І. Махно. – К.: Магістр – ХХІ сторіччя, 2005. – 400 с.
- Адміністративнеправо України. Академічний курс: Підручник: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред. Колегія: В.Б. Авер’янов (голова). – К.: Видавництво «Юридична думка», 2004. – 584 с.
- Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: У двох томах: Том 2. Загальна частина / Ред. Колегія: В.Б. Авер’янов (голова) та ін. – К.: Видавництво «Юридична думка», 2005. – 624 с.
- Адміністративнеправо України. Підручник / Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В. Дьяченко та ін. За ред. Ю.П. Битяка. – К.: Юрінком Інтер, 2006. – 544 с.
- Адміністративнийкодекс Української СРР // Зб. законів та розпоряджень робітничо-селянського уряду України № 63–65. – 1927. – С. 1222–1229.
- Административноеправо: Учебник для юридических вузов / Т.П. Козырева, Н.А. Куфакова, А.Е. Лунев и др.; А.Е. Лунев (ред.). – М., Юридическая литература, 1967. – 603 с.
- Административноеправо: Учебник / Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. / Под ред. Попова Л.Л. – М.: Юристъ, 2002. – 697 с.
- Адміністративно-територіальнийустрій України: Довідник / Автори-упорядники А.І. Жежера, В.П. Черновол, О.В. Клименко та ін. Д.П. «Укркартгеофонд», К.:2005 – 798 с.
- Актуальніпроблеми виконання законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» / За ред. В.В. Кравченка. – Науково-практичний посібник. – Атіка, 2003. – 288 с.
- Актуальні проблеми державного управління: Наук. зб., Вип. 2(10) / Ред. кол.: Г.І.Мостовий, В.Я.Амбросов, О.Ю. Амосов та ін.; Укр.. Акад. держ. упр. при Президентові України. Харків. філ. – Х.: УАДУ (ХФ), 2001. – 262 с.
- Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Ученик. – М.: ЗЕРЦАЛО, ТЕИС, 1996. – 640 с.
- Андресюк Б.П.Місцеве самоврядування в сучасній Україні: проблеми і перспективи. К., 1997. – 222 с.
- Андрійко О.Ф.Державний контроль у сфері виконавчої влади. – К., 1999. – 45 с.
- Атаманчук Г.В.Теория государственного управления: Курс лекций. – М.: Юридическая литература, 1997. – 400 с.
- Афонін А.Закони слабкі без звичаїв // Місцеве самоврядування. 1998. №1(2). — С. 40.
- Афонін А.Як «запустити» місцеве самоврядування в Україні: [Міжнар. конф. представників світової спільноти з питань місц. самоврядування у Києві] // Хрещатик. — 2002. — 13 черв. — С.2.
- Базір А.Сучасні тенденції реформування місцевого самоврядування в Україні: [Місцеве самоврядування в Україні] // Нова політика. — 2000. — № 6 (32). — С.44-50.
- Баймуратов М. А., Григорьев В. А. Муниципальная власть: актуальные проблемы становления и развития в Украине. – Одесса «Юридическая литература», 2003. – 298 с.
- Баймуратов М. А.Международное сотрудничество органов местного самоуправления Украины: Дис. д-ра юрид. наук. – Одесса, 1996. – 73с.
- Барабашев Г.В.Местное самоуправление: Учебное пособие по муниципальному праву, истории и теории государственного управления. — М.: МГУ, 1996. — 350с.
- Батанов О.В.Конституційно-правовий статус територіальних громад в Україні / За заг. ред. В.Ф.Погорілка; НАН України. Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького. — К.: Вид. дім «Ін Юре», 2003. — 511 с.
- Безсмертний Р.Основні засади адміністративно-територіальної реформи в Україні // Матеріали науково-практичного семінару «Реформування місцевого самоврядування в контексті конституційної реформи». 23-24 червня 2005 р., м. Бердянськ. С.64-68.
- Біленчук П.Д.,Кравченко В.В., Підмогильний М.В. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право). Навчальний посібник. — К.: Атіка, 2000. — 304 с.
- Борденюк В.Деякі аспекти співвідношення місцевого самоврядування, держави і громадянського суспільства в Україні // Право України. — № 12, 2001. С. 24-28.
- Борденюк В.Деякі аспекти співвідношення державного управління і місцевого самоврядування в контексті реформи адміністративного права // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. – 2000. № 1.
- Васильев Р.Ф.Решения местных Советов с административной санкцией. – М.: Издательство Московского Университета, 1967. – 108 с.
- «Вертикаль»по-новому // Голос України – 2006. – 1 жовтня. № 183 (3933). С.2.
- Великий українець: Матеріали з життя та діяльності М.С. Грушевського / Упоряд. Демиденко А.П. та ін. – К.: Веселка, 1992. – 551 с.
- Виконавчавлада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Видавничий Дім «Ін-Юре», 2002. – 668 с.
- Всесвітнядекларація місцевого самоврядування // Місцеве та регіональне самоврядування в Україні. — К., 1995. — Вип.1-2 (6-7). — С.65-69.
- Гірничийзакон України від 6 жовтня 1999 р. №1127-XIV // Відомості Верховної Ради (ВВР), 1999, N 50, ст.433.
- Государственноеи муниципальное управление: Справочник / Под ред. Н.И.Глазуновой, Ю.М. Забродина, А.Г. Поршнева – М.: Магистр, 1997. – 494 с.
- Гринишин М.,Трохимчук С. Місцеве самоврядування в Україні та Польщі на шляху до спільного європейського дому / Гринишин М., Трохимчук С.; [Наук. ред. Мальський М.]; Львів. нац. ун-т ім. І.Франка. Ф-т міжнар. відносин. — Л., 2002. — 96 с.
- Грицяк І.А.Правові та організаційні проблеми реалізації повноважень органів місцевого самоврядування: Автореф.дис.канд.юрид.наук: 12.00.02 / АН України; Інститут держави і права ім.. В.М.Корецького. – К., 1993. – 16 с.
- Грищук М.В.Закон «Про місцеве самоврядування в Україні»: реалії та проблеми // Держава і право. — К., 2001. — Вип.14: Юридичні і політичні науки. — С.90–95.
- Грищук М.В.Нариси історії місцевого самоврядування України / Національний ун-т «Острозька академія». – Острог, 2003. – 159 с.
- Грищук М.В.Проблема реалізації Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»// «Острозька Академія». Наукові записки. Сер. «Право». – Острог,2000. — Вип.1. — С.97–102.
- Громадськіслухання «Про доцільність та можливості створення державної установи з питань проведення адміністративної реформи та розвитку місцевого самоврядування»: Зб. матеріалів громад. слухань (Київ, 2 черв. 2000 р.) / [Упоряд. М.Пухтинський]. — К.: Логос, 2000. — 86 с.
- Грушевський М.Історія України-Руси. В 11т. 12 кн. – К.: Наукова думка, 1991. – Т.8.– 856 с.
- Дані офіційних сайтів місцевих рад: http://www.kyiv-obl.gov.ua; http://www. city-adm. rv. ua; http://www. polis.org.ua; http://www.fastiv.osp-ua.info; http://www.bilatserkva.info; http://www.citynet.kharkov.ua; http://www.city.odessa.ua; http://www.city-adm.lviv.ua.
- Декларація соціального прогресса и развития // Международные акты о правах человека. – М.: Норма, 2000. – 784 с.
- Делія Ю.В.Права людини і місцеве самоврядування в Україні // Захист прав, свобод і законних інтересів громадян України в процесі правоохоронної діяльності. — Донецьк, 2001. — С.125–129.
- Делія Ю.В.Правові основи місцевого самоврядування в Україні: проблеми теорії та практики: Дис.канд.юрид.наук: 12.00.02 /НАН України; Інститут держави і права ім.. В.М.Корецького. – К., 2003. 230 арк. Бібліогр.:арк.. 182-200.
- Делія Ю.В.Юридична відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування // Право України. – 2003. — № 10. – С.24.
- Державнеуправління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади: Навч. Посібник / Під ред. Нижник Н.Р. – Л.: Львівська політехніка, 2002. – 352 с.
- Державнеуправління іадміністративне правов сучасній Україні: Актуальні проблеми реформування / За заг. ред. Авер’янова В.Б., Коліушка І.Б. – К.: Видавництво УАДУ, 1999. – 52 с.
- Державнеуправління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. Авер’янова В.Б. – К.: Факт, 2003. – 384 с.
- Державнебудівництво і місцеве самоврядування в Україні: Підручник для студентів вищих навчальних закладів / За ред. С. Г. Серьогіної. – Х.: Право, 2005. – 256 с.
- Державнеуправління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б.Авер’янова. – К.: Юрінком Інтер, 1998 – 432 с.
- Decentralization:Experiments and Reforms. Vol.1: Local Governmens in Central and Eastern Europe / Ed. by T.M. Horvath. – Budapest: LGI, 2000. – 424 p.
- Довідникпредставницьких органів місцевого самоврядування (станом на 1 грудня 2002 року) / За заг. ред. С.О.Сивоконя. – К., 2003. – 432 с.
- Додатки № 1-5 до постанови Кабінету Міністрів України від 3 грудня 1997 року № 1349 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 3 травня 1999 року № 758) // Офіційний Вісник України. – 1999. – 16 серпня. №18. С.23-29.
- Долежан В. В.Місцеве самоврядування в Україні як соціально-правовий феномен // Любомль в історії України і Волині. — Луцьк, 2003. — С.100–109.
- Дорошенко Д.Нарис історії України. – Л.: Світ, 1991. – 576 с.
- Дробуш І.Розмежування функцій органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади // Право України. — № 10, 2001. С. 20-25.
- Дубінін Е.В.Місцеве самоврядування в Україні. Погляд з регіону. — Дніпропетровськ: АРТ-ПРЕС, 2002. — 154 с.
- ЕвропейскаяХартия городов / Постоянная конф. местн. и регион. органов власти Европы (27 сес., Страсбург, 17-19 матра 1992 г.). — Страсбург, 1992. — 59 с.
- Європейськаконвенція про участь іноземців в громадському житті на місцевому рівні. Страсбург, 5 лютого 1992 року // http: / www.rada.gov.ua.
- ЄвропейськаХартія про місцеве самоврядування // Віче. — 1993. — №6. — С.33(39).
- Журавський В. С.,Серьогін В. О., Ярмиш О.Н. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні: Підручник. — К.: Ін Юре, 2003. — 671 с.
- Закон про місцеве самоврядування. Науково-практичний коментар / За ред. М.Ф. Верменчук.– К.: АТ Книга, 1999. – 123 с.
- ЗаконодательствоУкраины о местном самоуправлении. (сборник нормативных актов). — Х.: ООО «Одиссей», 1999. — 288 с.
- ЗаконСоюзу РСР «Про загальні принципи місцевого самоврядування та місцевого господарства» від 9 квітня 1990 року№ // Відомості Верховної Ради СРСР, 1990, № 5, ст.39.
- Закон України «Про аварійно-рятувальні служби» від 14 грудня 1999 р. № 1281-XIV// Відомості Верховної Ради (ВВР), 2000, N4, ст. 25.
- Закон України «Про благоустрій населених пунктів» від6 вересня 2005 р. № 2807-IV // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2005, N 49, ст. 517.
- Закон України «Про боротьбу із захворюванням на туберкульоз» від 5 липня 2001 р. № 2586-III// Відомості Верховної Ради (ВВР), 2001, N 49, ст.258.
- ЗаконУкраїни«Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 6 квітня 2004 р. № 1667-IV // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2004, N 30-31, ст.382.
- ЗаконУкраїни «Про вибори народних депутатів України» від 25 березня 2004 р. № 1665-IV // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2004, N 27-28, ст.366.
- Закон України «Про вибори Президента України» від 18 березня 2004 р. № 1630-ІV// Відомості Верховної Ради (ВВР), 2004, N12, ст.95.
- ЗаконУкраїни «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 р. № 2984-III// Відомості Верховної Ради (ВВР), 2002, N20, ст.134.
- ЗаконУкраїни «Про відходи» від 5 березня 1998 р. № 187/98-ВР // Відомості Верховної Ради (ВВР), 1998, N36-37, ст.242.
- ЗаконУкраїни «Про внесення змін до Закону Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» від 26 березня 1992 р. № 2234-XII// Відомості Верховної Ради (ВВР), 1992, № 28, ст. 387.
- ЗаконУкраїни «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. № 2222-IV// Відомості Верховної Ради України. – 2005. — №2. – ст.44.
- Закон України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. № 3723-XII// Відомості Верховної Ради (ВВР), 1993, N 52, ст.490.
- Закон України «Про державну статистику» від 17 вересня 1992 р. № 2614-XII // Відомості Верховної Ради (ВВР), 1992, N 43, ст.608.
- ЗаконУкраїни «Про державну таємницю» від 21 січня 1994 р. № 3855-XII // Відомості Верховної Ради (ВВР), 1994, N 16, ст.93.
- Закон України«Про дошкільну освіту»від 11 липня 2001 р.2628-III // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2001, N 49, ст.259.
- ЗаконУкраїни «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 р. № 4004-XII// Відомості Верховної Ради (ВВР), 2000, N29, ст. 228.
- ЗаконУкраїни«Про залізничний транспорт»від 4 липня 1996 р.№273/96-ВР // Відомості Верховної Ради (ВВР), 1996, N 40, ст. 183.
- ЗаконУкраїни «Про запобігання захворюванню на синдром набутого імунодефіциту (СНІД) та соціальний захист населення» від 12 грудня 1991 р. № 1972-XII// Відомості Верховної Ради (ВВР), 1992, N11, ст.152.
- ЗаконУкраїни «Про захист економічної конкуренції» від 11 січня 2001 р. № 2210-III// Відомості Верховної Ради (ВВР), 2001, N12, ст.64.
- ЗаконУкраїни «Про захист населення від інфекційних хвороб» від 6 квітня 2000 р. № 1645-III// Відомості Верховної Ради (ВВР), 2000, № 29, ст.228.
- ЗаконУкраїни«Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» від8 червня 2000 р. № 1809-III // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2000, № 40, ст.337.
- ЗаконУкраїни «Про зону надзвичайної екологічної ситуації»від 13 липня 2000 р. № 1908-III// Відомості Верховної Ради (ВВР), 2000, N 42, ст.348.
- ЗаконУкраїни «Про меліорацію земель» від 14 січня 2000 р. № 1389-XIV // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2000, N 11, ст.90.
- ЗаконУкраїни«Про місцеве самоврядування в Україні»від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР// Відомості Верховної Ради (ВВР), 1997. – № 24, ст.170.
- ЗаконУкраїни«Про місцеві державні адміністрації»від 9 квітня 1999 р. № 586-XIV// Відомості Верховної Ради (ВВР), 1999, N 20-21, ст.190
- ЗаконУкраїнської РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» від 7 грудня 1990 р. № 533-XII // Відомості Верховної Ради (ВВР), 1991, № 2, ст. 5.
- ЗаконУкраїни «Про оборону України» від 6 грудня 1991 р. № 1932-XII // Відомості Верховної Ради (ВВР), 1992, N 9, ст.106.
- ЗаконУкраїни «Про органи самоорганізації населення» від 11 липня 2001 р. № 2625-III// Відомості Верховної Ради (ВВР), 2001. – № 48, ст. 254.
- Закон України «Про освіту» від 23 травня 2001 р. № 1060-XII// Відомості Верховної Ради (ВВР), 1991, N34, ст.451.
- Закон України «Про охорону атмосферного повітря» від 16 жовтня 1992 р. № 2707-XII // Відомості Верховної Ради (ВВР), 1992, N 50, ст.678.
- Закон України «Про охорону дитинства» від26 квітня 2001 р. № 2402-III// Відомості Верховної Ради (ВВР), 2001, N 30, ст.142.
- ЗаконУкраїни «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 р.№ 1264-XII // Відомості Верховної Ради (ВВР), 1991, N 41, ст.546.
- ЗаконУкраїни«Про питну воду та питне водопостачання» від10 січня 2002 р. № 2918-III // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2002, N 16, ст.112.
- Закон України «Про позашкільну освіту» від 22 червня 2000 р. № 1841-III// Відомості Верховної Ради (ВВР), 2000, N46, ст.393.
- ЗаконУкраїни «Про політичні партії в Україні» від від 1 жовтня 2005 р. № // Відомості Верховної Ради (ВВР), 1995, N27, ст.198.
- ЗаконУкраїни «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» від 23 вересня 1997 р. № 539/97-ВР // Відомості Верховної Ради (ВВР), 1997, N49, ст. 299.
- ЗаконУкраїни «Про порядок обчислення скликань представницьких органів місцевого самоврядування (рад)»від 24 червня 2004 р. № 1866-IV// Відомості Верховної Ради (ВВР), 2004, N 45, ст.504.
- ЗаконУкраїни «Про правовий режим воєнного стану» від6 квітня 2000 р. № 1647-III// Відомості Верховної Ради (ВВР), 2000, N 28, ст. 224.
- ЗаконУкраїни «Про правовий режим надзвичайного стану» від16 березня 2000 р. № 1550-III // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2000, N 23, ст.176.
- ЗаконУкраїни«Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від 4 лютого 1994 р. № 3929-XII// Відомості Верховної Ради (ВВР), 1994, № 23, ст. 161.
- ЗаконУкраїни «Про прокуратуру» від5 листопада 1991 р. № 1789-XII// Відомості Верховної Ради (ВВР),1991, N 53, ст.793.
- ЗаконУкраїни «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування» від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР //Відомості Верховної Ради (ВВР), 1997, N38, ст.249.
- ЗаконУкраїни «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» від11 грудня 2003 р. № 1382-IV// Відомості Верховної Ради (ВВР), 2004, N 15, ст.232.
- ЗаконУкраїни «Про службу в органах місцевого самоврядування» від7 червня 2001 р. № 2493-III // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2001, N 33, ст. 175.
- ЗаконУкраїни «Про соціальний захист дітей війни» від 18 листопада 2004 р. № 2195-IV// Відомості Верховної Ради (ВВР), 2005, N 4, ст.94.
- ЗаконУкраїни«Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні» від5 лютого 1993 р.№ 2998-XII // Відомості Верховної Ради (ВВР), 1993, N 16, ст.167.
- Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 р. № 93-IV// Відомості Верховної Ради (ВВР), 2002, N 40, ст.290.
- ЗаконУкраїни «Про статус народного депутата» від17 листопада 1992 р. № 2790-XII// Відомості Верховної Ради (ВВР), 1993, N 3, ст. 17.
- Закон України «Про столицю України – місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р. № 401-XIV// Відомості Верховної Ради (ВВР), 1999, N11, ст. 79.
- ЗаконУкраїни «Про транспорт» від 10 листопада 1994 р. № 232/94-ВР // Відомості Верховної Ради (ВВР), 1994, N 51, ст.446.
- ЗаконУкраїни «Про трубопровідний транспорт» від 15 травня 1996 р. № 192/96-ВР // Відомості Верховної Ради (ВВР), 1996, N 29, ст. 139.
- ЗаконУкраїни «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від23 грудня 1997 р. № 776/97-ВР// Відомості Верховної Ради (ВВР),1998, N 20, ст.99.
- ЗаконУкраїни «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону»від 22 червня 2000 р. № 1835-III// Відомості Верховної Ради (ВВР), 2000, N 40, ст.338.
- ЗаконУкраїни «Про Цивільну оборону України» від 3 лютого 1993 р. № 2974-XII// Відомості Верховної Ради (ВВР), 1993, N14, ст.124.
- Заєць А.Законодавче забезпечення реформи місцевого самоврядування і адміністративно-територіального устрою в Україні // Матеріали науково-практичного семінару «Реформування місцевого самоврядування в контексті конституційної реформи. 23-24 червня 2005 р., м. Бердянськ. 213 с. С.134-143.
- ЗбірникУзаконеньУкраїнської СРР 1919р. № 18-38. – 580 с.
- Інноваційнімеханізми місцевого та регіонального розвитку / За матеріалами VIII-х Всеукраїнських муніципальних слухань «Ресурси місцевого та регіонального розвитку: національний та міжнародний аспекти», 29 липня – 2 серпня 2002 р.,м. Судак. – К.: Атіка-Н, 2003. – 528 с.
Інструкція про порядок вчинення нотаріальних дій посадовими особами виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад, затверджена наказом Міністерства юстиції України від 25 серпня 1994 року // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – 1994. — № 6. – Ст. 330
- Історіядержави і права України: підручник / За ред. Чайковського. – К.: Юрінком Інтер, 2003. 512 с.
- Іщенко О.М.Місцеве самоврядування: світовий досвід та особливості української моделі / Ін-т законодав. передбачень і правової експертизи. — К., 2002. — 603 с.
- Кампо В.Деякі проблеми становлення і розвитку місцевого самоврядування // Місцеве та регіональне самоврядування України. – 1993. — №1-2. – С.70-71.
- Кампо В. М.Місцеве самоврядування в Україні. — К.: Ін Юре, 1997. — 36 с.
- Капралов Г.Діапазон відповідальності: [Місцеве самоврядування — Черкаська обл.] // Віче. — 2003. — № 11. — С.32 — 35.
- Карпінський Ю.Аналіз проблем сучасного стану адміністративно-територіального устрою України // Матеріали науково-практичного семінару «Реформування місцевого самоврядування в контексті конституційної реформи». 23-24 червня 2005 р., м. Бердянськ. С.26-31.
- Керецман В. Ю. Місцеве самоврядування: сучасні моделі та проблеми їх реалізації в Україні // Конституційне будівництво в Україні: теорія та практика. — Ужгород, 2000. — С.163–169.
- Кириченко Л.Народовладдя і місцеве самоврядування в Україні // Право України. — 2001. — №6. — С.99-101.
- Ковальський М.П.Привілеї («листи») на магдебурзьке право містам України в книгах Руської (Волинської) метрики ХVI-ХVІІ ст. //Актуальні проблеми розвитку міст та міського самоврядування (історія і сучасність). Тези міжнародної науково-практичної конференції. Рівне, 1993, С. 10.
- Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року № 2747-IV// Відомості Верховної Ради (ВВР), 2005, №35-36, № 37, ст.446.
- Кодекс Законів про місцеве самоврядування в Україні (Муніципальний Кодекс України): Проект внесений народними депутатами Г.Антоньєвою, Л.Кравчуком, Ю.Іоффе. – К.: ВРУ, 2000, — 14с.
- КодексУкраины об административных правопорушениях: Научно-практический комментарий. Издание четвертое. – Х.: ООО «Одиссей», 2003. – 880 с.
- Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 р. № 8073-X // Відомості Верховної Ради Української РСР (ВВР), 1984, додаток до № 51, ст.1122.
- Кодексзаконів України про працювід 10 грудня 1971 року №322-VIII // ВВР, 1971, додаток до N 50, ст. 375.
- Козюра І.В.Лебединська О.Ю. Місцеве самоврядування в Україні (становлення та еволюція): Навч.посіб. – Ужгород: Патент, 2003. – 224 с.
- Коліушко І.Б.Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні: Моногр. – К.: Факт, 2002. – 260 с.
- Колпаков В.К.,Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 2003. – 544 с.
- Коментардо Конституції України / В.Б. Авер’янов, В.Ф. Бойко, В.І. Борденюк та ін.; Інститут законодавства Верховної Ради України. 2. вид., випр. й доп. – К.: 1998. – 410 с.
- KommunaleSelbstvervaltung/ Verfasser: H. Stimpfl, H. Scholler; FachbegriffeU. Sondermann; UbersetzunginsUkrainischeE. Tymtchenko, O. Kutchma. – Munchen; Bonn: Bayerische Vermaltungsschule: Bundesakademie fur offentliche Vermaltung im Bundesministerium des Innern, 1998. – 210 s.
- КонституційніактиУкраїни. 1917 – 1920. НевідоміконституціїУкраїни/ Ю.Д. Прилюк, В.Ф. Жмир (наук. ред. і упоряд.). – К.: Філософськаісоціологічнадумка, 1992. – 272 с.
- КонституціяУкраїнивід 24 серпня 1996 р. № 254к/96-вр // ВідомостіВерховноїРади(ВВР), 1996. – № 30. – ст. 141.
- КонституціяУРСРвід 20 квітня 1978 р. № 888-09// ВідомостіВерховноїРади(ВВР),1978. – № 18.
- Концепціяадміністративної реформи в Україні // Указ Президента України від 22 липня 1998 р.№ 810/98 // http: / www.rada.gov.ua.
- КонцепціяПрограми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25 липня 2002 р. № 416-р. // Офіційний Вісник України. – 2002. – 16 серпня. №31. С.237-240.
- Корнієнко М. І.Муніципальне право України. Концептуальні та організаційно – правові питання: Навч. Посібник для студентів вищих навч. закл. / Академія правових наук України. НДІ приватного права і підприємництва. – К.: Алерта, 2005. – 143 с.
- Кравець А.Місцеве самоврядування в Україні через призму історичного минулого і сьогодення // Проблеми реформування державного управління. — К., 2000. — С.171–192.
- Кравченко В. В.,Пітцик М. В. Муніципальне право України: навчальний посібник. – К.: Атіка, 2003. – 672 с.
- Кравченко В.В.Конституційне право України: Навч.посіб.-К.: Атіка, 2006. – 568 с.
- Кравченко В.В.,Пітцик М.В. Конституційні засади місцевого самоврядування в Україні (основи муніципального права): Навч. посібник. – К.: Арарат-Центр, 2001.
- Кращий досвід місцевого самоврядування та розвитку: вітчизняні та зарубіжні приклади: Матеріали міжнар. конф., серп. 16-17, 2001, Ужгород, Україна / Ужгор. нац. ун-т. Екон. ф-т та ін.; [Уклад. С.Слава]. — Ужгород: [Підприємство «Ліра»], 2001. — 259 с.
- Кресіна І.,Кресів О. Гетьман Пилип Орлик і його конституція. / Бібліотека українця, — К.: 1993.– 80 с.
- Крестєва Ю.Місцеве самоврядування в Україні: Політико — правове оформлення // Нова політика. — 2001. — № 6. — С.50-53.
- Крівошеєв В.П.,Юрченко Л.О., Мєркулов О.М. Новий підхід до вирішення питань соціального партнерства у місцевому самоврядуванні.// Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України при Президентові України, 2002 рік.
- Куйбіда В.Місцеве самоврядування в Україні (поняття та сутність) // Актуальні проблеми державного управління. — Одеса, 2000. — Вип.3. — С.161–169.
- Кульчицький В.С.,Тищик Б.Й. Історія держави і права України: Навч. посіб. – К.: Атіка, 2001. – 318 с.
- Лазор О.Д.Основи місцевого самоврядування: Навчальний посібник. 3-є видання доповнене і перероблене – К.: Центр навчал. літератури, 2003. — 432 с.
- Літня школа секретарів місцевих рад УМУ. м. Бердянськ. 15-16 червня 2006 р. Збірник матеріалів /За ред. В.В.Кравченка та М.В. Пітцика. – 176 с.
- Любченко П.М.Компетенція місцевого самоврядування: Дис.канд.юрид.наук: 12.00.02. / НАН України; Інститут держави і права ім. В.М. Корецького. – К., 1998. 228 арк.. Бібліограф.:арк. 187-208.
- Львів:досвід адміністративної реформи на рівні місцевого самоврядування: Монографія / І. Федів; Центр дослідж. адм. реформи.- К.: Вид-во УАДУ, 2001. – 400 с.
- Managingin the new Local Government / P. Corrigan, M. Nayes, P. Joyce. – London: Kogan Page LTD., 1999. – 185 p.
- Матвієнко А.Реґіональна політика й місцеве самоврядування в Україні: хто винен і що робити?: Виступ голови Ком. з питань держ. буд-ва і місц. самоврядування на парлам. слуханнях з питань законодав. забезпечення регіон. політики та місц. самоврядування в Україні 16 квіт. 2003 р. // Самост. Україна. — 2003. — 16-23 квіт. — С.1-3.
- МатеріалиІІ –го Українського муніципального форуму (Літня школа для міських голів). м. Алушта. 6-8 вересня 2006 р. / За ред. М.В.Пітцика та В.В.Кравченка, 180 с.
- Мельник Ю.В.правове регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади: Дис.канд.юрид.наук:12.00.07. / Київський національний економічний університет ім. Вадима Гетьмана. – К., 2006.
- Місцевесамоврядування: 10 років здобутків. – К.: Атіка, 2002. – 367 с.
- Місцевесамоврядування в столиці України: [Збірник] / НДІ соц.-екон. проблем міста; [Підгот.: О.М.Невелєв та ін.]; За ред. О.М.Невелєва. — К., 2000. — 279 с.
- Місцевесамоврядування в Україні. Загальні збори громадян. Місцеві ініціативи. Громадські слухання: Зб. типових місц. нормах, актів / А.Ткачук, В.Кампо, В.Прошко, Ю. Ганущак, М. Гумен-тик- К.: [Ін-т громадян, сусп-ва], 2001. — 44 с.
- Музика О.Повноваження органів місцевого самоврядування на отримання доходів у місцеві бюджети // Право України. — № 4, 2001. С. 25-28.
- Музиченко П. П. Історія держави і права України: Навч. посіб. – 3-тє вид., стереотип. – К.: Знання, 2001. – 430 с.
- Музиченко П. П.Литовський статут: Исторические корни // Юридический вестник. – 1994. — № 1.
- Муніципальнеправо України. Підручник / за ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького. – Київ: Юрінком Інтер, 2001. – 352 с.
- Муніципальне управління: досвід, проблеми та перспективи: матеріали ІІ Другої міжвузівської науково-практичної конференції студентів та молодих науковців, Чернівці, 12-13 листопада 2004 р. / Громадська організація «Крок» та ін. – Чернівці: Рута, 2004. – 206 с.
- Наказ Міністерства фінансів України «Про затвердження Порядку здійснення Міністерством фінансів України та його органами своїх функцій щодо органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, що провадять діяльність, пов’язану з державною таємницею» від 3 січня 2002 р. № 3 // http: / www.rada.gov.ua.
- Оніщук М.,Кампо В. Правові засади місцевого самоврядування в Україні / Під заг. ред. В.М. Кампо. — К.: Освіта і культура, 1998. — 58 с.
- Опришко В.Ф.Проблеми державно-правової реформи України / В.Ф. Опришко (ред.). – К., 1997. – 283 с.
- Основизаконодавства про охорону здоров’явід 19 листопада 1992 р. № 2801-XII // Відомості Верховної Ради (ВВР), 1993, N 4, ст.19.
- Основимуніципального права України: Навч. посібник / За ред. М. І. Корнієнка. — К.: Знання, 2000. — 119 с.
- Оцінкадіяльності місцевих органів самоврядування / А.Гошко. – К.: Вид-во УАДУ, 1998. – 325 с.
- Парламентта проблеми розвитку регіонального та місцевого самоврядування в Україні:Матеріали міжнародних семінарів 1999-2000pp. /Ін-т громадян.сусп-ва. — К., 2001.-206 с.
- Пархоменко В.Проблеми місцевого самоврядування в Україні 1990-х років. — К.: Вид-во в СП «Українська книга», 1999. — 252 с.
- Перевагимісцевого самоврядування. — К.: Логос, 2001. — 215 с.
- Повестьвременных лет / Д.С. Лихачев. – Спб.: Наука, 1999. – 668с.
- Погорілко В.Ф.Конституційне право України: Навч. Видання. – Київ. – Наукова думка, 2003. – 733 c.
- Положення про Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України, що є Додатком 1 до Указу України від 5 травня 1996 р. № 306/96 // ОфіційнийВісник України. – 2002. – 16 серпня. №31. С.237-240.
- ПостановаКабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади» від 18 січня 1999 р. № 48 // Офіційний Вісник України. – 1999. – 5 лютого. №3. С.14-17.
- ПостановaКабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку надання послуг конфіденційного зв'язку органам державної влади та органам місцевого самоврядування, державним підприємствам, установам та організаціям» від 11 жовтня 2002 р. № 1519 // Офіційний Вісник України. – 2002. – 1 листопада. №42. С.177-122.
- ПостановaКабінету Міністрів України «Про віднесення посад органів місцевого самоврядування до відповідних категорій посад» від 26 жовтня 2001 р. № 1441 // Офіційний Вісник України. – 2001. – 16 листопада. №44. С.219.
- Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Програми проведення досліджень з проблем державного управління та місцевого самоврядування на період до 2004 року» від 7 квітня 2003 р. N492 // Офіційний Вісник України. – 2003. – 25 квітня. №15. С.46-51.
- ПостановаКабінету Міністрів України «Про затвердження Типового порядку формування кадрового резерву в органах місцевого самоврядування» від 24 жовтня 2001 р., № 1386 // Офіційний Вісник України. – 2001. – 9 листопада. №43. С.64-67.
- ПостановаКабінету Міністрів України «Про порядок та умови безплатного проїзду депутатів місцевих рад»від 16 листопада 2002 року № 1738 // Офіційний Вісник України. – 2002. – 6 грудня. №47. С.78.
- ПостановаКабінету Міністрів України «Про Правила в’їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію»від 29 грудня 1995 р. № 1074 //
- ПостановаКабінету Міністрів України «Про фінансове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування» від 3 грудня 1997 року № 1349 //
- ПостановаКабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. №339 «Про затвердження Порядку контролю за здійсненням органами місцевого cамоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади» // http: / www.rada.gov.ua.
- Прієшкіна О. В.Місцеве самоврядування в Україні: правове регулювання демократії. Навч. посібник – К.: Кондор., 2004. — 336 с.
- Проблеми реформування державного управління: Зб. наук. праць / За заг. ред. В.М. Князєва. – К.: Вид-во УАДУ, 2000. – 220 с.
- Проблемиреформування місцевого самоврядування в Україні // Голос України – 2005. – 29 липня. №138 (3638). С. 8-9.
- Проект громадського обговорення адміністративно-територіального устрою. Київська область / Київська обласна державна адміністрація. Кабінет Міністрів України. –К., 10 червня 2005 року. 80 с.
- ПроектЗакону України «Про адміністративно-територіальний устрій України» // Матеріали науково-практичного семінару «Реформування місцевого самоврядування в контексті конституційної реформи. Засідання Спілки секретарів місцевих рад». м. Бердянськ,23-24 червня 2005 р., С.7-24.
- Проект Концепції реформування публічної адміністрації в Україні / Обговорення проекту Концепції реформування пеблічної адміністрації в Україні. Матеріали семінару. Центр політико-правових реформ. С. 13.
- Рабінович П.М.Європейська конвенція з прав людини: проблеми національної імплементації (загальнотеоретичні аспекти). – Л.: „Світ”. 2002. – 192 с.
- Регіональнеуправління: Навч. посібник / За наук. та заг. ред. Л.М. Зайцевої. – Дніпропетровськ: ДФ УАДУ, 2000. – 239 с.
- Регламент Алчевської міської ради, затверджений рішенням міської ради від 27 листопада 2003 року № 17/21 // http: / www. alchevsk. osp. com. ua.
- РегламентМиколаївської міської ради, затверджений рішенням міської ради від 7 червня 2002 року № 2/1 // http: / www. mykolayiv. osp.com.ua.
- Регламент Харківської міської ради, затверджений рішенням міської ради від 15 травня 2002 року // Бюлетень актів органів місцевого самоврядування міста Харкова. — 2002. — № 3 (15). — С. 33.
- Регламент Хмельницької міської ради, затверджений рішенням міської ради від 15 травня 2002 року № 6 // http: / www. khmelnytsky. com. ua.
- Ресурсирозвитку. Адміністративна реформа в Україні. – К.: Логос, 2002. – 308 с.
- Реформаадміністративно-територіального устрою: підводні течії і підводне каміння // Голос України – 2005. – 6 липня. №121 (3621). С. 15.
- РішенняВінницької міської ради від 31 березня 2003 року № 27274// Офіційний сайт Вінницької міської ради / http://www.city.vin.com.ua.
- РішенняЖитомирської міської ради від 2 липня 2003 року № 235 «Про затвердження Положення про помічника-консультанта депутата Житомирської міськради» // Офіційний сайт Житомирської міської ради / http: // www. polis.org.ua.
- РішенняКиївської міської ради від 26 вересня 2002 року № 47/207 «Про встановлення Правил благоустрою території, паркування транспортних засобів, тиші в громадських місцях, торгівлі на ринках у м. Києві» // Архів Київської міської ради, 2002 рік.
- РішенняКонституційного Суду України від 5 жовтня 2005 року у справі здійснення влади народом // Вісник Конституційного Суду України. – 2005. – № 5, С.26-31.
- РішенняКриворізької міської ради від 5 квітня 2002 року № 3 «Про утворення виконавчого комітету міської ради та затвердження його складу»// http: // www. kryvyirih.dp.ua/.
- РішенняЛьвівської міської ради від 7 серпня 2002 року № 239 «Про затвердження Положення про апарат виконавчого комітету»//Архів Львівської міської ради, 2002 рік.
- РішенняРівненської міської ради від 26 квітня 2002 року № 8 «Про затвердження персонального складу виконавчого комітету Рівненської міської ради»// http: // www. city-adm.rv.ua/.
- РішенняСумської міської ради від 25 лютого 2004 року № 685-МР «Про структуру апарату та виконавчих органів Сумської міської ради»// Архів Сумської міської ради, 2004 рік.
- РішенняХмельницької міської ради від 15 травня 2002 року № 4 «Про персональний склад виконавчого комітету»// http: / www. khmelnytsky. com. ua.
- РішенняКоординаційної ради при Голові Верховної Ради України «Про затвердження Положення про Міжвідомчу комісію з питань місцевого самоврядування при Кабінету Міністрів України» від 19 листопада 1998 р. № 1// http: / www.rada.gov.ua.
- Розвитокмісцевого самоврядування в Україні: [За результатами семінарів] / [Ред.-упоряд.: Л.Кудіна та ін.]. — К.: Молодіжна Альтернатива, 2003. — 67 с.
- Розвитокмісцевого самоврядування в Україні: стан, проблеми, перпективи / М.О. Пухтинський, П.Т. Павленчик, В.М. Князєв. – К.: Логос, 2002. – 212 с.
- Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про додаткові заходи щодо поліпшення взаємодії центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування» від 18 січня 1999 р. № 48 // Офіційний Вісник України. – 1999.
- Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про забезпечення взаємодії Кабінету Міністрів України з Верховною Радою України, місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування» від 2 грудня 2002 р № 49 // Офіційний Вісник України. – 2002. – 20 грудня. №49, С.21-23.
- Розпорядження Кабінету Міністрів України«Про заходи щодо виконання Програми державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні» від 13 березня 2002 р. № 123// Офіційний Вісник України. – 2002.
- РозпорядженняКабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції Програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування» від 25 липня 2002 р. № 416-р. // Офіційний Вісник України. – 2002. – 16 серпня. №31. С.237-240.
- Роз’ясненняГоловного управління державної служби України щодо проведення конкурсу, випробовування та стажування при прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування від 10 лютого 2001 р. № 42/5690 // http: / www.rada.gov.ua.
- Саєнко Ю.,Ткачук А, Привалов Ю. Місцеве самоврядування в Україні: проблеми і прогнози. — К., 1997. — 148 с.
- Самостійністьмісцевих влад та розподіл повноважень між ними: організація місцевого самоврядування відповідно до принципів Європейської хартії місцевого самоврядування: Матеріали міжнар. конф., м. Київ, 11-12 черв. 2002 р. / Рада Європи. Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України; [Упоряд. В.Кравченко, М.Пухтинський]. — К.: Логос, 2002. — 260 с.
- Селіванов В.М.Право і влада суверенної України: методологічні аспекти – К., 2002. – 724 с.
- Семкова М.Історія місцевого самоврядування в українській державі // Економіст. — 2004. — № 11. — С.45-47.
- Сибірцев В.Інформувати — значить залучати: [Місцеве самоврядування (Кіровоградщина)] // Віче. — 2002. — № 11. — С.14 — 17.
- Слава С.С.Державне управління та місцеве самоврядування в Україні: шляхи реформування: Матеріали міжнар. Наук.-практ. конф., 17-20 вересня 2000 року, Ужгород.
- Слюсаренко А.Г.,Томенко М.В. Історія української конституції / Т-во «Знання України», — К.: 1993.– 191 с.
- Смирнова Т. С.Правове регулювання місцевого самоврядування в Україні: Навч. посібник- К.: Видавничий дім «KMАкадемія», 2001. – 262 с.
- Спрощенняструктуриуправління та зміцнення місцевого самоврядування – основна мета адміністративно-територіальної реформи в Україні // Матеріали інтерактивного семінару «Шляхи формування самодостатніх місцевих громад у контексті адміністративно-територіальної реформи в Україні», м.Хмельницький, 1 грудня 2006 р.
- Стратегіяі тактика планування діяльності органів місцевого самоврядування: Моногр. / А.Гошко. – К.: Вид-во УАДУ, 2000. – 179 с.
- Страшун Б.А.Публичная власть // Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В.В.Маклаков. – Юристь, 2001. – 404с.
- Сучаснедержавотворення у контексті адміністративної реформи: [Тези наук.-практ. конф. за підсумками стажування слухачів у 2000 р.]/ Ред. кол.Г.І.Мостовий та ін. – Х.: УАДУ (ХФ), 2000. – 116 с.
- Сучасніпроблеми місцевого самоврядування в контексті адміністративної реформи та регіональної політики.— К.: Логос, 2001. — 146 с.
- Сушинський О.І.Місцеве самоврядування: регламент представницьких органів / Львів. регіон. ін-т держ. упр., Укр. Акад. держ. упр. при Президентові України. — Львів, 2002. — 75 с.
- The Transferof Power: Decentralisation in Central and Eastern Europe / Ed. by J.D. Kimball. – Budapest: LGI, 1999. – 149 p.
- Телеш Т.Місцеве самоврядування в Україні: проблеми та перспективи // Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні. — К., 2001. — Т.3. — С.232–236.
- Телешун С.Структурні елементи вертикалі політичної влади і державного управління та органи місцевого самоврядування // Право України. — № 6, 2001. С. 28-32.
- Територіальнагромада — основа місцевого самоврядування. / В.Ф.Погорілко (заг. ред.); Інститут держави і права ім.. В.М. Корецького НАН України — К., 2001. – 260 с.
- Тихомиров Ю.А.Курс административного права и процесса. – М.: Юринкомцентр, 1998. – 798 с.
- Ткач А.П.«Екстракт малоросійських прав»1767 р. – ціннапамятка України // Вістник Київського ун-ту. – 1962. — № 6.
- Третий Литовский статут 1588 года: Сб. Статтей. – Вильнюс, 1989.
- УказПрезидента України «Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні» від 30 серпня 2001 р. № 749/2001 // Офіційний Вісник України. – 2001 – 21 вересня. №36. С.1-9.
- УказПрезидента України «Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльності органів державної влади» від 1 серпня 2002 року № 683/2002 // Офіційний Вісник України. – 2002. – 16 вересня. №31. С.192-194.
- Указ Президента України «Про затвердження Положення про Раду міських голів» від 8 грудня 2006 року №1046/2006 // Офіційний Вісник України. – 2002. – 16 серпня. №31. С.237-240.
- Указ Президента України «Про Національну Раду з питань державного управління та місцевого самоврядування»від 26 квітня 2005 р. № 706/2005 // Офіційний Вісник України. – 2005. – 13травня. №17. С.10-11.
- УкраїнськаЦентральна Рада: Документи та матеріали: У 2т. / НАН України, Інститут історії України. Т.1. – К.: Наукова думка, 1996. – 588 с.
- УкраїнськаЦентральна Рада: Документи та матеріали: У 2т. / НАН України, Інститут історії України. Т.2. – К.: Наукова думка, 1996. – 422 с.
- Український муніципальний форум. Матеріали. Част. ІІ / Асоціація міст України, – К.: 2005. – 349 c.
- Українсько-англійськийта англо-український словник / Упоряд. д-р В. Ніньовський. Друге виправлене видання. — Едмонт, Алберта — Українська книгарня, 1990.
- Филашов М. Власть без двоевластия: Какой должна быть система органов управления на местах: [Місцеве самоврядування] // Киев. ведомости. — 2003. — 30 дек, № 191. — С.5.
- Фрицкий О.Ф.Местные советы народных депутатов и управление: организационно-правовые проблемы. – К.: Вища шк., Издательство при КГУ. 1997. – 160 с.
- Хоменець Р.Інституційні проблеми визначення місцевого самоврядування // Економічний часопис ХХІ. – 2001. — № 9. – С.25.
- Хоменець Р.Щодо визначення поняття місцеве самоврядування // Право України. — № 4, 2002. С. 29-32.
- Хрестоматія з історії держави і права України. У 2-х т. / За ред. В.Д. Гончаренка. – К.: Ін Юре, 1997. – Т.1. – 463 с.
- Хрестоматіяз історії держави і права України. У 2-х т. / За ред. В.Д. Гончаренка. – К.: Ін Юре, 1997. – Т.2.– 799 с.
- Хрестоматія з історії Української РСР / За ред. І.О.Руджія. Т.1. – К., «Радянська школа», 1959. – 748 с.
- Хронологічнезібрання законів, Указів Президії Верховної Ради, постанов і розпоряджень уряду УРСР. Т–1-2. // Державне видавництво політичної літератури Української РСР – К., 1963.
- Центромадміністративно-територіальної реформи має бути… людина // Голос України – 2005. – 23 квітня. №75 (3575). С.8.
- Шаповал В.Сутнісні характеристики місцевого самоврядування // Право України. – 2002. — № 3. – С. 51.
- Шляхи удосконалення системи місцевого самоврядування // Юридичний Вісник України – 2006. – 12-18 серпня. №32 (580). С.5.
- Шургина Е.Муниципальное право: Учебное пособие. — Новосибирск: Изд-во Новосиб. ун-та, 1995. – С.10.
- Юридичний вісник України. Місцеві вибори: на часі – удосконалення законодавства // 2006. – 14-20 жовтня. № 41. С.4.
- Яцуба В. Визначитися поетапно і рухатися вперед // Урядовий кур’єр. – 2003. — № 65 (2480). – 8 квітня.