Адміністративно — правовий статус органів виконавчої влади

Вступ.

1. Вищі та центральні органи виконавчої влади.

2. Концепція адміністративної реформи щодо вдосконалення структурі та змісту діяльності органів виконавчої влади.

3. Вдосконалення правового статусу органів виконавчої влади (у контексті адміністративної реформи)

4. Організація виконавчої влади в зарубіжних країнах.

Висновки.

Список використаної літератури.

Вступ

У процесі реалізації виконавчої влади відбуваються втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування всіх важелів державного регулювання і управління важливими процесами суспільного розвитку. Проте було б перебільшенням говорити про цілком самостійне, а тим більше автономне, існування виконавчої влади щодо інших гілок влади. Адже державна влада — як здатність держави приймати обов'язкові рішення та домагатися їх виконання — явище цілісне. Воно інтегрує в собі всі прояви політичної волі народу як єдиного джерела (суверена) влади в державі, тобто поділяється не сама влада, а функціонально-структурний механізм її здійснення.

Актуальність теми.Аналіз і розв’язання розглянутих у роботі проблем виконавчої влади та її правового регулювання підтверджують необхідність системних перетворень у механізмі державного управління. Вони мають сприяти посиленню спроможності уряду консолідувати зусилля усіх інших органів виконавчої влади на формування і виконання стратегічних завдань державної політики, забезпечити більшу узгодженість, ефективність і прозорість процесів прийняття рішень на всіх рівнях виконавчої влади, підпорядкувати її задоволенню потреб і правомірних вимог та запитів людини.

Основні завдання роботи:

• визначити вищі та центральні органи виконавчої влади та дати їм характеристику;
• проаналізувати проблеми виконавчої влади в Україні;
• зробити аналіз зарубіжного досвіду щодо вдосконалення системи виконавчої влади
• навести пропозиції вдосконалення органів виконавчої влади в Україні.

1. Вищі та центральні органи виконавчої влади

Система органів виконавчої влади є найважливішим елементом механізму державного управління. Ця система виступає провідним об'єктом трансформаційних перетворень у ході проведення в Україні адміністративної реформи.

Поділ влади означає, з одного боку, виділення основних функціональних видів діяльності держави: законотворення, правозастосування і правосуддя, а з іншого — організаційний устрій держави як сукупність різних видів державних органів: законодавчих, виконавчих і судових (і це — тільки основні види) з притаманною їм компетенцією (сукупністю державно-владних повноважень). Тому принцип поділу влади доцільно тлумачити як визнання того факту, що державна влада реалізується через певні види державних органів.

Саме об'єктивне призначення виконавчої влади — виконання законів та інших правових актів — підтверджує єдність цієї гілки влади зі змістом державного управління, тобто управлінської діяльності держави.

Відтак, визнання змістовного зв'язку виконавчої влади з державним управлінням є однією з методологічних передумов правильного розуміння сутності як виконавчої влади, так і державного управління.

Найпростіший підхід до розгляду цього питання полягає у тому, що державне управління найчастіше визначається як сфера (або форма, засіб, процес тощо) практичної реалізації (функціонування) виконавчої влади. Це цілком допустимо в буденному розумінні, але недостатньо для потреб наукового аналізу.

В будь-якій демократичній державі функції виконавчої влади здійснюються не тільки суб'єктами виключно державної влади, а й деякими іншими, недержавними суб'єктами. Зокрема, ці функції можуть бути:

а) делеговані державою органам місцевого самоврядування;

б) делеговані державою деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, окремим громадським організаціям).[1, c. 238-240]

Крім того, важливо зазначити, що функції виконавчої влади за своїм змістом об'єктивно є однорідними з виконавчими функціями місцевого самоврядування, що виступає окремою формою реалізації в цілому публічної влади. Другою ж формою її реалізації, як відомо, визнається державна влада.

До речі, цей факт, гадаю, є підставою для легального введення у науковий обіг понять «публічне управління» і «публічна адміністрація» — поряд з усталеними поняттями «державне управління» і «державна адміністрація».

Виходячи з наведеного, слід визнати, що частина функцій державного управління реалізується за межами виконавчої влади, але водночас частина функцій виконавчої влади може реалізовуватися за межами державного управління. Отже, такою є специфіка співвідношення понять «виконавча влада» і «державне управління».

Переходячи до характеристики організації виконавчої влади в Україні, слід враховувати, що встановлена Конституцією України республіканська форма державного правління змішаного, президентсько-парламентського, типу закономірно пов'язана з так званим дуалізмом виконавчої влади. Він означає, що повноваження вищого суб'єкта виконавчої влади певним чином поділені між Президентом України і Кабінетом Міністрів України.

Разом з тим це не дає підстав ототожнювати пост Президента з цією гілкою влади. В цілому статус Президента як глави держави має, так би мовити, наскрізне значення щодо гілок влади. Специфіка цього статусу полягає в тому, що в ньому окреме місце посідають його повноваження у сфері виконавчої влади (або державного управління). Причому їх обсяг прямо залежить від існуючої в державі форми правління: зазвичай, цей обсяг більший за президентської республіки, менший — за парламентської республіки.

У системі органів виконавчої влади Конституція України розмежовує структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів:

• рівень вищого органу в системі органів виконавчої влади — Кабінет Міністрів (уряд);
• рівень центральних органів виконавчої влади — міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ);
• рівень місцевих органів виконавчої влади — місцеві державні адміністрації (обласні, районні, Київська та Севастопольська міські), а також Рада міністрів Автономної Республіки Крим тадеякі інші місцеві органи, безпосередньо підпорядковані відповідним ЦОВВ.

Для характеристики системи органів виконавчої влади істотне значення має чітке визначення її найвищої структурної ланки, яка має виконувати в системі роль своєрідного керуючого центру. Адже добре відомо, що найкращі результати діяльності ієрархічно організованої соціальної системи можуть бути забезпечені за умови її моноцентричної, а не поліцентричної структурної побудови, тобто за умови, коли всі структурні ланки системи підлягають владно-розпорядчому впливу з одного, а не з кількох керуючих центрів.

Але, виходячи з передбаченого Конституцією дуалізму виконавчої влади, в основу побудови виконавчої влади в Україні покладено модель своєрідного «подвійного центру», тобто такого, який складається з двох функціонально поєднаних суб'єктів — Президента і Кабінету Міністрів. Особливість даної моделі в тому, що відношення цих суб'єктів до гілки виконавчої влади не є однаковим. Слід повторити, що уряд входить до неї саме як окрема структурна ланка системи органів, а Президент — суто компетенційно, через певний — і досить вагомий — обсяг своїх повноважень щодо виконавчої влади.[3, c. 24-25]

Саме тому слід наголосити на потребі запобігти безпідставному розширенню дискреційних (тобто здійснюваних за вільним розсудом) повноважень глави держави, що може загрожувати у кінцевому результаті втратою належної самостійності і дієвості уряду як вищого органу в системі органів виконавчої влади (ч. 1 ст. 113 Конституції України). Виникаючі тут проблем мають розглядатися і вирішуватися тільки у контексті якісного поліпшення законодавчої регламентації взаємостосунків між Президентом і Кабінетом Міністрів.

З одного боку, виходячи з вимог Конституції України, має бути законодавчо зафіксоване застереження, за яким в актах Президента не можуть міститися вказівки як на повноваження, порядок та спосіб діяльності, так і на організацію Кабінету Міністрів (як, втім, і решти органів виконавчої влади), оскільки це — предмет регулювання виключно Конституції і законів України. Це ж саме стосується і функцій уряду, якщо не дотримані умови, розглянуті вище.

З іншого боку, в Конституції України чітко визначено форми актів Президента: це укази і розпорядження (ч. З ст. 106), тобто обов'язковість для управління урядом у своїй діяльності встановлено лише для тих рішень Президента, котрі оформлені саме як його укази і розпорядження, а не якимось іншим чином.

Відтак, має бути законодавчо виключена можливість будь-кого вимагати від уряду, його членів або його Секретаріату обов'язкового виконання рішень Президента, виданих не у формі його указів чи розпоряджень, а у вигляді якихось інших офіційних документів (наприклад, доручень, листів, повідомлень тощо).[7, c. 23-25]

Продовжуючи аналіз особливостей організації виконавчої влади, пов'язаних з її дуалістичною моделлю, слід сказати про недоцільність будь-якої гіперболізації значення і змісту конституційно визначеного статусу Кабшету Міністрів України як «вищого органу в системі органів виконавчої влади». І хоча ця конституційна формула, з точки зору фахівців, термінологічно досить виважена і мала б бути чітко зрозумілою, проте її практичне втілення в ході адміністративної реформи свідчить про певну тенденцію до перебільшення. Не останню роль тут, напевне, відіграли і не досить виважені оцінки окремих дослідників, що невмотивовано «підвищили» статус Кабінету Міністрів до рівня «вищого органу виконавчої влади»[ 5, c. 83—84], хоча це, з огляду на висвітлену вище роль Президента України як носія дуже вагомих повноважень виконавчої влади, жодним чином не відповідає дійсності.

Характеризуючи напрями розвитку правового регулювання виконавчої влади, слід нагадати, що вирішальне значення тут належить адміністративному законодавству, яке є необхідною умовою і засобом функціонування публічної влади щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина в ході виконання законів та інших правових актів держави.

Але сучасне українське адміністративне законодавство поки що не здатне належною мірою сприяти не тільки раціональній побудові і ефективній діяльності органів виконавчої влади, а й більш складним і важливим суспільним потребам — забезпеченню пріоритету прав і свобод людини в усіх сферах її взаємодії з державою, її органами і посадовими особами. Розв'язання цього ключового завдання вимагає певної доктринальної переоцінки суспільної ролі і призначення в цілому галузі адміністративного права у функціонуванні публічної влади. Для цього слід виходити з фундаментальної конституційної формули: «Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави» (ст. 3Конституції України), яка означає підпорядкування діяльності всіх державних і правових інститутів суспільства потребам реалізації та захисту прав людини, їх пріоритетність перед іншими цінностями демократичної, правової, соціальної держави.

Натомість ще й досі — не тільки в суспільній свідомості, а й серед фахівців-юристів — зберігається властива радянській добі деяка абсолютизація лише двох аспектів суспільного призначення адміністративного права, а саме: найчастіше — як засобу організуючого впливу держави на суспільні процеси, тобто як права «управлінського», а іноді — ще й як «юрисдикційного» права, що регламентує адміністративну юрисдикцію щодо громадян. Цілком зрозуміло, що таке уявлення консервує властиву тоталітарному суспільству ідеологію «панування держави» над людиною, в котрій людині відводилось місце лише керованого об'єкта, на який з боку державних органів спрямовані владно-розпорядчий вплив, а також у необхідних випадках адміністративний примус.

На противагу наведеним поглядам ключовими характеристиками в тлумаченні адміністративного права мають стати не згадані «управлінська», а тим більше «юрисдикційна» його функції, а такі нові функції, як «правозабезпечувальна» (пов'язана із забезпеченням реалізації прав і свобод людини) і «правозахисна» (пов'язана із захистом порушених прав).

Такий підхід має сприяти радикальній зміні спрямованості і функцій виконавчої влади, орієнтуючи її насамперед на потреби й інтереси людини, а не на потреби самого державного апарату, інтереси корпусу державних службовців.

Практична реалізація зазначеного підходу можлива лише через зміни у системі державної служби як інституту, що забезпечує фактичне виконання покладених на органи виконавчої влади функцій, прав і обов'язків. [1, c. 247-248]

В умовах і досі невиправдано високої централізації повноважень виконавчої влади головним показником роботи кадрів управлінського апарату залишається не якісне виконання органом чи посадовою особою нормативно визначених компетенції, функцій та повноважень, а механічне відтворення команд «згори» з наміром догодити вищому начальнику.

Все це суттєво перешкоджає громадянам реалізувати свої законні вимоги і наміри у відносинах з відповідними органами і службовцями. Адже передусім через повсякденні відносини з органами виконавчої влади, їх посадовими особами громадяни можуть практично скористатися наданими їм Конституцією та іншими законами України правами і свободами, виконати покладені на них обов'язки.

Виходячи з наведеного, реформування державної служби має бути принципово підпорядковане завданням запровадження такого правового режиму взаємовідносин між органами держави і громадянами, за яким кожній людині було б гарантовано як реальне додержання належних їй прав і свобод, так і надійний захист у разі їх порушення.

Оновлення системи державної служби має ґрунтуватись на вимозі про те, що службовці органів виконавчої влади повинні зважати не лише на правовий статус людини і громадянина, закріплений у національному законодавстві, а й на положення відповідних міжнародно-правових актів. Зрозуміло, що їх сприйняття і деталізація у вітчизняному законодавстві та практиці мають відбуватися з урахуванням реальних, передусім матеріальних, можливостей здійснення у повсякденному житті.

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства важливо домогтися цілком рівноцінного ставлення державних службовців до оцінки як стану виконання з боку громадян обов'язків перед державою, так і стану виконання з боку держави обов'язків щодо забезпечення їх прав і свобод, за що держава несе згідно з Конституцією України відповідальність (ч. 2 ст. 3). [1, c. 249]

2. Концепція адміністративної реформи щодо вдосконалення структурі та змісту діяльності органів виконавчої влади

Запроваджені на цей час ідеї і положення Концепції адміністративної реформи в Україні стосуються перш за все «верхніх ешелонів» системи органів виконавчої влади. Зокрема, зроблено кроки щодо: оптимізації посадового складу уряду, його внутрішньої організації та взаємодії з підвідомчими структурами за допомогою новоутворених урядових комітетів; трансформації функцій, структури апарату (зі зміною його назви на Секретаріат) уряду, зміни статусу його керівника (Державного секретаря Кабінету Міністрів); скорочення чисельності та уточнення переліку видів центральних органів виконавчої влади, у тому числі завдяки утворенню нових органів — «урядових органів державного управління»; посилення політичної ролі і відповідальності міністрів завдяки запровадженню механізму спрямування і координації через них діяльності інших центральних органів виконавчої влади.

Проте поки що зазначені кроки потягли в основному лише формально-структурні зрушення, глибоко не зачепивши зміст діяльності органів виконавчої влади і не спричинивши інтегрального ефекту від здійснюваних заходів. Усе більш відчутним стає розрив між очікуваними результатами адміністративної реформи і реальними наслідками не досить комплексних і послідовних реформаційних зусиль. Минулорічна невдала спроба в черговий (вже восьмий) раз законодавчо унормувати статус Кабінету Міністрів України лише додатково посилила подібне становище.

Напевно, нині настав час провести своєрідний доктринальний моніторинг здобутків адміністративної реформи [2, c. 21], зокрема, з метою виявлення і аналізу об'єктивних чинників, що здатні вплинути на поступове розходження, між, з одного боку, ідеями, цілями і конструкціями, наміченими Концепцією адміністративної реформи в Україні, і з іншого, — реальною практикою їх втілення.

Серед цих чинників основоположною виступає діюча конституційно-правова модель виконавчої влади, оскільки вона є фундаментом створюваного правового поля, що необхідне для забезпечення легітимності будь-яких заходів адміністративної реформи. Ядро даної конституційно-правової моделі становлять положення, що закріплюють загальні контури і найважливіші конкретні параметри системи органів виконавчої влади, яка є невід'ємним елементом державного ладу України.

За умов поєднання конституційного і законодавчого регулювання системи органів виконавчої влади принципово важливо визнати, що з відповідних конституційних приписів випливають певні вимоги, що можуть визначати зміст тих чи інших реформаційних заходів. Уявляється, що саме ця обставина заслуговує на особливу увагу, оскільки не може не впливати на характер, повноту і темпи запровадження основних положень Концепції адміністративної реформи (далі — Концепція).

Відтак побудова системи органів виконавчої влади — відповідно до конституційних вимог — наближена до моделі не з одним центром, а зі своєрідним «подвійним центром», котрий складається з двох функціонально поєднаних суб'єктів — Президента і Кабінету Міністрів. Особливість даної моделі полягає в тому, що належність згаданих суб'єктів до гілки виконавчої влади не є однаковою, а саме: якщо уряд входить до неї структурно — як органічний складовий елемент системи органів виконавчої влади, то Президент — не входячи структурно — поєднаний з нею компетенційно, тобто завдяки наданню йому певного обсягу повноважень (компетенції) у сфері виконавчої влади.

Таким чином, намагання досягти поставленої Концепцією стратегічної мети може бути реалізовано в чинному конституційно-правовому полі лише з урахуванням наведеного застереження.

Слід, далі, сказати про декілька важливих завдань адміністративної реформи, сама постановка котрих породжена, як здається, певною гіперболізацією конституційного формулювання статусу Кабінету Міністрів України як «вищого органу в системі органів виконавчої влади». І хоча це конституційне формулювання термінологічно досить чітке і мало б бути достатньо зрозумілим фахівцям, проте його практичне втілення в ході адміністративної реформи вимагало, як можна тепер переконатися, більшої виваженості і гнучкості. Мабуть, в тому, що цього вочевидь бракувало, якусь роль відіграли і необережні оцінки окремих дослідників, що неумотивовано «підвищили» статус Кабінету Міністрів до рівня «вищого органу виконавчої влади»[5,c. 83—84]. Хоча це — з огляду на висвітлену вище роль Президента України як «носія» дуже вагомих повноважень виконавчої влади — не цілком відповідає дійсності.

Резюмуючи викладене, слід зробити висновок, що при реформуванні системи органів виконавчої влади надзвичайно важливого значення набуває належне доктринальне тлумачення конституційно визначених засад побудови і функціонування цієї системи. Виявлені при цьому окремі застереження мають належною мірою враховуватись і втілюватись у законодавчому забезпеченні подальших заходів адміністративної реформи.

3. Вдосконалення правового статусу органів виконавчої влади (у контексті адміністративної реформи)

У контексті Конституції центральні органи виконавчої влади є безпосередньо підвідомчими урядові органами, тобто органами нижчого (щодо уряду) щабля, які забезпечують або сприяють формуванню і втіленню в життя урядової політики у відповідних сферах управління, здійснюють керівництво дорученими їм сферами і несуть відповідальність за стан їх розвитку перед Президентом України і Кабінетом Міністрів.

З огляду на наведене, перша вагома проблема полягає в тому, що не на всі види ЦОВВ однаковою мірою можуть бути поширені зазначені ознаки. Зокрема, це стосується міністерств.

Міністерства — це не звичайний різновид ЦОВВ, а особливі органи, які суттєво відрізняються від інших груп ЦОВВ. Найпринциповіша відмінність міністерств полягає втому, що лише їх керівники — міністри — є членами Кабінету Міністрів. Відтак, міністерства виступають своєрідним «продовженням уряду» і повинні займатися головним чином розробленням і організацією впровадження політики, що і є пріоритетним завданням будь-якого уряду. Іншими словами, міністерства не мали б входити до однієї структурної ланки — «центральні органи виконавчої влади» — нарівні з державними комітетами та ЦОВВ зі спеціальним статусом. Наприклад, немає підстав говорити про безумовну підлеглість міністерств урядові, оскільки за Указом Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» від 29.05.2001 р. (ст. 9) рішення Кабінету Міністрів з певної частини питань взагалі не може бути прийнято, якщо відповідний міністр не дає на це згоди. Отже, в усталеному розумінні сам інститут прямої підлеглості між Кабінетом Міністрів і міністерствами як ланками різних рівнів втрачає юридичний сенс.

Тим не менше об'єктивній потребі «зближення» уряду і міністерств заважає згадане вище конституційне формулювання, котре недвозначно поєднує в одній структурній ланці ЦОВВ міністерства з іншими видами центральних органів. Тому ще одним актуальним завданням адміністративної реформи слід вважати утвердження законодавчим шляхом — можливо, навіть у спеціальному Законі «Про міністрів і міністерства» — особливого місця і ролі міністерств порівняно з ЦОВВ. Зокрема, обов'язково мають бути закріплені положення про те, що:

а) виключно між міністерствами мають бути розподілені всі напрями державної політики уряду — оскільки лише міністерства (в особі міністрів) безпосередньо беруть участь у її формуванні і розподілі по відповідних секторах державного управління;

б) лише міністерствам мало б бути надане право видавати нормативно-правові акти загальнообов'язкового значення, що стосуються реалізації прав і свобод громадян, — з метою мінімізації можливостей обмеження цих прав і свобод відомчими актами;

в) лише міністерства повинні мати у своєму віданні (включаючи пряме підпорядкування) будь-які ЦОВВ або урядові органи державного управління — оскільки всі ці органи мають бути розподілені по відповідних секторах державного управління, що мають очолюватись міністрами;

г) лише в міністерствах посади їх керівників — міністрів можуть бути визнані політичними і відмежовані від адміністративних посад керівників апарату міністерств — для того щоб зміна політичних курсів або конкретно міністрів не порушувала стабільності роботи органів держави і не супроводжувалась зміщенням професійних управлінських кадрів.[14, c. 69]

Друга серйозна проблема породжується існуванням специфічної групи ЦОВВ — зі спеціальним статусом. Як відомо, концептуальним підґрунтям утворення такого виду ЦОВВ став визначений Конституцією України особливий порядок призначення на посади та звільнення з посад керівників Антимонопольного комітету, Фонду державного майна і Державного комітету телебачення і радіомовлення України (п. 24 частини першої ст. 85, п. 14 частини першої ст. 106).

Але останнім часом створення ЦОВВ зі спеціальним статусом набуло неконтрольованого характеру. Наприклад, на сьогодні кількість таких органів більша, ніж міністерств (17 проти 16), і це об'єктивно призводить до невиправданого звуження сфери впливу уряду на функціонування деякої частини органів виконавчої влади. Більше того, мають місце навіть випадки безпідставного надання «спеціального статусу» або власне міністерствам (зокрема, Міністерству економіки та з питань європейської інтеграції), або державним комітетам (зокрема, Державному комітетові з питань регуляторної політики та підприємництва, Державному комітетові ядерного регулювання). Хоча згідно з вимогами Концепції і чинного законодавства ЦОВВ «зі спеціальним статусом» та інші види ЦОВВ мають суворо розмежовуватись.

Виходячи з наведеного, видається за доцільне ліквідувати загалом такий вид органів, як ЦОВВ зі спеціальним статусом. Що ж до існуючих на цей час таких органів, то їх — після суттєвого скорочення кількості — треба було б перетворити в окремий вид органів виконавчої влади, але без віднесення їх до категорії «центральних». Водночас для підтвердження їх належності до виконавчої гілки влади можна було б запропонувати таку їх назву — «спеціальні органи виконавчої влади» (скорочено — СОВВ).

На відміну від «центральних органів виконавчої влади», ключові установчі та кадрові питання стосовно СОВВ повинні вирішуватись в індивідуально визначеному порядку, закріпленому або Конституцією, або відповідними статусними законами України. А ступінь їх підвідомчості урядові має визначатися залежно від конкретного характеру наданого їм «спеціального статусу». Важливо передбачити, що на СОВВ не можуть автоматично поширюватись положення п. 15 частини першої ст. 106 Конституції України, згідно з якими вирішення питань їх утворення, реорганізації чи ліквідації покладено на Президента України.

У подальшому з наданням органам виконавчої влади «спеціального статусу» необхідно бути дуже обережним. А саме — кількість СОВВ не повинна бути настільки значною, щоб це послаблювало керованість у самій системі органів виконавчої влади. Принаймні, на цей час фактичне існування трьох СОВВ передбачено згаданими положеннями Конституції України, де йдеться про особливий порядок призначення на посаду та звільнення з посади голів Антимонопольного комітету, Фонду державного майна, Державного комітету телебачення і радіомовлення України. На сьогодні виправдано було б також надати статус СОВВ лише двом органам — Службі безпеки і Державній судовій адміністрації України.[3, c. 26-29]

Критичний аналіз конституційних положень не залишає сумнівів у тому, що за умов існуючої в Україні форми державного правління змішаного типу потрібне деяке уточнення окремих завдань адміністративної реформи, що стосуються передбачуваного у найближчій перспективі становища Кабінету Міністрів.

По-перше, певному коригуванню підлягає завдання законодавчого визначення серед основоположних напрямів діяльності уряду такого, як «вироблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави»2. За логікою Конституції України, зазначений курс має вироблятися відповідно до «засад внутрішньої і зовнішньої політики», визначення яких покладено на Верховну Раду України (п. 5 ст. 85). Офіційне закріплення даного курсу має здійснюватись у формі програми діяльності Кабінету Міністрів, яка потребує схвалення Верховної Ради (ч. 4 ст. 114).

По-друге, потребує більшої чіткості розуміння завдання щодо законодавчого запровадження принципу, за яким у системі органів виконавчої влади «не може бути органів, які б не були безпосередньо чи опосередковано підпорядковані уряду»[10, c.11.].

Звідси при законодавчому запровадженні розглядуваного принципу слід було б врахувати, що в деяких випадках він допускає наявність у системі органів виконавчої влади окремих органів, що підпорядковуються не тільки уряду, а й Президенту України. Разом з тим йдеться саме про деякі випадки.

Власне кажучи, ці випадки вичерпно передбачені Конституцією України — шляхом фіксації в Конституції України переліку керівників центральних органів виконавчої влади, що входять до складу Ради національної безпеки і оборони України, через яку Президент здійснює координацію і контроль діяльності органів виконавчої влади у відповідних сферах. Це міністри оборони, внутрішніх справ, закордонних справ і Голова Служби безпеки. Вже сам факт їх включення до складу названої Ради як самостійних суб'єктів, поряд із Прем'єр-міністром, підтверджує особливе становище очолюваних ними органів стосовно уряду, а точніше, можливість безпосереднього — поза участю уряду і власне Прем'єр-міністра — впливу на них з боку Президента.[1, c.253]

4. Організація виконавчої влади в зарубіжних країнах

Починаючи з 1980-х років більшість західних демократій у тій чи іншій формі вдалися до спроби реформування власних управлінських систем. Якщо відсторонено подивитись на цей процес, то побачимо, що він характеризується, по-перше, доволі активною реформаторською діяльністю, а, по-друге, вкрай різнобічним за своєю суттю та природою змін і наслідків трансформуванням публічного адміністрування. Діапазон змін, які відбувались (подекуди — відбуваються) під вивіскою реформи управління в державному секторі, коливається від модифікації державної служби до приватизаційних програм. При цьому, як правило, зачіпався один чи кілька сегментів такого багатоохоплюючого явища, як адміністративна реформа.

У цілому, використовуючи класифікацію російського вченого В.Лобанова, можна виділити два типи сучасних адміністративних реформ, що проводяться у світі. По-перше, це реформи, що здійснюються одночасно зі зміною політичної системи (як правило, вони слідують за зміною суспільного ладу та полягають у створенні нової системи державного управління, реорганізації державного апарату, формування державної служби, розвитку місцевого самоврядування тощо). Подібні реформи властиві пост-соціалістичним країнам (Україна, Польща, Угорщина, Чехія, Росія та ін.), хоча до цього типу можна також віднести адміністративну реформу, що триває у Японії і супроводжується певним видозміненням політичних ролей у системі державного управління (хоча й у меншому масштабі). По-друге, це реформи, що проводяться у межах сталої політичної системи та спрямовані на модернізацію всієї адміністративної системи або її окремих частин. Однією з особливостей подібного процесу реформування є те, що більшість змін мають якісний характер, тобто не стосуються зміни структури. Інакше кажучи, в існуючі організаційні форми привносяться нові елементи якісного характеру, наприклад, стосовно етичної поведінки державного службовця, адміністративної культури, психології державного управлінця, позиціювання влади у відносинах з громадянином, вдосконалення внутрішньоуправлінських зв'язків тощо.

Різноплановість та різномасштабність трансформаційних процесів, а також переважно інша структура змін в країнах світу з якісно іншими вихідними умовами, порівняно з українськими практикою та цілями адміністративної реформи, зумовлюють практичну неможливість проведення широких паралелей та узагальнень українського та закордонного досвіду. Проте, певний інтерес в контексті аналізу практики здійснення реформування державного управління в Україні (такого його елементу, як формування ефективної організації виконавчої влади) можуть становити відомості як про структуру, схему побудови вищих органів виконавчої влади, так і окремі сторони реформи в деяких країнах світу, що можуть мати цінність як приклади створення сучасної системи державного управління.[11, c. 24-25]

ПОЛЬЩА. Адміністративна реформа в Республіці Польща проходила в три етапи: запровадження місцевого самоврядування з відповідним розподілом повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування; реформування центрального рівня виконавчої влади та державної служби; зміна адміністративно-територіального поділу. Адміністративна реформа в Польщі хронологічно слідувала за успішним широкомасштабним трансформуванням економіки. Це частково пояснюється політичними особливостями, а саме наявністю на той час слабких правлячих коаліцій та частими урядовими змінами, що обумовлювалось, зокрема, фрагментованою партійною системою. Відповідно до Конституційного закону Польщі (т.зв. Мала Конституція від 1992 року) Голова Ради Міністрів призначається Президентом Республіки, як і склад Уряду (при цьому враховуються рекомендації партії або коаліції партій, що мають більшість у парламенті). Призначений Прем'єр-міністр повинен представити на розгляд Сейму (нижньої палати польського парламенту) програму діяльності Уряду з проханням про вотум довіри (що виражається абсолютною більшістю голосів).

Справжнім поштовхом до стрімкого прискорення реформування державного управління стала інтенсифікація польських намагань приєднатись до Європейського Союзу. Здійснення адміністративної реформи стало розглядатись як ключовий елемент комплексу заходів з євроінтеграції. Повноваження голови уряду стали підтримуватись створеною Канцелярією, що забезпечує кадрове та інформаційне забезпечення внутрішньої прем'єрської служби та спрямовує її роботу. Реформи 1996 року істотним чином вплинули й на міністерські функції шляхом скасування галузевого прикріплення міністерств, натомість покладаючи на останні обов'язки розробки стратегічної політики та контролю за її впровадженням. Була запроваджена нова внутрішня міністерська структура, в основі якої — чіткий розподіл між політичними (міністри та заступники міністрів) та адміністративними посадами (генеральний директор офісу та його підлеглі). Крім того, змін зазнала й сама структура уряду. Було створено величезне Міністерство економіки, яке перебрало багато функцій від кількох ліквідованих міністерств; Міністерство фінансів виконує завдання у сфері публічних фінансів. Традиційно потужний центральний планувальний офіс буй реорганізований на сучасніший та подібний до європейських структур Державний центр стратегічних досліджень з функціями аналізу, моніторингу та оцінки. Загальну кількість міністерств було скорочено з 48 до 16. З метою досягнення згоди з конкретних питань та ініціювання й підготовки урядових рішень в окремих сферах державної політики уряд може створювати постійні урядові комісії в якості допоміжних, рекомендаційних органів Ради міністрів, що складаються з членів уряду (існували Комітет з економічних питань, Комітет із соціальних питань і Комітет з питань безпеки). Члени цих комітетів та їх голова призначаються Прем'єр-міністром. Посаду секретаря комітету займає державний секретар або його заступник з Канцелярії Прем'єр-міністра. Роботу Уряду, Прем'єр-міністра, Віце-прем'єр-міністрів та урядових комітетів забезпечує Канцелярія Прем'єр-міністра на чолі з Головою Канцелярії. Секретар Ради Міністрів організує та забезпечує проведення урядових засідань. Він відповідальний за передачу проектів урядових рішень від їх ініціаторів до Ради Міністрів, підготовку протоколу рішень, прийнятих на засіданнях Уряду, підготовку документів, що розглядаються Радою Міністрів та Прем'єр-міністром, координацію роботи юридичної служби Ради Міністрів та Прем'єр-міністра. В структурі Канцелярії Прем'єр-міністра існує «політичний кабінет», голова якого організує та спрямовує роботу радників Прем'єр-міністра. Особи, які займають посади державних секретарів та їх заступників Канцелярії Прем'єр-міністра, мають делеговані від Прем'єр-міністра та Голови Канцелярії повноваження з керування та контролю за роботою департаментів та інших організаційних утворень Канцелярії Прем'єр-міністра.

Реформа в адміністративній сфері значно наблизила Польщу до сучасних стандартів управління та бюрократії держав-членів Європейського Союзу, обумовила можливість більш інформованого та адекватного формулювання державної політики, більш координованого процесу прийняття рішень, що в цілому стало важливим фактором стрімкого просування Польщі на шляху євроінтеграції, а також може слугувати гарним прикладом для країн Центральної і Східної Європи, зокрема, для України.[12, c. 43-45]

ЯПОНІЯ. Економічні труднощі, які спіткали Японію у 1990-х роках, виявили багато слабких місць країни, зокрема у сфері державного управління. Багато експертів, у тому числі й іноземних, стверджували, що єдиним шляхом для відновлення японської економіки та довготривалого процвітання є проведення регуляторної та адміністративної реформ. Випадок Японії є вельми цікавим, оскільки пік перетворень припадає саме на 2001 рік. Адміністративна реформа в Японії, яка фактично почалась у 1996 році та була законодавчо оформлена в 1999 році, спирається на кілька основних програмних цілей: встановлення системи з ефективнішим політичним лідерством; реструктуризація національних адміністративних органів; досягнення більшої прозорості в управлінні; раціоналізація органів центральної влади. Дореформна урядова структура ускладнювала процес вироблення чіткої політики через «розсіювання» владних повноважень серед численних різноманітних державних органів.

Перший блок реформ був спрямований на перетворення Кабінету на реальний ефективний інструмент формування та здійснення політики шляхом посилення урядових функцій, закріплення лідерства Прем'єр-міністра на законодавчому рівні, реформування та зміцнення структури організаційної та іншої підтримки діяльності Кабінету й Прем'єр-міністра. В основі реформи лежало, зокрема, прагнення позбутися негативної практики, за якою Прем'єр-міністр нерідко розглядався ледве не як головуюча посадова особа серед напівнезалежних міністрів, які насамперед були віддані своєму міністерству (справа навіть доходила до того, що ставилось під сумнів юридичне право Прем'єра подавати за власною ініціативою пропозиції на розгляд Кабінету). Тому з метою посилення управлінського лідерства Кабінету та Прем'єр-міністра внаслідок реформування було запроваджено нові посади в Секретаріаті Кабінету, створено новий Офіс (Службу) Кабінету, введено посади міністрів для спеціальних завдань, створено Ради з важливих питань, запроваджено нові політичні за призначенням посади — державний секретар та парламентський секретар — усередині кожного міністерства.

Згідно із законодавством, яким було запроваджено адміністративну реформу, на Секретаріат Кабінету, який безпосередньо допомагає Прем'єрові, покладено обов'язки з розробки основних принципів з найважливіших питань політики Кабінету (зовнішні відносини, національна безпека, адміністративна, фіскальна та бюджетна політика, макроекономічні питання, організація та служба державного управління). Секретаріат очолюється Головним секретарем Кабінету, який є членом Уряду та прирівнюється до міністра. Цей посадовець, а також його три заступники та п'ять Помічників-секретарів Кабінету, призначаються Прем'єр-міністром після консультацій з Кабінетом. У разі, якщо Кабінет змушений колективно піти у відставку, вказані особи мають бути або перепризначені новим Урядом, або замінені. Ці особи можуть призначатись не лише з різних міністерств, але й з неурядових організацій.

Новий урядовий Офіс замінив собою старий Офіс Прем'єр-міністра та має на меті, поряд з наданням допомоги Секретаріату у формулюванні основної стратегії Уряду, також міжміністерське планування та узгодження. Офіс Кабінету, який очолюється Прем'єр-міністром, по суті, має бути адміністративною, координуючою та дослідницькою рукою Секретаріату Кабінету. Для того, щоб наголосити на його важливості у вирішенні комплексних політичних питань, Офіс Кабінету має вищий статус за будь-яке міністерство. Розширення та трансформування Секретаріату Кабінету, а також створення Офісу Кабінету мають забезпечити існування механізму контролю та координування діяльності Уряду з боку Прем'єр-міністра.

У рамках Офісу Кабінету було створено спеціальні ради з важливих питань, що мають комплексний характер. Формальним головою таких рад є член Уряду, який таким чином є міністром без портфеля. 6 січня 2001 року (дата набрання чинності більшості положень реформаторських законів) було створено чотири такі Ради: з економічної та фіскальної політики; науки та технологій; з надзвичайних ситуацій; статевої рівності.

Однією з головних інституційних інновацій, спрямованих на встановлення системи з ефективнішим політичним лідерством, стало запровадження посад державного секретаря та парламентського секретаря у кожному міністерстві. Державні та парламентські секретарі підпорядковані відповідному міністру, але за статусом вони вище за заступника міністра, який є найвищим державним службовцем. Головною різницею між парламентськими та державними секретарями є те, що за першими закріплюється конкретна сфера або питання, що досліджуються, та обов'язок різнобічно забезпечувати діяльність міністра в цьому напрямі, тоді як державні секретарі повноцінно заміщають міністра на час його відсутності або неможливості виконання ним своїх обов'язків.

Іншим елементом масштабної адміністративної реформи в Японії стала реструктуризація центральних виконавчих органів. Серія заходів у межах цього блоку реформ мала на меті створення достатньо ефективних можливостей для планування та розробки державної політики, забезпечення справедливого, неупередженого та прозорого процесу прийняття рішень, перетворення його на більш ефективний та дієвий інструмент та, у цілому, покращення урядової придатності до розробки та впровадження політики на основі принципу розподілу функції формулювання та виконання політики. Нові міністерства та інші управлінські органи мають створюватись на підставі наступних принципів: організація міністерств на функціональній основі; реорганізація та злиття з метою управління широкими функціональними сферами; міжміністерське збалансування; взаємна координація міністерств, виходячи з функцій та обов'язків кожного міністерства. В основі подібних змін лежить переконання у тому, що тісні зв'язки між посадовцями, які відповідальні за розробку політики, та тими, хто її впроваджує (що було неминучим за умови поєднання вказаних функцій у межах одного міністерства у передреформні часи), призводять до непрозорості у рішеннях та конфлікту інтересів. Крім того, паралельно до розподілу функцій відбувався процес передачі частини управлінських повноважень у приватний сектор та від центрального уряду до органів самоврядування. До того ж було скорочено кількість міністерств (з червня 2001 року з 23 до 13), інших управлінських органів (на 25 % — зі 128 до 96) та їх структурних підрозділів (на 20 % — з 1200 до 1000), скорочено чисельність державних службовців приблизно на 25 %.

Після розмежування повноважень з розробки та впровадження державної політики біля 90 урядових функцій (наприклад, стосовно мережі державних музеїв, дослідницьких центрів тощо) було передано до відання Незалежних Управлінських Установ, які мають незалежний юридичний статус (хоча й створюються урядом) та знаходяться поза державною організаційною управлінською структурою. Більшість з цих установ розпочали свою діяльність з квітня 2001 року, причому 59 — на законодавчій основі. Метою створення мережі подібних установ є покращення якості й ефективності надання управлінських послуг та забезпечення прозорості в управлінні певними сферами. Це досягається, зокрема, завдяки тому, що діяльність Незалежних Управлінських Установ оцінюється сторонньою, незацікавленою особою; використовуються основні принципи приватних компаній щодо ведення фінансової бухгалтерії; більшість інформації стосовно їх діяльності є відкритою; працівники вказаних установ отримують винагороду залежно від виконаного (при цьому частина з них отримує статус державних службовців). Передбачається, що уряд кожні 3-5 років перевірятиме діяльність та переглядатиме доцільність існування Незалежних Управлінських Установ.

Таким чином, Японія стала однією з країн, що випробувала на собі стрімку та широкомасштабну реформу державного сектору управління, сподіваючись створити державну адміністрацію, яка б відповідала викликам та потребам XXI століття і забезпечила населення країни необхідними суспільними послугами за найменших витрат.[11, c. 27]

ЧЕХІЯ. Уряд Чеської Республіки складається з Прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів (без встановленої кількості та заборони суміщати з посадою міністра) та міністрів (утому числі міністра без портфеля). Прем'єр-міністр та міністри призначаються та звільняються Президентом Чехії. Віце-прем'єр-міністри координують та відповідають за здійснення політики у визначених сферах діяльності (на сьогоднішній день це сфери зовнішніх відносин, внутрішня та оборонна політика, економічна політика, соціальна та правова політика). Урядовий Офіс є консультативним та обслуговуючим органом, що здійснює інформаційне, технічне та організаційне забезпечення діяльності Уряду. Його голова призначається (та звільняється) Урядом, а також є безпосередньо відповідальним перед Урядом. Міністерства відповідальні за впровадження урядової політики у відповідній сфері. Немає закріпленої єдиної внутрішньої організації міністерств, вона вирішується кожним міністром (але всі міністерства мають у своєму складі юридичне, кадрове, організаційне, фінансове управління та управління Європейської інтеграції). Функція політичного координування всередині міністерств покладена переважно на секретаріат міністра та регулярні зустрічі міністра та його заступників. Міжміністерська координація здійснюється двома шляхами. По-перше, цю функцію часто виконують урядові консультативні органи (їх утворення та призначення членів здійснюється Прем'єр-міністром). По-друге, міністри або їх заступники можуть створити комісії ad hoc (тимчасові) для виконання спеціальних завдань (наприклад, міжміністерська комісія з питання реформування державного управління, створена в Міністерстві внутрішніх справ та очолена заступником міністра внутрішніх справ, до кола функціональних обов'язків якого входить реформування державного управління; до комісії також входять заступники всіх міністерств та голови окремих центральних органів виконавчої влади).

ІТАЛІЯ. Італія є чистою парламентською республікою, де уряд формується за результатами виборів до Палати депутатів. Призначення Прем'єр-міністра та міністрів здійснюється Президентом, при цьому схвалення з боку парламенту має отримати весь склад Ради Міністрів. До складу Уряду входять Голова Ради Міністрів, міністри, заступники Голови, міністри без портфеля, заступники міністрів, генеральний секретар Офісу (бюро) Ради Міністрів. Рада Міністрів визначає загальну політику уряду та координує адміністративну діяльність, приймає рішення по всіх аспектах політичного курсу, визначеного на основі довіри спільно з парламентом, вирішує спори про компетенцію між окремими міністерствами. За неписаним правилом міністри є членами парламенту. При здійсненні своїх повноважень Голова Уряду спирається на апарат Офісу Ради Міністрів. Основною структурою є Загальний секретаріат Офісу Ради Міністрів, очолюваний генеральним секретарем, який призначається Головою Уряду. Останній також утворює департаменти Офісу Ради Міністрів, визначає їх компетенцію, організаційну структуру та керівників. Посади генерального секретаря та керівників департаментів є політичними призначеннями, тому зміна уряду тягне за собою і ротацію відповідних посадовців. В Італії існує два види міністрів: ті, які очолюють окремі міністерства, та ті, хто відають певними напрямками, але не є главами відомств (міністри без портфеля, які виконують функції на підставі доручення Прем'єр-міністра). У рамках італійської Ради Міністрів існує т.зв. Рада Кабінету, орган, відповідальний за вирішення найважливіших політичних проблем та контроль за виконанням урядових програм. Ця Рада складається з обмеженої кількості міністрів, які представляють всі партії правлячої коаліції. Голова Ради Міністрів може також утворювати міжміністерські комітети, до складу яких входять міністри. Зазначені комітети координують діяльність Ради Міністрів в окремих секторах (контроль за цінами, промисловість, навколишнє середовище, загальна економічна політика). Призначення на посаду заступника міністра має політичний характер, а обсяг повноважень повністю залежить від міністра. У своїй діяльності останній спирається на секретаріат, до якого входять юридична, аналітична служби, прес-служба. Керівник секретаріату змінюється після призначення нового міністра. Ключовими підрозділами міністерств є генеральні дирекції, повноваження яких фіксуються на законодавчому рівні. Існує єдина організаційна модель для всіх міністерств: генеральні дирекції поділяються на відділи та секції, їх очолюють генеральні директори.

РУМУНІЯ. Уряд складається з Прем'єр-міністра, урядових міністрів (державні міністри, міністри та міністри з делегованими повноваженнями, прикріплені до Прем'єр-міністра) та державних секретарів (тобто заступників міністра), які входять до Уряду (інші державні секретарі можуть відвідувати урядові засідання замість міністра, але без права голосу). Порядок денний урядових засідань затверджується Прем'єр-міністром за пропозицією Головного Секретаря Уряду. Фактично, порядок денний складається Головним Секретарем та доводиться до відома Прем'єра.

У контексті проведення адміністративної реформи основна частина урядових зусиль у цьому напрямі скерована на покращення організації та діяльності центральної адміністрації шляхом вдосконалення процесу підготовки урядових рішень. Зокрема, наголошується потреба в делегуванні урядових повноважень усередині виконавчої вертикалі, покращенні міжміністерських контактів та консультацій. Робота міністерств сьогодні характеризується значною централізацією повноважень у рамках Уряду як колегіального органу. Відповідно, можливості для самостійного прийняття рішень міністерствами істотно обмежені. Сучасні урядові ініціативи спрямовані на досягнення розумного балансу між колегіальним прийняттям рішень та індивідуальною міністерською відповідальністю. Одночасно, існує переконання у тому, що всередині міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які очолюються урядовими міністрами, спостерігається надмірна концентрація повноважень та відповідальності на рівні міністра. Службовці у міністерських лінійних підрозділах часто не наважуються приймати рішення під власну відповідальність. Крім того, інформаційні потоки між політичною верхівкою та управлінським апаратом є недостатніми. Реформа також мала на меті покращення координації на центральному рівні, яка погіршувалась через надмірний бюрократизм, викликаний функціонально-інституційною спеціалізацією та диференціацією сучасних румунських міністерств. Крім того, реформа передбачає заохочення секторальних розробок політики (у певній сфері), на відміну від тих, що орієнтуються на окремі виконавчі органи. Для цього передбачається, насамперед, підсилити центральні установи, особливо Головний Секретаріат, який перетвориться зі звичайної служби Кабінету Міністрів на впливовий орган центрального управління.

Замість того, щоб діяти як координуючі органи у конкретній сфері державної політики, вони таким чином стають схильними до перетворення на рівноважні сили по відношенню до міністерств. Ця тенденція підсилюється за умов існування коаліційного уряду, де тертя між міністерствами та іншими центральними установами посилюється міжпартійними конфліктами. Крім того, проблемним є також те, що всередині центральних урядових установ первинні функції адміністративного забезпечення та неупередженого політичного консультування не розмежовані з функціями політичної підтримки та надання порад з вироблення політики. Це не вважається проблемою організаційного характеру, але є наслідком сучасного румунського законодавства про державну службу, яке не встановлює чіткої різниці між політичними висуванцями та політично й партійно нейтральними кар'єрними державними службовцями.

У контексті визначення відносин між урядовим центром та лінійними міністерствами важливою є також урядова ініціатива стосовно призначення позапартійних головних секретарів (генеральних секретарів) усередині кожного міністерства. Указ Кабінету Міністрів про призначення головних секретарів був прийнятий у січні 1998 року. Міністерський головний секретар є вищим державним службовцем усередині міністерства та діє в якості адміністративного голови (ця посада подібна до британського постійного секретаря або німецького державного секретаря). В основі подібного нововведення було намагання покращити координацію як усередині міністерств, так і за їх межами. Таким чином, головний секретар діє як головна з'єднувальна ланка між міністерськими лінійними підрозділами та політичним керівництвом міністерства (сюди входять: міністр, державний секретар або заступник міністра, та керівники підрозділів). До того ж, важливим є те, що головні секретарі створюють мережу з Головним секретарем Кабінету Міністрів у центрі. Так, передбачені щотижневі зустрічі всіх міністерських головних секретарів під головуванням заступника Головного секретаря Уряду. Ці зустрічі, крім іншого, відіграють ключову роль у підготовці засідань Уряду.[11, c. 27-29]

Висновки

Виходячи з наведеного, перший висновок зводиться до того, що за умов фактичної відсутності парламентського визначення засад державної політики уряд вимушений підпорядковуватися у виробленні стратегічного курсу виконавчої влади політичному курсу Президента України, а відтак, перетворюється на звичайного виконавця цього курсу, тоді як завдання адміністративної реформи полягало в тому, щоб уряд, ґрунтуючись на визначених парламентом «засадах» внутрішньої і зовнішньої політики України, самостійно:

а) розробляв напрями її реалізації, що, по суті, і є виробленням стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення за значеної політики;

б) спрямовував діяльність усіх підпорядкованих органів на забезпечення ефективності такої реалізації.

Другий висновок з аналізу розглядуваної ситуації зводиться до того, що (навіть якщо б не було жодних відхилень від послідовного втілення наведених положень Конституції України), Кабінет Міністрів конституційно не уповноважений вичерпним чином формувати державну політику в сфері виконавчої влади, адже її дуалізм проявляється у тому, що ця функція поділяється між Президентом і урядом. Нормативною підставою такого поділу є конституційно визначені повноваження Президента України здійснювати «керівництво» у трьох сферах діяльності держави: зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки і оборони (п. п. 3, 17 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Певна річ, йдеться не просто про якийсь механічний поділ повноважень, а про те, що саме в цих трьох сферах прерогативу (тобто виключне право) вироблення державної політики Конституцією віддано Президенту України. В усіх інших сферах така прерогатива має бути за Кабінетом Міністрів, хоча він не тільки може, а й повинен залучатися Президентом до формування політичного курсу і у перелічених вище трьох сферах.

Список використаної літератури

1. Авер’янов В. Виконавча влада в Україні та її правове регулювання // Вісник Академії правових наук України. — 2003. — № 2-3. — C. 238-254
2. Авер'янов В. Адміністративна реформа і правова наука // Право України. — 2002. — № 3. — С. 21.
3. Авер'янов В. Система органів виконавчої влади: проблеми реформування у світлі конституційних вимог // Право України. — 2003. — № 9. — С.24-30
4. Авер'янов В.Б. Структурно-функціональна характеристика апарату державного управління // У кн.: Державне управління: теорія і практика / За заг. ред, В.Б.Авер'янова. — К., 1998. — С 149-150.
5. Васильєв А.С. Административное право Украины (общая часть): Учебное пособие. — X., 2001. — С. 83—84;
6. Голосніченко І.П. Адміністративне право України (основні категорії і поняття): Посібник. — Ірпінь, 1998. — С. 18;
7. Дахова І. Поняття виконавчої влади та її місце в державному механізмі України (конституційний аспект // Право України. — 2002. — № 12. — С.23-27
8. Зайцев С. Процесний підхід у моделюванні структури органів виконавчої влади// Вісник академії державного управління при Президентові України. — 2005. — № 4. — C. 37-43
9. Конституційне право України/ За ред. В.Ф.Погорілка. — К., 1999. — Є. 514—515.
10. Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи. — К., 1998.
11. Котляр Д. Окремі аспекти проведення адміністративної реформи та організація центральної виконавчої влади в країнах світу // Парламент. — 2001. — № 6 . — C. 24-28
12. Кравченко С. Зміна конституційної моделі організації виконавчої влади в Україні та досвід країн Центральної й Східної Європи // Вісник академії державного управління при Президентові України. — 2005. — № 4. — C. 43-52.
13. Пилипенко А. Адміністративно-юрисдикційна діяльність оргнів виконавчої влади: питання теорії // Право України. — 2004. — № 2. — С.26-31
14. Старцев О. Питання вдосконалення інституту адміністративної відповідальності посадових осіб органів виконавчої влади України // Підприємництво, господарство і право. — 2002. — № 10. — C. 69-73