Актуальні питання регламентації та проблеми становлення муніципального виборчого процесу в Україні

Вступ.

1. актуальні питання регламентації та проблеми становлення виборчого процесу органів місцевого самоврядування.

2. Подолання основних проблем муніципального виборчого процесу в Україні.

3. Прогалини законодавчого укріплення муніципального виборчого процесу в Україні.

Висновки.

Список використаної літератури.

Вступ

За останні роки відбулися радикальні зміни в суспільно-політичному устрої країни, що спричинили також значні зміни й у законодавстві. Крім того, й дотепер у законодавстві про місцеві вибори не чітко виписані норми виборчого процесу, не закріплено гарантій місцевих виборів, існують норми, які не відповідають загальновизнаним виборчим стандартам.

За сучасних умов розвитку демократії першочерговими виявляються питання створення належних умов для реалізації конституційного права громадян вільно обирати і бути обраними, зокрема, і до органів місцевого самоврядування.

Такі обставини, а також виняткове значення місцевих виборів для розвитку місцевого самоврядування та безпосередньої демократії в Україні, свідчать про актуальність теми даного дослідження, зумовлюють його не тільки наукову, але й практичну значимість, зокрема, для удосконалення законодавства України про вибори та розвитку виборчого й муніципального права..

Теоретичною основою дослідження є наукові праці з проблем безпосередньої демократії, народовладдя, зокрема, різних аспектів правового регулювання виборів та дії виборчого законодавства. Зазначені питання досліджували такі вітчизняні вчені, як М. О. Баймуратов, І. П. Бутко, Г. М. Волянська, Д. М. Горшков, А. М. Пойченка, Р. К. Давидов, В. М. Кампо, О. Г. Мазур, Г. О. Мурашин, М. П. Орзіх, В. Ф. Погорілко, С. Г. Рябов, О. Я. Лазор, В. І. Співак, М. І. Ставнійчук, Ю. М. Тодика, О. Ф. Фрицький, О. І. Сушинського, В. Д. Яворський та ін.

Нормативною базою статті є: чинна Конституція України, Закон України «Про вибори народних депутатів України», Закон України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим» Закон України «Про Центральну виборчу комісію», постанови та рішення Центральної виборчої комісії України.

В умовах національного суверенітету України право на керування засноване на волевиявленні народу, вираженому в періодичних і дійсних виборах. Волю народу відображають такі чинники: загальне, пряме і рівне виборче право; безпосередньо або через делегованих представників приймати участь в управлінні державою та органами місцевого самоврядування; гарантоване право на рівний доступ до державної та муніципальної служби; через таємне голосування вільно виражати свою думку; право громадян країни змінювати форму правління за допомогою конституційних процедур.

Вибори є не тільки формою реалізації ідей представницької демократії і способом формування представницьких органів, а й виступають в ролі однієї з найголовніших ознак самого народного представництва. Вибори до представницьких органів в України пройшли кілька етапів модернізації виборчої системи — від мажоритарної абсолютної більшості, мажоритарно-пропорційної до пропорційної. Цілком слушно постає питання: чим зумовлена зміна виборчої системи в Україні? Якою має бути оптимальна виборча система в Україні?

Отже постає необхідність, коротко зупинитися на характеристиці класичних виборчих систем.

1. Актуальні питання регламентації та проблеми становлення виборчого процесу органів місцевого самоврядування

Згідно із Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», представницький орган місцевого самоврядування – це виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

Дворівнева система представницьких органів місцевого самоврядування закріплена ч.3,4 ст.140 Конституції України і ст.5 вищевказаного Закону з урахуванням адміністративно-територіального устрою. Перший рівень складають сільські, селищні, міські ради, районні в місті ради (у випадку їх створення), які представляють територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування. Обласні та районні ради мають іншу природу і виступають як представницькі органи місцевого самоврядування другого рівня, оскільки представляють інтереси не обласних та районних громад (адже законодавство наявності таких громад не визнає), а спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією і законами України або переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Як цілком слушно зазначається в науковій літературі, завдяки існуванню обласних і районних рад система місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад, має своє продовження і на регіональному рівні.

Строк повноважень місцевих рад усіх рівнів – 4 роки.

Оцінюючи сучасну правову базу місцевого самоврядування в Україні, потрібно зазначити, що вона в основному відповідає загальновизнаним світовим нормам і вимогам, зокрема положенням Європейської хартії про місцеве самоврядування, іншим міжнародним документам з цього питання, враховує історичний досвід розвитку місцевого самоврядування в Україні, досягнення сучасної вітчизняної та світової науки і практики у відповідній сфері. Життя незаперечно підтвердило дієздатність існуючих законів, що стосуються самоврядування, абсолютної більшості їх норм, їх позитивну роль в організації і розвитку місцевого самоврядування, тим самим – у забезпеченні зміцнення демократичних засад в Україні.

Одночасно цілком природним є й той факт, що практика виявила слабкі місця, певні прогалини у законодавстві про місцеве самоврядування, які фактично притаманні кожній державі, особливо молодій незалежній державі, яка за історичними мірками робить лише перші кроки на шляху демократичного розвитку. Частина з них уже знайшла законодавче врегулювання, але залишається ще чимало невирішених проблем, наявність яких викликає певні ускладнення у здійсненні місцевого самоврядування на практиці.

На думку багатьох депутатів, практичних працівників органів місцевого самоврядування, а також науковців, чинне законодавство не дає чіткої, однозначної відповіді на деякі питання, насамперед щодо первинного суб’єкта місцевого самоврядування – територіальної громади. Так, відповідно до статті 140 Конституції України територіальна громада – це жителі села (чи добровільне об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Більш повне, уточнене визначення терміна “територіальна громада” дається у статті 1 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”: “жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр”.

На практиці виникає ряд запитань, зокрема, пов’язаних із статусом члена територіальної громади. Наприклад, який час громадянин повинен прожити на відповідній території, щоб вважатися постійним жителем села, селища, міста? Чи можна вважати постійно проживаючим на території населеного пункту (а отже повноправним членом територіальної громади) військовослужбовця, який проходить строкову службу у військовій частині, дислокованій у даному населеному пункті, чи особу, яка за вироком суду відбуває тут покарання у вигляді обмеження або позбавлення волі ? Чи можна вважати членом відповідної територіальної громади громадянина іншої держави чи особу без громадянства, яка постійно (або тривалий час) проживає у даному селі, селищі, місті? На ці запитання чинне законодавство чіткої відповіді не дає. Не завжди враховується, що згадані категорії громадян (а наведений тут їх перелік не є вичерпним), якщо не повною, то значною мірою зачіпають основні проблеми місцевого життя (зокрема, питання, пов’язані із енерго-, тепло-, водопостачанням, забезпеченням промисловими та продовольчими товарами, станом медичного обслуговування, освіти, культури, благоустроєм, додержанням громадського порядку та ряд інших). Отже, ці громадяни, зважаючи на свої конституційні права, повинні мати можливість впливати на їх вирішення.

З огляду на це, на нашу думку, назріла необхідність у прийнятті законів про територіальну громаду, про місцеві референдуми, принаймні, в уточненні та доповненні чинних законів про місцеве самоврядування, про всеукраїнський та місцеві референдуми, про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів. [4, c. 189-191].

2. Подолання основних проблем муніципального виборчого процесу в Україні

Територіальна громада – первинний суб’єкт місцевого самоврядування. Вона має право вирішувати будь-яке питання, віднесене Конституцією та законами України до відання місцевого самоврядування. Свої повноваження територіальна громада здійснює як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування – перш за все через місцеві ради, які складаються з обраних населенням відповідної території депутатів, а також через сільських, селищних і міських голів, також обраних громадою.

Вибори депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів є вільними і відбуваються на основі гарантованого Конституцією України загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Відповідно до чинного Закону “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” вони проводяться за мажоритарною системою. Кандидати у депутати та на посаду сільського, селищного, міського голови висуваються зборами виборців за місцем їх проживання, трудової діяльності або навчання чи шляхом самовисування, а також місцевими осередками політичних партій, громадськими організаціями. При цьому однією з вимог до кандидата є його проживання на відповідній території (статті 1–4, 6, 27–29 виборчого Закону). Такий порядок, як нам здається, сьогодні найбільше відповідає принципу самостійності місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого життя, створює умови для членів відповідної територіальної громади брати активну участь у виборчій кампанії на всіх її етапах.

Разом з тим, життя не стоїть на місці. Останнім часом досить поширеною стає ідея проведення місцевих виборів за пропорційною системою. Не заперечуючи впровадження пропорційної системи в загальному, вважаємо, що перехід до неї повинен бути поступовим, з урахуванням конкретних суспільно-політичних умов, які склалися на місцях. Не можна не брати до уваги той факт, що багато з нині існуючих партій не мають своїх організацій навіть на районному, міському рівнях, не говорячи вже про первинні осередки у невеликих населених пунктах. Навіть там, де такі організації є, вони не завжди відображають волю населення, знаходять його підтримку, отже, навряд чи мають моральне право виступати фактично як один із суб’єктів місцевого самоврядування. У такому випадку обмежуватимуться виборчі права “позапартійної” частини населення, яка сьогодні складає абсолютну більшість територіальних громад.

Гадаємо, що на нинішньому етапі при місцевих виборах перевага повинна надаватися якщо не мажоритарній, то, принаймні, змішаній системі. Повсюдне ж впровадження пропорційної системи (навіть на районному, міському рівнях) видається передчасним. На нашу думку, виборчий закон фактично повинен передбачити можливість кожної територіальної громади (первинного суб’єкта місцевого самоврядування) або ради, що її представляє, самим обирати систему, за якою відбуватимуться вибори (за аналогією вирішення питань про загальний склад ради, про утворення чи неутворення районних у місті рад та ін.).

Не можна залишати поза увагою і ще одне питання, безпосередньо пов’язане з діяльністю територіальних громад. Йдеться про можливість об’єднання “сусідніх” територіальних громад в одну громаду, насамперед, з метою більш ефективного вирішення проблем соціально-економічного розвитку відповідних територій. Конституція України (ст. 140, ч. 1), Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст. 6) передбачають можливість об’єднання лише територіальних громад сіл, тоді як на практиці в ряді областей (зокрема, у шахтарських регіонах) є десятки випадків, коли єдину територіальну громаду складають не лише жителі сусідніх сіл, але й селищ. Такі об’єднання виникли історично, з урахуванням цілого ряду факторів, у першу чергу соціально-економічного характеру. Сьогодні такі територіальні громади діють поза правовим полем, але їх роз’єднання недоцільне і фактично неможливе, насамперед у зв’язку з відсутністю у більшості із складових об’єднаних територіальних громад матеріально-фінансової бази, яка б забезпечувала здійснення ними самоврядування.

На сьогодні залишається законодавчо не повністю врегульованою і проблема діяльності, взаємовідносин територіальних громад, органів місцевого самоврядування в містах обласного значення, територія яких відповідно до існуючого адміністративно-територіального устрою включає інші населені пункти, де функціонують окремі територіальні громади, обрані ними місцеві ради, інші органи місцевого самоврядування. Проблема полягає у тому, що , з одного боку, кожна із згаданих територіальних громад відповідно до законодавства є самостійною у вирішенні питань місцевого значення на своїй території, а з іншого – їх життєдіяльність забезпечується спільними, єдиними для всіх системами енергопостачання, охорони здоров’я, освіти, соціального захисту тощо, тобто відокремлено нормально існувати кожна з них не може.

Однією із спроб вирішити ці питання правовим шляхом є прийняття Верховною Радою України у квітні 2001 року Закону “Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області”. Цей Закон досить чітко регулює взаємовідносини між територіальними громадами, органами місцевого самоврядування в Ірпінському регіоні, створює можливості для розвитку ініціативи депутатів місцевих рад, зміцнення фінансово-матеріальної бази місцевого самоврядування, більш широкого залучення до участі у вирішенні проблем місцевого життя населення міста та навколишніх селищ. [6, c. 21-23].

3. Прогалини законодавчого укріплення муніципального виборчого процесу в Україні.

Верховна Рада України, враховуючи всю складність питання та необхідність реформи системи місцевого самоврядування та муніципального управління загалом, останнім часом прийняла низку законів, зокрема Закон України «Про місцеве самоврядування», які мають сприяти децентралізації влади та перетворенню (в перспективі) органів місцевого самоврядування на важливу та самостійну гілку влади, головним завданням якої буде забезпечення прав і свобод відповідних територіальних громад, своєчасне та повне вирішення питань місцевого значення в інтересах людей, створення умов для вільного розвитку територіальних громад.

Одним із найважливіших законів у цій галузі є Закон «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 6 квітня 2004 р. Оскільки проблематика виборчого законодавства загалом є надто складною та об’ємною, аби її можна було розглянути в цій статті, автори ставлять за мету зробити порівняльний аналіз попереднього Закону «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», який Верховна Рада ухвалила 14 січня 1998 р. і нового закону, який набирає чинності 1 жовтня 2005 р. Аналіз стосуватиметься, насамперед, основних (базових) відмінностей між цими законами, а також спільних рис, які збереглися в новому Законі. Автори не претендують на вичерпність та повноту аналізу, однак, вважають, що він буде цікавим з точки зору порівняльного правознавства для всіх, хто цікавиться питаннями та проблематикою розвитку місцевого самоврядування і виборчого законодавства в Україні.

Передусім, слід звернути увагу на те, що до ухвалення ВР 6 квітня 2004 р. Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» виборче законодавство в галузі місцевого самоврядування складалося з окремих законів про вибори депутатів до органів місцевого самоврядування загалом по Україні та про вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Новий Закон дозволив уніфікувати виборче законодавство та усунути певні суперечності між законами, оскільки в ньому прямо передбачено, що вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим є фактично різновидом місцевих виборів.

На думку авторів, кардинальною відмінністю нового виборчого Закону є наявність пропорційної виборчої системи (слід зазначити, що така виборча система передбачена і новим Законом «Про вибори до Верховної Ради України») на всіх виборах до органів місцевого самоврядування, за винятком виборів депутатів сільських та селищних рад та сільських, селищних міських голів, які відбуваються за мажоритарною системою, тоді як Закон «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 14 січня 1998 р. передбачає винятково мажоритарну систему відносної більшості, яка застосовується при виборах до всіх органів місцевого самоврядування.

Отже, в новому Законі існує певний розподіл: депутати до «первинних» органів місцевого самоврядування, як-от: сільські та селищні ради, котрі апріорі мають бути ближчими до народу, обираються так само за мажоритарною системою, яка дозволяє виборцям «знати в обличчя» своїх обранців, тоді як депутати до районних, районних в містах, міських та обласних рад, а також до Верховної Ради Автономної Республіки Крим обираються за пропорційною виборчою системою, тобто за списками від політичних партій та виборчих блоків. Це є наближенням до європейської практики, позаяк саме через політичні партії та виборчі блоки досягається реальна можливість конкуренції політичних ідей, а не тільки особистостей, як це відбувається за мажоритарної системи. [10, c.37-39].

Інформаційне забезпечення. Оскільки місцеві вибори проводяться одночасно з парламентськими, то основна увага ЗМІ приділяється останнім. Проте на місцевих виборах вирують аж ніяк не менші політичні пристрасті, ніж на парламентських. Адже в багатьох мешканців регіонів вибори міського голови чи депутата селищної ради викликають часом значно більше емоцій, аніж чийсь партійний список кандидатів по багатомандатному виборчому округу чи перелік кандидатів у народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі.

Тож не дивно, що, за даними деяких соціологічних опитувань, місцеві вибори цікавлять українських громадян більше, ніж вибори до парламенту. Однак очевидно й те, що за вагомістю політичних наслідків парламентські вибори значно випереджають місцеві.

Правова основа. Як і парламентські вибори, нинішні місцеві вибори проводяться за старим, хоч і трохи модифікованим законом. Сутність чинного закону "Про вибори депутатів місцевих Рад та сільських, селищних, міських голів" від 14 січня 1998 року полягає в тому, що на місцевих виборах 1998 року він забезпечив рекрутування до виборних органів місцевого самоврядування насамперед представників місцевої номенклатури (керівників підрозділів місцевих державних адміністрацій, шкіл, лікарень, підприємств, організацій тощо).

Залишилася недоторканною стара мажоритарна виборча система відносної більшості, яка не дозволяє кандидатам та їхнім командам розслаблятися протягом усього виборчого процесу. Тільки блокування політичних партій і громадських організацій, кандидатів у депутати дозволяє пом'якшити її негативні наслідки. Адже в більшості випадків депутатами місцевих рад та сільськими, селищними, міськими головами стають кандидати, які набрали меншість голосів від загальної кількості виборців.

Як відомо, незначна соціальна база виборних органів самоврядування стає ще вужчою після виборів, коли місцеві депутати і голови забувають про тих, хто їх привів до влади. Влада й територіальна громада починають жити окремо, кожен сам по собі. І ця проблема існуватиме й надалі, оскільки суть місцевих виборів 2002 року не змінилася.

Одна з головних проблем наступних місцевих виборів – перспективи формування депутатської більшості та депутатської опозиції у місцевих радах нового скликання. Певні передумови для такого процесу вже є, але їх іще замало для того, щоб на місцях склалась нова політична ситуація. Звичайно, тоді виборцям було б набагато легше орієнтуватись у тому, як працюють керовані партіями органи самоврядування. Та й обирати своїх місцевих представників на виборах 2006 року було набагато простіше.

Висування кандидатів здійснюється досить демократичним шляхом за участю партій, блоків, громадських організацій, зборів виборців за місцем їх проживання, трудової діяльності або навчання. Як не парадоксально, але саме збори виборців найчастіше висувають на виборні посади в органах самоврядування представників місцевої номенклатури.

Існує також інститут самовисування кандидатів, який на зорі демократичних перетворень в Україні розглядався чи як не панацея проти тоталітаризму. Сьогодні ще багато кандидатів вдаються до самовисування як до найпростішого способу реалізації своїх виборчих амбіцій. Але на місцевих виборах такий спосіб висування кандидатів уже не розглядається громадською думкою як найбільш демократичний. Очевидно, що настає час висування кандидатів виключно через політичні партії та виборчі блоки, які мають стати надійною гарантією належної суспільної якості претендентів на всі виборні посади[5, c. 62-65].

Отже, в новому Законі ці суперечності усунені, а порядок формування, використання виборчих фондів та контроль за ними прописаний більш-менш чітко й однозначно (ст. 84-86). Важливою з цього погляду видається норма про виборчі фонди місцевих організацій партій (блоків), які в попередньому Законі взагалі були відсутні.

Висновки

Підсумовуючи сказане хотілося б підкреслити, що за роки незалежності в Україні створено фундаментальну правову базу місцевого самоврядування, яка увібрала у себе кращий вітчизняний, а також зарубіжний досвід. Сьогодні багато робиться для її вдосконалення на основі досягнень сучасної науки і практики. Разом з тим, ще залишаються питання, які чекають законодавчого вирішення.

На нашу думку, окремі проблеми правового регулювання місцевого самоврядування, порушені у даній роботі, є досить актуальними. Не претендуючи на повне охоплення теми, незаперечність тверджень і висновків, автор, готуючи цей матеріал, ставив собі за мету привернути увагу до них у першу чергу тих, хто пов’язаний із законотворчою діяльністю, працює в органах державної влади та місцевого самоврядування, усіх, кого цікавлять питання розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Для політичних партій на місцевих виборах важливим є дотримання певного політичного етикету. Це питання вже не раз порушувалось і порушується засобами масової інформації, вченими тощо. У зв'язку з цим актуальною є ідея створення Кодексу поведінки політичних партій (виборчих блоків) на виборах. За результати парламентських виборів повинні брати на себе відповідальність лідери політичних партій (виборчих блоків), а так само й за результати місцевих виборах – лідери місцевих партійних осередків. От тоді й розгорнеться зрештою нормальний політичний процес, який не дозволить нікому сподіватися на політичну "непотоплюваність".

Список використаної літератури

1. Іщенко О. Місцеве самоврядування: світовий досвід та особливості української моделі: громадсько-політична література/ Олексій Іщенко,; Ред. М. Верменчук; Ін-т законодавчих передбачень і правової експертизи. — К., 2003. — 603 с.

2. Біленчук П. Місцеве самоврядування в Україні: Муніципальне право: Навчальний посібник для вузів/ Петро Біленчук, Віктор Кравченко, Микола Підмогильний; Європ. ун-т управл., безпеки та інформ.-правових технологій; Т-во науковців по сприянню муніципальній реформі "Юрблагодійконсалтинг". — К.: Атіка, 2000. – 302 с.

3. Кампо В. Місцеве самоврядування в Україні: брошура/ Володимир Кампо,; Ред. кол.: Ю.С. Шемшученко (гол. ред.), Ф.Г. Бурчак, В.В. Цвєтков та ін.; НАНУ, Ін-т держ. і права ім. В.М.Корецького . — К.: Ін Юре, 1997. — 32 с.

4. Місцеве самоврядування: 10 років здобутків/ Фонд сприяння місцевому само-врядуванню України при президентові України; Ред. М. Пухтинський. — К.: Атіка, 2002. — 367 с.

5. Місцеве самоврядування в Україні: історія, стан, перспективи: Зб. матеріалів/ Укл. Олег Бабенко,. — Кіровоград: Центрально-Українське вид-во, 2006. — 124 с.

6. Місцеве самоврядування в Україні: досвід, проблеми, перспективи: Укл. Євген Дмитрович Прудченко; Дніпропетровська обласна універсальна наукова бібліотека. — Дніпропетровськ. – 2006. — 55 с

7. Погорілко В. Конституційне право України: Підручник/ Віктор Погорілко, Владислав Федоренко; За заг. ред. Віктора Погорілка,; М-во освіти і науки України. — К.: Наукова думка: Прецедент, 2006. — 338 с.

8. Прієшкіна О. Місцеве самоврядування в Україні: правове регулювання безпосередньої демократії: Навчальний посібник/ Ольга Прієшкіна,. — К.: Кондор, 2004. — 332 с.

9. Ткачук А. Місцеве самоврядування: світовий та український досвід: Посібник/ А.Ткачук, Р.Агранофф, Т.Браун; Пер. В.Поліщук. — К.: Заповіт, 1997. — 186 с.

10. Шикеринець В. Вибори як засіб формування органів державної влади та місцевого самоврядування. // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. пр. ОРІДУ. — О., 2006. — Вип. 3 (27). — С. 35-42.