Бюджетний менеджмент

1. Організація управління бюджетом.

2. Функції бюджетного менеджменту.

3. Контроль за бюджетами.

Список використаної літератури.

1. Організація управління бюджетом

Кожна система управління, в тому числі й управління бюджетом, складається з двох взаємозв’язаних частин — об’єкта і суб’єкта управління. На якості управління однаково відбивається знання як об’єкта, тобто керованої системи, так і суб’єкта, або керуючої системи. Але певна підпорядкованість між ними існує. Визначальним є все-таки знання об’єкта управління, адже без цього процес управління просто неможливий. Тому і засвоєння бюджетного менеджменту починається з вивчення сутності та структури бюджету держави.

Бюджет як об’єкт управління є дуже складним і різноплановим явищем, котре потребує глибокого і всебічного вивчення. Він має різні прояви, а саме: за економічною сутністю бюджет являє собою економічну категорію, що відображає певні відносини у суспільстві; за формою прояву — це основний фінансовий план, котрий затверджується в законодавчій формі, а тому є правовою категорією; за матеріальним змістом — це централізований фонд грошових коштів держави, що забезпечує їй базу для виконання встановлених функцій. Усі ці прояви бюджету взаємозв’язані. Неможливо добре розумітися на бюджеті, знаючи, навіть досконало, лише одну його сторону, — необхідно мати комплексне уявлення.

Структура бюджету розглядається за двома напрямами. По-перше, відповідно до вертикальної ієрархії органів державної влади й управління. На кожному з рівнів складається, затверджується і виконується окремий бюджет. Така побудова бюджету характеризується поняттями «бюджетний устрій» і «бюджетна система». По-друге, структура бюджету характеризується складом і співвідношенням його доходів і видатків. Оскільки бюджет як економічна категорія стосується всіх юридичних і фізичних осіб, то структура доходів і видатків бюджету є не просто їх арифметичним співвідношенням, а характеристикою збалансованості та врівноваженості інтересів у суспільстві. Саме з цих позицій необхідне детальне вивчення структури бюджету.

Система управління бюджетом, як зазначалося, складається з двох елементів — сукупності органів управління та етапів і методів управлінської діяльності у бюджетному процесі. Охарактеризуємо з цих позицій складові бюджетного менеджменту. Вони визначаються загальними функціями управлінської діяльності. Наука про управління виділяє такі основні функції менеджменту: стратегічне планування, планування реалізації стратегії, організація виконання розроблених планів, облік і контроль. Виходячи з цих функцій та зі структури бюджетного процесу як предмета бюджетного менеджменту, можна виділити такі складові бюджетного менеджменту, що розглядаються в даному підручнику: управління бюджетним процесом, яке включає бюджетне планування та організацію виконання бюджету; облік виконання бюджету; контроль за виконанням бюджету[5, c. 26-27].

Зауважимо, що основна і визначальна функція менеджменту— стратегічне планування — в Україні сьогодні практично сповна не реалізується. Були спроби розроблення окремих стратегічних документів, наприклад бюджетної концепції, але вони не мали логічного завершення. Не тільки стратегія бюджетного планування, а й загальна економічна доктрина в Україні в завершеному вигляді не існує, що і було однією з причин тривалої фінансової кризи.

Реалізація функції стратегічного планування покладається на органи законодавчої влади. У бюджетному процесі вона здійснюється через направлення в органи виконавчої влади бюджетної резолюції на наступний рік. Функції планування реалізації стратегії (поточне бюджетне планування) та організації виконання розроблених планів (виконання бюджету) покладаються на органи виконавчої влади й оперативного управління бюджетом і виконуються ними в межах бюджетного процесу.

Облік і контроль виконання бюджету не є безпосередніми складовими бюджетного процесу. Їх роль у виконанні затвердженого бюджету обумовлена необхідністю постійного моніторингу використання централізованих грошових коштів.

Роль обліку виконання бюджету в бюджетному менеджменті визначається місцем обліку в системі управління. Сутність управлінської діяльності полягає в прийнятті своєчасних і правильних рішень з питань планування і виконання бюджету. У свою чергу, прийняття таких рішень ґрунтується на аналізі відповідної інформації, що характеризує стан об’єкта управління — бюджету — на певну дату чи за певний період.

Завдання обліку — забезпечувати систему управління необхідною інформацією. При цьому обов’язковими є такі вимоги до обліку: повнота, достовірність, своєчасність. Повнота означає, що облік ведеться за всіма показниками і параметрами, які характеризують стан бюджету. Достовірність показує, що облікові й звітні дані відповідають реальній дійсності. Своєчасність характеризує наявність необхідної інформації саме в період прийняття відповідних рішень. Без повноти інформації не може бути впевненості у правильності відповідних рішень щодо бюджетного планування та виконання бюджету. Недостовірність інформації спричинює прийняття неправильних рішень. Чим менш точна інформація, тим більш вірогідним є неправильне рішення. І нарешті, найповніша і найдостовірніша інформація стає непотрібною, якщо вона отримана із запізненням, тобто після прийняття відповідного рішення. Отже, облік виконання бюджету є тією забезпечуючою системою, на якій базується бюджетний процес.

Безперечно, правильність у прийнятті рішень залежить і від кваліфікації бюджетних менеджерів, і від методології бюджетної роботи, яка вивчається в даній навчальній дисципліні. Однак визначальною основою в управлінні бюджетом є саме інформація, оскільки найкращі знання не допоможуть, якщо інформаційне забезпечення не відповідає встановленим вимогам[7, c. 21-22].

Контроль за виконанням бюджету є одним з основних напрямів фінансового контролю. Обсяг грошових коштів, що централізуються в бюджеті, та розгалуженість бюджетних взаємовідносин у суспільстві ставлять питання контролю за виконанням бюджету в ряд першочергових завдань. Цей контроль здійснюють органи державної влади й управління, а також спеціалізовані служби фінансового контролю — Рахункова палата, Державна податкова адміністрація, Державна контрольно-ревізійна служба. У розвинених країнах такий контроль здійснюється і безпосередньо громадянами як у прямій формі, так і в опосередкованій. Пряма форма виявляється в тому, що проект бюджету і дані про його виконання є доступними на всіх рівнях кожному громадянинові, тобто він може ознайомитися з ними будь-коли. Опосередкована форма пов’язана з виборами представників влади. За наявності якихось порушень у бюджетному процесі шансів на переобрання практично не залишається. Тобто контроль забезпечується насамперед гласністю і відкритістю бюджетного процесу, що, у свою чергу, впливає і на контролюючі органи. Адже в таких умовах і їхня діяльність стає відкритою, а результати можуть бути перевірені[1, c. 43].

2. Функції бюджетного менеджменту

У фінансовій системі кожної країни одне з провідних місць належить бюджету держави. На відміну від інших сфер і ланок він охоплює все суспільство, кожну юридичну та фізичну особу. У бюджеті переплітається величезна гама інтересів та суперечностей. За ступенем свого впливу — це основний фінансовий інститут. З одного боку, бюджет є фінансовою базою для реалізації державою своїх функцій, а з іншого — інструментом впливу на різні сторони суспільно-економічного життя. Це настільки важлива ланка фінансів, що уявити собі державу без бюджету просто неможливо.

Предметом бюджетного менеджменту як навчальної дисципліни є бюджетний процес та управління ним. Бюджетний процес характеризує і відображає систему управління бюджетом, яка, у свою чергу, включає органи управління бюджетом і структуру та методологію бюджетної діяльності.

Склад органів управління бюджетом, зважаючи на його роль, досить розгалужений. Виділяються три групи. Першу утворюють органи законодавчої та виконавчої влади. Оскільки бюджет як основний фінансовий план держави затверджується у вигляді закону, то Верховна Рада є провідним органом в управлінні бюджетом. Органи виконавчої влади забезпечують підготовку проекту бюджету і його виконання.

Другу групу складають органи оперативного управління бюджетом і бюджетного контролю. До них належать Міністерство фінансів та спеціалізовані органи — Державна контрольно-ревізійна служба, Державне казначейство, Державна податкова адміністрація і Рахункова палата.

Міністерство фінансів має більш загальні функції — воно розробляє проект бюджету і забезпечує його виконання. На інші органи покладаються більш вузькі і деталізовані функції. Державна податкова адміністрація контролює дотримання платниками податків та обов’язкових платежів податкового законодавства, повноту, правильність та своєчасність розрахунків з бюджетом. При цьому хід виконання дохідної частини бюджету контролює Міністерство фінансів і місцеві фінансові органи. Державна контрольно-ревізійна служба здійснює контроль за цільовим, раціональним і правильним використанням бюджетних асигнувань. Її функції дещо виходять за межі бюджету, оскільки вона також контролює фінансову діяльність підприємств державного сектору. Державне казначейство здійснює касове виконання Державного і місцевих бюджетів, тобто забезпечує прийняття доходів та фінансування видатків. Якщо податкова адміністрація і контрольно-ревізійна служба в Україні сформувалися на базі відповідних підрозділів Міністерства фінансів, то казначейство — це нова структура касового виконання бюджету. Рахункова палата являє собою орган позавідомчого контролю за бюджетним процесом[8, c. 29-30].

Третя група — це органи, які, виконуючи покладені на них функції, безпосередньо пов’язані з бюджетом. Одні з них беруть участь у формуванні доходів з наданням їм права нараховувати і стягувати певні платежі та штрафні санкції. До них належать: Державна митна служба та її підрозділи, що стягують мито і перераховують його в бюджет, накладають штрафи за порушення митних правил; органи Міністерства внутрішніх справ, що стягують державне мито і різні штрафи; органи Міністерства юстиції і нотаріальні контори, що стягують чи нараховують державне мито; різного роду державні природоохоронні органи та інспекції, що стягують штрафи за порушення екологічного законодавства, правил полювання та рибальства, користування водними, лісовими та іншими природними ресурсами; органи державної інспекції з контролю за цінами в частині нарахування та стягнення штрафних санкцій за порушення законодавства у сфері ціноутворення та ін. До третьої групи органів управління бюджетним процесом у частині фінансування видатків належать різні управлінські структури, насамперед галузеві міністерства і відомства, які виконують функції головних розпорядників коштів, тобто здійснюють безпосереднє фінансування видатків і фінансування за рахунок бюджету підвідомчих підприємств, організацій, установ та інших структур[3, c. 35].

3. Контроль за бюджетами

Бюджетний контроль є важливою складовою фінансового контролю. Завдання фінансового контролю, його види, форми і методи, суб’єкти й об’єкти залежать від рівня здійснення контролю. Відповідно до побудови економічної системи розрізняють фінансовий контроль на макро- і мікрорівнях. Бюджетний контроль належить до макрорівня, де об’єктом фінансового контролю є державні фінанси. Оскільки бюджет держави, як уже зазначалось, охоплює все суспільство, то і суб’єктами бюджетного контролю є, з одного боку, державні органи влади й управління, а з іншого— юридичні та фізичні особи.

Фінансовий, у тому числі бюджетний, контроль є одним із функціональних елементів управлінської діяльності у сфері фінансів. Оскільки фінанси, і насамперед бюджет, пов’язані з вартісним розподілом і перерозподілом валового внутрішнього продукту, вони мають властивість кількісно (через фінансові ресурси і грошові фонди) відбивати відтворювальний процес у цілому й окремі його фази, регулювати пропорції, які складаються в процесі формування, розподілу і використання централізованих і децентралізованих фондів цільового призначення.

За допомогою методів фінансового впливу на розвиток соціально-економічних процесів у суспільстві фінансовий контроль дає можливість суб’єкту управління (керуючій системі) через використання вартісних показників впливати на функціонування і фактичний стан керованого об’єкта, оцінити обґрунтованість та ефективність прийнятих управлінських рішень, виявити допущені відхилення від вимог цих рішень, установити їх причини, у разі необхідності скоригувати раніше прийняті рішення і вжити заходів щодо усунення несприятливих ситуацій. Отже, через фінансовий контроль реалізується на практиці об’єктивно притаманна фінансам у цілому і бюджету зокрема контрольна функція. За своєю сутністю бюджетний контроль являє собою систему заходів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, спрямованих на забезпечення законності дій учасників бюджетного процесу під час складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджетів і звітування про їх виконання з використанням специфічних форм і методів їх організації[6, c. 96-97].

Завданнями бюджетного контролю є:

· запобігання ухваленню рішень, які можуть призвести до вчинення бюджетних правопорушень;

· виявлення бюджетних правопорушень та вжиття заходів для їх припинення;

· виявлення слабких місць у виконанні бюджетних програм;

· розроблення пропозицій щодо попередження бюджетних правопорушень та підвищення ефективності використання бюджетних ресурсів.

Для більш чіткого визначення сфери контрольних функцій відповідних органів на всіх рівнях управління і раціональної організації бюджетного контролю його, як і фінансовий контроль у цілому, класифікують за видами, формами і методами.

Залежно від суб’єктів, які ініціюють і здійснюють контроль, розрізняють державний, муніципальний, відомчий, внутрішній і громадський бюджетний контроль.

Склад органів бюджетного контролю залежить від структури фінансового апарату держави, яка, у свою чергу, визначається державним устроєм і функціями державних органів, закріпленими в Конституції країни.

За ознаками ініціювання і здійснення державного контролю виділяють суб’єкти, що здійснюють загальний і спеціалізований бюджетний контроль. До суб’єктів загального контролю належать ті органи державної влади й управління, які є ініціаторами і виконавцями контролю, у тому числі і в бюджетній сфері. Здійснення специфічних контрольних повноважень ними делегуються підпорядкованим їм спеціалізованим структурам. Наприклад, функції зі здійснення постійного контролю за використанням коштів державного бюджету парламент України делегував Рахунковій палаті. Уряд, у свою чергу, делегував функції зі здійснення поточного контролю за видатками державного бюджету Міністерству фінансів і Державному казначейству, а наступного — Державній контрольно-ревізійній службі. Функції фіскального контролю за діяльністю платників податків главою держави покладено на Державну податкову службу[9, c. 102-103].

Основна особливість державного бюджетного контролю полягає в тому, що він є позавідомчим, проводиться стосовно будь-якого суб’єкта незалежно від його відомчої належності і підпорядкування.

Верховна Рада України проводить державний бюджетний контроль під час визначення основних напрямів бюджетної політики, розгляду проекту Державного бюджету на новий бюджетний рік, внесення змін та доповнень до затвердженого бюджету, розгляду і затвердження звіту про виконання Державного бюджету за минулий бюджетний період, прийняття законодавчих актів щодо виконання бюджету.

Комітети Верховної Ради України беруть участь у складанні, прийнятті, контролі за виконанням Державного бюджету в частині, що віднесена до компетенції комітетів, з метою забезпечення доцільності, економності та ефективності використання бюджетних коштів. Одним із провідних є Комітет з питань бюджету, який забезпечує контроль за відповідністю поданого Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період та підготовку відповідного висновку, заслуховує звіти про стан виконання Державного бюджету України, в тому числі звіти розпорядників бюджетних коштів, здійснює контроль за використанням коштів резервного фонду державного бюджету та дотриманням бюджетного законодавства.

Рахункова палата, як конституційний орган парламентського контролю, проводить ревізії і перевірки витрачання коштів Державного бюджету України і державних позабюджетних фондів в апараті Верховної Ради України, органах виконавчої влади, Національному банку України, Фонді державного майна, інших підзвітних Верховній Раді України органах, а також на підприємствах і в організаціях незалежно від форми власності. До її функцій віднесено також здійснення контролю за законністю і своєчасністю руху бюджетних коштів в уповноважених банках та кредитних установах України.

До повноважень Рахункової палати з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю за:

· використанням коштів Державного бюджету України відповідно до Закону України про Державний бюджет України;

· утворенням, обслуговуванням і погашенням державного боргу України;

· ефективністю використання та управління коштами Державного бюджету України;

· використанням бюджетних коштів у частині фінансування повноважень місцевих державних адміністрацій та делегованих місцевому самоврядуванню повноважень органів виконавчої влади за доходами і видатками.

Президент України забезпечує бюджетний контроль під час розгляду проекту Закону про Державний бюджет України на наступний рік і внесення його на розгляд Верховної Ради. Президент України також має право приймати рішення щодо забезпечення реалізації бюджетної політики і посилення фінансово-бюджетної дисципліни. Згідно зі статтею 106 Конституції України Президент має право звертатись до Верховної Ради, а також до Кабінету Міністрів з Посланням, присвяченим проблемам бюджетної політики[1, c. 75-77].

Важливі функції у державному бюджетному контролі виконує Кабінет Міністрів України, який організовує і контролює процес складання проекту Державного бюджету і його виконання. Від уряду контроль здійснює Міністерство фінансів України (центральний апарат та місцеві фінансові органи), Державне казначейство та Державна контрольно-ревізійна служба (ДКРС). Кожний із цих органів державного бюджетного контролю має свої функціональні обов’язки і завдання.

Міністерство фінансів як центральний спеціалізований орган виконавчої влади з управління фінансами виконує функції не тільки державного, а й відомчого фінансового контролю. Державний контроль здійснюється стосовно головних розпорядників бюджетних коштів, уповноважених на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов’язань та здійснення видатків із бюджету. Відомчий контроль пов’язаний з перевіркою роботи фінансових органів за дотриманням бюджетного законодавства в процесі складання, розгляду і виконання місцевих бюджетів. Фінансові органи проводять перевірки звітів, планів, кошторисів та інших фінансово-бухгалтерських документів щодо зарахування, перерахування і використання бюджетних коштів.

Державна контрольно-ревізійна служба здійснює ревізії і перевірки з питань законності, ефективності та цільового використання коштів бюджетів усіх рівнів і коштів державних цільових фондів, цільового використання і своєчасного повернення валютних кредитів, бюджетних і позабюджетних позичок, а також позик і кредитів, гарантованих бюджетними коштами, достовірності звітності про виконання Державного бюджету України та місцевих бюджетів і кошторисів.

Важливим напрямом розвитку діяльності ДКРС є проведення аудиту ефективності використання бюджетних ресурсів, що дає змогу оцінювати якість запроваджених механізмів управління бюджетними коштами та рівень ефективності державних вкладень для реалізації запланованих бюджетними програмами цілей, а також обґрунтування пропозицій щодо підвищення ефективності використання державних активів. Державна контрольно-ревізійна служба України щомісячно надає Верховній Раді України та Міністерству фінансів узагальнені результати звітів про проведені перевірки.

Створення Державного казначейства пов’язане з необхідністю посилення державного бюджетного контролю за виконанням Державного бюджету. Казначейство здійснює бухгалтерський облік усіх надходжень та витрат бюджету, встановлює єдині правила ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів, значну увагу приділяє контролю за відповідністю платежів узятим зобов’язанням та бюджетним асигнуванням.

Утвердження правових засад місцевого самоврядування і розширення сфери відповідальності територіальних громад, органів та посадових осіб за вирішення місцевих справ дають підставу виділити такий вид бюджетного контролю, як муніципальний.

Об’єктом муніципального бюджетного контролю є місцеві бюджети, фінансова діяльність бюджетних установ, підприємств і організацій комунальної власності, що використовують бюджетні кошти. Контроль за відповідністю бюджетному законодавству України показників затверджених бюджетів, бюджетного розпису та кошторисів бюджетних установ здійснюється:

· Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідними місцевими радами;

· Радою міністрів Автономної Республіки Крим — стосовно бюджетів міст республіканського значення та районних бюджетів Автономної Республіки Крим;

· обласними державними адміністраціями — стосовно районних та міських (міст обласного значення) бюджетів;

· міськими державними адміністраціями в містах Києві та Севастополі — стосовно районних у цих містах бюджетів;

· районними державними адміністраціями — стосовно міських (міст районного значення), сільських, селищних та їх об’єднань бюджетів;

· виконавчими органами міських рад — стосовно бюджетів районів у місті, сільських, селищних чи міст районного значення, що входять до складу цих міст[6, c. 81-83].

Список використаної літератури

1. Артус М. Бюджетна система України: навч. посіб. для студ. вищ. навч. закладів / Європейський ун-т. — К. : Видавництвво Європейського ун-ту, 2007. — 220с.

2. Булгакова С. Бюджетна система Україна: Навч. посіб. / Київський національний торговельно- економічний ун-т. — К. : КНТЕУ, 2003. — 287с.

3. Бюджетна система. Вишкіл студії / Тернопільська академія народного господарства; Інститут фінансів / С.І. Юрій (ред.), С.І. Юрій (підгот.), Й.М. Бескид (ред.). — К. : Таксон, 2002. — 256с.

4. Дерев'янко І. Бюджетна система України. — К., 2002. — 160с.

5. Загорський В. Бюджетна система та оподаткування в Україні: проблеми розвитку: монографія / Національна академія держ. управління при Президентові України; Львівський регіональний ін-т держ. управління. — Х. : ІНЖЕК, 2008. — 285с.

6. Омелянович Л. О., Чайковська О. В., Кавиршин О. Г., Левченко В. С., Свинаренко Т. І. Бюджетна система: Навч. посіб. для студ. вищих навч. закл. / Донецький держ. ун-т економіки і торгівлі ім. М.Туган-Барановського / Л.О. Омелянович (наук.ред.). — Х. : ВД "Інжек", 2004. — 253с.

7. Опарін В. Бюджетна система: Навч.-метод. посібник для самостійного вивчення дисципліни / Київський національний економічний ун-т. — 2-е вид.,перероб.і доп. — К. : КНЕУ, 2002. — 336с.

8. Пасічник Ю. Бюджетна система України: навч. посіб.. — 2-ге вид., перероб. і доп. — К. : Знання, 2008. — 670с.

9. Фещенко Л. Бюджетна система України: навч. посібник / Харківський національний економічний ун-т. — Х. : ІНЖЕК, 2007. — 292с.