Як регулюються державно-управлінські відносини між суб’єктами і об’єктами управління?

Державно-управлінським відносинам властивий свідомо-вольовий характер.

Але його визнання ще не вирішує питання про, так би мовити, «гносеологічну кваліфікацію» управлінських відносин, тобто про віднесення їх або до матеріальних (базисних), або до ідеологічних (надбудовчих) суспільних відносин. Зауважимо, що у суспільстві взагалі не існує конкретних відносин, які будувалися б інакше, ніж в ході свідомої, вольової діяльності людей. Тому діалектика взаємозв'язку матеріального та ідеального (а також об'єктивного та суб'єктивного) зовсім не рівнозначна діалектиці свідомого й несвідомого, вольового й невольового.

Протиставлення матеріальних та ідеологічних відносин правомірне лише на найвищому гносеологічному рівні і є результатом суто абстрактного мислення. На цьому рівні приналежність управлінських відносин до категорії ідеологічних, надбудовних, тобто таких, що виникли, пройшли через свідомість та волю їх учасників, — безсумнівна. Це випливає з того, що за своїм змістом та призначенням управлінські відносини принципово відрізняються від матеріальних, базисних — (по виробництву та обміну життєво необхідних благ), тобто виробничих (або економічних) відносин. Адже виробництво матеріальних благ і управління ним — далеко не одне й те саме.

У системі права будь-якої держави адміністративно-правові норми посідають особливе місце. Це обумовлюється колом тих суспільних відносин, які підлягають упорядкуванню, охороні та розвитку у відповідності з об'єктивними потребами. Як відомо, майже одностайно визнається, що предметом регулювання адміністративного права є суспільні відносини в сфері державного управління.

Звичайно, об'єктом адміністративно-правових норм є лише ті управлінські відносини, які об'єктивно потребують правового регулювання й можуть бути урегульовані правовою нормою. Значна частина суспільних відносин, що виникають у сфері державного управління, регламентується іншими правовими засобами — індивідуальними актами (правозастосовчими актами), адміністративними угодами, актами реалізації прав та обов'язків, деякі відносини — діловими звичаями, адміністративними прецедентами. У зв'язку з цим значне місце у регулюванні управлінських явищ і процесів, посідають також норми неюридичного характеру — політичні, моральні, корпоративні та ін. Як свідчить законодавча практика, деякі акти вже почали передбачати необхідність дотримання, зокрема, етичних норм при здійсненні державно-управлінських функцій.

Зрозуміло, що кожен елемент цієї системи регулювання управлінських відносин виконує свої завдання та функції. Не применшуючи значення інших елементів, слід зауважити, що провідне місце у ній посідає правова норма, оскільки вона встановлює загальну програму поведінки учасників у сфері державного управління шляхом надання їм суб'єктивних прав і встановлення відповідних юридичних обов'язків.

Певною мірою ця роль притаманна адміністративно-правовій нормі, оскільки вона має забезпечити організованість, стабільність, визначеність відносин у важливій сфері суспільного життя — у сфері державного управління, у тій, яка побудована на засадах принципу «влада-підпорядкування».

У державно-управлінських відносинах одним з суб'єктів завжди має бути носій державно-владних повноважень. Державно-владний характер прав і обов'язків одного із суб'єктів відносин надає цим відносинам особливого змісту.

За допомогою адміністративно-правової норми створюється такий режим управління, який формально виключає будь-яку можливість свавілля у діях суб'єкта — носія владних повноважень. Він має діяти тільки у межах праводієспроможності, встановленої правової норми.

Суб'єкт, стосовно якого здійснюються державно-владні повноваження, діє на підставі принципу — «дозволено все, що не заборонено законом», але якщо правова норма встановлює його певні обов'язки, він має їх виконувати під загрозою можливості застосування до нього, як і до носія державно-владних повноважень, примусових засобів.

Встановлене адміністративно-правовою нормою правило поведінки не може бути змінено за згодою сторін. Воно обов'язкове для виконання як суб'єктом управління, так і керованим об'єктом. Тому при всій значимості інших засобів регулювання управлінських відносин норма адміністративного права є, і надалі буде, основним засобом забезпечення міцного правового режиму державного управління.

Стосовно ж відомих думок щодо так званого базисного характеру управлінських відносин у сфері економіки, слід зазначити, що в реальній дійсності базисні чи надбудовчі явища в чистому вигляді взагалі не існують, оскільки це продукт абстрактного мислення. Інакше не виникало б навіть потреби у теоретичних узагальненнях, тобто у самій науці.

А з того, що управлінські відносини за необхідності виникають практично в усіх сферах суспільства (економіці, політиці, науці, культурі, побуті, сім'ї"), випливає те, що дані відносини займають, так би мовити, «підлегле» положення у кожній з названих сфер, оскільки вони покликані забезпечити організоване, ефективне функціонування тих відносин, які є провідними у відповідних сферах (наприклад, в економічній — економічних, в політичній — політичних і т.ін.).

Отже, об'єктом управлінських відносин є забезпечення (в кінцевому підсумку — створення) оптимальних організаційних умов спільної, комбінованої діяльності людей, спрямованої, як відомо, на досягнення певного загального результату. Це означає, що управління, управлінські відносини виникають там, де здійснюється будь-яка (виробнича, наукова, духовна та й сама управлінська) спільна праця. Таке розуміння об'єкту управлінських відносин дає змогу не лише визначити їх відносно самостійне та своєрідне місце в будь-якій системі суспільної праці, але й вказує на необхідність пошуку специфічних особливостей правової регламентації цих відносин.

Наступним методологічно важливим аспектом розкриття суспільної природи управлінських відносин є їх відмежування від споріднених з ними відносин в державно-правовому житті. Для цього необхідно звернутися до структурних особливостей даних відносин.

Становище сторін управлінських відносин будується на засадах владної субординації (підпорядкованості), яку розуміють (в широкому суспільному плані) як втілення принципів «влада—підкорення» або «розпорядження— виконання» у системі «суб'єкт управління — об'єкт управління». Завдяки своєму суспільному призначенню суб'єкт управління перебуває начебто над керованим об'єктом. Лише в такому розумінні можна говорити про так званий «вертикальний» характер управлінських відносин. Звідси, становище суб'єкта й об'єкта управління «по вертикалі» е не одним з можливих, як дехто вважає, варіантів управлінських відносин, а необхідною якістю цих відносин, що дає змогу визначити їх як власне управлінські.

Суб'єктивні права у сфері державного управління — це надана і гарантована державою, а також закріплена в адміністративно-правових нормах міра можливої (дозволеної) поведінки у правовідносинах, яка забезпечена кореспондуючим обов'язком іншого суб'єкта правовідносин.

Таким чином, суб'єктивні права у сфері державного управління такі:

а) можливість певної поведінки;

б) можливість, надана особі, яка володіє адміністративною правоздатністю і адміністративною дієздатністю;

в) можливість, надана з метою задоволення його інтересів у сфері державного управління і вирішення завдань, що стоять перед ним;

г) поведінка, що реалізується у правовідносинах;

д) поведінка у певних рамках, межах. Порушення цих меж (міри можливої поведінки) є зловживання правом;

е) існують тільки у зв'язку з відповідним юридичним обов'язком з боку іншого суб'єкта правовідносин і без виконання цього обов'язку не можуть бути реалізовані;

ж) реалізація прав гарантується державним примусом щодо носія кореспондуючого обов'язку;

з) мають юридичну природу, оскільки надаються адміністративно-правовими нормами і гарантуються державою.

Діалектичною протилежністю суб'єктивних прав у сфері державного управління є суб'єктивні юридичні обов'язки. Вони нерозривно пов'язані і не можуть існувати один без одного, оскільки право одного суб'єкта не може бути реалізоване поза виконанням обов'язку другим суб'єктом. Таким чином, у державному управлінні існування обов'язків поза правами і навпаки — прав поза обов'язками позбавлено будь-якого сенсу.

Саме в цьому полягає одна з головних структурних особливостей управлінських відносин. Без неї вони втрачають своє соціальне значення, не виправдовують свого місця в сукупності суспільних відносин. Але керований об'єкт аж ніяк не пасивний. Він бере активну участь у формуванні характеру та спрямованості управлінського впливу, що охоплюється поняттям «зворотний зв'язок».

В юридичній літературі висловлювалася думка, за якою категорія «управлінські відносини» тлумачиться розширено. Вона, мовляв, охоплює не лише відносини, що безпосередньо відбивають владно-субординаційний характер взаємостановища суб'єкта й об'єкта управління, але й суміжні з ними суспільні відносини, які не мають такого характеру (зокрема типу «суб'єкт — суб'єкт»). Це й спонукає до виділення так званих «горизонтальних» (несубординаційних) управлінських відносин і протиставлення їх «вертикальним».

Уявляється, думка є результатом не завжди виправданого перенесення відомих висновків вчення про адміністративні правовідносини на управлінські відносини взагалі. Адже сама ідея розмежування вертикальних і горизонтальних адміністративних правовідносин нерівнозначна аналогічному підходу до поділу управлінських відносин.

Справедливість першої очевидна, бо вона адекватно відбиває реально існуючі відмінності між двома великими групами відносин, які підлягають класифікації. Другий підхід же не завжди послідовний, оскільки неможливо охопити єдиним родовим поняттям явища, що принципово різняться за своєю суттю. Будь-яке визнання «горизонтальності» управлінських відносин (зрозуміло, лише в плані протиставлення їх «вертикальним», владно-субординаційним відносинам) призводить до втрати останнім їх якісної визначеності. Отже, на відміну від характеристики адміністративних правовідносин щодо відносин управління термін «горизонтальні» не несе науковокласифікуючого змістовного навантаження.

Таким чином, аналіз структури управлінських відносин дає змогу стверджуваїи, що, по-перше, сфера суспільних управлінських відносин ширша від сфери даних відносин, врегульованих нормами адміністративного права, тобто вертикальних адміністративних правовідносин і, по-друге, сфера управлінських відносин, що регулюються адміністративно-правовими нормами, вужча від сфери адміністративних правовідносин у цілому, оскільки останні включають й горизонтальні адміністративні правовідносини.

Нарешті, ще один важливий аспект, пов'язаний з розглядом структури управлінських відносин. Своєрідність взаємостановища сторін таких відносин передбачає і специфічний метод їх регулювання. Ним є, як відомо, метод адміністративно-правового регулювання, суттю якого є владні приписи. Завдяки цьому більшість управлінських відносин, що перебувають в сфері правового регулювання, набувають правової форми.

Виходячи із узагальнюючої характеристики управління та права слід бачити певну функціонально-цільову близькість даних суспільних інститутів.

По-перше, як управління, так і право спрямовані в кінцевому підсумку на забезпечення чіткої організації, необхідної впорядкованості суспільного життя. Тобто основою функціональної близькості цих явищ є спільна для них соціально-організуюча роль. Виконуючи її, управління та право органічно взаємодіють і певним чином доповнюють одне одного.

По-друге, як управління, так і право прямо пов'язані з категорією владарювання, що трактується як здатність втілювати у життя пануючу в певних суспільних умовах волю. Справді, маючи державно-владну природу, з одного боку, право виражається у нормативно-правовій системі, оскільки державна воля не може не бути виражена як закон (у широкому розумінні цього терміну), що має державний захист, включаючи також і заходи державного примусу. З другого боку, зазначена природа управління безпосередньо реалізується в самій виконавчій діяльності держави, точніше — її відповідних органів.

У більш конкретному вигляді роль права в управлінні характеризується неоднозначне.

Насамперед право впливає на управління вже самим фактом свого існування, підтримує належний рівень урегульованості та порядку всієї сукупності суспільних відносин, які так чи інакше входять до сфери державного управління. Даний аспект може бути визначений як загально-регулятивний, оскільки мова йде щодо ролі права як універсального регулятора суспільних відносин в цілому.

Одночасно суспільство як складна динамічна система характеризується тим, що підвищення різноманітності реально існуючих суспільних зв'язків об'єктивно випереджає за часом збільшення різноманітності свідомого регулюючого впливу на ці зв'язки. Для усунення такої невідповідності потрібні постійне удосконалення всіх галузей законодавства, що регулюють різні види суспільних відносин, а також зміцнення законності та правопорядку в державі. Отже, найсуттєвішу рису процесу вдосконалення законодавства слід бачити в тому, що воно спрямоване на підвищення рівня керованості важливих сфер суспільного життя, а тим самим на створення умов для ефективного управління цими сферами.

Інший аспект ролі права в управлінні пов'язаний з його (права) регулюючим впливом на ті суспільні відносини, через які здійснюється сама державно-управлінська діяльність, тобто на власне управлінські відносини. Саме за допомогою переважно правових норм забезпечується змістовність управлінського впливу, взаємозв'язки учасників управлінських відносин, розподіл між ними завдань, повноважень та відповідальності, чіткість визначення компетенції кожного з них. Даний аспект можна назвати службово-регулятивними, оскільки мова йде щодо службової ролі права в підтриманні належного «режиму» організації власне управління.

Підсумовувати сказане можна висновком про те, що управління перебуває в органічній єдності з правом в цілому, з усією системою його галузей. Тобто здійснення державного управління неможливе поза правом, без застосування правових засобів у процесі управління, без використання правової форми у межах окремих його функцій, стадій та процедур.

Природно склалося так, що державне управління є об'єктом дослідження, насамперед, юридичних наук, а серед них переважно наук адміністративного та державного права, а крім того — теорії державного управління, яка ще й досі формується як повноцінна наукова галузь.

Ключові аспекти юридичних досліджень державного управління — адміністративно-правовий та організаційно-правовий. Збагачені завдяки застосуванню різноманітних пізнавальних засобів інших наук — філософії, соціології, системології (загальної теорії систем), загальної теорії соціального управління тощо, дані аспекти, хоча й не вирішують усіх завдань багатодисциплінарного аналізу державного управління, проте всіляко сприяють поглибленню рівня та більшій достовірності його наукового пізнання.

Список використаної літератури

1. Бондаренко І. Владно-управлінські відносини в системі державного управління України //Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. — 2006. — № 4. — C. 188-194

2. Дерець В. Зміст управлінських відносин у системі органів виконавчої влади України //Юридична Україна. — 2005. — № 11. — C. 19-22.

3. Пашко Л. Осучаснення управлінської культури як основа оновлення управлінських відносин //Статистика України. — 2004. — № 2. — C. 40-44

4. Ястремський Ю. Управлінські відносини у сфері державної влади: теоретико-методологічні основи //Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. — 2006. — № 3. — C. 25-31