Конституційний статус місцевих державних адміністрацій

Вступ.

Розділ 1. Теоретико-методологічні аспекти статусу місцевих державних адміністрацій.

1.1. Місцеві державні адміністрації як ланка системи органів виконавчої влади.

1.2. Правове регулювання діяльності місцевих державних адміністрацій.

1.3. Місцеві державні адміністрації та розвиток суб'єктів господарювання.

Розділ 2. Взаємодія місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування як умова ефективного функціонування механізму державного управління.

2.1. Особливості взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

2.2. Тенденції взаємовідносин між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями.

Розділ 3. Проблеми та перспективи статусу місцевих державних адміністрацій.

3.1. Суперечливість статусу голів місцевих державних адміністрацій в Україні: наслідки та шляхи подолання проблеми.

3.2. Проблемні питання адміністративно-правового регулювання статусу місцевих державних адміністрацій.

Висновки.

Список використаної літератури.

Вступ

Актуальність теми. Управління справами суспільства здійснюється всіма механізмами публічної влади, що уособлюється і державою, й іншими публічними інститутами. Однак найбільший організаційний потенціал зосереджений у системі виконавчої влади. Рухи, зміни в громадянському суспільстві викликають реакцію влади, і ця реакція походить, передусім, від виконавчої влади як найбільш рухливої частини державного механізму. Це пояснюється тим, що в її руках зосереджені основні важелі впливу на процеси, які відбуваються в суспільстві.

Місцеві органи влади є важливою складовою демократичної, правової державності в України. Їх належне функціонування забезпечує децентралізацію влади, розширення можливостей участі громадян в управлінні державою, реалізацію права населення відповідної території самостійно вирішувати в межах Конституції та законів України питання місцевого значення. У зв’язку з цим, проблеми місцевої влади, взаємовідносин місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування, визначення організаційно-правових форм їх співпраці переходять у розряд ключових, вимагаючи нового підходу до їх вивчення.

Проблеми виконавчої влади, зокрема місцевої державної виконавчої влади, знайшли відображення у наукових розробках українських і російських державознавців, серед яких праці В. Авер'янова, С. Алексеева, О. Альохіна, Г. Атаманчука, В. Афанасьева, О. Баймуратова, К. Бельського, Д. Бахраха, І. Бачило, Ю. Битяка, В. Борденюка, В. Вишнякова, І. Голосніченко, В. Кампо, Л. Коваля, Ю. Козлова, М. Корнієнко, 0. Крупчана, Б. Лазарева, В. Манохіна, Н. Нижник, В. Новосьолова, В. Погорілко, А. Селіванова, Ю. Тихомирова, Ю. Тодики, О. Фрицького, В. Цвєткова, О. Якуби, Ц. Ямпольської та ін.

Нормативно-правову базу роботи становлять Конституція України, базові Закони України “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації”, інші нормативно-правові акти України та зарубіжних країн, нормативно-правові акти місцевих органів влади.

Метою цієї роботиє проведення аналізу окремих аспектів місцевої державної виконавчої влади, представленої місцевими державними адміністраціями, з'ясування їх місця та ролі в системі виконавчої влади як ланки єдиної системи органів виконавчої влади.

Для досягнення зазначеної мети в роботі поставлено такі завдання:

– охарактеризувати стан правового регулювання статусу та функціонування місцевої влади, виділити та дослідити основні рівні нормативно-правових актів, які регламентують організацію місцевих органів влади в Україні;

– розробити рекомендації та пропозиції щодо удосконалення законодавства про місцеву владу в Україні з метою підвищення ефективності її організації та функціонування;

– охарактеризувати та визначити місце місцевого самоврядування в механізмі демократичної держави;

– обґрунтувати місце та значення місцевих державних адміністрацій в системі виконавчої влади;

– з’ясувати особливості співвідношення місцевих державних органів та органів місцевого самоврядування, сформувати висновки та пропозиції щодо правового регулювання суспільних відносин у сфері делегування повноважень органам місцевого самоврядування в Україні.

Об’єктом дослідженняє суспільні відносини, що виникають із приводу організації та функціонування місцевої влади, представленої органами місцевої виконавчої влади та місцевим самоврядуванням.

Предметом дослідженняє загальнотеоретичні проблеми організації та діяльності місцевих державних адміністрацій в Україні.

Розділ 1. Теоретико-методологічні аспекти статусу місцевих державних адміністрацій

1.1. Місцеві державні адміністрації як ланка системи органів виконавчої влади

Відповідно до ст. 118 Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві і Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Вперше в політико-правовій практиці незалежної України інститут місцевих державних адміністрацій був запроваджений в 1992 p., коли Верховна Рада України прийняла Закон про Представника Президента України, яким ці місцеві органи виконавчої влади, засновані на базі виконавчо-розпо-рядних органів місцевих рад, були відокремлені від органів місцевого і регіонального самоврядування. Це відокремлення було продиктовано необхідністю створення єдиної системи органів виконавчої влади на чолі з Президентом України, а також — розмежування функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями, як органами держави, та місцевим і регіональним самоврядуванням, яке стало самостійною формою реалізації публічної влади. Таким чином, було роздержавлено місцеві ради, які складали політичну основу тоталітарної радянської держави, і перетворено їх в органи самоврядування. Фактично це був початок адміністративної та муніципальної реформ, які, на жаль, здійснювались ситуативно, без належної наукової проробки. Ідеологія цих реформ тільки зароджувалась. В рекомендаціях окремих конференцій та виступах вже йшлося про необхідність роздержавлення місцевих рад, про структурну реформу місцевої влади, але фундаментальних досліджень з цих питань не було. На це не раз вказувалось в юридичній літературі.

Указом Президента України від 14 квітня 1992 р. було затверджено Положення про місцеву державну адміністрацію, згідно з яким ця адміністрація була системою органів державної виконавчої влади, які утворювались відповідним Представником Президента України або входили до її складу за принципом подвійного підпорядкування. Місцева державна адміністрація була підпорядкована Представнику Президента України, а з питань, віднесених до компетенції Кабінету Міністрів України, — підпорядковувалась йому.

Заснування місцевих державних адміністрацій привело до суттєвої децентралізації виконавчої влади, що дало привід деяким зарубіжним експертам стверджувати, що в Україні відбувається федералізація цієї гілки влади. Дійсно, в 1992 р. Україна почала відходити від моделі унітарної централізованої держави і ставати децентралізованою державою. Ця тенденція в розвитку державного устрою України була закріплена в Конституції 1996 p., але ніякої федералізації влади не відбулося.

Однак практика запровадження місцевих державних адміністрацій в 1992-1993 p.p. породила певні проблеми, пов'язані з "двовладдям", коли главі місцевої адміністрації активно протистояв голова відповідної місцевої ради. Після "роздержавлення" місцевих рад прихильники радянської влади не склали політичної зброї: вони вимагали скасування інституту Представника Президента України і відновлення старої системи місцевої влади. Під їх тиском Верховна Рада України прийняла в лютому 1994 р. законодавство, яким після місцевих виборів у червні 1994 р. даний інститут скасовувався, а місцеві державні адміністрації мали трансформуватись у виконкоми місцевих рад. [24, c. 20-21]

В процесі розробки і прийняття Закону про місцеві державні адміністрації склалася дещо парадоксальна ситуація. Парламент взяв на себе ініціативу в розробці законопроекту про місцеві державні адміністрації, але не зумів переконати Президента України в ефективності прийнятого ним закону.

Питання про юридичну природу місцевих державних адміністрацій — одне з головних при аналізі їх місця і ролі в системі органів виконавчої влади — виявилося не простим. В процесі розробки і прийняття Конституції України деякі народні депутати України вважали, що місцеві державні адміністрації будуть, насамперед, прообразом виконавчих органів обласної автономії, тобто колегіальними органами. Але більш глибокий аналіз природи місцевих державних адміністрацій приводить до думки, що ці адміністрації є місцевими органами виконавчої влади на чолі з головами адміністрацій, які їх формують і ними керують.

Саме з цих позицій Закон від 1 квітня 1999 р. закріплює положення про те, що місцева державна адміністрація є місцевим органом у системі органів виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці та діє під керівництвом голови місцевої державної адміністрації (ст. 2). Крім цього, Закон встановлює, що вона виконує повноваження державної влади, делеговані їй виконавчі функції відповідних рад (обласних і районних) через створені управління, відділи та інші структурні підрозділи. Відповідно до Конституції і даного Закону місцеві державні адміністрації діють за принципом субординації, відповідальності перед Президентом України, Кабінетом Міністрів України, підзвітності та підконтрольності органам виконавчої влади вищого рівня, а також районним та обласним радам у межах, передбачених чинним законодавством. Отже, за своєю юридичною природою місцеві державні адміністрації є саме органами виконавчої влади.

Місцеві державні адміністрації мають свою структуру і порядок формування, компетенцію та атрибути. Так, до складу місцевої державної адміністрації входять голова місцевої державної адміністрації, його перший заступник, не більше трьох заступників, керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів. Відповідно до Закону голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України. Перший заступник голови обласної державної адміністрації призначається на посаду головою облдержадміністрації за згодою Прем'єр-міністра України, а заступники голови облдержадміністрації — за погодженням з відповідним віце-прем'єр-міністром. Керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів облдержадміністрацій призначаються на посади головами облдержадміністрацій за погодженням з керівниками відповідних державних органів виконавчої влади.

В районних державних адміністраціях перші заступники і заступники голів цих адміністрацій призначаються на посади головами райдержадміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів облдержадміністрацій. Керівники структурних підрозділів райдержадміністрацій призначаються на посади їх головами за погодженням з керівниками відповідних структурних підрозділів облдержадміністрацій.

Голови місцевих державних адміністрацій у межах виділених бюджетних асигнувань затверджують структуру і штатний розпис цих адміністрацій та положення про їх структурні підрозділи. Для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адміністрацій їх голови можуть утворювати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи [21, c. 379-380].

Місцеві державні адміністрації є юридичними особами і мають право вступати у правові відносини в межах своїх повноважень. Вони мають печатку із зображенням Державного Гербу України та своїм найменуванням, рахунки в установах банків України. Місцезнаходженням місцевих державних адміністрацій є обласні і районні центри, міста Київ і Севастополь. На будинках, де розміщуються місцеві державні адміністрації, піднімається Державний Прапор України. Ч/Важливою характеристикою місцевих державних адміністрацій є їх компетенція, яка поділяється на різні види. Закон виділяє галузеву і предметну компетенцію цих адміністрацій. До відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення таких питань:

а) забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

б) соціально-економічного розвитку відповідних територій;

в) бюджету, фінансів та обліку;

г) управління майном, приватизації та підприємництва;

д) промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв'язку;

е) науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітніх;

є) використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля;

ж) зовнішньоекономічної діяльності;

з) оборонної роботи та мобілізаційної підготовки;

и) соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати.

Друга глава Закону присвячена закріпленню повноважень у зазначених галузях суспільного життя. Так, згідно із ст. 19 Закону місцева державна адміністрація в галузі соціально-економічного розвитку зокрема уповноважена:

а) розробляти проекти програм соціально-економічного розвитку і подавати їх на затвердження відповідної ради, забезпечувати їх виконання, звітувати перед відповідною радою про їх виконання;

б) забезпечувати ефективне використання природних, трудових і фінансових ресурсів.

В цілому Закон наділяє місцеві державні адміністрації відносно визначеними галузевими повноваженнями. Тому що закони, наприклад, з питань бюджету, фінансів та обліку і т.д. можуть наділяти ці адміністрації також і іншими повноваженнями у порівнянні з тими, які закріплені Законом. Отже, галузеві повноваження місцевих державних адміністрацій, насправді, складають лише кістяк, основу їх повноважень відповідно до всього масиву законодавства [16, c. 58-59].

Відносно визначеними є в Законі і галузі суспільного життя, в яких місцеві державні адміністрації наділяються відповідними повноваженнями (ст. 15). Законодавець вірно поступив у тому, що він чітко підпорядкував місцеві державні адміністрації закону: останні не можуть діяти в тих галузях суспільного життя, які не вказані в законах. Тим самим він підтвердив дію принципу діяльності місцевих державних адміністрацій: дозволено те, що передбачено законом.

Новелою Закону є спроба виділити предметну компетенцію місцевих державних адміністрацій. В ст. 17 Закону йдеться про об'єкти управління цих адміністрацій, до яких відносяться об'єкти державної власності, передані їм в оперативне управління. В проекті Закону, підготовленому в Комісії (тепер — Комітеті) Верховної Ради України з питань правової політики і судово-правової реформи, була зроблена спроба назвати конкретні об'єкти, якими повинні управляти місцеві державні адміністрації. Але законодавець не погодився з цією пропозицією і відхилив її. Дарма, тому що в багатьох країнах чітке закріплення за місцевими органами влади вже є стійкою практикою, яка себе виправдала.

Повноваження місцевих державних адміністрацій можна також ділити на власні і делеговані. Власними є повноваження, закріплені за ними законом, зокрема, Законом від 1 квітня 1997 р. Відповідно до Конституції і закону їм свої повноваження на підставі закону, наприклад, про місцеве самоврядування в Україні від 21 травня 1997 р. можуть передати районні та обласні ради. Такі делеговані повноваження місцеві державні адміністрації здійснюють під контролем органів, які їм делегували ці повноваження, їм також передаються об'єкти спільної власності територіальних громад, які необхідні для реалізації делегованих повноважень.

На місцеві державні адміністрації покладається здійснення державного контролю за дотриманням відповідного законодавства на їх території. Фактично вони повинні перейняти функцію загального нагляду прокуратури, яка його поки що здійснює в межах Перехідних положень Конституції України.

Аналіз статусу місцевих державних адміністрацій вказує на те, що ці органи покликані відігравати ключову роль в реалізації державної політики і законодавства на місцях. Місце і роль цих адміністрацій в системі виконавчої влади визначається їх відносинами з Кабінетом Міністрів України як вищим органом виконавчої влади та міністерствами і центральними відомствами України. Однак, у силу особливої ролі Президента України в організації та діяльності виконавчої влади, саме відносини місцевих державних адміністрацій з ним мають першочергове значення.

Місцеві державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України. Глава держави може за власною ініціативою змістити з посади голову будь-якої місцевої державної адміністрації. Але частіше Президент має шанс зміщувати з посад голів цих адміністрацій при здійсненні політичного арбітражу у разі конфліктів між даними головами і відповідними районними та обласними радами, між головами місцевих державних адміністрацій різних рівнів (районного та обласного рівня) тощо. Так, обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Президент України має право контролю за актами місцевих державних адміністрацій. Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути скасовані Президентом України.

Однак практика свідчить про те, що відповідальність місцевих державних адміністрацій, їх голів перед Президентом України не зводить їх відносин тільки до ієрархічних. Глава держави також радиться з головами місцевих державних адміністрацій. При Президентові України створена консультативно-дорадча Рада регіонів, яка складається, зокрема, з голів обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій. В деяких ситуаціях Рада регіонів виконує політичну роль[13, c. 65-66].

1.2. Правове регулювання діяльності місцевих державних адміністрацій

Склад місцевих державних адміністрацій формують їх голови, які в межах бюджетних асигнувань, передбачених на утримання місцевих державних адміністрацій, визначають їх структуру. Приблизні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій затверджуються Кабінетом Міністрів України. Так, були прийняті постанови Кабінету Міністрів України «Про примірний перелік управлінь, відділів, інших структурних підрозділів Київської міської та районної у місті Києві державних адміністрацій» від 27.04.2000 р. № 733, «Про упорядкування структури місцевих державних адміністрацій» від 18.05.2000 р. № 821, «Про примірний перелік управлінь, відділів, інших структурних підрозділів обласних, Севастопольської міської, районних державних адміністрацій» від 22.06.1999р. № 1101.

Окремі управління та відділи держадміністрацій діють на підставі типових положень про ці управління (відділи), що затверджуються постановами уряду.

На сучасному етапі існує достатньо розмите уявлення про функціональну систему виконавчої влади. Це частково зумовлено тим, що повна «чистота» системи виконавчої влади у функціональному значенні не є можливою, оскільки Конституція України розширює діапазон виконання державних функцій на основі передачі повноважень органам місцевого самоврядування. Так, у ст. 143 Основного Закону зазначається, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади.

Важливо врахувати, що у будь-якій демократичній державі функції виконавчої влади здійснюються суб'єктами не лише виключно державної влади, адже, з одного боку, ці функції можуть бути делеговані державою органам місцевого самоврядування, а також деяким іншим недержавним структурам (наприклад громадським організаціям), з іншого — ці функції виконавчої влади за своїм змістом об'єктивно властиві місцевому самоврядуванню як формі реалізації в цілому публічної влади, складовими частинами якої за Конституцією України, є: державна влада та місцеве самоврядування [4, с. 137].

Особливість української моделі організації державної виконавчої влади на місцях полягає в тому, що місцеві органи державної виконавчої влади створюються і діють з метою реалізації контрольно-наглядових функцій щодо законності діяльності місцевого самоврядування, як у країнах із стійкою традицією місцевого самоврядування, а також беруть на себе основний обсяг повноважень з управління відповідними територіями [5, с. 12].

З цього приводу пошук оптимальної моделі територіальної організації влади в цілому нерозривно пов'язаний з децентралізацією та деконцентрацією повноважень центральних органів виконавчої влади, розмежуванням та збалансуванням (з метою уникнення дублювання повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування) [6, с. 5].

У контексті структурної перебудови відносин між центром і місцевими органами влади переміщення вектора управлінського впливу в регіони, проблеми збалансування відносин між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями потребують подальшого опрацювання. її метою, на думку Ю. Битяка, є необхідність більш чіткого розмежування функцій і компетенції між центральними та місцевими державними органами; закріплення на законодавчому рівні процесу делегування повноважень і механізмів розв'язання конфліктів, що виникають [7, с.5].

Сьогодні, на думку дослідників, реформи в структурах системи виконавчої влади здійснюються непослідовно: відбуваються перестановки та заміна керівників, перейменування органів виконавчої влади, ліквідація одних видів і нарощування інших, переливання повноважень по рівням управління за відсутності уваги до відповідальності органів і посадових осіб [8, с. 35]. У результаті система не змінює своїх виробничих параметрів і немає показників зміни якості управління.

1.3. Місцеві державні адміністрації та розвиток суб'єктів господарювання

Місцеві державні адміністрації, їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні і перед Кабінетом Міністрів та підзвітні і підконтрольні йому. Конституція дозволяє Кабінету Міністрів, який пропонує Президенту України кандидатури голів місцевих державних адміністрацій, формувати свої регіональні команди. Але через неполітичний характер Кабінету Міністрів він не дбає про створення в регіонах команд своїх однодумців. Кабінет Міністрів заслуховує звіти місцевих державних адміністрацій, їх голів, а також проводить перевірки їх діяльності. На пропозицію Уряду Президент України може звільнити будь-якого голову місцевої державної адміністрації, а також скасувати його будь-який акт. Отже, відносини Кабінету Міністрів з місцевими державними адміністраціями опосередковуються Президентом України, якому належить роль політичного арбітра у конфліктах між ними. Зрозуміло, це не значить, що місцеві державні адміністрації можуть переконати Президента України змістити Кабінет Міністрів. Але той факт, що глава держави втручається у відносини Уряду з підпорядкованими йому адміністраціями, робить ці відносини для останніх більш ліберальними.

Намітилась тенденція призначення на високі урядові посади представників обласних державних адміністрацій. Таким чином, місцеві державні адміністрації стають кузнями кадрів для урядових структур.

Голови обласних державних адміністрацій інформують Президента України і Кабінет Міністрів України та щорічно звітують перед ними про. виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також про суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території, вносять пропозиції з питань удосконалення чинного законодавства України і практики його реалізації, системи державного управління.

Відносини місцевих державних адміністрацій з міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади згідно із Законом є у значній мірі партнерськими. Місцеві державні адміністрації при здійсненні своїх повноважень у сфері управління взаємодіють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади.

Реформування в системі органів виконавчої влади, як зазначає В. Авер'янов, передбачає, перш за все, зміну структури органів виконавчої влади з поступовим переходом від галузевого до функціонального принципу побудови міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та відповідним скороченням їх чисельності. Тому суттєвої зміни потребує вся система місцевих органів виконавчої влади [11, c. 201-202].

Розгалужена система територіальних підрозділів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що функціонує нарівні з місцевими державними адміністраціями, які також мають складну структуру, відсутність чіткого розподілу функцій між цими органами призводить до дублювання споріднених функцій. Виникає ситуація, коли один і той самий орган здійснює і стратегічне планування, і виконавчу, і контрольно-наглядову діяльність. Функції державного управління виявляються занадто централізованими. У зв'язку з цим необхідно значно спростити систему місцевих органів виконавчої влади, забезпечивши спеціалізацію управлінської діяльності та скоротивши надлишкові структури. Разом із тим необхідною умовою забезпечення ефективного регіонального управління є запровадження повноцінного регіонального самоврядування. Слід надати районним і обласним радам право утворювати власні виконавчі органи, суттєво розширити їх повноваження та віднести до їх відання найважливіші питання регіонального управління. У цьому плані актуальним питанням залишається координація відносин між місцевими органами виконавчої влади (держадміністраціями) та органами місцевого самоврядування. Попри позитивний досвід гармонізації відносин між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування [10, с. 40-44], не всі проблеми в даній сфері вирішені. З одного боку, суттєвою проблемою залишається питання делегування повноважень, а з іншого — загрозою місцевому самоврядуванню є намагання органів державної влади втягти їх у політичне протистояння [11, с. 135], штучно політизувати процеси місцевого управління.

На думку М. Воронова та В. Скрипничука, роль органів місцевого самоврядування в організації життя населення територій має поступово зростати при збереженні сильних контрольно-наглядових повноважень державних адміністрацій. Це, у свою чергу, вимагає, щоб конституційна, адміністративна реформи були повними, всебічними, матеріально та фінансово забезпеченими, пов'язаними з упорядкуванням чинного законодавства. Як зазначає В. Кампо, така система управління на місцях має бути збалансованою; в ній неможливі елементи дублювання, а також домінування однієї з управлінських структур над іншими; неприпустимим було б повне поєднання в одних управлінських структурах повноважень і функцій держави та самоврядування (місцевого чи регіонального), бо це суперечить конституційному принципу розмежування сфер діяльності держави та громадянського суспільства [13, с. 70].

Одним із заходів подальшого реформування державного управління та місцевого самоврядування стало попереднє схвалення Верховною Радою України змін до Конституції України від 08.12.2004 р.

Слід констатувати, що Конституція України в цілому визначила принципові засади функціонування виконавчої влади, встановила пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень і порядку діяльності органів виконавчої влади. Проте ця регламентація відстає від потреб управлінської практики. Фактично діє лише Закон України «Про місцеві державні адміністрації» [1], а такі закони як «Про Президента України», «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади» тощо дотепер не прийняті. Законодавчо не врегульовані питання про відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були порушені, про контроль за діяльністю органів виконавчої влади, у тому числі судовий, та ін.

Аналіз положень Закону «Про внесення змін до Конституції України», а також законопроекту № 3207-1 дозволяє вести мову про те, що досягнення його цілей в умовах відсутності законів, спрямованих на конкретизацію положень Конституції України, є дуже проблематичним.

Безумовно, Основний Закон потребує внесення змін в частині засад адміністративно-територіального устрою держави, системи місцевого самоврядування й органів виконавчої влади на місцях, функцій місцевих державних адміністрацій, процедури дострокового припинення повноважень глави держави в порядку імпічменту. Необхідно вдосконалити систему державного управління в питаннях централізації та децентралізації влади, збалансованості загальнодержавних інтересів з інтересами регіонів і територіальних громад, провести перегляд функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій, конституційно забезпечити розмежування компетенції місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування; при цьому за держадміністраціями доцільно закріпити тільки контрольно-наглядові функції, а не управлінські, як це має місце сьогодні.

Світовий досвід переконливо свідчить, що перехід значної частини повноважень від держави до місцевого самоврядування забезпечує наближення влади до людей, ефективне використання ресурсів, стабільний політичний і суспільно-економічний розвиток територій [14, с. 79-80]. Виконавчі структури повинні існувати лише на центральному та регіональному рівнях.

Сьогодні позитивним кроком є відмова (поки що тільки на рівні законопроекту №3207-1) від утворення держадміністрацій на рівні районів, а також поява у ст. 140 Конституції положень про власні виконавчі органи обласних і районних рад. Очолюватиме їх відповідно голова обласної та районної ради, який, у свою чергу, обиратиметься відповідною радою.

Разом із тим по суті недоторканним залишається інститут місцевих державних адміністрацій на обласному рівні. В аналізованому законопроекті їх повноваження, зазначені у ст. 119, залишаються практично без змін. У віданні місцевих державних адміністрацій на цьому рівні залишаються повноваження щодо підготовки та виконання відповідних обласних бюджетів. Таким чином, новостворювані виконавчі органи обласних рад майже повністю позбавляються основних важелів управління.

Отже, обласні державні адміністрації, їх голови мають достатньо засобів впливу на районні державні адміністрації.

Проведений аналіз місця і ролі місцевих державних адміністрацій як ланки системи органів виконавчої влади дозволяє зробити висновок про те, що адміністрації достатньо ефективно інтегровані в дану систему, перш за все завдяки особливій ролі Президента України в мобілізації та централізації виконавчої влади [17, c. 26-27].

Розділ 2. Взаємодія місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування як умова ефективного функціонування механізму державного управління

2.1. Особливості взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування

Ефективність механізмів державного управління є ключовим фактором у сфері державних реформ багатьох країн, у тому числі і для України. Проведенню таких реформ, їх результатам приділяється велика увага науковців різних країн.

Лише за наявності досконалого механізму може здійснюватися ефективне державне управління. Механізм державного управління — це система певних взаємодіючих ланок, які забезпечують вплив держави на суспільство. До однієї з таких ланок і належать органи державного управління та місцевого самоврядування. Хоча місцеве самоврядування згідно з Конституцією України не входить до механізму державного управління, але в структурі повноважень цих органів є як самоврядні, так і делеговані повноваження органів виконавчої влади, надані їм законом. Нині в Україні спостерігається певна напруженість у відносинах між органами державного управління, а саме місцевими державними адміністраціями (МДА) та органами місцевого самоврядування, відповідно обласними, районними і міськими радами. Так, згідно із законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" ради як представницькі органи звітують перед виборцями практично за діяльність МДА, але водночас реально вплинути на цю діяльність вони не можуть. А оскільки обласні й районні ради не мають власних виконавчих органів (а тільки виконавчий апарат забезпечення діяльності самої ради), то відповідні повноваження здійснюються МДА. Ці повноваження номінально визначаються як делеговані (ст. 44 Закону про місцеве самоврядування в Україні), хоч звичайно делегованими є такі повноваження, що можуть передаватися на встановлений термін у певних випадках і на конкретних умовах. Нечіткий розподіл повноважень органів МДА та місцевих рад на власні та делеговані призводить до умовного застосування визначення "делеговані повноваження" і сприяє розмиванню відповідальності цих органів. Тобто спостерігається певне поєднання принципів державного управління та місцевого самоврядування. Відбувається делегування повноважень по горизонталі, замість чіткого розмежування сфери дії державного управління та місцевого самоврядування. Фактично в областях та районах діє двовладдя, що призводить, у свою чергу, до конфліктів між органами державного управління та місцевого самоврядування саме через різне розуміння межі виконання своїх функцій і повноважень [19, c. 191-192].

Проблема вдосконалення місцевого управління, зокрема взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування, сьогодні залишається актуальною. Для ефективного розв'язання питань місцевого значення потрібна модель, яка б забезпечувала необхідну єдність державної влади з одночасною самостійністю територіальних громад. У суспільстві мають бути визначені не максимальні, а граничні можливості самоврядування з метою розвитку демократії і забезпечення суверенітету народу, і, отже, оптимальне співвідношення державного управління і самоврядування, їх співвідношення на місцевому рівні. В умовах реформування українського суспільства вирішення цієї проблеми є надзвичайно важливим.

За Конституцією України на місцях діє дві влади: МДА, які є місцевими виконавчими органами, та органи місцевого самоврядування як публічна влада територіальних громад. Взаємовідносини МДА та органів місцевого самоврядування в Україні будуються на відповідній нормативно-правовій основі. Але, як зазначалося на урочистих зборах, присвячених 10-й річниці ухвалення першого українського закону про місцеве самоврядування, "…окремої і серйозної розмови заслуговують особливості відносин між органами місцевого самоврядування і місцевими державними адміністраціями. Сьогодні і тим, і іншим доводиться працювати за складних умов, які визначаються економічною нестабільністю, соціальною напругою. На жаль, ця необхідність усвідомлюється не скрізь і не всіма. Дехто намагається вбивати клин між місцевими владними структурами, вносити розлад в їхню діяльність. Забуваючи при цьому, що і державні адміністрації, і ради здійснюють відповідно до Конституції єдину владу — владу народу. Цим сказано все. Однаково безперспективними є як намагання повернутися назад, до всевладдя рад, так і прагнення утвердити владну систему, в якій не залишається місця самоврядуванню. Розвиток місцевого самоврядування аж ніяк не передбачає послаблення або знецінення ролі місцевих державних адміністрацій. 1 навпаки. Роботи вистачить усім. Якщо все це буде робитися спільно, узгоджено і скоординовано, то не залишатиметься ні часу, ні приводів для непорозумінь, конфліктів та протистоянь. А виграють у кінцевому підсумку місцеве населення, весь народ". На муніципальних слуханнях 26 вересня 2003 р. "Шляхи розвитку місцевого самоврядування" зазначалося, що багато положень законодавства про місцеве самоврядування увійшли в суперечність із законодавством про місцеві органи виконавчої влади, що призвело до конфлікту повноважень місцевого самоврядування та виконавчої влади [4, c. 3].

Отже, на практиці взаємодія цих органів нерідко призводить до певних проблем, що стосуються встановлення меж їх функцій та повноважень, а також способів вирішення компетенційних суперечок.

На нашу думку, останнє зумовлено тим, що функції та повноваження МДА і органів місцевого самоврядування базуються на принципі галузевої компетенції, яка ділиться на три види:

• виключна компетенція МДА;

• виключна компетенція органів місцевого самоврядування;

• суміжна компетенція.

При суміжній компетенції МДА та органи місцевого самоврядування наділяються повноваженнями в одній галузі, але при цьому предмети їх відання є різними. Саме такі повноваження потребують розмежування як на законодавчому рівні, так і в процесі їх реалізації. Чітко розмежувати об'єкти управління за допомогою нормативно-правових методів можна лише в тих випадках, коли йдеться про типові явища, але, як показує практика, інколи між МДА та органами місцевого самоврядування виникає непорозуміння, яке це може бути врегульоване існуючим методом. Тобто найкраще, найдосконаліше законодавство не виключає компотенційних суперечок між органами. У цьому випадку ефективним засобом може бути судовий розгляд справ з даного приводу. Також компетенційні суперечки між МДА та органами місцевого самоврядування можна вирішувати шляхом направлення подання до Конституційного Суду України щодо тлумачення компетенційних норм Конституції. У цьому випадку Конституційний Суд на основі подання приймає відповідний акт тлумачення конфліктної ситуації. На нашу думку, найкращим засобом недопущення випадків виникнення різного роду компетенційних суперечок у взаємовідносинах між МДА та органами місцевого самоврядування є укладання договорів та угод щодо спільної діяльності у відповідних галузях суспільного життя, такий механізм передбачається чинним законодавством. Компетенційні суперечки можна також погоджувати на різних нарадах чи в спеціально створюваних комісіях. Приведені вище приклади (як методи та форми) розв'язання компетенційних суперечок будуть ефективними лише за умов вирішення їх у межах Конституції та законів України [8, c. 212-213].

Однією з причин виникнення таких суперечок між МДА та органами місцевого самоврядування є відсутність належної правової бази щодо розмежування повноважень та функцій цих органів. Функції виконавчої влади та місцевого самоврядування мають бути розмежовані на конституційному рівні.

Проаналізувавши закони України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації" можна зробити висновок, що значна частина повноважень цих органів дублюються, зокрема 16 функцій повністю та 12 частково. Так, у ст. 27 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" зазначені повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Серед власних повноважень можна виділити такі:

• Підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст.

• Забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території.

Відповідно до ст. 13 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" до відання МДА у межах та формах, визначених Конституцією та законами України, належить питання соціально-економічного розвитку відповідних територій.

Нечітко розподілені власні та делеговані повноваження цих органів.

Нині в Україні вирішення проблеми розподілу повноважень та функцій між МДА та органами місцевого самоврядування зумовлене як внутрішніми, так і зовнішніми чинниками. Як підкреслив Президент України Леонід Кучма у своєму Посланні до Верховної Ради України "Європейський вибір": "Необхідно зробити нові кроки у формуванні ефективної системи виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях… Державна регіональна політика у 2002-2011 pp. має забезпечити… децентралізацію влади, розмежування функцій і повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування". Нині наявна система територіальної організації влади", гальмує інтеграцію України до європейської спільноти і постійно провокує критику на адресу України з боку ЄС та Конгресу місцевих і регіональних влад Європи". У Рекомендаціях з місцевої та регіональної демократії в Україні (1998 р.) містяться вимоги до України як члена Ради Європи про "проведення найважливіших демократичних реформ по всій країні для того, щоб обрані обласні, районні та міські ради мали свої власні адміністрації, підпорядковані і підзвітні перед ними". Необхідність розмежування відповідальності та компетенції органів державної влади та органів місцевого самоврядування у сфері надання державних і громадських послуг окремо розглядається у Програмі державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні. Згідно з Концепцією державної регіональної політики "оптимізація територіальної організації державної влади та місцевого самоврядування має забезпечити підвищення ефективності управління процесами розвитку регіонів шляхом [12, c. 328-329]:

— децентралізації і деконцентрації повноважень центральних органів виконавчої влади;

— удосконалення розподілу повноважень та функцій між територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування з метою уникнення дублювання, спрощення системи управління, її фінансового забезпечення та економії бюджетних коштів".

Згідно з Конституцією гарантом дотримання закріплених у ній прав і свобод людини і громадянина є держава. А з погляду управлінської теорії в одній цілісній динамічній соціальній системі, до якої належить територіальна громада, повинен бути один головний суб'єкт управління, наділений повноваженнями щодо вирішення соціально-економічного та культурного розвитку даної системи (у нашому випадку регіону). Ймовірно, органи місцевого самоврядування, обрані населенням регіону, ради та їх виконавчі органи мають бути таким суб'єктом, оскільки суть регіональної політики полягає у наближенні влади до людей. Інші суб'єкти управління, представляючи на відповідній території главу держави, уряд і всі центральні органи виконавчої влади, здійснювали б контрольно-наглядові функції стосовно органів місцевого самоврядування. Нині обласні ради позбавлені права створювати власні виконавчі органи, а значна частина самоврядних повноважень делегована відповідним МДА (ст. 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). До того ж, таке делегування є по суті обов'язком обласних рад. А як слушно зазначає науковець М.Корнієнко, "делегування повноважень, якщо таке право надається якомусь органові, є його правом, а не обов'язком". Прикладом такого підходу є вирішення питань щодо комунальної власності. Так, згідно із Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їх спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад (ст. 60, п.4). Проте управління цими об'єктами здійснюють відповідні МДА (ст. 15 Закону України "Про місцеві державні адміністрації"). За таких умов обласні ради створюють лише ілюзію самоврядування. "Адже будь-який представницький орган влади, що позбавлений права створювати підконтрольні та підзвітні йому виконавчі органи, нічого не вартий".

У загальному вигляді на нинішньому етапі необхідно розширити функції і повноваження місцевого самоврядування, а до функцій органів виконавчої влади на місцях віднести в поєднанні з контрольно-наглядовими ті, що не можуть бути передані до органів місцевого самоврядування [15, c. 49-50].

Отже, МДА мають бути звільнені від реалізації значної частини економічних і соціальних функцій, які делеговані їм органами самоврядування. Також законодавчо мають бути врегульовані питання деконцентрації та децентралізації повноважень центральних органів виконавчої влади. Згідно з Бюджетним Кодексом України передача повноважень має відбуватись за умови одночасної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків, зборів, обов'язкових платежів, а також трансфертів із Державного бюджету України. Однак контроль за використанням державних трансфертів має покладатися на держадміністрації. Вбачається більш доцільним при визначенні повноважень МДА не галузевий, а функціональний підхід, що дозволить цим органам комплексно впроваджувати державну політику на місцевому рівні.

Якщо визначити основні напрями оптимізації взаємодії МДА та органів місцевого самоврядування, то вони можуть мати таку черговість:

• Посилення ролі органів місцевого самоврядування з метою їх більшої дієздатності. Утворення власних виконавчих комітетів обласних та районних рад з одночасним наданням органам місцевого самоврядування реальних повноважень.

• Перегляд функцій і повноважень МДА з метою їх скорочення, але зі збереженням контрольно-наглядових функцій стосовно органів місцевого самоврядування.

• Прийняття Закону "Про делегування повноважень у сфері виконавчої влади і місцевого самоврядування" та внесення відповідних змін до законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" і "Про місцеві державні адміністрації".

• Одночасне запровадження бюджету місцевого самоврядування з бюджетами області та району. Останні мають входити до складу Державного бюджету. Формування бюджетів місцевого самоврядування за рахунок власної дохідної бази. Загалом, напрямами бюджетної політики має стати децентралізація загальнодержавних податків і збільшення частки місцевих податків у бюджетах на місцях[19, c. 192].

2.2. Тенденції взаємовідносин між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями

Відносини органів місцевого самоврядування з місцевими органами виконавчої влади як провідниками державної політики на місцях правомірно розглядати як важливий і необхідний канал впливу держави на систему місцевого самоврядування в країні, як механізм взаємодії державної політики з місцевими інтересами, репрезентантами яких виступають органи місцевого самоврядування. Саме в ході цих відносин відбувається своєрідне наближення держави до її громадян, «заземлення» загальнодержавних справ та інтересів, їх адаптація до локальних умов.

Світовий і вітчизняний досвід вказує на те, що оптимальність і демократизм механізму взаємовідносин між органами державної влади та органами місцевого самоврядування досягається тоді, коли система місцевого самоврядування розглядається не як придаток державних органів, нижня ланка в їх ієрархії, а як відносно самостійна система публічної влади, відокремлена від цієї ієрархії. Все це об'єктивно зумовлює існування теоретичної і практичної проблеми визначення і правового регулювання всього комплексу різноманітних відносин, що реально існують між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади. Ці відносини складаються в ході реалізації наданих згаданим органам функцій і повноважень, а це зумовлює специфіку включення обох згаданих підсистем до державного механізму та їх особливу роль і місце в ньому.

Матеріальною основою цих відносин виступають відповідні муніципальні утворення. Саме в межах їхньої території розгортаються відносини між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування, реалізуються їхні повноваження. Функціонально-змістовне наповнення цим відносинам надають функції та повноваження відповідних органів — органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.

У поєднанні з конкретним суб'єктним складом всі різнопорядкові відносини між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади синтезуються в загальний комплекс суспільних відносин та піддаються владно-організуючому впливові з боку держави як центру, осердя управління суспільством [19, c. 195].

Важливе значення має насамперед правове регулювання зазначених відносин, адже саме воно стабілізує та типізує їх, узагальнює накопичений досвід, відсікає небажані та шкідливі прояви діяльності тощо. Об'єднання цих правовідносин в єдиний блок та доцільність його системного аналізу у зв'язку з управлінськими та юридичними особливостями функціонування виконавчої влади та системи місцевого самоврядування в Україні зумовлено такими обставинами.

По-перше, спільний локальний територіальний характер діяльності згаданих систем влади. Вони утворюються і діють на одній території, яка територіально обмежує сферу їх компетенції і відповідно зумовлює їх тісну співпрацю.

По-друге, обов'язковий характер їх формування, тобто їх утворення не є факультативним, а прямо передбачено відповідними законодавчими актами, і в першу чергу Конституцією України, як важливий елемент здійснення влади народом та від імені народу на місцях. Це вказує також на обов'язковий характер взаємовідносин відповідних державних та самоврядних органів між собою.

По-третє, саме держава передбачає відповідні напрями та завдання у спеціальних законодавчих актах та відповідним чином орієнтуючи правотворчу та правозастосовчу діяльність самоврядних органів та місцевих органів виконавчої влади.

По-четверте, правотворча компетенція органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, зокрема, необхідність видання правових актів, які є однаково обов'язковими для виконання всіма суб'єктами права на відповідній території.

По-п'яте, характер взаємовідносин між згаданими органами прямо впливає на стан забезпеченості прав і свобод територіального колективу, члени якого проживають у межах даної території (територіальна громада чи кілька громад). У такій взаємодії прямо зацікавлені самі територіальні громади [22, c. 14-15].

Наведені характеристики особливостей взаємовідносин органів місцевого самоврядування з місцевими органами виконавчої влади дають змогу дійти висновку про перманентний характер їх взаємовідносин, їх об'єктивний та закономірний характер, про те, що це складна система суспільних відносин, які виникають, змінюються і припиняються на місцевому територіальному рівні, як правило, стосуються переважно інтересів місцевих територіальних колективів, з різним ступенем деталізованості врегульовуються, охороняються і захищаються державою у відповідних законодавчих актах та набувають різних організаційно-правових форм. їх розрізнення можна проводити на підставі різних об'єктивних і суб'єктивних критеріїв, які допомагають глибше пізнати сутність зазначеного комплексу правовідносин та виявити різні його елементи.

Основним моментом, що обумовлює зміну специфіки цих відносин, є різне законодавче визначення ступеня самостійності системи органів місцевого самоврядування і, відповідно, співвідношення з ними повноважень місцевих органів виконавчої влади. У цьому виявляється ставлення держави до місцевого самоврядування, реальний рівень її довіри до його розвитку та здатності забезпечувати населення належним комплексом соціальних та адміністративних послуг, діючи в межах вимог чинного законодавства України.

На механізм взаємовідносин між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями безпосередньо впливають і інші як об'єктивні, так і суб'єктивні чинники.

До об'єктивних чинників належать такі:

• особливості структурної побудови зазначених органів публічної влади на місцях;

• специфіка компетенції кожного рівня органів місцевого самоврядування, а також місцевих державних адміністрацій;

• відмінність прав і обов'язків структурних елементів місцевого самоврядування базового та регіонального рівнів;

• територіальні межі здійснення функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій;

• форми та методи діяльності цих органів, у тому числі існуючі способи впливу зазначених органів на об'єкти управління;

• особливості контролю за їх діяльністю та існуюча юридична відповідальність органів і посадових осіб органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій;

• рівень фінансово-матеріальної незалежності самоврядних органів.

До суб'єктивних чинників слід зарахувати такі:

• рівень конфліктності у взаємовідносинах між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями в межах тієї чи іншої адміністративно-територіальної одиниці;

• схильність керівників самоврядних і державних органів до розв'язання спірних питань у взаєминах відповідних органів на основі консенсусу чи конфліктної моделі поведінки, суб’єктивне розуміння меж компетенції та розмежування предметів відання відповідних органів. Наведені дві характеристики відбивають деякі об'єктивні характеристики соціальних відносин взагалі, зокрема свідомість, цілеспрямованість, суб'єктивні вольові начала, які передбачають вибір методів, форм і змісту взаємодії;

• особливості соціально-економічної та політичної ситуації в межах конкретного регіону чи населеного пункту, а також країни в цілому;

• умови розвитку правової системи країни, зокрема правовідносини, що складаються у сфері управління та здійснення публічної влади [15, c. 50-51].

Цим відносинам об'єктивно притаманні такі риси та характеристики:

• права та обов'язки суб'єктів цих відносин пов'язані із здійсненням публічної влади на локальному територіальному рівні. Компетенція їх значною мірою перетинається, стосується ідентичних груп питань та відповідних суспільних відносин. Це об'єктивно також зумовлює спільні ознаки у здійсненні владно-організуючого впливу на зазначені сфери з боку органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій як у ході їх взаємодії, так і в ході відокремленого здійснення їх функцій і повноважень, закріплених законом;

• суб'єкти цих відносин не пов'язані ієрархічною субординацією та іншими вертикальними зв'язками (виняток тут, очевидно, складають лише відносини, пов'язані із здійсненням делегованих повноважень, а тому вони заслуговують окремого предметного аналізу);

• відносини виникають як за ініціативою сторін (договірний або диспозитивний елемент), так і мають значний ступінь обов'язковості (імперативності), тобто моменти імперативності та диспозитивності обов'язково поєднуються у реальному розмаїтті існуючих відносин між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування;

• у ході цих відносин приймаються обов’язкові для виконання на відповідній території правові акти, реалізація яких рівною мірою забезпечується силою державного примусу; в силу спільної територіальної межі дії зазначені правові акти мають прийматися в особливому, встановленому законодавством порядку та в межах повноважень відповідного органу влади;

• розв'язання спірних питань між обома системами публічної влади здійснюється не в звичайному адміністративному порядку, а в судовому (виняток тут, очевидно, становитиме випадок з делегуванням повноважень);

• хоча відносини між згаданими органами є владними відносинами, пов'язаними з реалізацією публічної влади, в них присутня рівність сторін, що не є характерним, зокрема, для адміністративно-правових відносин; управлінська діяльність не ґрунтується тут на засадах домінування одного органу над іншим. Момент примусовості у відносинах між органами місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій відсутній. Тому можна говорити про відсутність моделі жорсткого адміністративного контролю чи опіки адміністративних органів над самоврядними;

• за своєю суттю відносини виступають як організаційні, вони прямо пов'язані з функцією правозастосування.

Ці відносини ґрунтуються на деяких спільних принципах, зокрема підзаконності, народовладдя (демократизму), поєднання місцевих та загальнодержавних інтересів, відповідальності перед державою, поєднання колегіальності та одноособовості, законодавчо визначеної компетенції, що означає позитивний принцип регламентації: «дозволене все, про що прямо сказано в законі», на відміну від приватноправового підходу «дозволене все, що прямо не заборонене» [14, c. 79-80].

Конституційна модель взаємовідносин місцевих державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування є невід'ємним атрибутом держави, публічної влади, виступає засобом пов'язаності діяльності державної влади конституційними нормами та процедурами. Ця модель також виступає як сукупність (система) певних юридичних принципів і норм, що втілюють нормативно-бажаний рівень функціонування низки важливих суспільних відносин у сфері здійснення державно-владної діяльності та у сфері функціонування системи місцевого самоврядування як доповнюючого державну владу компонента у сфері реалізації публічної влади.

Такі відносини виступають як особливі, організовані державно-правовими способами механізми взаємодії, що втілюють змістовну сторону організації та діяльності самоврядних і державних органів на місцевому рівні та регулюються нормами Конституції України. Зазначені взаємовідносини відбивають також правову природу і специфіку призначення місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Цільові функції обох названих систем управління визначені Конституцією України досить чітко та з достатнім рівнем конкретизації наданих державою повноважень.

Аналіз обсягу і специфіки конституційного регулювання взаємовідносин органів місцевого самоврядування з місцевими державними адміністраціями вказує на те, що масштаби прямого конституційного регулювання зазначених питань мають у цілому досить обмежене предметне поле, охоплюючи проте різноманітні питання (бюджетні питання, концепція делегування повноважень, деякі контрольні функції тощо).

Ухвалюючи Конституцію України, законодавці фактично обійшли увагою більшість найгостріших проблем взаємодії згаданих органів, залишивши розв'язання цих проблем на потім — на рівні поточних законів. Тому об'єктивна потреба врегулювання більшості проблем, що виникають у сфері взаємовідносин і взаємодії органів місцевого самоврядування з органами виконавчої влади на місцях, вимагає детальної регламентації відповідних суспільних відносин на рівні звичайних законів, необхідність прийняття яких прямо передбачено Конституцією України. Саме вони повинні достатньо повно і вичерпно унормувати всі правовідносини, що складаються у сфері взаємодії самоврядних органів з місцевими державними адміністраціями, відобразивши, разом з тим, відправні змістовні засади, закріплені в Основному Законі України.

Аналіз законодавчого механізму регулювання комплексу згаданих відносин свідчить про відсутність єдиного законодавчого акту, що вичерпно регулював би їх, а також про розпорошеність законодавчого регулювання. Разом з тим, основний блок відповідних норм міститься у двох провідних статусних законах, що регулюють порядок організації та функціонування органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій, — у Законах України «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р.) та «Про місцеві державні адміністрації» (1999 p.) [8, c. 5-6].

На основі проведеного наукового аналізу можна констатувати недостатність, неповноту та суперечливість зазначеного механізму, відсутність у ньому ряду необхідних правових норм. Найсуттєвіші проблеми законодавчого механізму, який регулює відносини двох означених систем публічної влади, — це недостатня врегульованість процедур делегування повноважень та їх здійснення, управління комунальною та державною власністю на локальному рівні, бюджетних взаємовідносин, відносин між органами самоврядування та місцевими державними адміністраціями в містах, що мають спеціальний конституційний статус (Київ та Севастополь).

Потребують, зокрема, прийняття Закони «Про статус міста-героя Севастополя», «Про управління об'єктами комунальної власності», а також суттєві зміни до Законів «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про столицю України — місто-герой Київ» та ін. їх прийняття повинно бути синхронізоване у зв'язку з необхідністю прискорення адміністративної та муніципальної реформ, які мають перетворити насамперед органи місцевого самоврядування на дієздатні та ефективні структури публічної влади на місцях, здатні забезпечити місцеве населення необхідним комплексом адміністративних та соціальних послуг.

Розділ 3. Проблеми та перспективи статусу місцевих державних адміністрацій

3.1. Суперечливість статусу голів місцевих державних адміністрацій в Україні: наслідки та шляхи подолання проблеми

На сьогодні в умовах значної політичної поляризації, Україна перебуває у стані гострої боротьби за владу, якій притаманне намаганням максимально використати усі політичні, економічні та правові важелі впливу. Не викликає подив виникнення особливо запеклої боротьби політичних сил навколо інституту місцевих державних адміністрацій, оскільки останні досі є ключовими органами виконавчої влади на місцевому рівні та потужним адміністративним ресурсом у регіонах України.

Варто врахувати, що місцеві державні адміністрації в Україні є одноособовими органами державної влади, а це означає, що хто контролює голову місцевої державної адміністрації, той контролює місцеву державну адміністрацію та отримує відповідні політико-правові переваги. Відповідно, стає зрозумілим, чому сторони у своєму прагненні поставити під контроль місцеві державні адміністрації сконцентрували свою активність за вектором впливу на голів місцевих державних адміністрацій. Передбачений у нормі статті 118 Конституції України механізм призначення, відповідальності та звільнення голів місцевих державних адміністрацій (Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України), який в умовах попереднього конституційно-правового регулювання існував здебільшого як формальність, у сучасних умовах фактично не функціонує. Потрібна для його роботи конструктивна співпраця Президента України та Кабінету Міністрів України не була встановлена, в результаті маємо компетенційний конфлікт між главою держави та урядом і неможливість призначити голів місцевих державних адміністрацій у легітимному порядку.

Згідно з Указом Президент України надав собі повноваження призначати «тимчасово виконуючих обов’язки голови місцевих державних адміністрацій» без прямої участі Кабінету Міністрів України, в тому числі «інших осіб», а не тільки заступників голів місцевих державних адміністрацій. На нашу думку, останнє суперечить нормі частини третьої статті 39 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» [1].

Закономірним наслідком вищеописаного процесу стало порушення нормального функціонування місцевих державних адміністрацій. У такій ситуації голови місцевих державних адміністрацій, особливо коли їх одночасно запрошують на зустріч і до Секретаріату Президента України і до Кабінету Міністрів України, перебувають у доволі складному положенні та повинні проявляти майстерність політичного лавірування. Проте, зважаючи на передбачений Конституцією України механізм призначення та звільнення, для службової кар’єри голів місцевих державних адміністрацій конструктивні відносини із Президентом є пріоритетними, оскільки актом легітимації на посаді голови місцевої державної адміністрації є указ Президента України, і саме за Президентом залишається «останнє слово» у питаннях призначення та звільнення голови місцевої державної адміністрації.

Заступник голови місцевої державної адміністрації — керівник апарату місцевої державної адміністрації, по-суті, є вагомою противагою владному впливу голови. До того ж, призначення даного заступника та, відповідно, зняття його з посади вимагають узгодження із Кабінетом Міністрів України.

На нашу думку, проблема, однозначно, вимагає комплексного підходу до свого вирішення, який повинен включати в себе щонайменше два взаємопов’язаних заходи: 1) Зміна існуючого статусу місцевих державних адміністрацій через істотне реформування об’єму їх компетенції На нашу думку, з метою сприяння розвитку та реалізації місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації слід зберегти та трансформувати у координаційно-наглядові органи виконавчої влади префекторального типу із відповідним об’ємом повноважень щодо: контролю за додержанням законів місцевими органами виконавчої влади, підпорядкованими центральним органам виконавчої влади; контролю за законністю рішень та актів органів місцевого самоврядування; забезпечення координації діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

При цьому, мова йде про трансформацію статусу лише обласних державних адміністрацій. Навіть у випадку запровадження через певний проміжок часу (4-5 років) регіонального самоврядування, з метою забезпечення інтегрованості держави, доцільно зберегти на рівні регіону такий місцевий орган виконавчої влади загальної компетенції, як обласна державна адміністрація (префектура). На базі ж районних державних адміністрацій, у рамках першого етапу реформи місцевого самоврядування, повинні бути створені виконавчі комітети районних рад.

2) Чітке та послідовне віднесення посад голів місцевих державних адміністрацій до посад державної служби [4, c. 241-242].

У випадку запропонованої нами трансформації статусу місцевих державних адміністрацій передбачений нормою статті 118 Конституції України порядок призначення, звільнення та відповідальності голів місцевих державних адміністрацій, який наділяє посаду голови місцевої державної адміністрації ознаками політичного діяча, втратить логіку свого існування, оскільки функція правового контролю за рішеннями та актами місцевих органів публічної влади, яка стане основною функцією місцевих державних адміністрацій, не може реалізовуватись політиками. Тому, з точки зору довгострокових національних інтересів, необхідно забезпечити політичну нейтральність голів місцевих державних адміністрацій, їх неупередженість, професіоналізм та захищеність нормами законодавства про державну службу від невмотивованих політичних рішень щодо їх кар’єри.

У даному контексті, у відповідному законодавстві, особливу увагу слід приділити забезпеченню призначення на посади голів місцевих державних адміністрацій державних службовців, чіткій конкретизації підстав звільнення з посад голів місцевих держаних адміністрацій та унеможливленню практики видання актів щодо їх звільнення без зазначення мотивів рішення про звільнення [26, c. 7].

3.2. Проблемні питання адміністративно-правового регулювання статусу місцевих державних адміністрацій

На сьогодні місцеві державні адміністрації здійснюють управління досить значною кількістю різних сфер суспільного життя. Саме місцеві державні адміністрації відіграють ключову роль у системі місцевих органів виконавчої влади, і від того, яким буде правовий статус даного виду державних органів, багато в чому залежатиме ефективність державного управління на місцевому рівні. Таким чином, з'ясування правового статусу місцевих органів виконавчої влади дозволить виявити сильні та слабкі сторони функціонування місцевих державних адміністрацій.

Перш за все, необхідно з'ясувати сутність поняття «правовий статус». Так, Д. Бахрах у такій категорії, як правовий статус державного органу виділяє три основних компоненти: цільовий; структурно-організаційний; компетенційний [10, с. 15-16].

Перший компонент правового статусу включає в себе юридично закріплені цілі, завдання та функції. У загальному плані його цілі можна розуміти як забезпечення певної соціальної потреби, а в положеннях, статутах та інших правових актах ціль конкретизується в переліку завдань і функцій.

Структурно-організаційний компонент правового статусу є досить складною системою. До нього входить нормативне регулювання порядку створення, легалізації, реорганізації, ліквідації відповідних суб'єктів, їх підпорядкування, передачі із відання одних організацій у підпорядкування іншим, встановлення і зміни їх організаційних структур, процедур діяльності та права на офіційну символіку.

Компетенція є третім і основним компонентом правового статусу, який складається із владних повноважень відносно визначених предметів відання. її перший елемент включає обов'язки та права, пов'язані із здійсненням влади, участю у владних відносинах, у тому числі право видавати нормативні акти. Другий елемент компетенції — підвідомчість, правове визначення кола об'єктів, предметів, справ, на які поширюються владні повноваження. Компетенцію можна також розглядати у функціональному розрізі (в галузі планування, контролю і т. д.), при застосуванні до визначених суб'єктів (іншим державним, муніципальним органам, підприємствам, установам, організаціям, громадянам). А компетенцію органів загальної компетенції необхідно розглядати ще й у галузевому розрізі — у сфері оборони, освіти, охорони здоров'я, транспорту тощо.

Однак слід зазначити, що ці складові елементи у загальній формі характеризують таку юридичну категорію, як правовий статус органів виконавчої влади. На нашу думку, досить оптимальною та повною характеристикою правового статусу органів виконавчої влади є та, що запропонована І. Бачило. Так, вона виділяє такі параметри, необхідні для характеристики правового статусу:

• встановлення призначення органу та його місця в системі органів виконавчої влади;

• легітимізація цілі його утворення, визначення сфери відання та діяльності;

• формулювання його завдань і функцій;

• встановлення повноважень (прав і обов'язків) по здійсненню визначених завдань і функцій у системі галузі або сфери його відання;

• встановлення порядку прийняття рішень і відповідних видів актів;

• встановлення відповідальності органу, його керівника та інших посадових осіб за порушення законності при здійсненні своїх повноважень;

• встановлення порядку формування його структури, штату, фінансування, порядку ліквідації;

• встановлення порядку прийняття, реалізації та контролю його рішень;

• інформаційне забезпечення органу виконавчої влади та його підрозділів [14,c. 80].

Що стосується призначення місцевих державних адміністрацій та їх місця в системі органів виконавчої влади, то відповідно до Конституції України та ст. 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації [1].

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Таким чином, місцеві державні адміністрації, по-перше, здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, по-друге, можуть реалізовувати делеговані повноваження органів місцевого самоврядування, по-третє, діяльність Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій повинна здійснюватися відповідно до окремих законів.

При визначенні виконавчо-розпорядчої діяльності заслуговує на увагу її державно-владний характер. При цьому слід зауважити, що суть виконавчо-розпорядчої діяльності місцевих державних адміністрацій полягає у здійсненні державного управління на місцях, забезпеченні виконання законів та інших нормативних актів за допомогою як організаційних, так і правових інструментів. Іншими словами, місцеві органи виконавчої влади забезпечують передусім виконання державних функцій.

При вирішенні питання сфери відання та діяльності місцевих державних адміністрацій виникають певні проблеми, пов'язані передусім із розмежуванням функцій обласних і районних державних адміністрацій. Так, аналізуючи норми Закону України «Про місцеві державні адміністрації», зокрема статті 13—16, неможливо визначити, які саме функції має виконувати обласна державна адміністрація, а які районна [1, с. 191 — 199]. Ми вважаємо, що вирішення цієї проблеми можливе шляхом ліквідації районних державних адміністрацій і передачі частини повноважень виконавчим комітетам відповідних районних рад. По-перше, районні державні адміністрації є органами виконавчої влади найнижчого рівня, тобто їх основне завдання полягає у здійсненні відповідного соціально-економічного розвитку району. По-друге, Україна прагне стати соціальною, демократичною та правовою державою, тобто як держава, має забезпечувати певний соціальний розвиток на основі демократичних і правових засад. А районні державні адміністрації, передусім, здійснюють оперативно-організаційний вплив на управління в межах певного району, а не правовий. Крім того, принцип демократизму ніяким чином не застосовується в діяльності місцевих державних адміністрацій районного рівня. Більше того, громадяни, які проживають на території певного району, не мають абсолютно ніякого впливу на формування місцевих органів виконавчої влади районного рівня, що суперечить ч. 1 ст. 5 Конституції України, якою проголошено, що носієм суверенітету й єдиним джерелом влади в Україні е народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. По-третє, районні державні адміністрації досить часто використовуються в якості так званого адміністративного ресурсу під час виборів, тобто в період виборів керівництво районних державних адміністрацій за негласною вказівкою повинні забезпечувати необхідний результат, який би гарантував незмінність існуючої влади, шляхом впливу на волевиявлення громадян під час виборів. По-четверте, існуючі повноваження районних державних адміністрацій можна частково передати виконавчим комітетам відповідних районних рад, а частково їх можуть виконувати обласні державні адміністрації. Перш за все це стосується тих, які забезпечують реалізацію державою своїх функцій. У разі потреби обласна державна адміністрація може створювати певні окремі підрозділи на території відповідного району, наприклад відділи, що займаються реєстрацією суб'єктів підприємницької діяльності [25, c. 44-45].

Звичайно, процес реформування системи місцевих державних адміністрацій потребує певного часу та політичної волі законодавця. Важливим аспектом, який розкриває правовий статус місцевих державних адміністрацій як органів загальної компетенції у сфері виконавчої влади, є визначення кола повноважень із здійснення відповідних завдань і функцій. Так, відповідно до ст. 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань [1,с. 191-199]:

• забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

• соціально-економічного розвитку відповідних територій;

• бюджету, фінансів та обліку;

• управління майном, приватизації та підприємництва;

• промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту та зв'язку;

• науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури та спорту, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітніх;

• використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля;

• зовнішньоекономічної діяльності;

• оборонної роботи та мобілізаційної підготовки;

• соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати.

Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень.

Отже, у деяких випадках місцеві державні адміністрації та їх структурні підрозділи здійснюють повноваження інших місцевих органів виконавчої влади. Така ситуація не є допустимою. На нашу думку, необхідно чітко розмежувати сфери відання таким чином, щоб управління певною сферою здійснював один державний орган. Це дозволить усунути дублювання функцій, скоротити витрати на утримання апарату місцевих органів виконавчої влади, посилить відповідальність керівників і працівників місцевих органів виконавчої влади. За існуючої системи місцевих органів виконавчої влади та обсягу їх повноважень у державі склалася ситуація, коли місцева державна адміністрація може втручатись у діяльність будь-якої особи на відповідній території і при цьому не несе ніякої відповідальності[12, с. 239-253].

Слід зазначити, що між трьома основними елементами, які визначають правовий статус місцевих державних адміністрацій (компетенцією, правами та контрольними функціями) відсутній стійкий співвідносний зв'язок, тобто місцеві державні адміністрації, виходячи із норм Закону України «Про місцеві державні адміністрації», мають певний обсяг компетенції з управління відповідними сферами суспільного життя, однак при цьому перелік їх прав не відповідає обсягу компетенції. Крім того, такі місцеві органи виконавчої влади можуть здійснювати контроль у галузях, що не належать до сфери їх повноважень. З огляду на це, необхідно, по-перше, чітко визначити обсяг компетенції місцевих державних адміністрацій; по-друге, визначити коло прав, які відповідали б компетенції та не виходили б за її межі; по-третє, функція контролю місцевими державними адміністраціями має здійснюватися лише у сферах, які належать до їх компетенції [18, с. 69 — 71].

Висновки

Оптимальна організація виконавчої влади залежить від ефективного розподілу обсягу її владних повноважень по відповідних вертикальних рівнях її здійснення, встановлення меж компетенції кожного рівня, ефективного громадського та судового контролю, дотримання принципів автономії у реалізації виключної сфери компетенції кожним рівнем публічної влади та субсидіарності. У будь-якому випадку сучасний підхід до проблеми розвитку державності припускає створення цілісного уявлення про систему інститутів суспільного, політичного управління та самоврядування, опосередкованих правом, пов'язаних як із суспільством у цілому, так і з його підсистемами, що замикаються на особистості як вищій цінності демократичного суспільства. Правова держава з вертикальною структурою, зорієнтованою на ідею «для громадянина», втрачаючи ознаки демократичного централізму, повинна утворити нову децентралізовану вертикальну систему.

З метою розвитку демократії і місцевого самоврядування в Україні необхідно встановити раціональні взаємовідносини між МДА та органами місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування має зберегти свої права з одночасним здійсненням частини функцій виконавчої влади. Межі взаємодії між цими органами та способи вирішення між ними конфліктів має встановлювати законодавство та судова практика.

Органи виконавчої влади, що функціонують на місцевому рівні, не відповідають усім ознакам системи або ж відповідають їм частково. Тому система місцевих органів виконавчої влади потребує реформування шляхом ліквідації певних органів та перерозподілу повноважень між іншими органами.

Крім того, необхідно визначити основні принципи, відповідно до яких має формуватися система місцевих органів виконавчої влади. Такими принципами можуть бути: ефективність, стабільність, обґрунтованість, врахування місцевих особливостей. Також при побудові системи необхідно врахувати фактори, за яких би виключалася можливість регулювання певного кола суспільних відносин більш як одним органом.

Місцеві державні адміністрації повинні відігравати роль ключової ланки в системі місцевих органів виконавчої влади. Для цього необхідно ліквідувати районні державні адміністрації, передавши при цьому частину повноважень виконавчим комітетам відповідних місцевих рад, а іншу частину — обласним державним адміністраціям.

На нашу думку, також слід усунути принцип подвійного підпорядкування, який має місце у системі місцевих органів виконавчої влади, оскільки це породжує певне «двовладдя». Ліквідація принципу подвійного підпорядкування дозволить поліпшити ефективність державного управління на місцях, сприятиме більш чіткій упорядкованості системи місцевих органів виконавчої влади.

Заслуговує також на увагу те, що у деяких випадках місцеві державні адміністрації та їх структурні підрозділи здійснюють повноваження інших місцевих органів виконавчої влади. На нашу думку, необхідно чітко розмежувати сфери відання таким чином, щоб управління певною сферою здійснював один державний орган.

Список використаної літератури

1. Закон України «Про місцеві державні адміністрації»: 9 квітня 1999 року № 586-ХIV/ Україна. Закони //Відомості Верховної Ради України. — 1999. — № 20-21

2. Закон України «Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій»/ Україна. Кабінет Міністрів //Офіційний вісник України. — 2005. — № 11. — C. 17-18

3. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» // Відом. Верховної Ради України. — 1997. — № 24.

4. Виступ Президента України Леоніда Кучми на муніципальних слуханнях "Шляхи розвитку місцевого самоврядування" // Уряд, кур'єр. — 2003. — № 182. -С. 3-4.

5. Програма державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні: Указ Президента України від 30 серпня 2001 №749/2001// www.kuchma.gov.ua

6. Концепція державної регіональної політики: Указ Президента України від 25 травня 2001р. №341/2001// www.kuchma.gov.ua

7. Асанов А. Місцеве самоврядування в концепції адміністративної реформи в Україні //Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. — 2000. — № 4. — C. 240-243.

8. Битяк Ю. П. Повноваження та організація діяльності місцевих державних адміністрацій, їх відносини з органами місцевого самоврядування // Державне будівництво та місцеве самоврядування. -X, 2002.-Вин. 4.-С. 3-14

9. Борденюк В. Деякі аспекти співвідношення державного управління та місцевого самоврядування в контексті реформи адміністративного права //Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. — 2000. — № 1 . — C. 209-216.

10. Бориславська О. М. Конституційно-правові засади місцевого самоврядування в Україні та їх реалізація: Автореф. канд. юрид. наук. — X., 2004. -20 с.

11. Власенкова О. Правове регулювання діяльності місцевих державних адміністрацій //Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. — 1999. — № 3. — C. 199-205.

12. Єсипчук Н. Взаємодія місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування як умова ефективного функціонування механізму державного управління //Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. — 2004. — № 4. — C. 326-331.

13. Кампо В. Місцеві державні адміністрації як ланка системи органів виконавчої влади //Юридический вестник. — 1997. — № 4. — C. 63-70.

14. Кіцул Ю. Проблемні питання адміністративно-правового регулювання статусу місцевих державних адміністрацій //Підприємництво, господарство і право. — 2008. — № 11. — C. 79-82.

15. Комашко М. Особливості взаємовідносин між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями: засади науково-правового тлумачення //Підприємництво, господарство і право. — 2003. — № 10. — C. 49-51

16. Кравченко В.В., Пітник М.В. Конституційні засади місцевого самоврядування в Україні (основи муніципального права): Навч. посіб. — К., 2001. — С. 176.

17. Крамчук О. Визначення правової природи повноважень органів місцевого самоврядування //Юридична Україна. — 2006. — № 1. — C. 23-28.

18. Манжула А. Адміністративно-правовий статус місцевих органів виконавчої влади щодо управління економікою в регіоні //Підприємництво, господарство і право. — 2007. — № 3. — С. 68-71.

19. Мельник Ю. В. До питання про правовий статус місцевих державних адміністрацій // Правове регулювання економіки. — К., 2006. -С. 191-199.

20. Мирка А. Місцеві державні адміністрації та розвиток суб'єктів господарювання //Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. — 1999. — № 4. — C. 119-125

21. Нинюк І. Розвиток самоврядних структур та місцевої адміністрації — польський досвід //Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. — 2000. — № 2. — C. 379-391

22. Онупрієнко А. Місцеві державні адміністрації в системі виконавчої влади //Підприємництво, господарство і право. — 2008. — № 1. — C. 13-16

23. Портнов А. Про реалізацію права звернення до конституційного суду України органів місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій з питань офіційного тлумачення Конституції та законів України //Право України. — 2008. — № 10. — С.13-18.

24. Пухтинський М. Проблеми розвитку місцевого самоврядування в контексті адміністративної реформи та здійснення державної регіональної політики //Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. — 2000. — № 3. — C. 20-22

25. Сінченко В. Мирний "державний переворот". Очікувані наслідки/ В. Сінченко //Віче. — 2009. — № 9. — C. 44-45

26. Тимощук В. Суперечливість статусу голів місцевих державних адміністрацій в Україні: наслідки та шляхи подолання проблеми/ Віктор Тимощук //Юридичний Вісник України. — 2007. — № 41. — C. 6-7

27. Шляхи впорядкування системи надання послуг органами державної влади та місцевого самоврядування //Пріоритети. — 2003. — № 6. — C. 4-11