Місцеве самоуправління в Україні вцілому

Аналітичний матеріал.

Мiсцеве самоврядування в Українi пiсляприйняття нової Конституцiї України. Деякi думки щодо майбутньогозаконодавства. Анатолiй Ткачук Конституцiя України, прийнята 28 червня 1996 року, встановилановi правила за якими мають органiзовуватись i функцiонувати системимiсцевої державної влади i мiсцевого самоврядування. На жаль, роздiл11 Конституцiї України "Мiсцеве самоврядування" не зовсiм чiтковстановлює норми-принципи, за якими мають утворюватись i дiятимiсцевi ради рiзних рiвнiв, особливо в частинi, що стосуєтьсярайонних i обласних рад. Через таку нечiткость можливi рiзнi пiдходидо розробки нового закону про мiсцеве самоврядування. Пiдтвердженнямцього є два проекти, якi з`явились останнiм часом у Верховнiй РадiУкраїни. Перший проект "Про мiсцеве самоврядування в Українi",розроблений робочою групою комiсiї з питань державного будiвництва,дiяльностi рад i самоврядування вiд 18 вересня 1996 року(далi: проекткомiсiї) Другий проект з такою ж назвою, розроблений робочою групою,сформованою iз представникiв Фонду сприяння мiсцевому самоврядуваннюУкраїни, Асоцiацiї мiст України, Мiнюсту, науковцiв рiзних навчальнихзакладiв України (далi: проект фонду). Цi два проекти сповiдують не тiльки два рiзнi пiдходи довирiшення проблем законодавчого закрiплення статусу органiвсамоврядування в державi, розмежування повноважень мiж органамисамоврядування та виконавчої влади, тощо, але i є документамивiдмiнних юридичних шкiл, хоча зовнi багато норм i статей цих законiвспiвпадають за змiстом. Перед конкретним аналiзом переваг i недолiкiв вищеозначенихпроектiв, слiд зробити певнi застереження щодо вимог до законодавствапро мiсцеве самоврядування взагалi. А також поставити кiлькариторичних запитань, на якi слiд дати вiдповiдi, або хоча бспробувати це зробити. Чи вiдповiдає сучасне українське законодавство з питаньмiсцевого самоврядування та мiсцевої виконавчої влади вимогам новоїКонституцiї України i чи дає нова Конституцiя можливiсть дляфункцiонування нинi дiючих органiв самоврядуванняг Чи доцiльно зараз, при обраних два роки тому мiсцевих радах,проводити їх чергову реорганiзацiю, без їх переобрання на новихзасадахг Чи варто проводити чергове реформування мiсцевогосамоврядування лише прийняттям чергової редакцiї закону, чи може слiдпiдготувати пакет законiв, якi регулюють всi питання нормальноїдiяльностi самоврядування i ввести їх в дiю пiсля нових мiсцевихвиборiвг Чи варто в новому законодавствi передбачити можливiстьрiзноварiантностi форм самоврядування в залежностi вiд рiвня розвиткута iнтелектуального потенцiалу мiст, чи залишитись в умовах загальноїунiфiкацiїг Звiсно чинне законодавство України, а саме Закон "Про мiсцевiради i мiсцеве самоврядування" в редакцiї 1992 року, не зовсiмвiдповiдає роздiлу 11 нової Конституцiї України,.a.!+(". в частинi, що стосується районних та обласних рад. Алеж цей закон не вiдповiдав реальнiй ситуацiї з мiсцевою владоюрайонного та обласного рiвнiв i пiд час дiї Конституцiйного Договору.Його норми застосовувались в частинi, що не суперечила цьомудокументу. I це за вiдсутностi Конституцiйного Суду. Тепер же роздiл15, Перехiднi положення , частини 7,8 визначають: "8. Сiльськi,селищнi, мiськi ради та голови цих рад пiсля набуття чинностiКонституцiєю України здiйснюють визначенi нею повноваження до обраннянового складу цих рад у березнi 1998 року. Районнi та обласнi ради, обранi до набуття чинностi цiєюКонституцiєю, здiйснюють визначенi нею повноваження до сформуваннянового складу цих рад вiдповiдно до Конституцiї України. Районнi в мiстах ради та голови цих рад пiсля набуття чинностiцiєю Конституцiєю, здiйснюють свої повноваження вiдповiдно дозакону." Тобто Конституцiя, принаймi до 1998 року, дає вiдстрочку напереобрання мiсцевих рад всiх рiвнiв, тому що частина друга пункту 8,що стосується районних i обласних рад, зберiгає їх повноваження дочасу їх обрання за нормами нової Конституцiї, але в Конституцiї немаєжодної норми, яка б визначала порядок їх формування. Враховуючи цi аргументи, можна констатувати, що насьогоднi,хоча чинне законодавство про мiсцеве самоврядування частково невiдповiдає нормам Конституцiї, сама Конституцiя дає можливiсть йогоорганам працювати в iснуючому правовому полi до прийняттявiдповiдного нового законодавства. Але чи варто запроваджувати зараз в Українi принципово нову,вiдмiнну вiд дiючої систему мiсцевого самоврядування без переобраннярадг Логiка пiдказує, що, напевне, не варто, навiть з огляду часовогоiнтервалу, що залишився до нових виборiв — 1,5 роки. Адже новезаконодавство, в разi його прийняття протягом жовтня-листопада 1996року, буде впроваджуватись в життя ще протягом 5-6 мiсяцiв, а там ужепочнеться пiдготовка до виборiв, тобто мiсцева влада на цi пiвторароку буде знову паралiзована своїм черговим реформуванням. Аби цьогоне сталося можна застосувати рiзнi прийоми: перше, впровадженнянового законодавства, яке передбачає дiйсно кардинальне реформуваннямiсцевої влади, почати разом iз переобранням цих рад; друге — прийняти нове законодавство чисто як косметичне, яке непотребує жодної суттєвої реорганiзацiї органiв самоврядування; третє- прийняти нове законодавство уже сьгоднi, але основнi його новацiї,що потребують змiни системи влади чи впровадження нових правовiдносинпри формуваннi органiв самоврядування впроваджувати поступово,вiдповiдно до перехiдних положень нового закону. Ось тут i намiтились принциповi вiдмiнностi двох проектiводного закону. Проект комiсiї пропонує по великому рахунку залишитивсе як є, лише дещо модернiзувавши деякi процедурнi положення нинiчинного закону, а проект фонду передбачає досить суттєвi, можнасказати принциповi змiни до системи мiсцевого самоврядування взагалii до форми його законодавчого врегулювання зокрема. Кожен iз цихпiдходiв має свої переваги. Oерший дає можливiсть до нових виборiв невтягувати органи самоврядування в принципову реорганiзацiю, затедругий передбачає новi, прогресивнi пiдходи до створення в Українiоснов самоврядування європейського зразка. Проект Закону, розробленого фондом, має декiлька дуже важливих,концептуально нових для українського законодавства про мiсцевесамоврядування положень. Перше: Пропонується запровадити нормативнерегулювання мiсцевого самоврядування актами двох рiвнiв: законами,якi мають бути прийнятi українським парламентом та мiсцевимистатутами, якi схвалюються або безпосередньо громадами або їхвиборними органами. Друге: Вперше новий закон має визначити в законiправовi основи фiнансових i бюджетних прав органiв самоврядування надосить детальному рiвнi i з певними довготривалими гарантiями. Третє:Законом встановлюється вимога щодо визначення державою мiнiмальногорiвня забезпеченностi послугами мешканцiв поселень i створення умовдля його забезпечення. Четверте: Статус i порядок обрання районних таобласних рад в цьому законi виписано саме як органiв спiльнихiнтересiв громад населенних пунктiв, а не як органiв самоврядуваннярайону чи областi. П`яте: Питання iснування районних в мiстах рад таїх власних бюджетiв вiддається на вирiшення мiським громадам черезстатути. Проект комiсiї навпаки не дає можливостi застосування в Українiстатутного права, надає надто великих повноважень радам районного таобласного рiвня, не врегульовує багато питань пов`язаних з бюджетоморганiв самоврядування. Крiм таких важливих концептуальних вiдмiнностей проекту фондувiд проекту комiсiї, слiд врахувати таку позитивну рiч, як доситьдобра юридична технiка цього проекту. Текст виписано доброю мовою,речення короткi i зрозумiлi, частини статей лаконiчнi i нумерованi,що полегшує роботу з цим документом. Звичайно, попри такi, без сумнiву позитивнi здобутки, цейпроект має i ряд недолiкiв, в основному, це недостатня процедурнарегламентацiя засiдань ради та її органiв, прийняття i оприлюдненнярiшень. Автори, не включаючи цих положень в проект закону, мали,очевидно, на метi вiднести їх регулювання на рiвень статутiв, алестатути не є обов`язковим елементом для всiх органiв самоврядування.В частинi таких процедурних моментiв має перевагу проект комiсiї. Але повертаючись до проблем самоврядування, якi намагаєтьсярозв`язати проект, спробуємо дещо бiльш детально розглянути головнiновацiї. Перша, i чи не найголовнiша новацiя, проекту фонду, це роздiл2, "Правовi основи мiсцевого самоврядування". Адже саме в цьомуроздiлi передбачається, що питання дiяльностi мiсцевогосамоврядування регулюватиметься Конституцiєю та законами України, атакож статутами вiдповiдних поселень. Стаття 10, яка визначає сферурегулювання статутом, встановлює, що "з метою регулюванняорганiзацiї, формування i дiяльностi територiальної громади таорганiв мiсцевого самоврядування вiдповiдної територiальної громади,громади або представницькi органи мiсцевого самоврядування можутьзатверджувати статути, в яких "iдповiдно до Конституцiї України,цього Закону, iнших законодавчих актiв визначаються: …" i приведенобiльше десяти напрямiв в органiзацiї самоврядування, якi мають знайтисвоє вiдображення в статутах. I ось тут слiд помiркувати над такоюпроблемою: а як мiсцева рада зможе сформулювати положення, наприклад,щодо "форми, порядку i гарантiї безпосередньої участi населення увирiшеннi питань мiсцевого значення", адже навiть статтi 39 та 40,якi говорять про загальнi збори (сходи) громадян та мiсцевiiнiцiативи, не передбачають порядку реалiзацiї громадою таких прав, авiдсилають це на рiвень статутiв. З однiєї сторони, це цiлкомсправедливо, адже в маленькому селi i у величезному мiстi такийпорядок має бути рiзним, але варто передбачити, що нiякий статут неповинен позбавити членiв громади такого права, або встановити норми,якi не можуть суттєво обмежити можливiсть його реалiзацiї. Вирiшити проблему суперечностей мiж спробою надати громадам iїх органам бiльших можливостей у визначеннi внутрiшнiх питань громадиi забезпечити їх гарантiями вiд можливих зловживань при прийняттiстатутiв можна двома способами. Перше, це розробити модельний статутпоселення, в якому передбачено рiзнi варiанти органiзацiї iдiяльностi мiсцевого самоврядування i в базовому законi "Про мiсцевесамоврядування" зробити припис, про обов`язковiсть реалiзацiї встатутi поселення, який приймається громадою чи радою, положеньмодельного статуту. Друге, що в самому законi дещо бiльш детальновизначити основнi, мiнiмальнi гарантiї громади для реалiзацiї своїхправ, навiть за вiдсутностi статуту. Тим паче, що українськезаконодавство знає норми, наприклад, трудового права, де поряд зроботою по контракту є застереження, що вiн не може погiршуватиправовий захист працiвника в порiвняннi з чинним законодавством. Великим досягненням проекту фонду є роздiл 4, "Економiчнi тафiнансовi основи мiсцевого самоврядування", особливо частина, щостосується бюджету громади. Адже насьогоднi питання формування тавикористання мiсцевого бюджету стоїть як нiколи гостро. Державапередає все бiльше функцiй, пов`язаних з великими фiнансовимивидатками, органам мiсцевого самоврядування, не компенсуючи цихвидаткiв новими стабiльними надходженнями. Iнша проблема, цезаконодавча невизначеннiсть розпорядженням бюджетних коштiв, що ведедо необгрунтованих фiнансових витрат, а то й до просто зловживань збоку виконавчих керiвникiв мiсцевого самоврядування. В бiльшостiкраїн свiту саме проблемам формування та використання коштiвмiсцевого бюджету в законах про мiсцеве самоврядування придiляєтьсяголовна увага. Проект фонду також робить спробу упорядкувати питаннябюджету. Без сумнiву, позитивним моментом тут є встановлення гарантiйщодо самостiйностi мiсцевих бюджетiв та видiлення в мiсцевому бюджетiдвох складових : поточного (адмiнiстративного) бюджету та бюджетуiнвестицiй i розвитку мiсцевого самоврядування (далi фондовийбюджет). Це позитивне починання варто дещо розширити та уточнити. Наприклад, варто на законодавчому рiвнi бiльш чiтко закрiпитивимогу, що бюджети мiсцевого самоврядування мають бутизбалансованими, тобто видатки бюджету не можуть перевищуватинадходження. З метою компенсацiї перевищення видаткiв над доходами увиключних випадках рада може прийняти рiшення про одержаннябанкiвського кредиту, за умови, що його величина не перевищує третинивiд величини адмiнiстративного бюджету. Кредити не можутьзастосовуватись на покриття видаткiв$,iнiстративної частини бюджету. Крiм цього, коли ми вже видiлили двi складових частинибюджету, то цiлком логiчно було б визначити i кошти з яких формуютьсяцi частини. Адмiнiстративний бюджет складається iз всiх доходiвгромади вiд податкiв за нормами, встановленими законом, спецiальнихвитрат та загальних надходжень з боку держави (субвенцiї тасубсидiї). Фондовий бюджет формується за рахунок продажу комунальногомайна, мiсцевих податкiв, зборiв та обов`язкових платежiв, кредитiвта субсидiй на iнвестицiї. Ведучи мову про право органiв мiсцевого самоврядування брати чидавати кредити, а також випускати мiсцевi позики, лотереї та iншiцiннi папери, слiд чiтко продумати механiзми, якi б недопустилиможливого банкрутства громад через надто нерацiональне користуваннятаким правом, наприклад, голови поселення чи виконкому. Через те тутбуло б доцiльно закласти умови, що рiшення про кредити чи випускмiсцевих цiнних паперiв приймається саме представницьким органом заподанням голови, та саме представницький орган затверджує перелiккомунального майна, яке може бути заставою пiд кредити, що загальнавеличина заборгованостей громади не може перевищувати рiчногоадмiнiстративного бюджету i в разi необхiдностi погашається саме зарахунок цiєї частини бюджету. Також було б доцiльно в законi впровадити норми щодообов`язкових процедур, якi мають бути виконанi органамисамоврядування при наданнi кредитiв чи гарантiй пiд кредити iншимфiзичним чи юридичним особам, а саме гласнiсть i змагальнiсть. Тобторiшення приймаються лише пiсля публiчного оголошення про намiркредитування чи надання гарантiй i лише на конкурснiй основi. Крiмтого, важливо всеж-таки визначитись вiдносно права органiвсамоврядування займатись пiдприємницькою дiяльнiстю. Напевне, тутварто все-таки накласти деякi обмеження, як i роблять це в рiзнихкраїнах. А саме, органи самоврядування можуть створювати лише тiпiдприємства, дiяльнiсть яких пов`язанна з наданням послуг населеннювiдповiдно до повноважень органу самоврядування. Аналогiчно i участьмунiципального капiталу можлива лише в таких пiдприємствах. Впротилежному випадку можливе повне пiдкорення iнтересiв громадиiнтерасам мiсцевої влади, яка замiсть надання послуг займетьсявиключно бiзнесом. Взагалi, питання фiнансового забезпечення мiсцевогосамоврядування в обох законопроектах, незважаючи на новацiї проектуфонду, можуть i повиннi бути суттєво доповненi. Що стосується проекту комiсiї, то надто сумнiвним тут єчастини, що стосуються повноважень районних та обласних рад (Глава2). Так стаття 44 визначає, що районнi (обласнi) ради можутьделегувати (а значить можуть i не делегувати, залишити за собою)понад 30 рiзноманiтнiх повноважень. Але ж iз часiв Риму вiдомо, що неможна делегувати комусь бiльше повноважень, нiж маєш сам. Адже заКонституцiєю Украни (стаття 143, частина 2) повноваження раойнних iобласних рад досить обмеженi. А навiть якщо допустити, що у них такiповноваження є, то як вони їх мають виконувати, коли самi не маютьвиконавчого органуг Та й наявнiсть такої кiлькостi повноважень цих рад разом iзпринципом їх формування прямими виборами знову приведе до спроб цихрад керувати радами населенних пунктiв та конфлiктiв їх голiв звiдповiдними головами мiсцевих державних адмiнiстрацiй. А якщо й допустити, що незважаючи на такi застереження,Верховна Рада прийме саме таку версiю закону, де районнi i обласнiради матимуть набагато бiльше повноважень нiж це визначеноКонституцiєю, то це може спричинити до подання закону вКонституцiйний Суд для його перевiрки на предмет конституцiйностi. Затаких умов, довiра до закону буде ще бiльш пiдiрваною, а в разiвизнання закону неконституцiйним, мiсцева влада знову буде вневизначеннi i чекатиме нового реформування. Повертаючись до питання, поставленого на початку нашогодослiдження, чи варто впроваджувати в Українi статутне право, iпогодившись з моделлю про можливiсть його застосування, але не якелементу обов`язкового, а можливого для тих поселень, якi мають дляцього необхiднi i достатнi умови, необов`язково вiдхиляти проекткомiсiї . Цi два проекти цiлком нормально можуть бути зведенi в один,причому нi структура, нi концепцiя законопроекту фонду не будепорушена. Адже в законопроект фонду можна цiлком логiчно вписатиположення з проекту комiсiї, наприклад: про сесiю ради чи її постiйнiкомiсiї (статтi 46,47) тощо. Обидва проекти закону "Про мiсцеве самоврядування в Українi"заслуговують на уважний розгляд i мають свої сильнi сторони. Протепроект, пiдготовлений за участю Асоцiацiї мiст України, Фондупiдтримки мiсцевого самоврядування та Мiнюсту є бiльш перспективнимдля розвитку мiсцевого самоврядування в Українi i за умов йогодоповнення деякими положеннями з проекту комiсiї може бутурозглянутим i схваленим Верховною Радою України. За умов збереженняконцепцiї проекту при його схваленнi слiд визначитись у перехiднихположеннях про поступове введення в дiю його окремих статей, аби неспровокувати негативних результатiв вiд декларування норм,впровадження яких потребує додаткової пiдготовки (наприклад питаннямiнiмальних стандартiв чи фiнансового вирiвнювання).