Мiсцеве самоврядування в Українi. Довга дорога до демократiї

"Немає щастя без свободи, свободи без самоврядування, самоврядування -без конституцiйностi, конституцiйностi — без моралi, й жодного з цихвеликих благ — без сталостi й ладу." Клiнтон Россистор. (за виданням:Врядування у Сполучених штатах. 1989 рiк. )

Iсторична довiдка.

Мiсцеве самоврядування в Українi має досить довгу iдраматичну iсторiю.Воно пройшло довгий шлях розвитку вiд його появи,як перших спроб мiського самоврядування середнiх вiкiв i часiвкозацької республiки,до практично повного занепаду пiсля об`єднанняУкраїни з Росiєю i знищення гетьманщини, з наступним деякимвiдновленням прав мiських громад на самоуправлiння в останнi рокиРосiйської iмперiї. Спроба впровадження широких, демократичних основмiсцевого самоврядування була зроблена i в часи УНР, проте поразка УНРзавершилась повним знищенням будь-якої згадки про мiсцевесамоврядування за часiв комунiстичного режиму. Саме в перiод iснуванняУкраїни як радянської республiки у складi СРСР навiть саме слово"мiсцеве самоврядування" як форма саморганiзацiї територiальних громадчи колективiв було вилучене iз вжитку. А влада рад вважаласьнайдемократичнiшим здобутком "соцiалiстичного суспiльства" iназивалась "народовладдям", хоча формувалась i керувалась виключнооднiєю комунiстичною партiєю, не допускаючи будьякої опозицiї. Фактичне вiдродження мiсцевого самоврядування в Українi почалосьпiсля обрання депутатiв Верховної Ради Української РСР та мiсцевих Раднародних депутатiв в березнi 1990 року. Саме цi першi демократичнi чимайже демократичнi вибори привели в склад депутатського корпусу новихлюдей, яким була невiдома(оскiльки вони нiколи не працювали в цiйсистемi) i неприйнятна комунiстична система тотальногодержавнопартiйного керiвництва всiм життям України i в першу чергуорганами мiсцевої влади(деякi iз депутатiв все життя проти неїборолись i терпiли вiд неї численнi утиски). Звичайно бiльшiстьмiсцевих рад по всiй Українi залишались по своєму складукомунiстичними(бiльшiсть депутатського корпусу були членами КПУ),проте в багатьох мiстах та й у деяких регiонах мiсцевi ради уже булиабо некомунiстичними, або мали в своєму складi чисельнi демократичнiдепутатськi групи. Новообранi мiсцевi ради хотiли позбутись якпартiйного так i державного патронажу над своєю дiяльнiстю у сферiзабезпечення потреб мiсцевого населення. I що цiкаво, навiть ради зкомунiстичним головою i комунiстичною бiльшiстю також e.biли набутипевної автономiї. Вiдсутнiсть нормального правового регулювання iдосвiду нового мiсцевого керiвництва за наявнiстю бажання змiн iромантичних амбiцiй приводило досить часто до прийняття органамимiсцевої влади(тут важко ще назвати їх органами самоврядування,оскiльки навiть цей термiн на той час законодавчо не був визначеним)рiшень, якi часто виходили за межi їх природної компетенцiї i вступалиу суперечнiсть з iнтересами мiсцевої влади iнших рiвнiв(районної таобласної, яка на той час була бiльш консервативна, нiж влада мiська),так i з державними iнтересами. У цiй ситуацiї питання прийняттязакону, який би створив правовий простiр для дiяльностi нових органiвмiсцевої влади, стало вкрай актуальним. Верховна Рада України 12-госкликання зразу пiсля початку своєї другої, осiнньої 1990 року сесiї,приступила до пiдготовки проекту Закону "Про мiсцевi Ради народнихдепутатiв Української РСР та мiсцеве самоврядування". Варто вiдмiтити,що прийняття цього закону 7 грудня 1990 року, вiдкрило в Українi,вперше серед республiк тодiшнього СРСР, шлях до створення правовогогрунту для впровадження i динамiчного розвитку системи мiсцевогосамоврядування. Сьогоднi у багатьох може виникнути питання, як в мовахкомунiстичної бiльшостi у тодiшнiй Верховнiй Радi вдалося прийнятитакий досить прогресивний для України закон. Аби це зрозумiти слiдзгадати дух того часу. Комунiстична партiя явно втрачала свої позицiї.З вiдмiною статтей про "керiвну i спрямовуючу" роль Комунiстичноїпартiї спочатку в союзнiй, а потiм в українськiй конституцiях, всiмбуло зрозумiло, що роль рiзноманiтних обл, рай, мiськ — "комiв"зводиться нанiвець. Зате зростатиме роль конституцiйних органiвмiсцевої влади — Рад народних депутатiв, адже керувати життямневеликих сiл чи мiських мегаполiсiв необхiдно i в умовахбагатопартiйностi. В цих умовах, використовуючи контрольний пакетголосiв у радах, керiвники багатьох "комiв" обираються головамивiдповiдних рад. Проте в багатьох мiстах чи районах це зробити невдалось, оскiльки першi партiйнi керiвники не стали членамивiдповiдної ради — адже вибори вони програли! I ось тут колишнi їхнiпiдлеглi, що стали керiвниками рад, котрi ловили кожне слово свогопатрона стали проводити свою полiтику i захотiли своєї автономностi iвiд партiйного керiвництва i вiд державної опiки. На цьому бажаннiоб`єднались повнi протилежностi: дисидент Чорновiл, партфункцiонерЯцуба i просто iнженер Вороб`йов чи мiсцевий комсомольський лiдерГринiв, якi обстоювали права громад населених пунктiв не тiлькиобирати свою мiську владу, але й мати достатнi фiнансовi ресурси дляздiйснення цiєї влади. Це був феномен часу, що дав змогу Українiодержати досить непоганий на той час закон про мiсцеве самоврядування.Якщо повернутись до преамбули цього Закону: "… цей Закон визначаєзасади мiсцевого самоврядування — основи $%,.*` b(g-.#. устрою влади вреспублiцi, правовий статус мiсцевих Рад народних депутатiв, органiвгромадського самоврядування, а також форм безпосередньоїдемократiї…. Мiсцеве самоврядування в Українськiй РСР — цетериторiальна самоорганiзацiя громадян для самостiйного вирiшеннябезпосередньо або через державнi i громадськi органи, якi вониобирають, усiх питань мiсцевого життя виходячи з iнтересiв населення,на основi законiв Української РСР та власної фiнансово-економiчноїбази" — то можна побачити тут поєднання двох не зовсiм поєднуючихпонять. Так мiсцевим самоврядуванням називають державнi органи? "Система мiсцевого самоврядування включає: сiльськi, селищнi, районнi,мiськi, районнi в мiстах, обласнi Ради народних депутатiв та їхоргани, якi є державними органами мiсцевого самоврядування."(Стаття 2)Такий суперечливий пiдхiд можна пояснити наявнiстю Конституцiї 1978року, яка прямо встановлювала: " Народ здiйснює державну владу черезРади народних депутатiв, якi становлять полiтичну основу УкраїнськоїРСР. Всi iншi органи пiдконтрольнi i пiдзвiтнi Радам народнихдепутататiв.(стаття 2) Органiзацiя i дiяльнiсть Радянської державибудується у вiдповiдностi з принципом демократичного централiзму: …обов`язковiстю рiшень вищестоящих органiв для нижщестоящих.(стаття 3)"Незважаючи на такi юридичнi неузгодженностi з загальноприйнятимидемократичним свiтом нормами, що регулюють мiсцеве самоврядуваннявизначаючи його саме як недержавний чи автономний вiд державноговтручання iнститут самоорганiзацiї населення, згаданий вище закон "Промiсцевi Ради народних депутатiв та мiсцеве самоврядування" в редакцiїї7 грудня 1990 року можна вважати днем вiдродження мiсцевогосамоврядування в Українi. Адже саме в цьому законi було повернуто довжитку сам термiн мiсцевого самоврядування, було визначено основнiпринципи на яких будується мiсцеве самоврядування, в тому числi"самостiйнiсть i незалежнiсть Рад народних депутатiв у межах своїхповноважень у вирiшеннi питань мiсцевого значення; економiчної iфiнансової самостiйностi територiї; самофiнансування iсамозабезпечення; оптимальної децентралiзацiї."

Законодавство про органи мiсцевої влади .1968 — 1995 роки.

Якщорозглянути перелiк законодавства, яке регулювало питання створення iорганiзацiї дiяльностi мiсцевих органiв державної влади в Українi -мiсцевих Рад народних депутатiв нової доби, то варто це починати зчасу появи першого українського закону 1968 року. Варто вiдмiтити, щотаких актiв було за чей час бiльше двадцяти. Проте видiлити вартопередусiм лише декiлька, якi мали надзвичайно важливе значення дляiсторiї розвитку самоврядування в Українi. Закону "Про мiсцевi Радинародних депутатiв та мiсцеве самоврядування" ми уже торкались.Згадаємо ще: 5 грудня 1990 року. Закон Української РСР "Про бюджетнусистему Української РСР." 3 лютого 1994 року. Закон України "Проформування мiсцевих органiв влади i самоврядування". 24 лютого 1994року. Закон України "Про вибори депутатiв i голiв сiльських, селищних,районних, мiських, районних у мiстах, обласних рад". 8 червня 1995 року. Конституцiйний Договiр "Про державну владу iмiсцеве самоврядування в Українi".21 серпня 1995 року. Указ Президента України "Про Положення прообласну, Київську, Севастопольську мiську державну адмiнiстрацiю таПоложення про районну, районну у мiстах Києвi та Севастополi державнуадмiнiстрацiю".

Структура влади в Українi 1990 — 1996 роки.

Враховуючи факт постiйнихзмiн структури влади в Українi за перiод з 1990 року, варто взагальних рисах проаналiзувати особливостi тiєї чи iншої системивлади. До 1990 року головну роль в органiзацiї та дiяльностi органiввлади в Українi грала структура комунiстичної партiї. Адже на кожномурiвнi адмiнiстративнотериторiального устрою iснувала вiдповiднапартiйна структура: обком, райком, мiськком, а всi керiвники рад чивиконкомiв обов`язково належали до правлячої партiї. Тому нiякоїавтономностi органiв мiсцевої влади не було i не могло бути, апартiйна вертикаль забезпечувала реалiзацiю "демократичногоцентралiзму". Саме партiйнi органи приймали головнi рiшення iзаймались кадровими питаннями. Вiдповiдали ж за всi негаразди самевиконавчi органи рад. Самi ж ради були чисто декоративними органами,якi збирались лише два рази в рiк на одноденнi сесiї. Вiд грудня 1990до березня 1992 року в Українi дiяла перша редакцiя Закону "Промiсцевi Ради народних депутатiв Української РСР та мiсцевесамоврядуання". А за тодiшньою Конституцiєю вся влада в Українiконцентрувалась по лiнiї Рад, де Верховна Рада України здiйснювала всюповноту влади вiд iменi України. Верховна Рада формувала Уряд — Радумiнiстрiв, здiйснювала iншi кадровi призначення, мала право скасуваннярiшень органiв виконавчої влади та розпуску мiсцевих рад всiх рiвнiв.Правда декларацiя про державний суверенiтет України, прийнята 16 липня1990 року, проголосила, що влада в Українi має будуватись за принципомїї розподiлу на законодавчу, виконавчу i судову. Проте реальнийрозподiл влади почався iз заснуванням в Українi поста Президента.Пiсля всенародного обрання Президента 1 грудня 1991 року почалосьвнесення змiн i доповнень до Конституцiї та вiдповiдна корекцiяукраїнського законодавства. Саме на початку 1992 року , у лютому -березнi були прийнятi два нових закони "Про представника OрезидентаУкраїни" та "Про мiсцевi Ради народних депутатiв та мiсцеве iрегiональне самоврядування". На мал.1 показана структура влади вУкраїнi в 1992 — 1994 рокiв. Cаме в цей перiод в Українi вiдбувсяреальний розподiл влади на законодавчу — яку уособлювала Верховна Радата виконавчу — яку очолив Президент. За цiєю моделлю Президент одержаввиконавчу вертикаль iз представникiв Президента в областях i районах,якi здiйснювали державну виконавчу владу i контролювали органимiсцевого самоврядування з питань здiйснення ними делегованихдержавних функцiй i дотримання Конституцiї i законiв України. Законвизначав Представника Президента найвищою посадовою особою державноївиконавчої влади в областi i районi. На нього покладалось загальнекерiвництво мiсцевою державною адмiнiстрацiєю, виконання районного таобласного бюджетiв, контроль за дотриманням Конституцiї тазаконодавства. Варто вiдмiтити, що цей закон був досить загальним. Всiiншi питання дiяльностi адмiнiстрацiй мали регулюватись актамиПрезидента України. Нова редакцiя, названого вище закону, булаприйнята 26 березня 1992 року пiсля схвалення 5 березня 1992 рокузакону "Про представника Президента України" Врахувала передачучастини повноважень вiд обласних та районних рад ПредставникамПрезидента. Головним тут було те, що на районному i обласному рiвнiради народних депутатiв позбавлялись власних виконавчих органiв iносили характер виключно представницьких органiв. Лише на рiвнiнаселених пунктiв функцiонувало реальне самоврядування. Оскiльки щеперша редакцiя закону "Про мiсцевi ради народних депутатiв та мiсцевесамоврядування" лiквiдувала так звану "радянську матрьошку", а самепiдпорядкування рад одна однiй по вертикалi, то введення iнститутуПредставникiв Президента мало остаточно лiквiдувати радянську модельвлади i створити систему влади де поєднується принцип забезпечення врегiонах державного управлiння через мiсцевi державнi адмiнiстрацiї зширокою самодiяльнiстю громадян в населенних пунктах через органисамоврядування з досить широкими повноваженнями. Основним недолiкомтакої структури влади стало те, що Представники Президента в областяхi районах фактично не мали виходу на Кабiнет Мiнiстрiв, вплив Уряду наїх призначення та управлiння дiяльнiстю був надто слабкий, аадмiнiстрацiя Президента не могла забезпечити тiсної взаємодiї мiжмiсцевими державними адмiнiстрацiями та Урядом. Плюс до цього додалисьi чисто суб`єктивнi фактори: не зовсiм адекватна кадрова полiтикатодiшнього Президента України щодо призначення голiв адмiнiстрацiй, атакож жорстка конкуренцiя мiж Президентом i Головою Верховної Ради.Варто згадати, що призначення Представникiв Президента здiйснювалосьвсе з тiє ж "партiйної обойми". В багатьох областях чи районах на чолiради i на чолi вiдповiдної адмiнiстрацiї опинялись вiдповiдно перший iдругий секретарi райкому чи обкому. Це призводило до конкуренцiї мiжцими посадовими особами, яка в деяких регiонах переростала в /.abiйнi"розборки". Крiм такої конфронтацiї, яка в багатьох мiсцях булаштучною, але активно використовувалась противниками введення iнститутуПрезидента в Українi, якi хотiли якомога бiльше обмежити владуПрезидента важливим елементом лiквiдацiї такої моделi влади сталоослаблення впливу Президента на парламент. Оскiльки Закон "ПроПредставника Президента України" передбачав, що ПредставникиПрезидента не можуть бути народними депутатами, повноваження понад 30народних депутатiв, якi обiйняли посади Представникiв, були припиненi.Це, звичайно ослабило позицiї Президента в парламентi. (Чи не тому,зараз в Українi депутати-сумiсники є нормальним явищем?) Пiсляприйняття Верховною Радою України у вереснi 1993 року принциповогорiшення про проведення дострокових виборiв Президента i парламенту,Президент внiс на розгляд парлменту проект про змiни i доповненняКонституцiї України, де пропонувалось введення посади Вiце-Президента,як глави Уряду, та деяка модифiкацiя структури влади в Українiзагалом. Оскiльки цей законопроект вважався таким , що свiдчить прослабкiсть Президента, то вiн не тiльки не був пiдтриманий, атрансформувався 3 лютого 1994 року в невеликий за обсягом, але вкрайважливий Закону "Про формування мiсцевих органiв влади iсамоврядування". Цим законом разом з новими виборами до мiсцевихорганiв влади скасовувався iнститут мiсцевої державної адмiнiстрацiї.Голови рад усiх рiвнiв мали обиратись всiм населенням, замiстьдержадмiнiстрацiй знову вiдновлювались виконкоми. Коли Закон бувпроголосований, я особисто звернувся до Президента Кравчука, якийсидiв у залi засiдань з риторичним питанням, невже Президент пiдпишеприйнятий Закон, адже це все одно, що пiдписати для себе "смертнийвирок" перед виборами. Леонiд Макарович, сказав, що пiдпише. Iпiдписав. Як наслiдок вiн не був переобраним, оскiльки його головнасила — Представники Президента не пiдтримали його на виборах, вонизаймались своїми прямими виборами уже як голiв рад, а не голiвдержавних адмiнiстрацiй. Iван Степанович Плющ, саме завдяки якомуз`явився Закон"Про формування мiсцевих органiв влади iсамоврядування", також вибори не виграв, хоча й позбавив Президентайого Представникiв" На Мал. 2. показана структура влади в Українi вiдвиборiв червня 1994 року до пiдписання Конституцiйного Договору вчервнi 1995 року. Як було показано вище, пiсля лiквiдацiї iнститутуПредставникiв Президента в областях i районах законом "Про формуваннямiсцевих органiв влади i самоврядування" з червня 1994 року в Українiвертикаль державної виконавчої влади була зруйнована. Формальнепiдпорядкування виконкомiв по здiйсненню делегованих державних функцiйi їх автономнiсть у виконаннi функцiй самоврядування, та й ще приумовi обрання голiв рад всiм населенням, особливо за умов наявностi вУкраїнi великої частки державної власностi є вкрай неефективним. Тутще й $.$ +(al спроби новообраних голiв областей творити свою,незалежну вiд Києва полiтику, що посилювало некерованiсть держави тапiдiгрiвало iдеї сепаратизму. В цей час, Верховна Рада України 13-госкликання, де в 1994 роцi лiви сили мали бiльшiсть голосiв, спробувалавзагалi реанiмувати радянську модель влади. Прийнятий в першомучитаннi 8 липня 1994 року проект закону "Про мiсцевi Ради народнихдепутатiв" фактично мав позбавити Президента i Уряд впливу нарегiональну полiтику, а всю систему рад знову замикав пiд ВерховноюРадою у вертикаль "демократичного централiзму". Правда пiсля довиборiвлипня-листопада 1994 року, монополiя на бiльшiсть була порушена iзгаданий проект так i залишився проектом. Другий Президент України,одержавши недiєву систему влади, спробував спочатку неконституцiйнимиметодами створити вертикаль державної виконавчої влади, а саме Указомвiд 6 серпня 1994 року "Про забезпечення керiвництва структурамидержавної виконавчої влади на мiсцях" Президент пiдпорядкував собiголiв районних i обласних рад. Звичайно цей Указ не мiг реальнозмiнити ситуацiю, оскiльки вiн був неконституцiйний i голови обласнихi районних рад обирались на посади всiм населенням i Президент не мавможливостей нi звiльняти їх нi керувати ними. З метою лiквiдацiї такоїситуцiї, у груднi 1994 року Президент внiс на розгляд Верховної РадиУкраїни проект конституцiйного закону "Про державну владу i мiсцевесамоврядування в Українi". Пiврiчнi дебати навколо проекту цьогозакону закiнчились пiдписанням мiж Президентом України та ВерховноюРадою України унiкального з правової точки зору документу -Конституцiйного Договору. Цей документ був поставлений в рiвень зКонституцiєю України, причому i Конституцiя i все iнше українськезаконодавство могли застосовуватись лише в частинi, що не суперечилоцьому Договору. На Мал.3. проiлюстровано структуру влади, що буласформована в Українi за Конституцiйним договiром, пiдписаним 8 червня1995 року. Це була нова спроба вiдновити вертикаль державноївиконавчої влади. Було утворено систему органiв мiсцевих державнихадмiнiстрацiй, якi пiдпорядковувались по вертикалi знизу до-верху, аждо Президента України. Знову ж, як в часи 1992 — 94 рокiв, обласнi iрайоннi ради позбавились своїх виконавчих органiв, а самоврядуванняформально залишилось лише на рiвнi населених пунктiв. Проте в цiйсистемi залишився дуже суперечливий момент — голова ради та глававiдповiдної державної адмiнiстрацiї одна i та ж особа, то того жобрана всiм населенням саме, як голова ради. Крiм того, Конституцiйнийдоговiр фактично вивiв державну виконавчу владу з пiд впливупарламенту. Єдина можливiсть впливу на уряд залишилась лише черезбюджет, але це досить незначний вплив, враховуючи вiдсутнiсть упарламенту можливостей i досвiду ведення фiнансового контролю.Аналогiчна ситуацiя сформувалась i на обласному i районному рiвнях.Адже в розвиток Конституцiйного договору було прийнято ще два важливихдокументи: 21 серпня 1995 року Указ Президента України "Про Положенняпро обласну, Київську, Qевастопольську мiську державну адмiнiстрацiюта Положення про районну, районну у мiстах Києвi та Севастополiдержавну адмiнiстрацiю", 30 грудня 1995 року. Указ Президента України"Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам таочолюваним ними виконавчим комiтетам сiльських, селищних i мiськихРад". За цими указами мiсцева державна адмiнiстрацiя одержала рядповноважень, якi навiть теоретично не можуть бути передаватисьдержавнiй виконавчiй владi: право вносити змiни в бюджет тавстановлювати мiсцевi податки. Враховуючи той факт, що 28 травня 1995року було прийнято нову редакцiю Закону "Про бюджетну системуУкраїни", яка внесла додатковi обмеження на власнi фiнансовi ресурсимiсцевих рад, то разом iз Конституцiйним Договором мiсцевомусамоврядуванню було нанесено серйозного удару. Мiсцеве самоврядуванняу конституцiйному процесi. Конституцiйний процес в Українi, якийпочався з прийняття Верховною Радою Української РСР 12-го скликання 16липня 1990 року Декларацiї про державний суверенiтет України тривавмайже шiсть рокiв. Саме пiсля прийняття Декларайiї i на її основi булирозробленi протягом 1990 — 1996 рокiв декiлька редакцiй проектiв новоїКонституцiї України. На рiзних етапах i у рiзних проектах,якофiцiйних, тобто розроблених конституцiйними комiсiями Верховної Ради12-го та 13-го скликань, iдея мiсцевого самоврядування та мiсцевоїдержавної адмiнiстрацiї знаходили досить рiзнi розв`язки, але одне щооб`єднувало всi цi проекти, це досить невизначене мiсце i рольмiсцевого самоврядування у системi демократичних iнститутiв держави iяк наслiдок, роздiл мiсцевого самоврядування практично у всiх проектахбув найслабшим мiсцем. I це не дивно, адже навiть в теоретичному планiв Українi питання мiсцевого самоврядування добре не розпрацьовано. Невдаючись в аналiз семи редакцiй проекту конституцiї, що булирозробленi робочою групою конституцiйної комiсiї Верховної РадиУкраїни 12-го скликання чи проектiв рiзних полiтичних партiй, щоз`явились протягом 1994-1995 рокiв, спробуємо зробити хоча б побiчнийаналiз конституцiйного процесу за новiтнiй перiод, а саме 1995-96рокiв. Мал. 4. Офiцiйний проект Конституцiї вiд 15.11.95 року булорозроблено робочою групою Конституцiйної комiсiї з урахуванням досвiдуi норм Конституцiйного договору, тобто передбачалось суттєве посиленнявлади Президента за рахунок обмеження повноважень парламенту. Крiмцього проект передбачав iстотну змiну структури влади в територiях.Тут передбачалася сильна, централiзована державна виконавча влада, якаповнiстю пiдпорядковується i контролюється Президентом, хоча формальноза проектом Конституцiї вiн не визначався главою державної виконавчоївлади. Президент одноособово мав формувати Кабiнет Мiнiстрiв,призначати мiнiстрiв та голiв мiсцевих держадмiнiстрацiй, якiздiйснюють державну виконавчу владу в областях. На голiвдержадмiнiстрацiй також покладався контроль над рiшенням.`# -iв самоврядування. Цей проект пропонував бiльшефективний iнструмент здiйснення влади поза Києвом, нiж той, що якийбув за часiв Конституцiйного Договору , коли голова ради i головаадмiнiстрацiїї поєднанi в однiй особi (мал.3) i до того ж колиПрезидент мав право призначити голову адмiнiстрацiї лише пiсля обранняцiєї особи головою ради. Але цей позитивний момент в проектi зводивсянанiвець суттєвою вадою, а саме тим, що поряд з Главою мiсцевоїдержавної адмiнiстрацiї, який за проектом мав реальну владу i ресурсиi який призначається Президентом, з`явився Голова ради з обмеженимиповноваженнями i з незрозумiлим "виконавчим апаратом", обранийнаселенням цiлої областi. Це мало неминуче породити конфлiкт мiж цимиполiтичними фiгурами. Що ж до формування рад районного та обласногорiвня виключно з голiв рад нижчих рiвнiв, то тут могла виникнутипроблема в дiєздатностi рад асоцiйованого рiвня(та ж проблемакворуму).Хоча в умовах коли функцiї обласних i районних радобмежуються лише координацiєю загальнорайонних чи обласних програм, тоiдея асоцiйованого рiвня самоврядування заслуговує на увагу i єперспективною. Пiсля доопрацювання проекту протягом кiлькох мiсяцiв,11 березня 1996 року з`явилась нова редакцiя проекту Конституцiї, якана перший погляд не дуже вiдрiзнялась вiд редакцiї листопада 1995 року, проте змiни, внесенi при доопрацюваннi виявились дуже суттєвими. Намал.5 показана схема влади, за проектом Конституцiї вiд 11.03.1996року. Суттєвою змiною тут була спроба усунути можливi суперечностi мiжвсенародно обраними головами обласних i районних рад, якi практично немали реальних владних повноважень i призначеними Президентом головамимiсцевих державних адмiнiстрацiй. За цiєю редакцiєю проекту головиобласних i районних рад рад мали б обиратись депутатами вiдповiднихрад, а самi цi ради мали б формуватись не з голiв рад населенихпунктiв за посадою, а радами населених пунктiв за спецiальним законом.Така модель органiзацiї влади на обласному i районному рiвнях впринципi виглядала досить дiєздатною. Проте надзвичайно великiповноваження Президента нова редакцiя проекту нiяк не обмежувала.Питання двопалатностi парламенту, тобто пересiчення повноважень Сенатута Палати депутатiв, а також можливiсть повного блокування роботипарламенту iз-за цього, а так само невизначенiсть призначення другоїпалати так i залишилось не вирiшеним. Погоджувальна тимчасова комiсiяз представникiв депутатських груп i фракцiй, що працювала над проектомКонституцiї, пiсля його внесення на розгляд Верховної Ради України, щевнесла ряд змiн i доповнень до проекту, якi двопалатнi НацiональнiЗбори перетворили на однопалатну Народну Раду, дещо обмежилиповноваження Президента по формуванню деяких органiв державної влади,наприклад судової, та рiзко посилили роль Прем`єр-Мiнiстра. На мал.6показана структура влади за проектом погоджувальної *.,iсiї вiд 20травня 1996 року. Як видно з малюнку, реальна структура практично незмiнилась, хоча, якщо враховувати такi положення, як фактичнескасування права Президента розпускати парламент, чи обмеження йогоповноважень при вирiшеннi кадрових питань, то нова структура владибула уже менш "президентською". Роздiл проекту, який визначавструктуру влади на мiсцевому рiвнi не змiнився. Малюнок 7 iлюструєнову структуру влади в Українi, яка має скластись за новоюКонституцiєю України, прийнятою українським парламентом 28 червня 1996року. В порiвняннi з проектом погоджувальної комiсiї, в частинi, щостосується нашого дослiдження, а саме конституцiйних основ органiзацiївлади в регiонах i мiстах, з`явились деякi цiкавi змiни. Перше: уженевiдомо, яким чином мають формуватись районнi i обласнi ради, нормапро асоцiйований рiвень цих рад була вилучена з проекту приголосуваннi. Друге: на рiвнi населених пунктiв, мiсцева рада одержалавиконавчий орган, а не апарат, як було в проектi, що тепер є гарантiєюдля збереження реальної влади в органах мiського самоврядування.Третє: питання контролю i зупинення неправомiрних рiшень мiсцевих радзнову ж таки вiднесено до майбутнього законодавства. Коментар:Аналiзуючи зараз текст нової Конституцiї в частинi вiдповiдностi їїправових норм потребам мiсцевого самоврядування насьогоднi i наперспективу, можна зробити висновок, що розробники проекту не дужепереймались цими проблемами, а пролобiювати iнтереси суб`єктiвсамоврядування у Верховнiй Радi було нiкому. Адже тепер Конституцiяпрактично повнiстю заблокувала можливiсть реформуванняадмiнiстративно-територiального устрою, а деякi норми, наприклад пробюджетну систему(стаття 95) чи про обласнi i районнi ради(частина 4статтi 140) настiльки двозначнi, що нiхто не може впевнено сказати, чиможуть ммати власнi бюджети органи самоврядування i що являють собоюяк органи, районнi та обласнi ради. Незважаючи на те, що роздiлсамоврядування в кожному iз проектiв конституцiї був чи не найслабшим,i до нього було багато пропозицiй збоку науковцiв, асоцiацiй органiвсамоврядування, особливо активною тут була Асоцiацiя мiст України таАсоцiацiя народних депутатiв України попереднiх скликань ВерховноїРади. Але практично жодна iз цих пропозицiй не була сприйнята нiКонституцiйною комiсiєю, нi погоджувальною групою. Коли зараз почитатитовстенний том(754 сторiнки!) , який називається "Порiвняльна таблицядо проекту Основного закону України — Конституцiя України" то можнапобачити, що до роздiлу 11 Мiсцеве самоврядування було не так багатопринципових зауважень. Бiльшiсть зауважень до цього розiду було самевiд депутатiв лiвих фракцiй i стосувались вони як правило збереженнярадянської системи влади в її класичному виглядi. Пропозицiї депутатiвправих фракцiй, яких було досить небагато також не були принциповими iнавiть вiд їх прийняття нiякого полiпшення -.`, цього роздiлу не могловiдбутись. I це не дивно, адже жодна з полiтичних партiй чидепутатських фракцiй так i не змогла зрозумiти важливостi розвиткумiсцевого самоврядування для становлення України як демократичноїдержави. Варто вiдмiтити, що практично на кожному етапiконституцiйного процесу, лiдери фракцiй, чи члени конституцiйної iпогоджувальної комiсiї одержували конкретнi, фаховi пропозицiї доцього роздiлу проекту Конституцiї. Як приклад, тут подається витяг зпропозицiй, якi були переданi членам погоджувальної групи 15 травня1996 року: "Стаття 92(95 в остаточнiй редакцiї). Ця стаття потребуєсуттєвого уточнення, оскiльки нечiтко визначено, що таке Державнийбюджет та не проведена лiнiя на забезпечення самостiйностi мiсцевихбюджетiв. Було б цiлком можливо,замiсть частини 1, видiлити окремустаттю, що регулює питання бюджетної системи: "Стаття __. Бюджетнусистему України складають: державний бюджет та мiсцевi бюджети. Органимiсцевого самоврядування при формуваннi та здiйсненнi мiсцевихбюджетiв є самостiйними. Загальнi принципи формування i здiйсненнямiсцевих бюджетiв визначається законом." На нинiшньому етапi навряд чиможливо впровадити настiльки широке самоврядування, яке iснує примiрому США, проте закласти основи для розвитку самоврядування необхiдносаме у Конституцiї, причому цi норми мають вирiшувати два питання:перше — забезпечити конституцiйне право на iснування самоврядуваннявзагалi i його динамiчний розвиток у майбутньому, друге — не скуватиможливостi держави на кризовому етапi i при тотальному пануваннiдержавного регулювання i державної власностi, провадити одинакову длявсiї держави соцiально-економiчну полiтику. Виходячи з такого пiдходуi має бути виписано цей роздiл. Варто зазначити, що європейськеспiвтовариство, розробило основний документ, що є своєрiдним зразкомдля формування законодавчих положень, щодо мiсцевого самоврядування -Європейську Хартiю Мiсцевого Самоврядування. Враховуючи лаконiчнiстьцього документу i його унiверсальний характер було б цiлком можливодля роздiлу 11 взяти бiльшiсть норм саме з цiєї Хартiї. А сам роздiлвиписати приблизно так: Стаття__. Мiсцеве самоврядування — право iспроможнiсть територiальних громад(колективiв) самостiйно i пiд своювiдповiдальнiсть вирiшувати питання мiсцевого значення, якi належатьдо їх компетенцiї, в межах Конституцiї i законiв України. Це правоздiйснюється громадами безпосередньо i через органи мiсцевогосамоврядування, члени яких обираються таємним голосуванням на основiпрямого, рiвного, загального виборчого права. Органи мiсцевогосамоврядування можуть мати пiдзвiтнi їм "(*.- "gi органи. Стаття __.Територiальнi громади безпосередньо або через органи мiсцевогосамоврядування у межах, визначених законом, вирiшують питання:комунального та житлового господарства, громадського транспорту,соцiальної допомоги, освiти, культури, охорони здоров`я, довкiлля,громадського порядку, торгiвлi та послуг, пiдтримки пiдприємництва,комунальної власностi; складають i виконують вiдповiднi мiсцевiбюджети та встановлюють мiсцевi податки i збори, iншi обв`язковiплатежi; визначають структуру i склад своїх виконавчих органiв;вирiшують iншi питаня мiсцевого значення. Органи мiсцевогосамоврядування рiзних рiвнiв за взаємною згодою, на пiдставiдоговорiв, можуть перерозподiляти мiж собою окремi повноваження.Органи мiсцевого самоврядування можуть делегувати частину своїхповноважень органам самоврядування, що створюються за мiсцемпроживання громадян (будинках,вулицях, кварталах, мiкрорайонах ,тощо), передавати їм матерiально-технiчнi фiнансовi та iншi ресурси,необхiднi для здiйснення цих повноважень. Виконавчим органам мiсцевогосамоврядування окремим законом, або договором можуть делегуватисьокремi повноваження державної виконавчої влади. Виконання делегованихповноважень фiнансується державою. Виконавчi органи мiсцевогосамоврядування з питань здiйснення ними делегованих повноважень єпiдконтрольними органам державної виконавчої влади. Стаття __. Рiшенняорганiв мiсцевого самоврядування, прийнятi в межах їх компетенцiї, єобов`язковими до виконання на вiдповiднiй територiї. Стаття __. Споримiж органами самоврядування рiзних рiвнiв, та мiж органамисамоврядування i державою вирiшуються судом. Стаття __. Нагляд державиза дiяльнiстю мiсцевого самоврядування i його органiв обмежуєтьсязабезпеченням вiдповiдностi цiєї дiяльностi Конституцiї i законамУкраїни i здiйснюється головою мiсцевої державної адмiнiстрацiї згiдноз процедурами та у випадках передбачених цiєю Конституцiєю та законом.Стаття __. Iншi питання органiзацiї та дiяльностi мiсцевогосамоврядування визначаються законами України та власними статутами, щоухвалюються органами самоврядування вiдповiдно до законодавства." Але,оскiльки все це були тiльки пропозицiї, насьогоднi в Конституцiї маємо"те що маємо" i при подальшому розглядi проблем самоврядування слiдвиходити саме з цих, досить суперечливих норм.Пiдсумовуючи такий iсторичний аналiз трансформацiї пiдходiв допроблем органiзацiї мiсцевої влади в Українi за новiтнiй /%`iод, можназробити деякi висновки: 1. За цей перiод вiдбувся перехiд влади вiдодержавлених рад, до влади мiсцевих державних адмiнiстрацiй тамiсцевого самоврядування. 2. Основи мiсцевого самоврядування в Українiбули закладенi в законодавствi 1990-1992 рокiв, хоча i не одержаликонституцiйного закрiплення, що привело до певного вiдновленнярадянської моделi влади в 1994 — 1995 роках. 3. Конституцiя Українивiд 28 червня 1996 року, конституцiйно закрiпила iснування мiсцевогосамоврядування в Українi i визначила в загальних рисах деякiповноваження його органiв. 4. Подальший розвиток мiсцевогосамоврядування неможливий без прийняття нового законодавства, яке маєна базi загальних конституцiйних норм, врегулювати питання органiзацiїта дiяльностi органiв мiсцевого самоврядування та мiсцевої державноїадмiнiстрацiї. 1996 рiк. Законодавче забезпечення мiсцевогосамоврядування. Конституцiя України вiд 28 червня 1996 рокузафiксувала кiлька важливих принципiв iснування мiсцевогосамоврядування в Українi. Так стаття 7 роздiлу "Загальнi засади"встановлює : "В Українi визнається i гарантується мiсцевесамоврядування." Позитивний цей факт мав знайти своє розв`язання вiнших статтях i роздiлах Конституцiї. Проте на жаль роздiл 11 "Мiсцевесамоврядування" був виписаний в традицiї всiх попереднiх проектiв,тобто досить невдало. Варто порiвняти двi норми, частину 1 статтi 140Конституцiї та частину 1 статтi 3 Європейської Хартiї про мiсцевесамоврядування. Стаття 140. Конституцiї: " Мiсцеве самоврядування єправом територiальної громади — жителiв села чи добровiльногооб`єднання у сiльську громаду жителiв кiлькох сiл, селища та мiста -самостiйно вирiшувати питання мiсцевого значення в межах Конституцiї iзаконiв України." Стаття 3 Хартiї : "Пiд мiсцевим самоврядуваннямрозумiється право i реальна здатнiсть органiв мiсцевого самоврядуваннярегламентувати значну частину мiсцевих справ i управляти нею, дiючи умежах закону, пiд свою вiдповiдальнiсть i в iнтересах мiсцевогонаселення."(курсив автора) Як видно з цих текстiв, важливе питання"реальної здатностi" мiсцевого самоврядування вирiшувати мiсцевiсправи "пiд свою вiдповiдальнiсть i в iнтересах мiсцевого населення"не знайшло мiсця в Конституцiї. Звичайно можна надiятись, що майбутнєзаконодавство вирiшить питання здатностi виконувати свої повноваження,проте вiдсутнiсть конституцiйного закрiплення права мiсцевогосамоврядування на свiй автономний вiд державного бюджет та своїподатки i збори завжди висiтиме над мiсцевим самоврядуваннямдамокловим мечем. Адже в Конституцiї, стаття 95 , що стосується!n$&%b-.u системи України встановлює: " Бюджетна система Українибудується на засадах справедливого i неупередженого розподiлусупiльного багатства мiж громадянами i територiальними громадами.",проте з цiєї норми прямо не слiдує, що бюджетну систему складаютьдержавний та мiсцевi бюджети, автономнi вiд державного. Забезпечитимiсцеве самоврядування правом на достатнi фiнансовi ресурси теперможна спробувати на основi частини 3 статтi 142 "Держава бере участь уформуваннi доходiв бюджетiв мiсцевого самоврядування, фiнансовопiдтримує мiсцеве самоврядування. Витрати органiв мiсцевогосамоврядування, що виникли внаслiдок рiшень органiв державної влади,компенсуються державою." Ще однiєю проблемою, що не знайшла вирiшенняу Конституцiї є невизначений статус i порядок формування мiсцевих радрайонного та обласного рiвня. Адже, коли в Конституцiї немає чiткоговизначення статусу i порядку формування цих рад, то застосувуєтьсячинне законодавство, а саме Закон "Про мiсцевi Ради народних депутатiвта мiсцеве i регiональне самоврядування". Звичайно пiсля прийняттянової Конституцiї законодавство, в тому числi i про мiсцевесамоврядування, потребує зараз суттєвих змiн. Також потрiбно прийнятиряд нових законiв. Основними законами тут мають стати закони "Промiсцеве самоврядування" та "Про мiсцеву державну адмiнiстрацiю". Назваоднакова, але пiдходи рiзнi. Конституцiя України, прийнята 28 червня1996 року, встановила новi правила за якими мають органiзовуватись iфункцiонувати системи мiсцевої державної влади i мiсцевогосамоврядування. На жаль, роздiл 11 Конституцiї України "Мiсцевесамоврядування"про що уже йшлося вище, не зовсiм чiтко встановлюєнорми-принципи, за якими мають утворюватись i дiяти мiсцевi радирiзних рiвнiв, особливо в частинi, що стосується районних i обласнихрад. Така нечiткiсть зразу ж матерiалiзувалась у два рiзнi пiдходи дорозробки нового закону про мiсцеве самоврядування. 29 жовтня 1996року, Верховна Рада України в пленарному засiданнi розглянула двапроекти Закону "Про мiсцеве самоврядування". Перший проект "Промiсцеве самоврядування в Українi", розроблений робочою групою комiсiїз питань державного будiвництва, дiяльностi рад i самоврядування вiд18 вересня 1996 року.(далi: проект Комiсiї)Другий проект з такою ж назвою, розроблений робочою групою,сформованою iз представникiв Фонду сприяння мiсцевому самоврядуваннюУкраїни, Мiнюсту, науковцiв рiзних навчальних закладiв України назамовлення Асоцiацiї мiст України(АМУ).(далi: проект АМУ). Цi двапроекти сповiдували не тiльки два рiзнi пiдходи до вирiшення проблемзаконодавчого закрiплення статусу органiв a ,."`o$c" —o в державi,розмежування повноважень мiж органами самоврядування та виконавчоївлади, тощо, але i є документами вiдмiнних юридичних шкiл, хоча зовнiбагато норм i статей цих законiв спiвпадають за змiстом. Основнiконцептуальнi вiдмiнностi цих двох проектiв зведенi в таблицю. №Проект комiсiї Проект Асоцiацiї мiст 1. Закон носить характер Законмiстить передусiм детального документу, який матерiальнi норми та деякi регулює всi матерiальнi та процесуальнi, якi є процесуальнi норми щодо одинаковими для всiх органiв органiв мiсцевого самоврядування. Питання самоврядування саме цим детальної регламентацiї законом. Прийняття органами процесуальних норм самоврядування власних переноситься на рiвень статутiв не передбачається. мiсцевих статутiв, якi можуть Питання самоврядування прийматись органами регулюютья Конституцiєю та самоврядування чи громадами законами. окремих мiст. Тобто питаннясамоврядування регулюютьсяКонституцiєю, законами та мiсцевимистатутами.2. Законопроект передбачає Мiсцеве самоврядування здiйснення самоврядування на здiйснюється на всiй всiх рiвнях адмiнтерподiлу: територiї України в селах, "Мiсцеве самоврядування об`єднаннях сiл, селищах, здiйснюється територiальними мiстах. громадами сiл, селищ, мiст як безпосередньо, так i через сiльськi, селищнi, мiськi ради та їх виконавчi органи, а також через районнi та обласнi ради, якi представляють їх спiльнi iнтереси."3. Ради населених пунктiв та Формування рад поселень та ради районiв i областей рад районiв i областей рiзне. формуються за однаковим Територiальнi громади на принципом: " Сiльськi, основi загального, рiвного, селищнi, мiськi, районнi у прямого виборчого права мiстах, районнi, обласнi ради шляхом таємного голосування складаються з депутатiв, якi обирають на 4 роки вiдповiдно обираються населенням депутатiв сiльської, вiдповiдної територiї на селищної, мiської ради та основi загального, рiвного i сiльського, селищного та прямого виборчого права мiського голову. шляхом таємного голосування.4. Передбачається обов`язкове У мiстi територiальною видiлення територiальної громадою є всi мешканцi громади на рiвнi районiв у мiста. мiстах i як наслiдок районних "Мiсцеве самоврядування може у мiстах органiв здiйснюватись i на районному самоврядування. рiвнi в мiстах з районним "У мiстах з районним подiлом подiлом, якщо рiшенням територiальнi громади дiють i територiальної громади мiста на рiвнi окремих районiв або або мiської ради чи статутом добровiльно об`єднуються в мiста передбачено видiлення одну територiальну громаду територiальної громади цього мiста". мiста."5. Повноваження органiв Визначається в загальному мiсцевого самоврядування власна компетенцiя органiв виписанi дуже детально за самоврядування та делегованi галузевим принципом.( повноваження вiд держави. культура, планування, будiвництво, соцiальний захист, тощо)6. Бюджети мiсцевого Бюджети мiсцевого самоврядування формуються за самоврядування формуються за рахунок мiсцевих податкiв та рахунок мiсцевих податкiв i вiдрахувань з зборiв, частини загальнодержавних податкiв загальнодержавних податкiв нормативи яких для областей i визначеної у вiдповiдностi до мiст, що є обласними центрами нормативiв, затверджених встановлює Верховна Рада; до парламентом України на бюджетiв районiв i мiст довгостроковiй основi. обласного значення — обласними радами; до бюджетiв сiл, селищ, мiст районного значення — районними радами.7. Не встановлюються вимоги до Встановлюється порядок обов`язкового розподiлу формування i використання бюджету на поточний бюджет та поточного бюджету та бюджету бюджет розвитку. iнвестицiй та розвиткумiсцевого самоврядування.8. Повноваження голови Повноваження голови достроково припиняються достроково припиняються Верховною Радою за поданням Президентом України за голови вiдповiдної державної висновком суду про порушення адмiнiстрацiї за висновком головою законiв та суду. Конституцiї України.9. Посадових осiб з самостiйним Представницькi органи статусом не передбачається. мiсцевого самоврядуванняможуть передбачитиобраннпосадовихосiд мiсцевогосамоврядування iз самостiйнимстатусом.(наприклад — скарбник чикерiвник мунiципальної мiлiцiї).10. Форма врядування за цим Форма врядування визначається проектом: слабкий мер(голова) територiальною громадою( її — сильна рада. Кiлькiсний i представницьким органом) i персональний склад виконкому закрiплюється рiшенням ради визначається радою за або у статутi поселення. пропозицiєю голови. До складу виконкому входить i секретар ради. Виконком є пiдконтрольним, пiдпорядкованим та пiдзвiтним радi, що його утворила.Навiть iз наведених у таблицi вiдмiнностей, можна зрозумiти принциповурiзницю у цих законопроектах. Це не просто рiзниця проектiв. Церiзниця пiдходiв. Перший проект фактично консервує ситуацiю в такомувиглядi в якому вона є, другий проект намагається перевести мiсцевесамоврядування України в русло, характерне для сучасних моделейсамоврядування бiльшостi європейських країн чи США. Iнша справанаскiльки це може прижитись в Українi i наскiльки готовi до такогопiдходу готовi всi без винятку органи мiсцевого самоврядування вУкраїнi. Перед конкретним аналiзом переваг i недолiкiв вищеозначенихпроектiв, слiд зробити певнi застереження щодо вимог до законодавствапро мiсцеве самоврядування взагалi. А також поставити кiлькариторичних питань, на якi слiд дати вiдповiдi, або хоча б спробуватице зробити. Чи вiдповiдає сучасне українське законодавство з питаньмiсцевого самоврядування та мiсцевої виконавчої влади вимогам новоїКонституцiї України i чи дає нова Конституцiя можливiсть дляфункцiонування дiючих зараз органiв самоврядування? Чи доцiльно зараз,при обраних два роки тому мiсцевих радах, проводити їх черговуреорганiзацiю, без їх переобрання на нових засадах? Чи варто проводитичергове реформування мiсцевого самоврядування лише прийняттям черговоїредакцiї закону, чи, може, слiд пiдготувати пакет законiв, якiрегулюють всi питання нормальної дiяльностi самоврядування i ввести їхв дiю пiсля нових мiсцевих виборiв? Чи варто в новому законодавствiпередбачити можливiсть рiзноварiантностi форм самоврядування взалежностi вiд рiвня розвитку та iнтелектуального потенцiалу мiст, чизалишитись в умовах загальної унiфiкацiї? Звiсно, чинне законодавствоУкраїни, а саме Закон "Про мiсцевi ради i мiсцеве самоврядування" вредакцiї 1992 року, не зовсiм вiдповiдає роздiлу 11 нової КонституцiїУкраїни, особливо в частинi, що стосується районних та обласних рад.Але ж цей закон не вiдповiдав реальнiй ситуацiї з мiсцевою владоюрайонного та обласного рiвнiв часiв дiї Jонституцiйного Договору. Йогонорми застосовувались в частинi, що не суперечила цьому документу i цеза вiдсутностi Конституцiйного Суду. Тепер же роздiл 15, Перехiднiположення , частини 7,8 визначають: "8. Сiльськi, селищнi, мiськi радита голови цих рад пiсля набуття чинностi Конституцiєю Україниздiйснюють визначенi нею повноваження до обрання нового складу цих раду березнi 1998 року. Районнi та обласнi ради, обранi до набуттячинностi цiєю Конституцiєю, здiйснюють визначенi нею повноваження досформування нового складу цих рад вiдповiдно до Конституцiї України.Районнi в мiстах ради та голови цих рад пiсля набуття чинностi цiєюКонституцiєю, здiйснюють свої повноваження вiдповiдно до закону."Тобто Конституцiя, принаймi до 1998 року, дає вiдстрочку напереобрання мiсцевих рад всiх рiвнiв, тому що частина друга пункту 8,що стосується районних i обласних рад, зберiгає їх повноваження дочасу їх обрання за нормами нової Конституцiї, але в Конституцiї немаєжодної норми, яка б визначала порядок їх формування. Враховуючи цiаргументи можна констатувати, що сьогоднi, хоча чинне законодавствопро мiсцеве самоврядування частково не вiдповiдає нормам Конституцiї,сама Конституцiя дає можливiсть його органам працювати в iснуючомуправовому полi до прийняття вiдповiдного нового законодавства. Але чиварто запроваджувати зараз в Українi принципово нову, вiдмiнну вiддiючої систему мiсцевого самоврядування без переобрання рад? Логiкапiдказує, що напевне не варто, навiть з огляду часового iнтервалу, щозалишився до нових виборiв — 1,5 роки. Адже нове законодавство в разiйого прийняття протягом жовтня-листопада 1996 року будевпроваджуватись в життя ще протягом 5-6 мiсяцiв, а там уже почнетьсяпiдготовка до виборiв, тобто мiсцева влада на цi пiвтора року будезнову паралiзована своїм черговим реформуванням. Аби цього не сталосяможна застосувати рiзнi прийоми: перше, впровадження нового законодавства, яке передбачає дiйснокардинальне реформування мiсцевої влади, почати разом iз переобраннямцих рад; друге — прийняти нове законодавство чисто як косметичне, яке непотребує жодної суттєвої реорганiзацiї органiв самоврядування; третє -прийняти нове законодавство уже сьогоднi, але основнi його новацiї, щопотребують змiни системи влади чи впровадження нових правовiдносин приформуваннi органiв самоврядування, впроваджувати поступово, вiдповiднодо перехiдних положень нового закону. Проект Закону АМУ має декiлькадуже важливих, концептуально -."(e для українського законодавства промiсцеве самоврядування положень. Перше: Пропонується запровадитинормативне регулювання мiсцевого самоврядування актами двох рiвнiв:законами, якi мають бути прийнятi українським парламентом та мiсцевимистатутами, що схвалюються або безпосередньо громадами або їх виборнимиорганами. Друге: Вперше новий закон має визначити правовi основифiнансових i бюджетних прав органiв самоврядування на доситьдетальному рiвнi i з певними довготривалими гарантiями. Третє: Закономвстановлюється вимога щодо визначення державою мiнiмального рiвнязабезпеченностi послугами мешканцiв поселень i створення умов для йогозабезпечення. Четверте: Статус i порядок обрання районних та обласнихрад в цьому законi виписано саме як органiв спiльних iнтересiв громаднаселенних пунктiв, а не як органiв самоврядування району чи областi.П`яте: Питання iснування районних в мiстах рад та їх власних бюджетiввiддається на вирiшення мiським громадам через статути. Проекткомiсiї, навпаки, не дає можливостi застосування в Українi статутногоправа, надає надто великих повноважень радам районного та обласногорiвня, не врегульовує багато питань, пов`язаних з бюджетом органiвсамоврядування. Звичайно, попри такi, без сумнiву позитивнi здобуткицей, проект має i ряд недолiкiв, в основному це недостатня процедурнарегламентацiя засiдань ради та її органiв, прийняття i оприлюдненнярiшень. Автори, не включаючи цих положень в проект закону, мали,очевидно, на метi вiднести їх регулювання на рiвень статутiв, алестатути не є обов`язковим елементом для всiх органiв самоврядування. Вчастинi таких процедурних моментiв має перевагу проект комiсiї. Першаi чи не найголовнiша новацiя проекту Фонду, це роздiл , Правовi основимiсцевого самоврядування. Адже саме в цьому роздiлi передбачається, щопитання дiяльностi мiсцевого самоврядування регулюватиметьсяКонституцiєю та законами України, а також статутами вiдповiднихпоселень. Стаття, яка визначає сферу регулювання статутом, встановлює,що "з метою регулювання органiзацiї, формування i дiяльностiтериторiальної громади та органiв мiсцевого самоврядування вiдповiдноїтериторiальної громади, громади або представницькi органи мiсцевогосамоврядування можуть затверджувати статути, в яких вiдповiдно доКонституцiї України, цього Закону, iнших законодавчих актiввизначаються: …" i приведено бiльше десяти напрямiв в органiзацiїсамоврядування, якi мають знайти своє вiдображення в статутах. I осьтут слiд помiркувати над такою проблемою, а як мiсцева рада зможесформулювати положення, наприклад щодо "форми, порядку i гарантiї!%'/.a%`%$-l.u участi населення у вирiшеннi питань мiсцевогозначення", адже навiть статтi, якi говорять про загальнi збори (сходи)громадян та мiсцевi iнiцiативи не передбачають порядку реалiзацiїгромадою таких прав, а вiдсилають це на рiвень статутiв. З однiєїсторони це цiлком справедливо, адже в маленькому селi i у величезномумiстi такий порядок має бути рiзним, але варто передбачити, що нiякийстатут не повинен позбавити членiв громади такого права, абовстановити норми, якi можуть суттєво обмежити можливiсть йогореалiзацiї. Вирiшити проблему суперечностей мiж спробою надатигромадам i їх органам бiльших можливостей у визначеннi внутрiшнiхпитань громади i забезпечити їх гарантiями вiд можливих зловживань приприйняттi статутiв можна двома способами. Перше, це розробитимодельний статут поселення, в якому передбачити рiзнi варiантиорганiзацiї i дiяльностi мiсцевого самоврядування i в базовому законi"Про мiсцеве самоврядування" зробити припис про обов`язковiстьреалiзацiї в статутi поселення, який приймається громадою чи радою,положень модельного статуту. Друге, в самому законi, дещо бiльшдетально визначити основнi, мiнiмальнi гарантiї громади для реалiзацiїсвоїх прав, навiть за вiдсутностi статуту. Тим паче, що українськезаконодавство знає норми, наприклад, трудового права, де, допускаючироботу по контракту є застереження, що вiн не може погiршуватиправовий захист працiвника в порiвняннi з чинним законодавством.Великим досягненням проекту АМУ є роздiл Економiчнi та фiнансовiоснови мiсцевого самоврядування, особливо частина, що стосуєтьсябюджету громади. Адже насьогоднi питання формування та використаннямiсцевого бюджету стоїть як нiколи гостро. Держава передає все бiльшефункцiй, пов`язаних з великими фiнансовими видатками на органимiсцевого самоврядування, не компенсуючи цих видаткiв новимистабiльними надходженнями. Iнша проблема, це законодавчаневизначеннiсть розпорядженням бюджетних коштiв, що веде донеобгрунтованих фiнансових витрат, а то й до просто зловживань з бокувиконавчих керiвникiв мiсцевого самоврядування. В бiльшостi країнсвiту саме проблемам формування та використання коштiв мiсцевогобюджету в законах про мiсцеве самоврядування придiляється головнаувага. Без сумнiву позитивним моментом проекту АМУ є встановлення гарантiйщодо самостiйностi мiсцевих бюджетiв та видiлення в мiсцевому бюджетiдвох складових : поточного(адмiнiстративного) бюджету та бюджетуiнвестицiй i розвитку мiсцевого самоврядування(далi фондовий бюджет).Це позитивне починання варто дещо розширити та уточнити. Наприклад.Варто на законодавчому рiвнi бiльш чiтко закрiпити вимогу, що бюджетимiсцевого самоврядування мають бути збалансованими, тобто видаткибюджету не можуть перевищувати надходження. З метою компенсацiїперевищення "($ b*iв над доходами у виключних випадках рада можеприйняти рiшення про одержання банкiвського кредиту, за умови, що йоговеличина не перевищує третини вiд величини адмiнiстративного бюджету.Кредити не можуть застосовуватись на покриття видаткiвадмiнiстративної частини бюджету. Крiм цього, коли ми вже видiлили двi складових частини бюджету, тоцiлком логiчно було б визначити i кошти, з яких формуються цi частини.Адмiнiстративний бюджет складається iз всiх доходiв громади вiдподаткiв за нормами встановленими законом, спецiальних витрат тазагальних надходжень з боку держави(субвенцiї та субсидiї). Фондовийбюджет формується за рахунок продажу комунального майна,мiсцевихподаткiв зборiв та обов`язкових платежiв, кредитiв та субсидiй наiнвестицiї. Ведучи мову про право органiв мiсцевого самоврядуваннябрати чи давати кредити, а також випускати мiсцевi позики, лотереї таiншi цiннi папери, слiд чiтко продумати механiзми, якi б не допустилиможливого банкрутства громад через надто нерацiональне користуваннятаким правом, наприклад, голови поселення чи виконкому. Через те тутбуло б доцiльно закласти умови, що рiшення про кредити чи випускмiсцевих цiнних паперiв приймається саме представницьким органом заподанням голови та саме представницький орган, затверджує перелiккомунального майна, яке може бути заставою пiд кредити, i що загальнавеличина заборгованостей громади не може перевищувати рiчногоадмiнiстративного бюджету i в разi необхiдностi погашається саме зайого рахунок цiєї частини бюджету. Також було б доцiльно в законiвпровадити норми щодо обов`язкових процедур, якi мають бути виконанiорганами самоврядування при наданнi кредитiв чи гарантiй пiд кредитиiншим фiзичним чи юридичним особам, а саме гласнiсть i змагальнiсть.Тобто рiшення приймаються лише пiсля публiчного оголошення про намiркредитування чи надання гарантiй i лише на конкурснiй основi. Крiмтого, важливо всетаки визначитись вiдносно права органiвсамоврядування займатись пiдприємницькою дiяльнiстю. Напевне тут вартовсетаки накласти деякi обмеження, як i роблять це в рiзних країнах. Асаме, органи самоврядування можуть створювати лише тi пiдприємства,дiяльнiсть яких пов`язанна з наданням послуг населенню вiдповiдно доповноважень органу самоврядування. Аналогiчно i участь мунiципальногокапiталу можлива лише в таких пiдприємствах. У противному випадкуможливе повне пiдкорення iнересiв громади iнтерасам мiсцевої влади,яка замiсть надання послуг займеться виключно бiзнесом. Взагалiпитання фiнансового забезпечення мiсцевого самоврядування мають бутидосить детально виписанi незалежно вiд авторства законопроекту. Щостосується проекту Комiсiї то надто сумнiвним тут є частини, щостосуються повноважень районних та обласних ` $(Глава 2). Так, проектзакону визначає, що районнi та обласнi ради можуть делегувати(азначить можуть i не делегувати, залишити за собою) понад 30рiзноманiтних повноважень. Але ж iз часiв Риму вiдомо, що не можнаделегувати комусь бiльше повноважень нiж маєш сам. Адже заКонституцiєю Украни (стаття 143, частина 2) повноваження районних iобласних рад досить обмеженi. Навiть якщо допустити, що у них такiповноваження є, то як вони їх мають виконувати, коли самi не маютьвиконавчого органу? Та й наявнiсть такої кiлькостi повноважень урайонних та обласних рад, разом iз принципом їх формування прямимивиборами, знову приведе до спроб цих рад керувати радами населеннихпунктiв та конфлiктiв їх голiв з вiдповiдними головами мiсцевихдержавних адмiнiстрацiй. Взагалi впровадження системи "слабкий мер -сильна рада" за умови, що мер, тобто голова мiста обирається прямимивиборами є по своїй сутi конфлiктною системою. Посадова особа з такоюлегiтимнiстю не може бути кишеньковою. Ми пам`ятаємо конфлiкти мiж Л.Косакiвським та Київрадою. Це був не тiльки київський феномен. Але зазгаданим проектом такi конфлiкти неминучi i в iнших мiстах. Як ужебуло не раз в iсторiї українського законотворення, обговоренняпроектiв закону "Про мiсцеве самоврядування" 29 жовтня показало, щотут знову гору взяла якась незрозумiла полiтика. За основу бувприйнятий проект Комiсiї i створена погоджувальна група длявiдпрацювання нового проекту закону для нового розгляду в першомучитаннi. Який це буде закон? За логiкою, концепцiя нового проектузакону має вiдповiдати концепцiї схваленого за основу. Але рядположень цiєї концепцiї не зовсiм вiдповiдає нормам Конституцiї. Тобтозакон може бути оскарженим через Конституцiйний Суд. Але чи потрiбноце? Тим паче, що в рамках концепцiї законопроекту АМУ можнареалiзувати бiльшiсть дiйсно достойних положень проекту комiсiї. Такепоєднання дало б дуже непоганий результат. На законодавчому рiвнi, щенемає одностайної думки як саме реалiзувати положення Конституцiї вновому законодавствi про мiсцеве самоврядування. Навряд чи є такаодностайнiсть i в стiнах виконавчої влади, та й серед депутатiв iпосадових осiб органiв мiсцевого самоврядування. Можливо це цiлкомнормальне явище. Але в таких умовах уже всiм зрозумiло що, черговареформа мiсцевої влади в Українi навряд чи буде простою i навряд чибуде останньою, але незаперечним є факт, що самоврядування в Українiуже не придумана демократами химера, а реалiї сьогодення.Пiдтвердженням цього є активна участь асоцiацiй мiсцевогосамоврядування в пiдготовцi законопроектiв для цього сектору та появав Українi мiсцевих громадських iнiцiатив по створенню нових формлокального самоврядування. Це i є запорукою успiху на шляхустановлення мiсцевого самоврядування в Українi. Спроба впровадитисамоврядування в Українi зверху в 1990 роцi, незважаючи на складнощiдала свiй результат, хоча й не такий вагомий як хотiлося. Сьогоднiтакий процес пiшов i знизу. Рух назустрiч — швидший результат. Мiсцевесамоврядування в Українi. Довга дорога в умовах полiтичної iекономiчної нестабiльностi. Але короткої i легкої дороги до демократiїне буває.Анатолiй Ткачук. Виконавчий директор проекту "Парламент — уряд -мiсцеве самоврядування" Програми сприяння парламентовi України.Народний депутат 1990-1994 рр. 10.10.1996.anatoliy/poslygu/den11sam.docДодаток 1. Перелiк нормативних актiв, що регулювали питання дiяльностiмiсцевого самоврядування в Українi за останнiй перiод( 1968- 1996роки)1. 2 липня 1968 року. Закон Української РСР "Про сiльську Радународних депутатiв Української РСР."2. 2 липня 1968 року. ЗаконУкраїнської РСР "Про селищну раду народних депутатiв Української РСР".3.15 липня 1971 року. Закон Української РСР " Про районну Радународних депутатiв Української РСР".4. 15 липня 1971 року. ЗаконУкраїнської РСР "Про мiську, районну в мiстi Раду народних депутатiвУкраїнської РСР".5. 27 травня 1979 року. Закон Української РСР "Провибори до мiсцевих Рад народних депутатiв".6. 31 жовтня 1980 року.Закон Української РСР "Про обласну Раду народних депутатiв УкраїнськоїРСР". 7. 27 жовтня 1989 року. Закон Української РСР "Про виборидепутатiв мiсцевих Рад народних депутатiв Української РСР".8. 5березня 1990 року. Постанова Президiї Верховної Ради Української РСР"Про примiрне положення про голiв i президiї мiсцевих Рад народнихдепутатiв Української РСР."9. 5 грудня 1990 року. Закон УкраїнськоїРСР "Про бюджетну систему Української РСР."10. 7 грудня 1990 року.Закон Української РСР "Про мiсцевi Ради народних депутатiв УкраїнськоїРСР та мiсцеве самоврядування".11. 5 березня 1992 року. Закон України"Про Представника Президента України".12. 26 березня 1992 року. ЗаконУкраїни " Про мiсцевi Ради — `.$-(e депутатiв та мiсцеве i регiональнесамоврядування". 13. 29 квiтня 1992 року. Закон України "Про статусавтономної Республiки Крим". 14. 17 грудня 1992 року. Закон України"Про представництво Президента України в Республiцi Крим". 15. 3лютого 1994 року. Закон України "Про формування мiсцевих органiв владиi самоврядування". 16. 24 лютого 1994 року. Закон України "Про виборидепутатiв i голiв сiльських, селищних, районних, мiських, районних умiстах, обласних рад". 17. 17 червня 1994 року. Закон України "Прозмiн i доповнень до Закону України "Про вибори депутатiв iголiв сiльських, селищних, районних, мiських, районних у мiстах,обласних Рад". 18. 28 червня 1994 року. Закон України "Про внесеннязмiн i доповнень до Закону України "Про формування мiсцевих органiввлади i самоврядування". 19. 6 серпня 1994 року. Указ ПрезидентаУкраїни "Про забезпечення керiвництва структурами державної виконавчоївлади на мiсцях". 20. 17 березня 1995 року. Закон України "ПроАвтономну Республiку Крим". 21. 28 травня 1995 року. Закон України"Про бюджетну систему України"(нова редакцiя).22. 8 червня 1995 року.Конституцiйний Договiр "Про державну владу i мiсцеве самоврядування вУкраїнi".23. 21 серпня 1995 року. Указ Президента України "ПроПоложення про обласну, Київську, Севастопольську мiську державнуадмiнiстрацiю та Положення про районну, районну у мiстах Києвi таСевастополi державну адмiнiстрацiю".24. 30 грудня 1995 року. УказПрезидента України "Про делегування повноважень державної виконавчоївлади головам та очолюваним ними виконавчим комiтетам сiльських,селищних i мiських Рад".