Міське самоврядування в Україні за «Уложенням містам» 1785 року

Вступ.

1. Основні ідеї «Жалуваної грамоти містам» та «Жалуваної грамоти дворянству» 1785 року.

2. Зміст «Жалуваної грамоти містам» та «Жалуваної грамоти дворянству» 1785 року. Становлення органів самоврядування міст в Україні.

Висновки.

Список використаної літератури.

Вступ

«Грамота на права и выгоды городам Российской империи» — законодавчий акт Російської імперії, виданий 2 трав. (21 квіт.) 1785 імператриця Катериною II. Жалувана грамота містам на загальнодержавному рівні визначила правовий статус міст і нас. в них. Її чинність поширювалася на Лівобережну Україну та Слобідську Україну. Жалувана грамота містам поділялася на розділи (зокрема, про соціально-економічне становище міст, про права та обов’язки городян — «общества градского», про юридичний статус міщан) та пункти. За містами затверджувалися герби, закріплювалися всі законно набуті угіддя, річки, озера, промисли тощо. Згідно з Жалуваною грамотою містам міські жителі поділялися на 6 розрядів. Містом керувала «общая градская дума». Місцевій владі дозволялося будувати промислові підприємства, засновувати школи, влаштовувати щотижневі торги і щорічні ярмарки, утримувати та передавати в оренду корчми і харчевні. Чітко визначалися функції магістратів, насамперед: турбота про потреби міста, ведення обліку новобудов, придбаних земель і т. ін.

Водночас магістрату заборонялося встановлювати додаткові податки та вимагати від городян виконання надмірних повинностей. Право бути городянином визначали 26 пунктів, але «справжніми міськими обивателями» могли вважатися лише ті, хто мав нерухому власність у місті (будинок або землю). Переважно ними ставали ремісники, купці, дворяни (див. Дворянство), урядовці, представники духовенства. Їх записували відповідно до їхнього стану в ті чи ін. графи міські книги. До городян не записували селян навіть тоді, коли ті мешкали в місті, мали тут власні будинки, займалися торгівлею чи промислами. Жалувана грамота містам у першу чергу передбачала зміцнення економічних і соціальних позицій патриціату, подальшу соціальну диференціацію міських жителів.

«Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» — законодавчий акт Російської імперії, виданий 2 трав. (21 квіт.) 1785 імператрицею Катериною II. Жалуваною грамотою містам було завершено процес оформлення станових прав і привілеїв дворянства. Складалася із вступу, 4 розділів і 92 статей. Грамота узаконювала створення дворянських станових організацій, визначала їхнє місце і роль у формуванні повітових і губернських органів управління і судочинства. Вона закріплювала існуюче неповноправне становище в дворянстві міщанства і станову структуру місцевого управління, таким чином істотно обмежуючи функції міської думи та магістрату. За міською думою та магістратом залишалися тільки функції розподілу і збору податків, нагляду за виконанням державних повинностей та вирішення питань, пов’язаних із благоустроєм міста. Реальна місцева влада зосереджувалася в руках городничого та управи благочиння.

1. Основні ідеї «Жалуваної грамоти містам»та «Жалуваної грамоти дворянству» 1785 року

Міщанин без суду не може бути позбавлений доброго імені, життя і маєтку і судиться міщанським судом. Своїм набутих маєтком він може розпоряджатися на свій розсуд, а спадковим — згідно із законом; міщанин може заводити за бажанням торгівлю і промисли без особливого на те дозволу. За образу, що чинить міщанину словом, йому належало безчестя, тобто грошовий штраф, величина якого повинна дорівнювати кількості податків, платимо міщанином на рік; за образу його дружини безчестя належало вдвічі більше, за образу його хлопчиків безчестя наполовину, а за образу дівчаток — у 4 рази більше. Такі були загальні права всіх городових обивателів, людей середнього роду, чи міщан в широкому сенсі слова.

Потім були визначені спеціальні приватні права різних розрядів міських обивателів. Імениті громадяни, купці 1-ї та 2-ї гільдії, звільнялися від тілесних покарань, а також від подушної подати; замість постачання рекрутів вони мали права вносити гроші. Імениті громадяни мали право влаштовувати заводи, мати заміські сади, двори та ін, торгувати оптом и в розницу всередині міст і в повітах. Посадських людям дано було право утримувати двори, лавки, торгувати по дрібницях, брати підряди і т. д. Іноземним гостям гарантувалося вільне відправлення своєї віри і право від'їзду за кордон, обумовлене тільки своєчасним заявою магістрату, сплатою боргів і трирічної подати.

Таким чином, городовому стану даються мало не всі ті права, які отримали дворяни (крім, головним чином, права мати кріпаків), але не в рівній мірі всім розрядами. Так, наприклад, звільнені від тілесних покарань були лише імениті громадяни та купці 1-ї та 2-ї гільдії, від подушної подати вони ж і ще купці 3-ї гільдії і т. д. «Жалувана Грамота містам» імператриці Катерини II дала внутрішню організацію відокремленим розрядів міського населення — купцям, ремісникам і посадських людям.

На чолі купецької і посадський (тобто міщанської) організації стояли особливі старшини, на обов'язку яких було скликати збори, вести відповідні частини міської обивательської книги і т. д.

Але треба сказати, що Катерина побіжно торкнулася купецьку і посадських організацію, а з особливою турботою і увагою зупинилася на організації ремісничих цехів, і тому її «Городовое Положення» вийшло чимось дивним, тому що більша частина статей відноситься до організації цехів. Це пояснюється тим, що «у Міському Положення» було опубліковано не в обробленому вигляді, а скоріше являло собою чорновий начерк. З огляду на те, що в курсах російської історії доводиться дуже рідко зупинятися на організації ремісничого класу, я більш детально викладу вам ту частину «Жалуваної Грамоти», яка стосувалася ремісників.

За «Положенням» Катерини, у всіх містах, в яких було понад 5 майстрів відомої спеціальності, повинні були засновуватися ремісничі управи. Поділ цехів за спеціальностями вироблялося городовим магістратом або міською ратушею.

Місто має право утримувати свій особливий будинок. Кожне місто будується за особливим плану, отримує свою печатку і герб за підписанням руки імператорської величності. У місті можуть жити люди будь-яких станів і занять, але при всьому тому місто розглядається переважно як осередок ремесел, рукоділля і торгівлі, і тому у Міському Положення дає цілий ряд гарантують це правил. Всіма законними правами користувалися ті, хто був приписаний до міста, а іногородці, не приписані до міста, не могли промишляти міською торгівлею. Допускалося, втім, одне виключення — в кожному місті бувала ярмарок і базарні дні, в які повітові люди і могли вільно і безперешкодно привозити і продавати свої товари; на ярмарку мали право приїжджати і іногородні купці, і продавати, і купувати товари, не сплачуючи міських податків. В інтересах правильного торгу місто повинне мати тавровані ваги і заходи, встановити розбирання і бракування товарів і у всьому чинити за вказівками. Відповідно до основного погляду на місто як на зосередження торгівлі, рукоділля і ремесел, у Міському Положення під городянами розуміє купців, міщан, взагалі «середній рід людей», але сюди ж воно відносить і дворян, якщо вони мають у місті будинки, сади, місця чи двори . Дворяни, приписані до міста, повинні нести тягар нарівні з міщанами, за винятком повинностей, непристойних для дворян, вони не платять подушної подати, не ходять в наряди і не ставлять рекрутів. Тому що в місті живуть не одні купці і дрібні торговці і ремісники, то Катерина дає й інше, більш широке визначення міським обивателям. Міські обивателі — це ті особи, «які в тому місті або старожили, або народилися, або поселилися, або вдома, або місця, або землю мають, котрі в гільдії або цех записані або міську службу відправляли, або в оклад записані, і по тому місту носять службу або тягарем».

2. Зміст «Жалуваної грамоти містам»та «Жалуваної грамоти дворянству» 1785 року. Становлення органів самоврядування міст в Україні

Одним із факторів процесу державотворення в Україні, який набуває особливого значення на сучасному етапі, є не лише побудова ефективної державної влади на принципах її чіткого поділу на законодавчу, виконавчу та судову, а й створення життєздатної системи місцевого самоврядування. Аналіз структури органів міського самоврядування, методів їх роботи, їх взаємодії з виконавчими органами влади, що мали місце в останній чверті XVIII- середині ХІХ століття, дозволить краще зрозуміти їх сьогоднішні цілі та завдання.

Продовжуючи кращі традиції адміністративної системи Петра І, враховуючи потреби часу та водночас захищаючи інтереси правлячих кіл, Катерина ІІ ініціювала появу першої ланки в серії реформ місцевого управління [1.-С.169].

Документ запровадив адміністративну ієрархію міст в імперії, визначивши таким чином їх функціональне призначення. Було оформлено статус губернських міст, повітових центрів, інших міст та посадів. У залежності від виду населеного пункту визначались органи управління. Кожне губернське місто мало магістрат, який складався з двох департаментів — судових та цивільних справ. Особи, що забезпечували життєдіяльність, були представлені двома головуючими та шістьма присутніми гласними, які входили порівну до департаментів. Кожні три роки представники купецтва та міщанства шляхом балотування обирали зі свого середовища осіб на ці посади. Губернському магістрату підпорядковувались міські магістрати, сирітські суди та ратуші. Магістрати створювались не лише в губернських, але і в інших містах. До них мали входити по два бургомістри та чотири ратмани, обрані за означеним вище принципом. У кожному повітовому центрі, який не мав коменданта, запроваджувалась посада городничого. Він виконував поліцейсько-господарські функції, зокрема, забезпечував громадський спокій, наглядав за виконанням законів, слідкував за дотриманням у місті існуючої системи міри та ваги, мав вживати заходів у випадку виникнення епідемій, дбав про утримання інфраструктури міста, забезпечував проходження військових команд, слідкував за збереженням казенних будівель, наглядав за особами без визначеного місця проживання. Його функції збігались з остаточно не визначеними у документі функціями магістратів, оскільки чітко визначена судочинна функція магістратів на практиці виконувалась ними паралельно з господарсько-фіскальною. Таким чином, в особі городничого було введено додаткову інстанцію в системи контролю за життєдіяльністю міст.

Водночас у містах зберігалась посада старости, функції якого законодавцем чітко не визначались. Старости обирались купецтвом та міщанством на початку кожного року шляхом балотування.

Ратуші створювались по посадах. Вибори до них відбувались кожні три роки тим же шляхом, що і вибори членів магістратів та старост. У невеличких посадах, із кількістю мешканців меншою за п’ятсот душ, вибирався лише один бургомістр та два ратмани. У великих посадах кількість бургомістрів та ратманів збігалась з тією, яка була визначена для міст. Функції ратуші дублювали функції магістратів [2.С.43-50, 56-60].

Визначена ієрархічна система управління обумовила оформлення механізму контролю над містами. Слід зазначити, що принцип виборності органів управління, встановлений ще за часів Петра І, давав населенню змогу здійснювати контроль за міським життям, створював можливості для покращення економічного стану цих населених пунктів завдяки діяльності зацікавлених осіб. Таким чином, в особі мешканців міст уряд створював коло населення, яке було вдячне йому за клопіт. Втім, на практиці принцип виборності не завжди спрацьовував. Особливо це стосувалось прикордонних територій, де представників купецтва та міщанства не вистачало. Тоді посадові особи призначались. За таких умов введення адміністративних установ у населених пунктах носило формальний характер. Прикладом може бути діяльність адміністративних структур Новомосковська на початку 90-х років XVIII ст. На той час у місті мешкали лише городничий зі штатною командою, ротою солдат і невеликою кількістю канцелярських службовців [3.C.18].

Другим важливим законодавчим актом часів царювання Катерини ІІ у галузі місцевого самоврядування була Жалувана грамота містам. Повна назва документу “Грамота на права та привілеї містам Російської імперії”. У дореволюційній і радянській історіографії поширення набула скорочена назва документу — Жалувана грамота містам, яка яскраво визначила його походження та юридичне значення. Документ датований 21 квітня 1785 р.

На час прийняття документу стрімкий розвиток ремісництва та торгівлі, приєднання нових територій до імперії стимулювали появу та бурхливий розвиток міст. Водночас це призводило до збільшення кількості міського населення та його незахищеності. Жалувана грамота містам була спробою детальної регламентації організації та діяльності органів міського самоврядування. Тенденції соціально-економічного розвитку другої половини XVIII ст., погіршення економічних умов існування та діяльності міського населення, вимоги купецтва до закріплення привілеїв та прав, змусили уряд прийняти цей документ.

Грамота запроваджувала особливі органи самоврядування у містах — загальну та шестигласну думи. Механізм вибору гласних загальної думи був досить складним. Кожна з шести груп міського населення проводила власні вибори своїх гласних. Справжні “міські обивателі” та посадські при виборах своїх гласних складали групи, кількість яких відповідала поліцейському розподілу міста. Кожна група іменних громадян обирала свого гласного. Але була встановлена мінімальна та максимальна кількість гласних, що могла бути обрана цією групою. Купецтво обирало гласних від кожної гільдії окремо. По одному гласному обиралось і від кожного цеху міста. Після обрання загальної думи, її гласні обирали з-поміж себе шістьох осіб до шестигласної думи.

Таким чином, вибори загальної думи проходили за принципом прямого, а шестигласної — непрямого (опосередкованого) виборчого права.

Вузьке коло обов’язків, обмежене виборами шестигласної думи та проведенням зборів у невідкладних випадках, позначилось на ролі загальної думи у житті міста. Всі адміністративно-господарчі, поліцейські та фінансові функції виконувала шестигласна дума на чолі з міським головою. Коло її обов’язків було досить широким: піклування про стан будівель, збільшення міських прибутків, нагляд за порядком у місті, здійснення фінансового управління, проведення загального нагляду за гільдіями та цехами.

Отже, шестигласні думи перебрали на себе господарче та фінансове управління містами, яке до того часу належало магістратам.

Практика впровадження в життя положень Жалуваної грамоти залишала бажати на краще. Наприкінці XVIII ст. у більшості міст півдня України відповідний до грамоти соціальний розподіл був відсутній. При виборах до дум допускався відхід від установленого порядку. Зокрема, у 1787 р. при проведенні виборів у Новомосковську гласні обирались лише від купецтва та міщанства [3.С.88].

Пріоритетним завданням шестигласної думи залишалось здійснення фінансового управління містом. Через це чи не головною особою серед гласних цієї думи був скарбник міста. Податки, які йшли на міські витрати, складались з трьох видів: особисті (збір за запис до міської обивательської книги, з нерухомого майна, за право ведення торгівлі та заняття промислами). Дума вела повний облік зборів, прибутків та витрат міста, а також видавала кошти на міські потреби. Старости виконували роль діловодів цих справ. Дума регулярно звітувалась перед губернатором відносно витрат та прибутків. Централізація адміністративного апарату Росії обумовила здійснення жорсткого контролю за фінансовим управлінням міста.

Важливий вплив на соціальні процеси в слобідських містах мала Жалувана грамота містам Російської імперії, видана Катериною ІІ 21 квітня 1785 р. Грамота визначала нові принципи організації системи міського самоврядування, а також більш чітко окреслювала соціальну структуру населення міст. Одночасно Катерина ІІ надала також Жалувану грамоту дворянству. Впливова історіографічна традиція, початок якої можна виводити від юридичної школи в російській історіографії ХІХ ст., і яка має своїх прибічників і сьогодні, пов’язує з появою цих грамот завершення формування (або в іншому варіанті – створення згори владою) станової системи в Російській імперії, зокрема й стану міського населення. Проте, на нашу думку, більш переконливою є точка зору Грегорі Фріза, який вважає, що Катерина ІІ не мала на меті створювати станову систему. Мета імператриці та представників її найближчого оточення полягала не у створенні окремого стану міського населення, а у чіткому визначенні складу, правового становища та принципів оподаткування кількох окремих категорій міського населення. Цим категоріям були надані основи корпоративної організації, а також визначені принципи їхнього підпорядкування окремим адміністративним установам. Остаточна мета реформи, у відповідності з ідеями добре-впорядкованої поліцейської держави, полягала у створенні правових та інституціональних механізмів, які б забезпечували ефективний державний контроль над усіма основними сферами життя населення.

Жалувана грамота містам виокремлювала шість основних категорій міського населення:

— “справжні міські обивателі” – під якими розумілись усі, хто мають будинок або землю в межах міста;

— купецтво;

— цехові ремісники;

— “гості з інших міст та країн” – тобто представники купецтва інших міст Російської імперії, а також іноземні підприємці, які мали торгівлю або промислові підприємства у даному місті.

— “видатні громадяни” (именитые граждане) – до яких зараховували випускників університетів і членів Академії наук, торгівців і підприємців, які мали капітал більше 50 тис. крб., банкірів та гуртових торгівців, художників, композиторів, скульпторів та архітекторів, а також людей, які двічі з відзнакою займали виборні міські посади;

— “посадські” – до яких відносили усіх мешканців міста, які не потрапили до попередніх п’яти категорій.

Усі мешканці міста мали бути записані у так звану “міську обивательську книгу” та зараховані до однієї з зазначених вище шести категорій29. Усі записані до “ міської обивательської книги” становили “ общество градское”, яке отримувало статус юридичної особи. “ Общество градское” мало обирати “ загальну міську думу”. Виконавчим органом “загальної міської думи” була так звана “шестигласна дума”, яка формувалась з членів “загальної думи”.

Складання “міських обивательських книг”, а також створення “загальних” і “шестигласних” дум та ремісничих цехів, нові принципи організації та діяльності яких були детально прописані в Жалуваній грамоті, розтягнулось у містах Харківського намісництва фактично на 3,5 роки. Попри те, що розпорядження про необхідність складання “ міських обивательських книг” були дані губернатором восени 1785 р., навіть на початку 1887 р. жодної книги ще не було складено. Причому ініціативи у цій справі не виявляла жодна з категорій міського населення. Причини пасивного ставлення слобідського населення до реформаторських ініціатив петербурзького уряду потребують більш глибокого дослідження. Наразі можемо зазначити, що представники дворянства не бажали записуватися до “ міських обивательських книг” і брати участь у діяльності міського самоврядування, посилаючись на те, що вони вже записані до дворянських книг і що вони мають власні корпоративні організації – дворянські зібрання. Представники купецтва, міщанства, військових обивателів і цехових часто не бажали записуватися до “ обивательських книг”, оскільки здійснення цієї процедури передбачало грошовий внесок до міської казни33. Військові обивателі, а також і цехові ремісники, мали до того ж власні органи самоврядування.

Висновки

Отже, визнання державою виключної ролі міст у політичному та економічному розвитку Росії викликало появу і розвиток системи органів міського самоврядування. Ієрархія міст у територіально-адміністративній системі імперії зумовила відповідну структуру та ієрархію цих органів. Специфіка їх діяльності полягала у поєднанні формальної автономії з існуванням жорсткої системи контролю з боку органів державної влади. Перспективи подальших досліджень полягають у з’ясуванні питань управління південноукраїнських міст та взаємодії центральних та місцевих органів влади.

Зазначимо, що складання “міських обивательських книг” і відкриття дум та цехів у 1787–1788 рр. супроводжувалось відвертим тиском магістратів на мешканців міст, насамперед на військових обивателів. Шляхом тиску міського магістрату на обивателів робилась спроба утворити ремісничі цехи, зокрема, у м. Валки. У березні 1787 р. Валківський міський магістрат повідомляв губернському магістрату, що відкрити у Валках ремісничі цехи не вдається, оскільки ремеслом у місті займаються лише військові обивателі, які не бажають записуватись до цехів38. Губернський магістрат, у свою чергу, наказав Валківському магістрату записувати обивателів до цехів, а у разі їхньої відмови – заборонити їм займатись ремеслом.

Список використаної літератури

1. Антонов А. Л., Маслийчук В. Л., Парамонов А. Ф. История харьковского городского самоуправления. 1654–1917. – Харьков, 2004. – С. 57– 59, 61–82.

2. Владимиров М.М. Первое столетие г. Екатеринослава 1787 — 9 мая 1887 г. Доклад Екатеринославской городской управы к торжественному заседанию думы 9 мая 1887 года. (Материалы для исторического очерка). — Екатеринослав, 1887.

3. Гуржій О. І. Купецький стан на Лівобережній і Слобідській Україні в другій половині XVII – у XVIII ст.: проблеми становлення та розвитку // Український історичний журнал. – 2004. – № 2. – С. 3–21.

4. Козирєв В.К. Матеріали до історії адміністративного устрою Південної України (друга половина XVIІ I- перша половина ХІХ століття). — Запоріжжя, 1999.

5. Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое. — СПб., 1830. -Т. ХХVІ.

6. Российское законодательство Х — ХХ веков: В 9 т. — М., 1987. — Т.5.

7. Черкасова С. А. Особливості формування міщанського та купецького станів Слобідської України в ІІ пол. XVII-XVIIІ ст. // Вісник Харківського університету. – № 442. Історія України. – 1996. – Вип. 3. – С. 9–13.