Нормотворчість в уряді країни

І. Правові джерела нормотворчої діяльності ОВВ

І.1. Система нормативних актів у сфері виконавчої влади.

І.2. Необхідність законодавчого регулювання нормотворчості

ІІ. Поняття нормативно-правового акта

ІІ.1. Поняття нормативно-правового акта у проекті закону

ІІ.2. Поняття нормативно-правового акта у чинному законодавстві.

ІІІ. Нормотворчий процес у сфері виконавчої влади

ІІІ.1. Нормотворча діяльність Кабінету Міністрів України

ІІІ.2. Нормотворча діяльність центральних органів виконавчої влади

ІІІ.3. Нормотворча діяльність місцевих органів виконавчої влади, особливості правового регулювання нормотворчості в Автономній Республіці Крим.

IV. Висновки.

І. Правові джерела нормотворчої діяльності органів виконавчої влади

Сьогодні в Україні неналежно врегульоване створення більшості правових норм. До того ж, відчувається брак законодавчого регулювання діяльності органів державної влади. Нормотворча діяльність органів виконавчої влади (далі – ОВВ) має регулюватися в першу чергу Конституцією і законами, а вже потім прийнятими вiдповiдно до нього пiдзаконними актами, і тому нормотворчість ОВВ – це складова двох згаданих проблем. Нормативно-правові акти ОВВ фактично приймаються на трьох рівнях: Кабінет Міністрів України (далі – уряд); керівники центральних ОВВ; голови місцевих державних адміністрацій (далі – МДА). Крім того, обов‘язковими на території Автономної Республіки Крим є акти Ради Міністрів республіки.

Разом з тим, досі законодавчого врегулювання своєї організації, повноважень та порядку діяльності чекає уряд, більшість центральних ОВВ і Севастопольська МДА. Тим часом згадані органи у своїй діяльності керуються різноманітними підзаконними і тому сумнівними з юридичної точки зору актами.

Законодавче врегулювання нормотворчості державних органів необхідне перш за все для створення системи внутрiшньоузгоджених нормативно-правових актiв, спрямованої на забезпечення належних умов для реалiзацiї прав i свобод громадян та їх ефективного захисту, принципiв верховенства права, демократизму, справедливостi i пiдвищення ефективностi регулювання суспiльних вiдносин в Українi.

Прийняття Законів, які б врегулювали організацію, повноваження та порядок діяльності ОВВ і таким чином, певною мірою врегулювли б частину питань по нормотворчості, нерідко ускладнюється з політичних причин. Так, незважаючи на статтю 94 Конституції, без підпису Президента залишився Закон «Про Кабінет Міністрів України». У 1997 році Президент двічі повертав ухвалений Закон «Про МДА» і двічі (18 і 24 червня) парламент долав «вето». Але глава держави був непохитний.

Спроби законодавчо врегулювати нормотворчість як одну з основних діяльностей державних органів України також залишаються безуспішними: Президент України не підписав Закон «Про закони і законодавчу діяльність» 1996 року, з цієї ж причини не набрав чинності Закон «Про нормативно-правові акти» 2000 року.

Крім іншого, актуальність питання вдосконалення нормотворчості органів виконавчої влади підтверджує той факт, що Президент України в лютому минулого року доручив урядові вирішити питання щодо утворення Інституту нормотворчої діяльності як державної науково-дослідної установи, що проводитиме дослідження у сфері нормотворчої діяльності органів виконавчої влади.

ІІ. Понятття нормативно-правового акту.

У нашому законодавстві поняття нормативно-правового акту визначено тільки в підзаконних актах, що можна пояснити історичними умовами права в державі без поділу влади. Саме цим зумовлена принципова різниця у поняттях, поданих в проекті закону “Про нормативно-правові акти” і в чинних підзаконних актах. За проектом закону, нормативно-правовим актом вважається офiцiйний письмовий документ, прийнятий чи виданий уповноваженим на це суб'єктом у визначенiй законом формi та за встановленою законом процедурою, який спрямований на встановлення загальнообов'язкових прав i обов'язкiв для неозначеного кола суб'єктiв, та розрахований на тривале, багаторазове застосування до передбачених ним життєвих ситуацiй.

Якщо взяти визначення, які даються в підзаконних актах, наприклад, у постановою уряду від 28 грудня 1992 року, до нормативно-правового акту не встановлюються вимога щодо визначеної законом форми та процедури. Достатньо, що такі акти а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт

ІІІ. Нормотворчий процес у системі органів виконавчої влади

Як уже було зазначено, ОВВ у своїй нормотворчій діяльності керуються здебільшого підзаконними актами. Для уряду та багатьох інших ОВВ — це тимчасовий регламент, який, крім врегулювання внутрішніх процесуальних питань, за умови відсутності закону, встановлює засадові положення щодо порядку організації, повноважень і порядку діяльності своєї і підпорядкованих органів. Центральні ОВВ, якщо немає спеціального закону, у своїй нормотворчій діяльності керуються положеннями, затвердженими указами Президента. МДА мають регламенти, затверджені постановою уряду.

Загалом підхід до нормотворення в ОВВ, який склався фактично, принципово не суперечить основним положеннямпроекту закону “Про нормативно-правові акти”.

Проект визначає нормотворчий процес як спецiальну органiзацiйно-правову дiяльнiсть уповноважених суб'єктiв, яка полягає в iнiцiюваннi, пiдготовцi, розглядi проектiв нормативних актiв, прийняттi нормативних актiв та введеннi їх у дiю. Відповідно нормотворення складається з таких стадій: а) нормотворча iнiцiатива i пiдготовка проекту нормативного акта. б) внесення проекту нормативного акта суб'єкту нормотворення; в) розгляд та обговорення проекту нормативного акта; г) прийняття нормативного акта; д) введення нормативного акта в дiю. Кодна з цих стадій має своїх визначених відповідно до закону суб‘єктів.

ІІІ.1.Нормотворчість Кабінету Міністрів

Відповідно до Конституції, уряд у межах своєї компетенції видає постанови. Крім того, уряд є суб‘єктом законодавчої ініціативи. Кабінет Міністрів також готує проекти актів Президента.

Нормотворча діяльність уряду є його основною роботою. Відповідно до Регламенту, два з трьох розділів порядку денного уряду безпосередньо стосуються нормотворчості: концептуальні засади реалізації урядової та проекти нормативно-правових актів.

Суб‘єктами нормотворчої ініціативи постанов Кабінету Міністрів є: 1) члени Кабінету Міністрів; 2) центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації; 3) робочі групи, утворені Кабінетом Міністрів; 4) Урядовий Секретар.

На стадії нормотворчої ініціативи і підготовки проекту нормативного акта проект Закону “Про нормативно-правові акти” пропонує залучати до нормотворення практично всіх, хто бажає: суб`єкти, які не мають права нормотворчої ініціативи, можуть звертатися з нормотворчими пропозицiями до нормотворчих органiв безпосередньо, що тягне за собою обов'язок суб'єкта нормотворення дати вiдповiдь суб`єкту нормотворчої пропозицiї про врахування чи неврахування її. На думку автора реферату, це цілком виправдано, оскільки таким чином враховується конституційне право громадян брати участь в управлінні державними справами (стаття 38 Конституції).

Крім того, Регламент уряду, передбачаючи можливість подання пропозицій підприємствами, установами та організаціями, не встановлює обов‘язковості прийняття рішення про реагування на таку пропозицію.

Нормотворча діяльність Кабінету Міністрів проводиться відповідно до Програми діяльності Кабінету Міністрів України, щорічної Державної програми економічного і соціального розвитку України, законів України, актів та доручень Президента України.

Засади розроблення нормативно-правової бази реалізації урядової політики визначаються у концепціях, на основі яких “схвалюються проекти актів Кабінету Міністрів, проекти законів України та актів Президента України, спрямовані на вирішення найважливіших питань, що вносяться на розгляд Верховної Ради та Президента України, передбачають значні зміни у законодавстві, матимуть інші соціально значущі наслідки”.

Робота з підготовки поданого проекту постанови для розгляду урядом проводиться структурними підрозділами Секретаріату. Після проведення аналізу та експертизи проект постанови Кабінету Міністрів візується відповідними спеціалістами та керівниками структурних підрозділів Секретаріату Кабінету Міністрів, заступником Урядового Секретаря — директором Юридичного і відповідного Департаменту.

Урядовий регламент також передбачає, що певні функції у сфері нормотворчості виконують урядові комітети. Урядові комітети розглядають, врегульовують розбіжності щодо проектів нормативно правових актів, схвалюють ці проекти та інші документи, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів.

Проблемним питанням є набрання чинності постановами уряду. За Регламентом, акти Кабінету Міністрів, які визначають права і обов'язки громадян, набирають чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях. Однак, інші акти, в тому числі нормативно-правові – набирають чинності, як правило, з моменту прийняття.

На нашу думку, всі нормативно-правові акти в державі мають набирати чинності не раніше оприлюднення. Адже Конституцією гарантовано кожному знати свої права і обов‘язки. Однак, формулювання “стосуються прав і обов‘язків громадян”, органами виконавчої влади тлумачиться з метою ігнорування прав і обов‘язків юридичних осіб.

Конституція вимгає, щоб закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян доводились до відома населення у порядку, встановленому законом. І тому це проблема визначення поняття нормативно-правового акта, яке, як вже зазначалося, має бути закріплено в законі.

І, наприклад, у Законі “Про МДА” вже з‘являється додаткова ознака до нормативного-акта, який підлягає спершу оприлюдненню, а вже потім введенню в дію. Це — загальний характер акта. Однак, ця вимога стосується тільки місцевих ОВВ, а не на жаль, усіх норм права.

Щодо участі органів виконавчої влади в прийнятті нормативно-правові актів Президента, необхідно зазначити, що крім обов‘язків, є й суттєві права. Згідно зі статтею 106 Конституції, акти Президента України, видані в межах визначених Конституцією повноважень скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання. Крім того, за умов визначених статтею 112 Конституцiї, прем'єр-мiнiстр України підписує акти глави держави;

Концепція адміністративної реформипередбачає спроби посилити роль уряду в законодавчому процесі. Зокрема, планується законодавчо закріпити за ним прав на:

• проведення експертизи будь-яких проектів законів перед їх розглядом;
• звернення до Президента України з пропозиціями щодо використання ним права вето стосовно прийнятих Верховною Радою законів;
• звернення до Верховної Ради щодо визнання поданих урядом законопроектів першочерговими.

ІІІ.2. Нормотворчість центральних органів виконавчої влади

Центральні ОВВ у своїй нормотворчій діяльності керуються статутними Законами, а якщо їх немає, положеннями про цей орган, крім того, на сьогодні існує Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади”, міністерства мають положення, затверджені указами Президента.

Центральні ОВВ в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видають накази. ЦОВВ у разі потреби видає разом з іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та представницькими органами спільні акти.

Проблемним з точи зору прийняття нормативних актів є інститут колегії ЦОВВ, рішення якої проводяться в життя наказами міністерства. Відповідно до згаданого указу Президента, для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції ЦОВВ, обговорення найважливіших напрямів його діяльності та розвитку галузі у міністерстві утворюється колегія у складі керівника, заступників, а також інших керівних працівників. Членів колегії затверджує уряд і може залучати до колегії керівників інших ЦОВВ, навіть керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерства.

Однак, міністерство є єдиноначальним органом, де суб‘єктом прийняття нормативно-правового акта є міністр (або виконувач його обов‘язків) і більше ніхто. Навіть якщо це рішення не має норм права, все одно вимога щодо “приведення рішень колегії у життя міністром” суперечить логіці відповідальності – чому міністр має особисто відповідати за рішення колегіального органу? З іншого боку він має бути відповідальним за роботу міністерства – провідного органу виконавчої влади у визначеній сфері. На думку автора реферату, робота колегії має обмежуватися розглядом та обговоренням проекту нормативного акта, а її створенням має займатися не уряд, а державний секретар ЦОВВ.

ІІІ.3. Нормотворчість місцевих органів виконавчої влади

Нормативні акти які видають голови МДА, називаються розпоряденнями. Відовідно до Закону “Про МДА”, розпорядження видаються на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень.

За статтею 118 Конституції, рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України, або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Втім, Закон “Про МДА” дивиться на повноваження щодо скасуваня розпоряджень голів МДА значно ширше. По-перше, до актів законодавства відносяться також рішення Конституційного Суду, а підстави скасування розширюються на недоцільність, неекономність, неефективність за очікуваними чи фактичними результатами. При цьому, за таких підстав розпорядження губернаторів можуть скасовуватися не тільки Президентом, а й Кабінетом Міністрів.

Відповідно до Закону, голови МДА видають розпорядження одноособово. Проекти розпоряджень нормативно-правового характеру погоджуються з керівниками відповідних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій, які стосуються прав та обов'язків громадян або мають загальний характер, підлягають оприлюдненню і набирають чинності з моменту їх оприлюднення, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію.

Крім того, обов‘язковими на території Автономної Республіки Крим є акти Ради Міністрів республіки, але слід відзначити, що Рада Міністрів – є виконавчим органом АР Крим, а не України, і має особливий статус, відмінний від інших ОВВ. Рада міністрів Криму формується представницьким органом — Верховною Радою Криму. З іншого боку, акти Верховної Ради Криму приймає, зокрема, і відповідно до постанов уряду, а також на їх виконання

Висновки

На сьогодні назріла необхідність законодавчого закріплення принципів нормотворчості ОВВ, визначення поняття нормативно-правового акта та основних вимог до нормотворчого процесу. Зокрема, необхідно визначити додаткові ознаки до нормативно-правових актів – вимоги про прийняття у визначеній законом формі та за втановленою законом процедурою.

Крім того, давно вже пора на рівні закону визначити повноваження ОВВ, їхню організацію та порядок діяльності.

У нормотворчій діяльності ОВВ необхідно створити умови для подання нормотворчих пропозицій всіма бажаючими, і зобов‘язати ОВВ приймати рішення по розгляду такої пропозиції.

Робота колегії ЦОВВ має обмежуватися розглядом та обговоренням проекту нормативного акта, а її створенням має займатися не уряд, а державний секретар ЦОВВ.

Закон “Про МДА” надто розширює підстави іскасування розпоряджень голів МДА. До контитуційних підстав додалися “недоцільність, неекономність, неефективність за очікуваними чи фактичними результатами”. Це дозволяє Президентові втручатися у виконавчу гілку влади понад встановлені Конституцією межі.

Перелік використаних джерел

1. Конституція України.
2. Указ Президента “Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади” , № 145/99 від 09.02.1999 р.
3. Постанова КМУ від 28.12.1992 р. № 731 “Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади”
4. Постанова КМУ від 05.06.2000 р. N 915 “Про затвердження Тимчасового регламенту КМУ”
5. Указ Президента «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22.07.98 р. N 810/98
6. Указ Президента від 12.03.1996 року N 179/96
7. ЗУ «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 р. N 586-XIV
8. Закон України “Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим “, № 350-14, 23.12.1998 р.
9. Закон України “Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим” , 90/98,10.02.1998
10. "Дзеркало Тижня", 11.09 2000 р.