Правові основи фінансування комунального господарства

Категорія (предмет): Фінанси

Arial

-A A A+

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА КОМУНАЛЬНОГО ГОСПОДАРСТВА ЯК ОБ’ЄКТА ФІНАНСУВАННЯ

1.1. Поняття комунального господарства, його ознаки як об’єкта фінансування

1.2. Особливості фінансових правовідносин у сфері комунального господарства

1.3. Фінансово-правовий механізм функціонування комунального господарства

Висновки до розділу 1

РОЗДІЛ 2. ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ФОРМУВАННЯ ФІНАНСОВИХ РЕСУРСІВ У ГАЛУЗІ КОМУНАЛЬНОГО ГОСПОДАРСТВА

2.1. Повноваження органів публічної влади у сфері фінансування комунального господарства

2.2. Основні джерела фінансування комунального господарства

2.3. Особливості залучення позабюджетних коштів для фінансування комунального господарства

Висновки до розділу 2

РОЗДІЛ 3. ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ МЕХАНІЗМУ ФІНАНСУВАННЯ КОМУНАЛЬНОГО ГОСПОДАРСТВА В КОНТЕКСТІ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІ

3.1. Зарубіжний досвід фінансування комунального господарства

3.2. Реформування житлово-комунального господарства як чинник підвищення ефективності фінансування комунального господарства

Висновки до розділу 3

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

Вступ

Актуальність теми. Особливе місце серед галузей, що складають господарюючі комплекси територій, займає комунальне господарство. У нових соціально-економічних умовах воно не може залишатися незмінним. Під час реформування економіки та урізноманітнення форм власності держава втрачає монополію на надання комунальних послуг. Одночасно зменшується обсяг контрольованих державою засобів виробництва, що зменшує фінансові можливості держави.

Теорії, що визначають поняття комунального господарства, були сформовані ще при суспільних відносинах, які істотно відрізняються від сучасних. Саме тому вони не можуть повністю задовольнити вимоги сьогодення.

У більшості робіт учених комунальне господарство досліджується в складі тих галузей, які надають платні послуги, або в сукупності з житловим господарством. Такий підхід є традиційним і заснований на загальних ознаках, що притаманні як житловому, так і комунальному господарству. Проте, на наш погляд, він є дещо хибним, оскільки в економіці комунального господарства існують особливості, які дозволяють відділити його від житлової та інших галузей господарства територій і розглядати у вигляді окремо взятої галузі територіально-господарського комплексу.

В Україні дотепер не здійснювалося дослідження правових основ фінансування комунального господарства, необхідність якого обумовлюється як проблемами, що існують у сфері комунального господарства, які потребують теоретичного обґрунтування, так і недосконалістю правового регулювання зазначених відносин.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами.Тема дослідження обрана з урахуванням заходів, що проводяться в Україні і стосуються реформування житлово-комунального господарства. Так, у Загальнодержавній програмі реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004–2010 роки (затверджена Законом України від 24 червня 2004 року № 1869–IV) вказується на необхідність нормативно-правового та науково-технічного забезпечення питань регулювання відносин у сфері житлово-комунального господарства для досягнення поліпшення фінансово-економічного стану підприємств даної сфери. Також дослідження є складовою частиною науково-дослідної теми Інституту міжнародних відносин Київського міжнародного університету “Міжнародно-правові, політичні та економічні засади Європейської інтеграції України” (державний реєстраційний номер 0104U003161) ), де автор є одним із виконавців.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є комплексне вивчення правового регулювання фінансування комунального господарства в сучасний період розвитку та становлення України як правової соціальної держави, а також поглиблення теорії фінансового права, визначення сфери фінансово-правового регулювання відносин, що виникають в процесі фінансування комунального господарства. Поставлена мета досягається завдяки вирішенню таких завдань:

визначити поняття “комунальне господарство”, види комунального господарства, його місце в системі фінансово-правового механізму держави;
сформулювати принципи державних і місцевих видатків у цілому і видатків на утримання комунального господарства зокрема;
з’ясувати особливості фінансових правовідносин у сфері комунального господарства;
охарактеризувати повноваження органів публічної влади щодо фінансування комунального господарства;
проаналізувати основні джерела фінансування комунального господарства, а також визначити місце позабюджетних коштів у фінансуванні комунального господарства;
вивчити та узагальнити зарубіжний досвід фінансування комунального господарства;
обґрунтувати основні напрямки вдосконалення нормативно-правової бази щодо фінансування комунального господарства в контексті європейської інтеграції.

Об’єкт дослідження– фінансові правовідносини, що виникають у сфері комунального господарства, які мають публічно-правову природу та пов’язані з рухом публічних фондів коштів.

Предмет дослідження– нормативно-правові акти України, що виступають засобами правового регулювання фінансування комунального господарства.

Методи дослідженняобрано з урахуванням поставленої мети та завдань дослідження. В основу дисертаційного дослідження покладено загальнонаукові та спеціальні методи, що забезпечують об’єктивний аналіз досліджуваного предмета. З урахуванням специфіки теми роботи автор застосовує діалектичний метод, за допомогою якого визначається сутність досліджуваних явищ у єдності їх матеріального змісту та юридичної форми. Цей метод використовувався при переході від загальних підстав визначення фінансових правовідносин, їхньої характеристики до аналізу на цій основі питань правового режиму саме фінансових ресурсів комунального господарства (підрозділи 1.2, 2.2). Порівняльно-правовий метод використовувався при аналізі українського законодавства, дослідженні співвідношення його з аналогічними нормами законодавства зарубіжних країн (підрозділ 3.1). Використання історичного методу дозволило розглянути особливості реформування комунального господарства, дослідити його стан протягом певного періоду (підрозділ 3.2). За допомогою формально-юридичного методу автор тлумачив правові норми, які регулюють фінансування комунального господарства (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.1, 2.2). Статистичний метод надав можливість дослідити динаміку виконання програм фінансування комунального господарства (підрозділ 3.2).

Наукова новизна отриманих результатіввизначається тим, що дисертаційне дослідження є одним із перших у вітчизняній юридичній науці комплексним, узагальненим дослідженням правових основ фінансування комунального господарства, в якому визначені та обґрунтовані основні напрями вдосконалення чинного законодавства України, що регулює відносини у сфері фінансування комунального господарства. Наукова новизна одержаних результатів полягає в обґрунтуванні нових наукових положень, уточненні змісту окремих понять і термінів, що мають значення для науки, практики та вдосконалення законодавства, а саме:

уперше:

сформульовано поняття “комунальне господарство” як сукупність підприємств і установ, що здійснюють на території місцевої громади господарську діяльність, спрямовану на задоволення колективних (суспільних) потреб населення та охарактеризовано його особливості як об’єкта фінансування;
визначено принципи фінансування державних і місцевих видатків у цілому і видатків на утримання комунального господарства зокрема: плановості; предметно-цільового призначення коштів; доцільності виділення (надання) коштів; максимальної ефективності використання коштів; здійснення фінансового контролю з метою забезпечення дотримання фінансової дисципліни;

удосконалено:

підхід щодо визначення фінансових правовідносин, що складаються в галузі комунального господарства;

набули подальшого розвитку:

теоретичні засади визначення понять “видатки державного (місцевих) бюджетів”, “фінансування видатків державного (місцевих) бюджетів”;
узагальнення зарубіжного досвіду фінансування комунального господарства країн Європейського Союзу, Російської Федерації та США;

запропоновано:

прийняти Закон України “Про фінансування комунального господарства”, в якому визначити поняття комунального господарства, його види і принципи, основні повноваження органів публічної влади щодо його фінансування, а також особливості залучення позабюджетних коштів на фінансування галузі;
авторські варіанти внесення змін до окремих статей Бюджетного кодексу України та інших нормативно-правових актів;

обґрунтовано необхідність реформування житлово-комунального господарства для підвищення ефективності фінансування комунального господарства на сучасному етапі.

Практичне значення отриманих результатівполягає в тому, що положення, висновки та пропозиції дисертаційного дослідження можуть бути використані:

у науково-дослідній сфері – при подальшій розробці теоретичних проблемфінансового права;
у сфері правотворчості – для вдосконалення чинного законодавства, а саме Бюджетного кодексу України, інших нормативно-правових актів, що стосуються фінансування комунального господарства;
у правозастосовчій діяльності – для вдосконалення діяльності органів публічної влади щодо фінансування комунального господарства;
у навчальному процесі – при підготовці відповідних розділів підручників, навчальних посібників з дисципліни “Фінансове право” та викладанні вказаного курсу.

Деякі положення, сформульовані в дослідженні, реалізовані Інститутом законодавства Верховної Ради України при здійсненні аналізу законопроектів, що подавалися на розгляд до Верховної Ради України (довідка № 129/39 від 22.06.2006); Ірпінською міською радою Київської області при підготовці нормативних документів, які регулюють питання фінансування житлово-комунального господарства на рівні міста, селищ (акт про впровадження від 21.02.2006); Національною академією державної податкової служби України ДПА України при викладанні курсу “Фінансове право”, “Фінансове право (проблеми теорії)” та при підготовці навчально-методичного забезпечення з названих курсів (акт про впровадження від 07.12.2006); Київським міжнародним університетом при викладанні курсів “Фінансове право”, “Податкове право” та при підготовці навчально-методичного забезпечення з названих курсів (акт про впровадження від 10.09.2007).

Особистий внесок здобувача.Основні положення й висновки дисертації розроблено автором особисто і викладено в одноосібних наукових працях.

Апробація результатів дослідження. Основні положення і теоретичні висновки, на яких базується дисертаційне дослідження, а також рекомендації щодо вдосконалення вітчизняного законодавства були оприлюднені в доповідях на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, круглих столах, зокрема: “Федеральні і регіональні аспекти фінансового права” (Саратов, Росія, 2–3 жовтня 2003 р.); “Бюджетно-податкова політика: теорія, практика, проблеми” (м. Ірпінь, 18–19 грудня 2003 р.); “10 років Конституції Росії в дзеркалі юридичної науки і практики” (Москва, Росія, 18–19 грудня 2003 р.); “Розвиток наукових досліджень’2005” (Полтава, 2005 р.); “Реформування держави і права в контексті євро інтеграції” (Ірпінь, 19 травня 2006 р.); “Сучасний стан та перспективи розвитку фінансового права” (Ірпінь, 23–24 листопада 2007 р.).

Матеріали дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри теорії та історії держави і права Київського міжнародного університету.

Публікації.За темою дисертаційного дослідження опубліковано десять наукових праць, чотири з яких – наукові статті у фахових виданнях.

Структура та обсяг роботи.Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, восьми підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 213 сторінок. Обсяг основного тексту – 185 сторінок, список використаних джерел – 265 найменувань.

Розділ 1

Загальна характеристика комунального господарства як об’єкта фінансування

1.1. Поняття комунального господарства, його ознаки як об’єкта фінансування

Комунальне господарство посідає особливе місце серед галузей, що складають господарюючі комплекси територій. У більшості робіт учених комунальне господарство досліджується в складі тих галузей, які надають платні послуги або в сукупності з житловим господарством [72, с. 14; 76, с. 12; 146, с. 101; 147, с. 12; 149, с. 11]. Такий підхід є традиційним і заснований на загальних ознаках, що притаманні як житловому, так і комунальному господарству. Проте, на наш погляд, він є дещо хибним, оскільки економіка комунального господарства має особливості, що дозволяють відділити його від житлової та інших галузей господарства територій і розглядати як окремо взяту галузь територіально-господарського комплексу.

Відомо, що для будь-якого дослідження важливе значення має понятійно-категорійний апарат. У нашому випадку, для з’ясування сутності комунального господарства як об’єкта фінансування, його особливостей потребує уточнення визначення саме поняття “комунальне господарство”. Теорії, що визначають зазначене поняття, були сформовані ще при суспільних відносинах, які істотно відрізняються від сучасних, саме тому вони не можуть повністю задовольнити вимоги сьогодення.

Дискусії з приводу визначення терміна “комунальне господарство” обумовлені природою місцевого самоврядування, яке має ознаки публічної влади і господарюючого суб’єкта. Інститут місцевого самоврядування сформувався історично і пов’язаний з необхідністю об’єднання людей для виживання. Ще в період первісних общин люди, які були об’єднані суворими умовами життя, змушені були виконувати багато функцій разом. Об’єднання зумовлювалося необхідністю передачі знань і навичок від покоління до покоління, і не випадково на чолі роду стояв один зі старіших представників даного роду, знання і досвід якого могли бути використані іншими.

У багатьох роботах учених житлово-комунальне господарство традиційно розглядається як єдина галузь народного господарства. Так, Н.Л. Марголіна зазначає, що комунальне господарство є важливою галуззю народного господарства, яка обслуговує матеріально-побутові потреби населення і тому має важливе значення для виконання соціально-економічних завдань [72, с. 14]. Махонь О.І. визначає комунальне господарство як невід’ємну частину територіально-господарського комплексу міст і селищ, що об’єднує низку підгалузей, які виробляють різнорідні продукцію і послуги [76, с. 2]. На думку М.Г. Честного, це значна галузь народного господарства, яка покликана задовольняти зростаючі комунально-побутові потреби населення[147, с. 12].

Слід підкреслити, що існує два підходи до тлумачення поняття “комунального господарства”. Одна група дослідників відносить до комунального господарства всю сукупність господарств, що розташовані на території місцевої громади, оскільки владні повноваження органів місцевого самоврядування поширюються на всі суб’єкти, які господарюють на його території. Така позиція означає, що місцеве самоврядування стоїть над іншими господарюючими суб’єктами і має відомі монопольні права і відповідно необґрунтовані переваги в конкуренції, насамперед, з приватними структурами на території місцевої громади [23, с. 8]. З такою позицією науковців важко погодитися, оскільки монопольне становище комунального господарства виключає конкуренцію, що призводить до неякісного надання послуг.

Інша група дослідників розглядає комунальне господарство лише як сукупність підприємств і установ, що належать до комунальної власності і підходить до розв’язання питання з позиції, кому належить ця власність. Подібний підхід знімає з органів місцевого самоврядування турботу про створення умов для розвитку території місцевої громади і значно знижує їх інтерес у створенні умов для інвестиційної та іншої діяльності, що спрямована на утворення сприятливих умов для господарювання на даній території. Тому, на наш погляд, він є найприйнятнішим.

Для з’ясування ознак, моделей і видів комунального господарства, слід дослідити певну термінологію. Так, у літературі [34, с. 11] традиційно вживається термін “комунальний” як синонім слова “муніципальний”, зокрема, для назви власності місцевого самоврядування та підприємств, які засновані на цій власності.

Слово “муніципальний” походить від латинських munis – тяжкість і capio – приймаю. Пізніше було трансформоване в municipium – місто з правом самоврядування. Воно використовується в країнах англосаксонської системи місцевого самоврядування для визначення органів місцевого самоврядування в усіх адміністративно-територіальних одиницях нижче рівня держави і суб’єктів федерації (city, town, village і т.п.) [18, с. 382]. Враховуючи особливості англосаксонської системи місцевого самоврядування, у деяких наукових публікаціях відзначається, що найправильнішим є вживання терміна “муніципальний” як синоніма поняття “місцеве самоврядування” винятково при характеристиці органів самоврядування в містах, їхньої власності і підприємств [81, с. 100]. Водночас, деякі вчені, які визнають, що термін “муніципальний” використовується лише для визначення самоврядування в містах, у своїх працях надають йому ширшого значення, використовуючи це поняття для визначення самоврядування не тільки в містах, але й в інших адміністративно-територіальних одиницях [80, с. 296].

Термін “комунальний” походить від французького “commune”, яке у свою чергу пішло від латинського “communis” – загальний [123, с. 260]. Упродовж усього часу існування терміни “комуна” і “комунальний” використовуються для визначення сукупності понять, що пов’язані з адміністративно-територіальним поділом держави, з організацією самоврядування різних типів поселень.

Варто відзначити, що термін “комунальний” уперше став вживатись у радянський період історії нашої держави на його початковому етапі стосовно терміна “міське господарство”. Так, у п. 27 “Положення про міські ради” зазначалося, що у сфері комунального господарства міськради організовують і завідують міським транспортом, володіють пожежною справою і протипожежними заходами, електричними станціями, водопроводом, каналізацією та іншими підприємствами загального користування, вживають заходів щодо розвитку комунального будівництва і регулюють житлову справу [68, с. 314].

Потрібно зазначити, що оперування поняттями “муніципальний” або “комунальний” для юридичної науки не є новим. Свого часу, у 1928 році Веліхов Л.О. у праці “Основы городского хозяйства” [22] зазначав, що термін “міське господарство” вживається в трьох різних значеннях. По-перше, під міським господарством часто розуміють сукупність приватних господарств у місті. Отже, міське господарство (або міська промисловість) є однією з головних складових народного господарства, на противагу сільському господарству. По-друге, міським господарством, у його статичному значенні, називають, не зовсім правильно, усю суму наявних обладнань і установ, які обслуговують міський благоустрій. По-третє, міське господарство – це діяльність міста в особі його міських публічних органів, що спрямована на задоволення відомих колективних потреб міського населення [22, с.217].

Особливо важливим і найвживанішим з перерахованих вище є останнє тлумачення поняття – суто динамічне розуміння міського господарства.

Відповідно, міське управління, яке ніби бере на себе, за повноваженням міста і з дозволу уряду, тягар суспільної влади, виконання суспільних завдань і розпорядження господарськими засобами, називається муніципалітетом, а його діяльність – муніципальним господарством. Зазначений термін детально визначає всю конструктивну й економічну своєрідність міської общини, яка сформувалась історично, її суттєві ознаки і притаманні їй спеціальні завдання, і притому цілком повно та точно відмежовує відповідне поняття як від “міського господарства” в його перших двох значеннях, так і від господарства неміських громад. Перевага надається терміну “комунальне господарство”, який, навпаки, номінально згладжує існуючі в дійсності відмінності між міськими і неміськими громадами. Під комунальним господарством розуміють лише одну порівняно обмежену сферу діяльності рад. Усе це складає значну термінологічну складність, яку потрібно усунути.

Веліхов Л.А. пропонував використовувати термін “міське господарство” (в третьому його значенні) як загальнозрозумілий і загальноприйнятий термін, “муніципальне господарство” – як найбільш визначений науковий термін і “комунальне господарство” (у містах) – як термін офіційний [22, с. 218]. На наш погляд, подібна термінологічна різноманітність значно ускладнює розуміння поняття “комунальне господарство” і навряд чи сприятиме позитивній практиці його використання. Аналізуючи вітчизняні літературні джерела, які стосуються організації функціонування комунального господарства можна зробити висновок про те, що зміст понять “муніципальне господарство” і “комунальне господарство” – це синонімічні терміни. Таким чином, можна схарактеризувати комунальне господарство як сукупність підприємств і установ, що здійснюють на території місцевої громади господарську діяльність, спрямовану на задоволення колективних (суспільних) потреб населення. На нашу думку, вказане поняття найповніше відображає сутність самого комунального господарства і потребує законодавчого закріплення. У зв’язку з цим, ми пропонуємо прийняти Закон України “Про фінансування комунального господарства”, який визначатиме правові основи забезпечення фінансування витрат, пов’язаних з функціонуванням і реформуванням комунального господарства та міститиме загальнотеоретичні положення щодо визначення основних понять, зокрема, “комунальне господарство”, “види комунального господарства”, “основні складові комунального господарства”, “джерела фінансування комунального господарства”, “принципи фінансування комунального господарства” тощо.

Для розуміння сутності комунального господарства як об‘єкта фінансування, слід визначити його структуру, класифікацію зв’язків, що виникають між його елементами.

Основною ознакою, за якою можна класифікувати елементи комунального господарства, є роль і місце елемента в реалізації суспільних потреб. Залежно від цього можна виділити:

комунальні підприємства, діяльність яких повністю підпорядкована інтересам населення місцевої громади, тобто свої результати, зокрема, прибуток чи конкретні товари і послуги комунальні підприємства направляють на суспільні потреби;
інші підприємства й установи, діяльність яких частково пов’язана з реалізацією суспільних інтересів населення місцевої громади. Вони змушені брати участь у реалізації суспільних інтересів через нормативний примус або громадський вплив (відповідно до чинного законодавства, підприємства комунального господарства, як і інші суб’єкти господарювання, зобов’язані сплачувати податки і так само ці підприємства повинні надавати якісні комунальні послуги, щоб задовольнити потреби населення);
органи місцевого самоврядування, що здійснюють особливу функцію – регулюють діяльність двох попередніх елементів в інтересах населення місцевої громади.

З даної класифікації випливає, що при побудові відносин між населенням місцевої громади і господарюючими суб’єктами з питань місцевого значення найдоцільніше мати відносини з комунальними підприємствами, через те, що вони реалізують населенню товари та послуги й прибуток, отриманий у результаті їхньої діяльності, також є власністю даної місцевої спільноти. Тому і вигідні для комунального господарства комунальні підприємства, які працюють належним чином.

Залежно від ролі у вирішенні питань місцевого значення вчені виділяють декілька видів комунального господарства:

комунальна модель комунального господарства – основне навантаження затрат з реалізації суспільних інтересів і потреб несуть самі жителі територіальної громади й основними ресурсами є податки з населення. Головним елементом у цій системі виступає орган місцевого самоврядування, який здійснює мобілізацію ресурсів ї їхній розподіл. Ця модель характерна для найрозвиненіших країн Європи, де права органів місцевого самоврядування на ведення господарської діяльності обмежені. Недостатність ресурсів для виконання завдань, покладених на місцеве самоврядування, фінансується державою;
комунально-рентна модель комунального господарства передбачає участь органів місцевого самоврядування у сфері використання ресурсів території і в її розвитку через надані їм обмежені права у фінансово-кредитній діяльності і права ресурсної плати, тобто податки з населення доповнюються обкладанням виробників продукції і послуг на території місцевої громади;
муніципально-рентна модель комунального господарства – основну турботу з обслуговування населення і вирішення питань місцевого значення несуть органи місцевого самоврядування, для цього їм надано можливість стати повноцінним господарюючим суб'єктом на своїй території [23, с. 18].

Функціонування конкретної моделі залежить від низки обставин, головними з яких є: обсяг компетенції органів місцевого самоврядування, визначений законодавством; наявність і характер основних ресурсів території; наявність кваліфікованих кадрів в органах місцевого самоврядування і на комунальних підприємствах; податкоспроможність населення. Залежно від цих обставин і формується конкретний вид комунального господарства.

Комунальне господарство об’єднує багато підгалузей, які виробляють продукцію і послуги та забезпечують життєдіяльність населення, підприємств і організацій, що розташовані на даній території. До них відносяться: благоустрій населених пунктів (дорожньо-мостове господарство, озеленення, санітарна очистка та утилізація відходів); ресурсопостачання (теплопостачання, електропостачання, водопостачання і водовідведення); побутове обслуговування (банно-пральне господарство, готельне господарство і ритуальні послуги).

В економічній літературі виділяються певні особливості комунального господарства:

використання під час технологічного процесу складної інженерної інфраструктури, яка прив’язана до конкретної території (мережа водопроводу, каналізації, теплошляхів, пристроїв для передачі електроенергії та ін.);
нерозривність або чітка послідовність процесів виробництва, передачі і споживання матеріальних носіїв послуги;
нерівномірність попиту на послуги підприємств комунального господарства в пору року, день тижня, час доби і практична неможливість поновити недостатній рівень обслуговування за минулий період завдяки поліпшенню обслуговування в наступні періоди;
більшість комунальних господарств використовують для транспортування своєї продукції (послуг) спеціальні мережі і пристрої, у яких частина цієї продукції в процесі транспортування втрачається;
послуги і продукція галузі призначені для всіх груп споживачів території (підприємства, установи, організації, населення), споживання більшості послуг галузі може бути як виробничим, так і особистим або громадським;
послуги, що надаються підприємствами галузі, можуть бути у вигляді доведених до споживачів матеріальних носіїв з певними якісними показниками (теплова та електрична енергії, вода тощо), а також у вигляді безпосередньо робіт на об’єкті (санітарна очистка, озеленення тощо);
послуги комунального господарства, які необхідні для особистого і соціального споживання, надаються за тарифами, які нижчі собівартості послуг;
комунальні підприємства за розмірами й умовами експлуатації залежать від розміру і типу населеного пункту;
оскільки для більшості комунальних підприємств процес виробництва або надання послуг співпадає з їх реалізацією, то показники виробничої діяльності виступають і як показники реалізації [82, с. 6].

На думку Морозова О.А. [82, с. 7], господарська діяльність підгалузей і підприємств комунального господарства може бути об’єднана в певні групи:

діяльність щодо формування ринка платних споживчих послуг для населення (готельне господарство, банно-пральне господарство);
діяльність щодо формування ринку платних послуг для виробничого споживання (водопостачання, каналізація, газо і тепло забезпечення тощо);
діяльність щодо формування ринку умовно-платних послуг (послуги спільного користування, які надаються споживачам безкоштовно – прибирання вулиць, вуличне освітлення, утримання шляхових покриттів тощо).

Враховуючи наведену класифікацію, можна виділити такі складові комунального господарства:

готельне господарство, банно-пральне господарство;
водопостачання, каналізація, газо- і теплозабезпечення тощо;
прибирання вулиць, вуличне освітлення, утримання шляхових покриттів тощо.

Здійснюючи господарську діяльність, підприємства комунального господарства вступають у грошові відносини з цілою низкою суб'єктів:

працівниками цих підприємств (в основному відносини з приводу оплати праці);
населенням – при розрахунках за вироблену продукцію і послуги;
підприємствами – при взаємних розрахунках за вироблену продукцію і послуги, при розподілі прибутку і доходів тощо;
державою – державним і місцевими бюджетами – при внесенні коштів у бюджети та отриманні асигнувань;
підрозділами всередині цих підприємств (або відносини по вертикалі) з приводу здійснення статутної діяльності;
банківськими та кредитними установами, що охоплює не тільки позичкові операції (видача і повернення кредиту, виплата й отримання процентів), але й реінвестування в інноваційну діяльність, а також касові операції з безготівкових і готівкових розрахунків;
біржами, страховими організаціями та іншими інститутами фінансово-кредитної системи. Ці грошові відносини складаються з інвестицій (біржі, фонди, фінансові компанії) або покриття витрат підприємства у вигляді платежів страховим фірмам, трастовим компаніям, а також отримання доходів (або збитків) від операцій з цінними паперами, валютою, у вигляді страхових виплат, комісійних та інших надходжень або компенсацій.

Економічні відносини, що складаються в будь-якій галузі народного господарства, не існують відокремлено і входять у систему економічних відносин держави. Очевидно, що в економіці комунального господарства найбільше проявляються економічні інтереси території. Однак їхній прояв донині носив і носить специфічний характер. Це тому, що галузь в основному не бере участі у створенні національного доходу і бюджетні асигнування на комунальне господарство перевищують надходження до бюджету від підприємств галузі. Намагання підвищити доходність бюджету за рахунок підприємств комунального господарства не призводить до бажаного результату.

Іншими словами, з позиції місцевого бюджету, комунальне господарство невигідне. Але це, у значній мірі, результат наявності соціально низьких тарифів і цін на послуги галузі, що надаються населенню. Тобто, така “невигідність” для територіально-господарюючого комплексу компенсується вигодою для населення при оплаті послуг.

Разом з тим, фінанси комунального господарства повинні забезпечити коштами експлуатацію підприємств галузі і нове будівництво, яке сприятиме досягненню пропорціональності в розвитку комунальних підгалузей і взаємозв'язку розвитку комунального і житлового господарства. З другого боку, існуюча система фінансування комунального господарства не дозволяє належним чином проводити обслуговування об'єктів галузі, знос основних фондів яких становить 40–60%, унаслідок чого стан усієї системи комунального обслуговування в країні не відповідає сучасним вимогам. Договори на комунальне обслуговування укладаються формально і не забезпечують мінімальних стандартів якості обслуговування. Витрати енергоресурсів на потреби житлово-комунального господарства, які постійно зростають, а також зростання цін на паливо і послуги, що надаються комунальним господарством, давно не відповідають стану економіки країни і доходам населення [144, с. 7].

Комунальне господарство є фондомісткою галуззю. Основні фонди галузі зношені в середньому на 40–60 %, що часто призводить до різних аварійних ситуацій. Рівень надійності інженерних комунікацій у країні нижчий за європейський [39, с. 16–18].

Багатогалузевий характер комунального господарства передбачає існування низки особливостей у формуванні доходів, собівартості і результатів господарської діяльності підприємств, що входять до галузі.

Основним джерелом доходів комунальних підприємств є виручка від реалізації комунальних послуг, яка залежить від об'єму послуг і рівня тарифів.

Обсяги випуску продукції і надання послуг у натуральному виразі і в комунальному господарстві мають межі, які обумовлені експлуатаційними можливостями матеріально-технічної бази підприємств і потребами в послугах, а також господарською доцільністю послуг, які надаються.

Іншим чинником, що впливає на величину доходів комунальних підприємств, є тарифи і ціни за надані послуги і вид продукції. Причому на один і той же вид послуг або продукції комунальні підприємства встановлюють тарифи диференційовані залежно від груп, до якої належать споживачі: населення; пільгові категорії споживачів, які відносяться, зазвичай, до соціально-культурної сфери; промислові підприємства.

Тарифи на продукцію і послуги комунальних підприємств є різновидом оптово-роздрібних цін. Диференціація їх за групами споживачів має чітко виражений соціальний характер.

Тарифи на послуги низкипідгалузей комунального господарства, встановлені для населення і деяких пільгових категорій споживачів, як правило, організацій соціально-культурної сфери, не відображають суспільно-необхідні затрати на виробництво і послуги і не містять у собі частки прибутку комунальних підприємств. У певних випадках навіть не покривають витрати.

Для промислових підприємств і організацій тарифи комунальних підприємств є різновидом оптових цін. У них відшкодовуються затрати на виробництво продукції або послуг і міститься частка прибутку підприємств галузі. У підгалузях комунального господарства доходи від наданих послуг цій категорії споживачів у деяких випадках повністю покривають збитки від наданих послуг за соціально-низькими тарифами.

Крім доходів від реалізації продукції і послуг, підприємства низки підгалузей комунального господарства отримують позареалізаційні доходи, виникнення яких безпосередньо пов’язано з основною діяльністю цих підприємств. Як правило, такими доходами є штрафні санкції за порушення правил користування й оплати послуг. Так, для економного витрачання матеріальних ресурсів, зокрема питної води, для великих підприємств введено ліміти споживання води на технологічні потреби з міського водопроводу. У випадку перевищення ліміту підприємства сплачують за завищеним тарифом. Ці доходи приєднуються до фінансового результату підприємства.

Існуючий порядок фінансування комунального господарства, проблеми галузі, а також відсутність ефективних договірних відносин призводить до значної фінансової невизначеності діяльності комунальних підприємств.

Фінансування комунальних підприємств здійснюється в основному з двох джерел:

оплата споживачів, якими можуть виступати населення, комерційні, громадські і бюджетні організації;
бюджетні дотації різниці в реальній вартості послуги і адміністративно встановленого рівня її оплати для того чи іншого споживача (населення).

Крім того, існує система, коли одні споживачі за рахунок більших тарифів по суті платять за інших споживачів (наприклад, промисловість – за населення за послуги водопостачання і водовідведення). Така ситуація призводить до того, що для постачальника споживачі діляться на прибуткових і збиткових.

Нині в галузі існує криза неплатежів, яку неможливо розв’язати тільки силами підприємств життєдіяльності. Крім проблеми низької платоспроможності комерційних підприємств, існує проблема неплатоспроможності підприємств і організацій, що не підлягають відключенню ні за яких обставин. Упущена вигода від сумнівної дебіторської заборгованості, як правило, покривається за рахунок збільшення тарифів і оплачується платоспроможними споживачами.

Отже, реформування системи фінансування комунального господарства потребує глибокого знання особливостей підгалузей цього господарства, що характеризується специфікою різноманітних елементів її системи фінансів, типом населеного пункту і природнокліматичними умовами, які визначають розмір, умови експлуатації і собівартість послуг.

Розкриваючи зміст порядку фінансування видатків на утримання комунального господарства взагалі і комунальне господарство як об’єкт саме фінансування, зокрема, не можна не звернути увагу на один з основних інститутів, який у фінансово-правовій літературі прийнято називати “Правове регулювання державних (і муніципальних) видатків” [102, с. 13; 115, с. 15].

У фінансово-правовій літературі великого поширення набула думка про нетотожність понять “бюджетні видатки” та “державні і муніципальні (місцеві) видатки”, про співвідношення їх як частини і цілого. У навчальній і науковій літературі з фінансового права СРСР завжди містилося положення: поняття видатків держави є ширшим, ніж поняття видатків державного бюджету країни [35, с. 10].

Як зазначає Ю.О.Крохіна, державні видатки є видом фінансово-правових відносин, на основі яких відбувається процес використання централізованих і децентралізованих фондів коштів за різними напрямами [62, с. 224]. Піскотін М.І. не звертає уваги на проблему співвідношення видатків бюджету з видатками держави [103, с. 147, 199]. Слід зазначити, що О.І. Худяков взагалі не виділяє інститутів державних і муніципальних видатків у системі фінансового права [143, с. 214].

Інші дослідники, зокрема Н.А. Куфакова [119, с. 283], розглядають бюджетні видатки як складову частину видатків держави в цілому. М.В. Карасьова [53, с. 152], А.А. Нечай [89, с. 229–239], Н.І. Хімічева [132, с. 404 – 407], С.Д. Ципкін [131, с. 269] підкреслюють нетотожність понять “бюджетні видатки” і “державні видатки”.

Як зазначає Л.К. Воронова, державні видатки – це вид фінансової діяльності, що є методом здійснення зовнішніх і внутрішніх функцій держави [24, с. 9]. Ми погоджуємося з таким визначенням.

Державні (муніципальні) видатки і державні (муніципальні) доходи –взаємопов’язані категорії. Обсяг видатків знаходиться у прямій залежності від обсягу доходів. Об'єктом державних видатків є акумульовані в результаті фінансової діяльності доходи як самої держави, так і її підприємств. Категорія “державні видатки” посіла своє місце у фінансовій науці в 60-х роках XIX століття та вже наприкінці XIX століття сформувалося положення про те, що державні видатки мають більше значення, ніж доходи [62, с. 223]. Як зазначає О.М. Горбунова, важливим принципом бюджетного права зарубіжних країн є пріоритетність публічних видатків, визначена іноземними вченими [134, с. 78].

Разом з тим, слід підкреслити, що в науці фінансового права прийнято вважати, що державні витрати – це безперервне цільове використання державних грошових ресурсів, що накопичуються в державному бюджеті, державних бюджетних і позабюджетних фондах, власних фондах державних підприємств, установ та організацій з метою виконання загальнодержавних функцій, фінансування державної та комунальної соціальної і культурної сфер, державних цільових програм, а також фінансування розширення виробництва окремих державних і комунальних підприємств, установ, організацій відповідно до чинного законодавства держави [135, с. 335].

Із визначення зрозуміло, що в поняття “державні витрати” включено і видатки на комунальне господарства, зокрема, фінансування комунальної сфери та розширення виробництва комунальних підприємств.

Фінансові відносини в галузі видатків бюджету можуть виступати лише у формі правовідносин, оскільки вони регулюються нормами права. Вони є невід'ємними від реальних фактичних обставин – використання грошових коштів на покриття видатків, пов’язаних із функціонуванням того чи іншого органу держави. Про це йтиметься в наступному підрозділі роботи.

Відносини в галузі видатків бюджету постійно потребують правового впливу, який здійснюється за допомогою усієї сукупності юридичних засобів, які має у своєму розпорядженні держава.

У теорії фінансового права є ще одне поняття “видатки державного бюджету”, яке визначається як прямі витрати держави, які пов'язані з її функціонуванням і покриваються за рахунок бюджетних коштів [132, с. 407].

Категорію “видатки бюджету” можна розглядати в декількох аспектах: у матеріальному, економічному та юридичному. У пункті 13 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України [163] дається матеріальна характеристика видатків бюджету. Зокрема, відмічається, що як матеріальна основа видатки бюджету – це кошти, що спрямовуються на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум. Слід зазначити, що в наступному пункті вказаного нормативного акту відразу трактується поняття “витрати бюджету” – це видатки бюджету та кошти на погашення основної суми боргу.

Цвєтков А.М., надаючи значення вказаній проблемі, зазначає, що одне й те ж явище назвали по-різному і вважає це помилкою Він вказує, що це може призвести до наявності однакових тлумачень. Відповідно, важливіше поняття взагалі не буде визначатись у бюджетному законодавстві України [145, с. 83].

Ми не погоджуємося з ученим. Вважаємо, що ці поняття не є тотожними. Адже, як зазначає законодавець, до видатків бюджету не включаються кошти на погашення основної суми боргу вони входять до витрат. Отже, тут не може йтися про ідентичність понять.

Економічний зміст видатків бюджету проявляється через відносини, на основі яких відбувається процес використання коштів централізованих грошових фондів держави й органів місцевого самоврядування за різними напрямами.

Юридичний зміст видатків бюджету зумовлений тим, що вони є складовою частиною фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування, тому мають усі загальні особливості фінансової діяльності держави (органів місцевого самоврядування) та відмінності, притаманні процесу використання державних (муніципальних) грошових фондів. Відповідна частина фінансової діяльності пов'язана та перебуває у взаємозв'язку з іншими її напрямами: формуванням грошових фондів і їхнім розподілом. Її невід'ємним елементом також має бути фінансовий контроль [62, с. 227].

Слід зауважити, що в цьому визначенні Ю.О. Крохіна не зважує на врегульованість нормами права цієї категорії. Водночас, як зазначає А.Д. Селюков [116, с. 141–142] до досягнень дослідників, які зробили найбільший внесок у розкриття поняття “видатки бюджету”, можна віднести праці Ю.О. Крохіної, котра запропонувала власне визначення видатків державного бюджету: це публічні безперервні витрати держави, які не створюють і не погашають фінансові вимоги, у вигляді чітко опосередкованих нормами права економічних відносин з приводу розподілу і використання централізованих грошових коштів з метою забезпечення завдань і функцій держави.

Хімічева Н.І. зазначає, що “державні (і муніципальні) видатки” можна розуміти в різних аспектах. Наприклад, як конкретні суми затрат держави і муніципальних утворень, що виробляються ними з метою виконання своїх функцій і завдань. Таке розуміння має значення для обліку коштів, аналізу видатків і визначення перспектив соціально-економічної політики та інших напрямків розвитку держави. Слід підкреслити публічний характер цих видатків [133, с. 527].

Крім цього, твердить Н.І. Хімічева, ця категорія має організаційний і юридичний аспекти, виступаючи як складова фінансової діяльності держави і муніципальних утворень, а саме діяльності з використання грошових коштів, які є в їхній власності [133, с. 528].

Ми погоджуємося з професором Н.І. Хімічевою, яка підкреслює, що державні і місцеві (муніципальні) видатки є у своїй сукупності публічними видатками, їх потрібно розмежувати на державні і місцеві (муніципальні).

Вважаємо, що пункт 13 статті 2 Бюджетного кодексу України потребує доповнення в частині визначення видатків бюджету: це публічні, безперервні, прямі витрати держави, органів місцевого самоврядування, пов'язані з функціонуванням держави і органів місцевого самоврядування, з приводу розподілу та використання централізованих фондів коштів для забезпечення виконання завдань і функцій держави та органів місцевого самоврядування.

Державні і муніципальні (місцеві) видатки здійснюються шляхом фінансування.

Під загальним поняттям “фінансування”, яке викладено у фінансово-правовому словнику, розуміється “постачання підприємств, установ, організацій коштами з певних джерел на конкретні цілі. Джерелами фінансування є бюджетні кошти, амортизаційні відрахування на повне відновлення основних фондів, прибуток підприємства”. Визначення “бюджетне фінансування” тлумачиться як джерело утворення державних підприємств і покриття видатків на спеціальні заходи (підготовку кадрів) [137, с. 16, 127].

У нормативних актах можна зустріти інший термін – “фінансування бюджету”, який наведено в пункті 38 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України. Воно визначається як надходження та витрати у зв'язку зі зміною обсягу боргу, а також зміною залишку готівкових коштів по бюджету, які використовуються для покриття різниці між доходами і видатками бюджету[163].

Хімічева Н.І. підкреслює, що фінансування державних або муніципальних видатків – це врегульоване правовими нормами виділення (відпуск) державних або муніципальних грошових коштів на безоплатній і безповоротній основі, за винятком встановлених законодавством умов зворотності і платності, для діяльності і розвитку підприємств, організацій і установ відповідно до їх завдань і функцій [133, с. 531].

Цвєтков А.М. наголошує на необхідності законодавчого закріплення в статті 2 Бюджетного кодексу України саме цього поняття [145, с. 87].

Ми пропонуємо таке визначення фінансування державних або місцевих видатків: це врегульоване правовими нормами виділення (відпуск) державних або місцевих грошових коштів на безоплатній і безповоротній основі (за виключенням встановлених законодавством умов зворотності і платності), для діяльності і розвитку підприємств, організацій і установ відповідно до їх завдань і функцій. Вважаємо, що саме таке визначення повинно бути закріплено в статті 2 Бюджетного кодексу України, оскільки в українському законодавстві не прийняте вживання терміна “муніципальні видатки”.

Необхідно звернути увагу на те, що важливе значення для ефективної діяльності комунального господарства має дослідження принципів його фінансування.

Фінансування видатків є одним із проявів фінансової діяльності держави, в основі безпосереднього правового регулювання якої лежать відповідні галузеві принципи фінансового права, які неправильно ототожнювати ні з єдиними принципами державного управління, ні із загальноправовими принципами [99, с. 54].

Принципи фінансування комунального господарства не відображені в чинному законодавстві, зокрема і в Бюджетному кодексі України. У фінансово-правовій літературі виділяють лише такі загальні принципи фінансування державних і місцевих видатків, як:

плановість. Відповідно до цього принципу видатки повинні плануватися на основі державних і місцевих планів і програм; у фінансових планах слід відображати потреби в коштах і джерела їх отримання; фінансування повинно здійснюватися в міру виконання планових завдань з урахуванням освоєння раніше виділених сум, у зв’язку з чим важливого значення набуває розбивка річних призначень на періоди;
відповідність запланованих видатків обсягу державних і місцевих доходів;
цільове направлення коштів, що означає необхідність, крім зазначення загальної суми коштів, які виділяються одержувачам, визначення конкретних заходів і цілей, на які вони повинні бути використані;
відповідність видатків, що фінансуються, правам та інтересам громадян, юридичних осіб, держави, органів місцевого самоврядування, які охороняються законом;
відповідність видатків, що фінансуються, вимогам екологічних, санітарно-гігієнічних та інших встановлених законом норм;
безповоротність і безоплатність виділення коштів, за винятком встановлених законодавством умов зворотності і платності;
контроль за використанням державних і місцевих коштів і відповідальність за правопорушення в цій сфері [133, с. 534].

Враховуючи вказані вище принципи, можна виділити принципи фінансування комунального господарства:

плановості, тобто видатки повинні плануватися на основі державних і місцевих планів і програм;
предметно-цільового призначення коштів, тобто кошти повинні бути використані лише на конкретні заходи і цілі;
доцільності виділення (надання) коштів, тобто необхідність обґрунтування фінансового забезпечення їх надання;
максимальної ефективності використання, тобто повне фінансове забезпечення публічних інтересів має бути досягнуто при мінімальних витратах;
здійснення фінансового контролю з метою забезпечення дотримання фінансової дисципліни.

Доцільно законодавчо закріпити принципи фінансування державних і місцевих видатків у цілому і видатків на утримання комунального господарства зокрема. Це, на наш погляд, значно спростить процедуру виділення коштів на фінансування комунального господарства.

1.2. Особливості фінансових правовідносин у сфері комунального господарства

Визначення особливостей фінансових правовідносин у сфері комунального господарства потребує з’ясування сутності поняття “фінансові правовідносини”, їх ознак, оскільки фінансові правовідносини у сфері комунального господарства є похідними від базового поняття.

Слід зазначити, що визначення поняття “фінансові правовідносини” є однією з фундаментальних проблем теорії фінансового права, розв’язанню якої приділяється значна увага юристами-фінансистами.

Так, Ю.А. Ровинський наголошував, що фінансові правовідносини виступають одним з видів правовідносин і характеризуються загальними ознаками й рисами, притаманними всім правовідносинам у суспільстві, а відрізняються своїми специфічними особливостями. Фінансові правовідносини являють собою вид суспільних відносин, фінансових відносин, врегульованих фінансово-правовою нормою [113, с. 133].

Свого часу дане твердження викликало жваві дискусії, зокрема, у частині визначення правовідносин як суспільних відносин, врегульованих нормами права. Як зазначає П.С. Пацурківський, найбільш повним і послідовним запереченням вищенаведеного твердження була теза, викладена С.Ф. Кечек’яном, який підкреслював, що це формулювання правильно відзначає вплив права на суспільне відношення, яке не виражає в достатній мірі надбудовного характеру правовідношення. Виходить, що в деяких випадках у правовідношеннях продовжують виступати виробничі, тобто базисні, відносини [100, с. 161].

Воронова Л.К., поділяючи погляди Ю.А. Ровинського, розглядає фінансові правовідносини як юридичну форму вияву і закріплення фінансових відносин. Вона зазначає, що у сфері впливу держави на відносини, що виникають у процесі розподілу і перерозподілу національного доходу країни та утворення і використання централізованих і децентралізованих фондів коштів, виникають, змінюються і припиняються фінансові правовідносини. Учасники цих відносин виступають як конкретні носії прав і обов'язків, що встановлені фінансово-правовими нормами і забезпечені примусовою силою держави[136, с. 69 – 77].

Як зазначає М.В. Карасьова, фінансові правовідносини – це суспільні відносини, засновані на фінансово-правовій нормі, по суті є економічними відносинами, що виникають у сфері фінансової діяльності держави і муніципальних утворень і мають владно-майновий характер та виражають публічні інтереси [54, с. 112].

Хімічева Н.І. відмічає, що фінансові правовідносини – це врегульовані нормами фінансового права суспільні відносини, учасники яких виступають як носії юридичних прав і обов'язків, які реалізують приписи цих норм з утворення, розподілу і використання державних і муніципальних грошових фондів і доходів [133, с. 60]. Нам найбільше імпонує дане визначення, оскільки воно якомога точніше окреслює коло учасників фінансових правовідносин і дозволяє визначити їх особливості у сфері комунального господарства.

До дискусійних у фінансовій, як й у фінансово-правовій науці, відноситься також питання про економічну природу і межі фінансових (фінансово-правових) відносин. Поняття фінансово-правових відносин пов’язане з терміном “фінанси”, який у свою чергу по-різному визначається в науковій літературі. Одні вчені розглядають фінанси, як категорію відтворення в цілому, включаючи до складу фінансові грошові відносини на стадії обміну [73, с. 66; 118, с. 11], інші вважають, що фінанси виникають на другій стадії відтворювального процесу – при розподілі і перерозподілі вартості суспільного продукту [6, с. 24; 10, с. 31].

Правомірність такого розширеного тлумачення фінансів викликає сумнів. Адже розподіл і обмін – це різні стадії відтворення, які мають свої, особливі економічні форми вираження. Тому нелогічно відносити неоднакові за характером грошові відносини, що виникають на різних стадіях відтворювального процесу, до тієї самої категорії – фінансів.

Тому, на наш погляд, найбільш обґрунтованою і аргументованою є точка зору Е.О. Вознесенського, який визначає фінанси як економічну категорію, а саме: загальним абстрактним визначенням фінансів є розуміння їх як системи грошових відносин, що мають імперативну форму, яка виражена перерозподілом національного доходу суспільства, формуванням і використанням централізованих і децентралізованих грошових фондів відповідно до дії об'єктивних економічних законів [3, с. 10]. Отже, економічна природа фінансових правовідносин не викликає сумнівів, оскільки, як влучно зауважив С.Д. Ципкін, економічні відносини спочатку проходять через суспільну свідомість, а вже потім їхня ідеальна форма й відображений зміст закріплюються в правових відносинах [124, с. 19].

Для з’ясування сутності фінансових правовідносин необхідно дослідити їхні характерні ознаки, які одночасно є їхніми особливостями. Ровинський Ю.А. свого часу виділяв такі ознаки фінансових правовідносин: виникнення з фінансової діяльності держави і грошовий характер; одним із суб'єктів завжди виступає сама держава в особі уповноваженого органу, що здійснює від імені й під контролем державної влади дії владного характеру; виникнення, зміна і припинення завжди пов'язані безпосередньо із законом. Одночасно відмітив, що жодна з них окремо не може їх характеризувати повною мірою [113, с.135, 136].

Професор Н.І Хімічева, досліджуючи фінансові правовідносини і їхні особливості відмічає, що:

фінансові правовідносини виникають упроцесі планового утворення, розподілу і використання державних (а також муніципальних) грошових фондів і доходів, тобто в процесі планової фінансової діяльності держави й органів місцевого самоврядування;
фінансові правовідносини є різновидом майнових відносин, які мають публічний характер, адже виникають стосовно грошових коштів, а точніше – фінансових ресурсів держави і муніципальних утворень, які використовуються на загально значимі потреби;
однією зі сторін у фінансових правовідносинах завжди виступає держава і її уповноважений орган, муніципальне утворення і відповідний орган місцевого самоврядування. Це обумовлено тим, що сама держава (або муніципальне утворення) в інтересах суспільства здійснюють фінансову діяльність [133, с.60–61].

Слід зазначити, що М.В. Карасьова до кваліфікуючих ознак фінансових правовідносин, які відмежовують його від інших, відносить три їхні особливості (у комплексі):

виникнення і розвиток у сфері фінансової діяльності держави або муніципальних утворень;
владний характер, у зв’язку з чим однією зі сторін правовідносин обов’язково виступає держава, уповноважений державою орган або муніципальне утворення;
майновий характер [54, с. 112].

Важливий внесок у розвиток вчення про фінансові правовідносини зробив П.С. Пацурківський, який зазначав, що фінансове правовідношення характеризується низкою особливостей, притаманних лише йому. Зокрема, він виділяє такі особливості:

фінансові правовідносини виникають унаслідок правового регулювання державою фінансово-економічних відносин та виступають їхньою правовою формою. Таким чином, ідеться про те, що фінансово-економічні відносини – це продукт фінансової діяльності держави, яка може здійснюватися лише в правових формах і методах. Тобто, змістом фінансового правовідношення є не що інше, як фінансово-економічне відношення;
предметом фінансового правовідношення виступають гроші чи грошові зобов'язання, тобто фінансові правовідносини опосередковують фінансово-економічні відносини, які є грошовими відносинами;
однією з обов'язкових сторін фінансового правовідношення виступає держава чи уповноважений нею орган. Це зумовлено тим, що сама держава в інтересах суспільства організовує надходження грошових коштів у різноманітні державні грошові фонди, розподіляє і використовує їх на соціально-економічні програми та інші суспільно необхідні потреби, здійснюючи таким чином фінансову діяльність;
фінансове правовідношення відзначається державно-владним характером. Ця особливість фінансового правовідношення зумовлена переважно специфікою власне фінансової діяльності, під час якої держава або відбирає в кого б це не було гроші (наприклад, під час стягнення податків), або комусь жертвує їх (наприклад, у процесі бюджетного фінансування);
фінансове правовідношення опосередковує процеси, пов'язані з формуванням, розподілом і використанням державних грошових фондів;
виникнення, зміна та припинення фінансових правовідносин завжди безпосередньо пов'язана з нормативним актом, тобто суб'єкти фінансового правовідношення самі не мають права встановлювати, змінювати чи припиняти правовідносини. Незалежно від їх волі це здійснює тільки держава через видання нормативних правових актів [100, с. 165–168].

Як влучно зазначає П.С. Пацурківський, що всі ці особливості фінансових правовідносин, взяті в сукупності, визначають специфіку фінансових правовідносин. Причому жодна з цих рис окремо не в змозі схарактеризувати фінансове правовідношення в цілому [127, с. 168].

Як відомо, обов’язковою складовою будь-яких відносин, зокрема, фінансових правовідносин є суб’єкти (учасники). У теорії фінансового права виділяють такі суб’єкти фінансових правовідносин:

держава – виступає, як правило, в особі уповноваженого нею органу;
адміністративно-територіальні утворення – Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, селища, села;
колективні утворення, тобто юридичні особи – це підприємства й організації всіх форм власності, органи законодавчої і виконавчої влади, установи, громадські організації;
індивідуальні суб’єкти – громадяни, які вступають у правовідносини з державою [27, с. 76].

Відповідно до такого поділу, підприємства комунального господарства відносяться до суб‘єктів фінансових правовідносин.

Слід зазначити, що з визначення “фінансів”, даного Е.О. Вознесенським [3, с. 10], випливає, що грошові відносини є складовою фінансів, а отже, і фінансових відносин. Як твердить Б.М. Сабанті, майже всі грошові відносини в суспільстві стали відносити до фінансів: і грошові відносини недержавних підприємств, і банківську справу, і домашнє господарство, і взагалі все, що пов’язане з рухом грошей [114, с. 8].

Грошові відносини між комунальними підприємствами і споживачами їхньої продукції та послуг – населенням, підприємствами, установами, організаціями – виникають на основі цін і тарифів. Як відомо, ціни і тарифи на послуги комунальних підприємств встановлюються органами місцевого самоврядування [197], не відображають суспільно необхідні затрати на виробництво і не залежать від попиту й пропозиції на цей вид товарів. За своєю суттю більшість цін і тарифів на комунальні послуги є інструментом соціальної політики держави.

Але нині не можна включити грошові відносини щодо оплати споживачами продукції і послуг, що виробляються підприємствами галузі, у сферу фінансових відносин. Незважаючи на трансформований вигляд ціни, розрахунки за комунальні послуги є актом купівлі-продажу товару, який об'єктивно обумовлений існуванням виробництва, а не існуванням держави.

Найчіткіше це можна прослідкувати в розрахунках між підприємствами комунального господарства і підприємствами-споживачами їхніх послуг за договірними цінами, які встановлюються без участі держави.

Між значною кількістю підприємств комунального господарства і організаціями житлового господарства виникають специфічні, притаманні тільки цьому виду підприємств, грошові відносини з приводу відшкодування витрат на обслуговування внутрідомових мереж. Зовні ці відносини дуже схожі на фінанси – за розпорядженням держави підприємство комунального господарства передає підприємству житлового господарства грошові кошти. Але для підприємств житлового господарства сума вказаного відшкодування включається у витрати виробництва і насправді є платою за обслуговування належних їм основних фондів підприємства житлового господарства. Для житлових організацій суми відшкодування зменшують собівартість утримання житлового фонду і, таким чином, включаються у витрати виробництва.

Описаний рух грошових коштів не виражає ні процесу утворення, ні процесу використання централізованих і децентралізованих грошових фондів. Через те що формування витрат виробництва відноситься безпосередньо до процесу виробництва і не виражає процесу перерозподілу, як це притаманне фінансам, то грошові відносини між підприємствами з відшкодування обслуговування внутрідомових мереж не належить до сфери фінансів.

Не відносяться до сфери дії фінансів відносини з передачі частини прибутку рентабельних комунальних підприємств у різноманітні благодійні фонди – громадські організації. Незважаючи на те, що держава звільняє прибуток, переданий у благодійні фонди, від оподаткування, передача коштів проводиться підприємствами добровільно і використання коштів самими благодійними організаціями також не регулюється державою.

Не буде належати до фінансів і виплата дивідендів за акціями у випадку створення акціонерних підприємств у галузі, оскільки розмір дивідендів визначається самим акціонерним товариством і виплачується з власних коштів підприємства.

Комунальні підприємства іноді виступають засновниками малих державних підприємств і передають їм частину прибутку у вигляді фінансової допомоги, яка залишилась у розпорядженні підприємства після внесення обов'язкових платежів до бюджету. Зовні цей процес виступає як використання децентралізованих грошових фондів (прибуток у розпорядженні підприємства), його виникнення не пов'язане з існуванням держави або органу влади, що її представляє. Порядок надання такої допомоги встановлюється в договорі між господарюючими суб'єктами. Аналогічна ситуація прослідковується при передачі державним підприємством майна в найом трудовому колективу і викупу наймачами майна в підприємства. У тій частині, де розрахунки зі сплати орендної плати і плати за майно стосуються наймача і наймодавця, покупця і продавця і регулюються відповідними угодами між ними, фінансових відносин не виникає, оскільки держава в цьому випадку в особі місцевого органу влади безпосередньо не бере участі в укладенні договору і не контролює його виконання.

Наведені приклади дозволяють стверджувати, що віднесення до фінансів конкретних грошових відносин, які виникають у галузі (в даному випадку в комунальному господарстві), не може відбуватися лише за наявності однієї характерної ознаки, яка виражає форму їхнього прояву.

Особливості фінансових відносин, які виникають у діяльності підприємств, виділяє Б.М. Сабанті:

грошовий характер;
викликані фактом існування держави як органу управління;
виражають перерозподіл уже розподіленого сукупного суспільного продукту [114, с. 9].

Ми вважаємо, що такі особливі ознаки є характерними і для фінансових правовідносин, що виникають у сфері комунального господарства.

Отже, у систему фінансових відносин комунального господарства включаються грошові відносини, які відповідають економічним ознакам фінансів і конкретній формі їх прояву, що випливає з організаційних і економічних особливостей галузі. Це відносини між:

підприємствами комунального господарства і підприємствами інших галузей – при внесенні коштів на пайову участь у будівництві житлових будинків, об'єктів соціально-культурної сфери, доріг на основі розпоряджень місцевих органів влади;
підприємствами комунального господарства і підприємствами інших галузей – при оплаті основних фондів за рахунок коштів, що виділяються з бюджету на ці цілі (централізовані капітальні вкладення і капітальні вкладення на благоустрій територій), або за рахунок коштів, що залишаються в розпорядженні підприємств, якщо придбання основних засобів передбачено програмою капітальних вкладень державних органів влади;
комунальними підприємствами і місцевими органами державної влади – при внесенні податків і зборів до місцевого бюджету і місцевих позабюджетних фондів, при одержанні бюджетних коштів на капітальні вкладення, капітальний ремонт, встановлення норм рентабельності, встановленні тарифів, відшкодування різниці в цінах і тарифах, фінансування поточних видатків і витрат;
підприємствами комунального господарства і державою при внесенні податків і зборів у державний і місцевий бюджети, а також під час виділення з бюджетів коштів на фінансування цільових програм.

У систему фінансів комунального господарства можуть бути зараховані грошові кошти між господарюючими суб'єктами і місцевими органами влади, які виникають при випуску місцевих позик на розвиток комунального господарства, а також при випуску підприємствами комунального господарства цінних паперів (в основному, векселів), що оплачуються місцевими органами влади за рахунок боргу бюджетних організацій за комунальні послуги і розміщуються ними між підприємствами-споживачами комунальних послуг [82, с. 22].

Виділивши грошові відносини, які належать до фінансових правовідносин комунального господарства, можна визначити їх особливості.

По-перше, це стабільні та різноманітні відносини комунальних підприємств з місцевим бюджетом. Ця особливість пояснюється місцевим характером галузі та надає місцевий характер фінансовим правовідносинам галузі.

Стабільна залежність підприємств комунального господарства від бюджетних асигнувань не дозволяє однозначно підійти до визначення місця фінансових правовідносин комунального господарства в системі фінансових правовідносин держави (органів місцевого самоврядування). При розгляді фінансів комунального господарства, як складової фінансів галузей народного господарства, з поля зору випадає ціла низка питань, пов'язаних з бюджетним фінансуванням, бюджетним плануванням, місцевим бюджетним процесом. Віднесення фінансів комунальних підприємств до центральної ланки фінансів – державного бюджету виключає з розгляду питання утворення і використання грошових фондів як на рівні підприємств, так і в цілому галузі. Тому другою особливістю фінансових правовідносин комунального господарства є їхня належність як до галузевих фінансів (фінансів комунального господарства), так і до бюджету (державного і місцевих).

Третьою особливістю фінансових правовідносин комунального господарства є належність їх як до фінансів виробничої сфери, так і до фінансів соціально-культурної сфери, оскільки в склад галузі входять підгалузі, які виробляють продукцію і послуги виробничого призначення і підгалузі, які виробляють послуги соціального характеру.

У науковій літературі початку 80-х років XX століття авторами, як правило, відображені характерні особливості фінансів галузі (і підгалузей, які в неї входять) того часу, але не дається визначення фінансів, що унеможливлює розуміння елементів системи фінансів підгалузей, які розглядаються. В одній з робіт з економіки найповніше висвітлені питання, які характеризують сутність і функції фінансів галузі, зокрема йдеться, що фінанси комунального господарства як система грошових відносин виражають формування і використання грошових фондів місцевого самоврядування, а також формування і використання грошових фондів окремих підприємств за рішеннями органів державної влади [76, с. 3–4].

Функція формування грошових фондів проявляється при сплаті комунальними підприємствами платежів до місцевого і державного бюджету та при формуванні фондів з власних коштів комунальних підприємств, які залишаються після сплати платежів до бюджету.

У першому випадку проходить формування централізованих грошових фондів, якими розпоряджаються органи державної влади. В іншому випадку формуються децентралізовані грошові фонди.

Функція використання грошових фондів має місце при здійсненні всіх видів бюджетного фінансування комунальних підприємств і виділенні асигнувань з позабюджетних фондів, а також при витрачанні коштів децентралізованих фондів підприємств комунального господарства.

Таким чином, фінансові правовідносини між підприємствами комунального господарства і місцевими органами влади мають двосторонній характер: з одного боку – підприємства галузі отримують грошові кошти з централізованих і децентралізованих фондів місцевого самоврядування, з другого – вносять у ці фонди обов’язкові платежі, встановлені державою та місцеві податки і збори, встановлені органами місцевого самоврядування.

Контрольна функція відображається в процесі здійснення фінансами комунальних підприємств перших двох функцій, і насамперед, у чіткому постатейному розподілі коштів місцевого бюджету, які передбачені на фінансування комунального господарства. Такий порядок дає можливість органам місцевого самоврядування регулювати розміри направлених коштів на розвиток і поточне утримання пріоритетних підгалузей. Пріоритети в даному випадку обираються місцевими органами влади самостійно, залежно від ситуації, яка склалася на цій території.

Прояв контрольної функції фінансів комунального господарства створює можливість для здійснення фінансового контролю в галузі. Як підкреслює А.Д. Шеремет, контроль і контрольна функція не ідентичні (хоча і взаємопов’язані) поняття: перше виражає одну з найважливіших сторін діяльності фінансових органів, друге – притаманну фінансам якість, яка створює об’єктивну основу для здійснення фінансового контролю[11, с. 124].

Визначення фінансів комунального господарства, яке дала О.І. Махонь, є найповнішим і дозволяє нам, на його основі, дати визначення фінансових правовідносин, які виникають у комунальному господарстві. Отже, це система грошових відносин, які виражають формування, розподіл і використання грошових фондів коштів місцевого самоврядування, а також формування і використання грошових фондів окремих комунальних підприємств.

Оскільки в процесі діяльності зі здійснення державних і місцевих видатків виникає широке коло відносин, які регулюються нормами фінансового права, то слід підкреслити, що у фінансових правовідносинах у сфері комунального господарства беруть участь державні і комунальні підприємства, організації, установи, їхні вищестоящі органи, а також банки, через які проходить видача коштів. Учасниками відносин можуть бути і недержавні або некомунальні організації, якщо органи державної влади або органи місцевого самоврядування ухвалять спеціальне рішення про виділення їм коштів з державного чи місцевого бюджету.

1.3. Фінансово-правовий механізм функціонування комунального господарства

Ринковий характер економіки України загострив проблему фінансування комунального господарства, надавши їй значення основного чинника існування комунального господарства.

У комунальному господарстві переважно виробляються блага, що не носять економічного характеру. Особливості цих благ визначили орієнтацію не на отримання прибутку, а на задоволення потреб територіальної громади. Тому функціонування комунального господарства, його відтворення, повинно підтримуватися його організаторами – соціальними інститутами даної території – через створення належного фінансово-правового механізму, який би компенсував наслідки такої орієнтації.

Крім того, опосередкований і сумісний характер присвоєння благ, які вироблені в комунальному господарстві, обумовили вторинну і нееквівалентну оплату даних благ з боку населення. Разом з тим, нестача фінансових ресурсів для забезпечення функціонування комунального господарства – це лише одна з проблем. Іншою ж проблемою є наявність системи різноманітних пільг, субсидій, дотацій, що звичайно надає фінансовому механізму функціонування комунального господарства деякої специфічності.

Поняття механізму правового регулювання використовується в теорії права для розкриття взаємодії різних елементів правової системи, за допомогою яких здійснюється регулятивний вплив на суспільні відносини з метою їхнього впорядкування.

Механізм правового регулювання – це взята в єдності система правових засобів, способів і форм, за допомогою яких нормативність права переводиться в упорядкованість суспільних відносин, задовольняються інтереси суб'єктів права, встановлюється і забезпечується правопорядок.

Вчені до основних ознак (рис) механізму правового регулювання відносять такі його особливості:

є складовою частиною механізму соціального регулювання. Його правова діяльність супроводжується політичним, економічним, етичним та іншими видами механізму соціального регулювання, переплітається з ними;
будучи категорією широкою за обсягом, збирає воєдино всі явища правової дійсності:
засоби (норми права, суб'єктивні права і юридичні обов'язки, рішення судів тощо, об'єктивовані в правових актах);
способи (дозволяння, зобов’язування, заборона);
форми (використання, виконання, дотримання, застосування).
становить систему правових засобів, способів, форм, що перебувають у взаємозв'язку і взаємодії. Кожна частина механізму правового регулювання знаходиться на своєму місці (як годиннковий механізм), виконує специфічні функції. Якість виконуваних ними функцій впливає на роботу інших частин і результат функціонування механізму в цілому;
є динамічною частиною правової системи суспільства. Його рух виражається в стадіях, яким відповідають свої механізми дії. Як і правова система суспільства, механізм правового регулювання являє собою цілісність правової дійсності, визначається закономірностями еволюції суспільства, рівнем розвиненості економіки, культури. Його призначення полягає в приведенні в дію необхідних елементів правової системи, забезпеченні їхньої “роботи”. Від механізму залежать ефективність правового регулювання, відповідність поведінки учасників суспільних відносин розпорядженням юридичних норм, їх рух до задоволення своїх інтересів;
результатом його діяльності є встановлення правопорядку в суспільстві [121, с.499–500].

У юридичній літературі немає поняття фінансово-правового механізму комунального господарства, хоча науковці оперують поняттям “економіко-правовий механізм”. Так, В.І. Андрейцев зазначає, що склад економіко-правового механізму в галузі екології – сукупність взаємообумовлених елементів, які забезпечують його функціонування:

правові норми, які регулюють впровадження і застосування економічних методів у регулюванні екологічних правовідносин;
наявність спеціальних еколого-економічних правовідносин;
система економіко-правових засобів здійснення економічно обґрунтованої діяльності;
організаційно-правове забезпечення економічних заходів;
юридичні гарантії [6, с. 170].

Костицький В.В. [59, с. 16] вказує, що як системне поняття економіко-правовий механізм охорони навколишнього природного середовища включає у якості елементів екологічне право; інституційну підсистему (органи державної влади та місцевого самоврядування, інші елементи громадянського суспільства – політичні партії, громадські організації, релігійні організації); функціональну підсистему (система напрямків діяльності з охорони довкілля, здійснюваної органами державної влади, місцевого самоврядування та іншими суб’єктами громадянського суспільства, тобто інституційною системою); економічну підсистему (сукупність економічних регуляторів, визначених законодавством і спрямованих на забезпечення охорони навколишнього природного середовища).

Коли йдеться про джерела формування фінансових ресурсів у різних галузях народного господарства, то, очевидно, потрібно говорити про “фінансово-правовий механізм”.

Економічний механізм – це переважно базисна категорія, а фінансовий механізм, як і фінанси, функціонує і в базисній, і в надбудовних сферах, будучи категорією, що їх пов’язує. Морозов О.А. підкреслює, що економічний механізм комунального господарства в сучасних умовах характеризується такими моментами:

регіональний характер;
соціальна орієнтація;
гнучкий облік галузевих особливостей [82, с. 27].

Для розкриття змісту фінансово-правового механізму, у цілому, необхідно схарактеризувати фінансовий механізм функціонування комунального господарства, визначити його специфіку, найбільш перспективні потоки фінансування. Це дасть нам можливість визначити такі форми і джерела забезпечення функціонування комунального господарства, які в сучасних умовах складуть основу та будуть відігравати найважливішу роль у його фінансуванні.

Як зазначає, Г.Ю. Івлєва, фінансовий механізм – це сукупність форм організації фінансових відносин, методів (способів) формування і використання фінансових ресурсів. Його складовими є процеси мобілізації фінансових ресурсів, фінансування (де фінанси відіграють роль фактора відтворення), регулювання і стимулювання [48, с. 132–133].

Ми вважаємо, що фінансовий механізм функціонування комунального господарства з цієї позиції в певній мірі співвідноситься з місцевими фінансами, методами і способами їхньої організації та управління, але повної тотожності немає, оскільки позначається вплив суб’єктів іншого рівня – органів державної влади, місцевого самоврядування. Вони можуть делегувати місцевим адміністраціям деякі свої функції з відповідним фінансовим забезпеченням. А це не дозволяє зводити фінансові відносини, оформлені фінансами міста, тільки до тих форм, які притаманні для процесу функціонування комунального господарства.

Зміст даних фінансових правовідносин складають взаємовідносини певних суб’єктів управління комунальним господарством, оскільки фінансування виступає одним з методів управління ним. Відповідно, суб’єкти управління, які здійснюють розподіл і контроль (а це – функції фінансів), певною мірою визначають сутність фінансових відносин і форми їх організації.

Отже, фінансовий механізм функціонування комунального господарства буде розкриватися і через місцеві фінанси, і через вплив на відповідні фінансові відносини суб’єктів управління комунальним господарством різних рівнів і ланок.

Слід зазначити, що існують різні визначення поняття фінансового механізму підприємств. Наприклад, А.Д. Шеремет і Р.С. Сейфулін уявляють фінансовий механізм як систему управління фінансовими відносинами підприємства через фінансові важелі з допомогою фінансових методів [150, с. 13]. Балабанов І.Т. вважає, що це система дії фінансових важелів, що виражається в організації, плануванні і стимулюванні використання фінансових ресурсів [12, с. 50]. Ковальова А.М. визначає фінансовий механізм як систему управління фінансами підприємств, призначену для організації взаємодії фінансових відносин і фондів грошових коштів для їхнього ефективного впливу на кінцеві результати виробництва, що встановлюються державою відповідно до вимог економічних законів [57, с. 96]. Поляк Г.Б. вважає його сукупністю форм організації фінансових відносин, методів (способів) формування і використання фінансових ресурсів підприємств [106, с. 511]. Узагальнюючи погляди економістів, можна дійти висновку, що фінансовий механізм комунального господарства – це система управління фінансовими відносинами галузі через фінансові показники і методи, за допомогою яких держава й органи місцевого самоврядування впливають на утворення і використання грошових фондів у відповідних підприємствах галузі.

Відповідно до тлумачення А.Д. Шеремета під фінансовими важелями слід розуміти набір фінансових показників, через які держава може здійснювати вплив на господарську діяльність галузі. Вони включають: прибуток, дохід, фінансові санкції, ціну, процент, дисконт, заробітну плату, податки тощо [150, с. 240]. Слід зазначити, що нині не тільки держава, а й органи місцевого самоврядування можуть здійснювати вплив на діяльність комунального господарства.

Фінансові методи можна визначити як спосіб впливу фінансових відносин на господарський процес [12, с. 50]. Вони включають фінансовий облік, фінансовий аналіз, фінансове планування, фінансове регулювання.

Для повного розуміння сутності фінансового механізму комунального господарства доцільно схарактеризувати особливості побудови такого механізму в умовах ринкових відносин, зокрема:

зацікавленість території в розвитку комунального господарства – означає, що відповідна територіальна громада повинна бути зацікавлена в належному функціонуванні комунального господарства;
особливості економіки конкретної території – означає, що розвиток комунального господарства є основною сферою діяльності відповідної територіальної громади;
фінансовий механізм комунального господарства є частиною фінансового механізму держави, вказує на те, що органи місцевого самоврядування впливають на утворення і використання грошових фондів у комунальному господарстві;
багатогалузевий характер комунального господарства – означає, що до складу комунального господарства належать діяльність щодо формування ринку платних споживчих послуг для населення, для виробничого споживання, а також діяльність щодо формування ринку умовно-платних послуг;
специфіка соціального захисту населення відповідної території – встановлення економічно обґрунтованих тарифів і надання пільг з оплати послуг соціально незахищеним верствам населення [28, с. 172].

Отже, проаналізувавши поняття фінансового механізму і механізму правового регулювання, ми можемо дати визначення фінансово-правового механізму комунального господарства – це система правових засобів і форм, за допомогою яких держава й органи місцевого самоврядування впливають на утворення фондів коштів, їх розподіл і використання в комунальному господарстві.

Формами є використання фінансових ресурсів на суспільно значимі потреби, відповідно до чинного законодавства.

Висновки до розділу 1

Аналіз літературних джерел, чинних нормативно-правових актів, дозволив зробити певні теоретичні висновки та запропонувати зміни до законодавства, зокрема:

1. Комунальне господарство – це сукупність підприємств і установ, що здійснюють на території місцевої громади господарську діяльність, спрямовану на задоволення колективних (суспільних) потреб населення.

2. Пропонується прийняти Закон України “Про фінансування комунального господарства”, що визначатиме правові основи забезпечення фінансування витрат, пов’язаних з функціонуванням та реформуванням комунального господарства, і міститиме загальнотеоретичні положення щодо визначення основних понять. Зокрема, у законопроекті необхідно дати тлумачення таких термінів: “комунальне господарство”, “види комунального господарства”, “основні складові комунального господарства”, “джерела фінансування комунального господарства”, “принципи фінансування комунального господарства” тощо.

3. Комунальне господарство об’єднує багато підгалузей, які виробляють продукцію і послуги та забезпечують життєдіяльність населення, підприємств і організацій, що розташовані на даній території. До них відносяться: благоустрій населених пунктів (дорожньо-мостове господарство, озеленення, санітарна очистка та утилізація відходів); ресурсопостачання (теплопостачання, електропостачання, водопостачання і водовідведення); побутове обслуговування (банно-пральне господарство, готельне господарство і ритуальні послуги).

4. Фінансування комунальних підприємств здійснюється в основному з двох джерел:

оплата споживачів, якими можуть виступати населення, комерційні, громадські і бюджетні організації;
бюджетні дотації різниці в реальній вартості послуги й адміністративно встановленого рівня її оплати для того чи іншого споживача (населення).

5. Вважаємо, що пункт 13 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України потребує доповнення в частині визначення видатків бюджету – це публічні, безперервні, прямі витрати держави, органів місцевого самоврядування, пов'язані з їх функціонуванням, з приводу розподілу та використання централізованих фондів коштів для забезпечення виконання завдань і функцій держави та органів місцевого самоврядування.

6. Пропонується таке визначення фінансування державних або місцевих видатків – це врегульоване правовими нормами виділення (відпуск) державних або місцевих грошових коштів на безоплатній і безповоротній основі (за винятком встановлених законодавством умов зворотності і платності), для діяльності і розвитку підприємств, організацій і установ відповідно до їхніх завдань і функцій. Вважаємо, що саме таке визначення повинно бути закріплено в статті 2 Бюджетного кодексу України, оскільки в українському законодавстві не прийняте вживання терміна “муніципальні видатки”.

7. Доцільно законодавчо закріпити принципи фінансування державних і місцевих видатків у цілому і видатків на утримання комунального господарства зокрема:

плановості, тобто видатки повинні плануватися на основі державних і місцевих планів і програм;
предметно-цільового призначення коштів, тобто кошти повинні бути використані лише на конкретні заходи і цілі;
доцільності виділення (надання) коштів, тобто необхідність обґрунтування фінансового забезпечення їх надання;
максимальної ефективності використання, тобто повне фінансове забезпечення публічних інтересів має бути досягнуто при мінімальних витратах;
здійснення фінансового контролю для забезпечення дотримання фінансової дисципліни.

Це, на наш погляд, значно спростить процедуру виділення коштів на фінансування комунального господарства.

8. У систему фінансових відносин комунального господарства включаються грошові відносини, які відповідають економічним ознакам фінансів і конкретній формі їх прояву, що випливає з організаційних і економічних особливостей галузі.

9. Аналіз особливостей фінансових правовідносин дає нам можливість сформулювати визначення фінансових правовідносин, які виникають у комунальному господарстві, – це система грошових відносин, які виражають формування, розподіл і використання грошових фондів місцевого самоврядування, а також формування і використання грошових фондів окремих комунальних підприємств.

10. Виділивши грошові відносини, які належать до фінансових правовідносин комунального господарства, можна визначити їх особливості.

Стабільна залежність підприємств комунального господарства від бюджетних асигнувань не дозволяє однозначно підійти до визначення місця фінансових правовідносин комунального господарства в системі фінансових правовідносин держави й органів місцевого самоврядування. При розгляді фінансів комунального господарства як складової фінансів галузей народного господарства з поля зору випадає ціла низка питань, пов'язаних з бюджетним фінансуванням, бюджетним плануванням, місцевим бюджетним процесом. Віднесення фінансів комунальних підприємств до центральної ланки фінансів – державного (місцевого) бюджету – виключає з розгляду питання утворення і використання грошових фондів як на рівні підприємств, так і цілому галузі. Тому другою особливістю фінансових правовідносин комунального господарства є їх належність як до галузевих фінансів (фінансів комунального господарства), так і до бюджету (державного і місцевих).

11. У юридичній літературі відсутнє поняття фінансово-правового механізму комунального господарства, хоча науковці оперують поняттям “економіко-правовий механізм”. Коли йдеться про джерела формування фінансових ресурсів у різних галузях народного господарства, то, очевидно, потрібно вживати термін “фінансово-правовий механізм”.

Ми вважаємо, що фінансовий механізм функціонування комунального господарства певною мірою співвідноситься з місцевими фінансами, методами і способами їх організації та управління, але повної тотожності немає, оскільки позначається вплив суб’єктів іншого рівня – органів державної влади, місцевого самоврядування.

12. Аналіз понять “фінансовий механізм” і “механізм правового регулювання” дозволив дати визначення фінансово-правового механізму комунального господарства. Отже, це система правових засобів і форм, за допомогою яких держава й органи місцевого самоврядування впливають на утворення фондів коштів, їх розподіл і використання в комунальному господарстві.

У даному випадку правовими засобами є сукупність обумовлених платежів, стягнень, розрахунків, виплат, спрямованих на формування фінансування заходів щодо нормального функціонування комунального господарства. До правових заходів відноситься система організаційно-правових дій, які спрямовані на реалізацію фінансового механізму. Формами є використання фінансових ресурсів на суспільно значимі потреби, відповідно до чинного законодавства.

Розділ 2

Правовий механізм формування фінансових ресурсів у галузі комунального господарства

2.1. Повноваження органів публічної влади у сфері фінансування комунального господарства

Глибоко усвідомлена, економічно приваблива і науково обґрунтована діяльність органів влади здатна здійснити повноцінні перетворення в житлово-комунальному обслуговуванні населення. Кожен суб’єкт, що бере участь у цьому, має свої повноваження. Більшість науковців вважають, що повноваження є складовою частиною компетенції.

Термін “компетенція” (з латин. – “competentia”) набув великого поширення, хоча його поняття недостатньо розроблене [15, с. 131]. Слід зазначити, що в правовій літературі немає загально визначеного поняття компетенції, лише сформульовані різні твердження про його зміст. Так, М.А. Шафір до елементів компетенції відносить права й обов’язки, предмети відання, методи впливу (функції), що здійснюються до предметів відання, територіальні межі здійснення владних повноважень. Златопольський Д.Л. [47, с. 142]; І.Н. Кузнєцова [64, с. 44]; О.О. Кутафін, В.І.Фадєєв [66, с. 143]; К.Ф. Шеремет [151, с. 87] вважають, що компетенція складається з двох елементів – права і обов‘язки та предмети відання. Інші автори (І.А. Азовкін [33, с. 156]; А.П. Альохін [5, с. 395]; В.В. Бесчеревних [15, с. 133]) зазначають, що до компетенції входять лише право й обов’язок здійснювати певного виду функції. А інші елементи, які названі вище, мають до неї пряму причетність, оскільки не існує будь-яких абстрактних прав і обов’язків, повноваження завжди предметні.

У Юридичній енциклопедії зазначається, що компетенція як категорія – це сукупність встановлених нормативно-правовими актами завдань, функцій, прав і обов’язків (повноваження) державних органів, посадових осіб, громадських організацій [129, с. 422].

У зарубіжній літературі виділяється поняття “компетенція місцевого самоврядування”, під якою розуміють встановлену нормами конституції, законів, підзаконних актів сукупність прав, обов’язків і предметів відання територіальної громади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування для здійснення функцій і завдань місцевого самоврядування [107, с. 274].

Предмет відання як структурний елемент загального поняття “компетенція” є способом юридичного зазначення тих сфер місцевого життя, які визначаються як предмет власних дій органу місцевого самоврядування [84, с. 175].

Іншим структурним елементом компетенції виступають права та обов’язки, які в юридичній науці об’єднуються таким поняттям, як повноваження. Права та обов’язки є головним змістом компетенції. Тобто, якщо з визначенням предметів відання органу дається відповідь на питання, у яких галузях суспільних відносин він компетентний, то права та обов’язки характеризують межі можливостей органу в тій чи іншій сфері суспільних відносин [101, с. 216].

Немає єдиної позиції вчених щодо змісту поняття “повноваження”. Існують різні точки зору щодо співвідношення прав та обов’язків, які у своїй сукупності і складають повноваження. Як свідчить аналіз юридичної літератури, більшість авторів схильні до того, що основним елементом компетенції є права та обов’язки суб’єкта. Що стосується інших елементів, то в їх число включають: коло питань даного органу; завдання, поставлені перед органом; покладені на нього функції; відповідальність.

Відповідно до чинного законодавства центральним органом виконавчої влади з питань житлово-комунального господарства є Міністерство з питань житлово-комунального господарства України. Правовою підставою створення Міністерства була Конституція України (частина 91 статті 116) [169]та Постанова Кабінету Міністрів України від 1 березня 2007 р. № 323[261].

Слід зазначити, що дане відомство пройшло не одну реорганізацію. До 1976 року діяло Міністерство комунального господарства УРСР.

У 1976 році указом Президії Верховної Ради Української РСР № 1138-ІХ [239] республіканське Міністерство комунального господарства УРСР перетворено в республіканське Міністерство житлово-комунального господарства УРСР, яке проіснувало до розпаду СРСР. Так, 14 вересня 1991 року Кабінет Міністрів України видає постанову № 209 “Питання Державного комітету України по житлово-комунальному господарству” [172], якою створює Державний комітет України по житлово-комунальному господарству відповідно до затвердженого Положення про Державний комітет України по житлово-комунальному господарству (далі – Держжитлокомунгосп України) і ліквідовує Міністерство житлово-комунального господарства. Відповідно до цією Постанови головними завданнями Держжитлокомунгоспу України були:

прогнозування та розробка перспектив і пріоритетних напрямів розвитку галузі;
визначення напрямів науково-технічного прогресу в житлово-комунальному господарстві;
розробка й упровадження нових форм і методів господарювання, довгострокових нормативів, прогресивних форм організації та стимулювання праці, удосконалення організації управління;
вирішення питань, пов'язаних з економічним розвитком галузі, переходом житлово-комунального господарства на ринкові відносини, орендою, роздержавленням і приватизацією власності;
проведення роботи зі здійснення житлової реформи та приватизації житла; сприяння поліпшенню культурно-побутових і житлових умов працівників галузі, створенню для них належних умов праці, а також їхньому правовому та соціальному захисту.

Слід зазначити, що менш, ніж через рік, 25 травня 1992 року, Кабінет Міністрів України видає нову постанову № 266 “Питання Державного комітету України по житлово-комунальному господарству” [173], якою до головних завдань Держжитлокомунгоспу України віднесено:

розробку й реалізацію державної стратегії розвитку житлово-комунального господарства, формування та здійснення єдиної технічної та економічної політики в галузі;
участь у розробці державних програм соціально-економічного розвитку України та розробку цільових програм, спрямованих на поліпшення якості житлово-комунальних послуг;
упровадження в галузі прогресивних форм і методів господарювання та організації праці;
підготовку пропозицій щодо поглиблення економічної реформи в галузі, переходу житлово-комунального господарства на ринкові відносини, оренди, роздержавлення і приватизації власності;
сприяння здійсненню житлової реформи, приватизації житла та об'єктів комунального призначення;
реалізацію разом з Мінприроди України та місцевими органами державної виконавчої влади державної політики в галузі охорони природи, екологічної безпеки і природокористування, зокрема, з питань санітарного стану населених пунктів, водопостачання та водовідведення, розробка відповідних проектів актів законодавства та внесення їх на розгляд Кабінету Міністрів України;
створення системи заходів щодо забезпечення сталої роботи житлово-комунального господарства в умовах стихійного лиха, аварій, катастроф і ліквідації їхніх наслідків.

Порівнюючи вказані вище Положення, можна зазначити, що завдання Держжитлокомунгоспу України останньою постановою розширено, зокрема, у частині поглиблення економічної реформи галузі та переходу житлово-комунального господарства на ринкові відносини.

Необхідно зауважити, що 3 лютого 1993 року Кабінет Міністрів України на підставі розпорядження № 76-р [255] ліквідовує сектор житлово-комунального господарства у відділі з питань будівництва і архітектури Кабінету Міністрів і створює відповідний відділ Кабінету Міністрів України, який має ширше коло повноважень.

Кабінет Міністрів України намагається поліпшити роботу галузі комунального господарства, затверджуючи Положення про управління житлово-комунального господарства (ЖКГ) адміністративно-територіальних одиниць. Зокрема, 2 березня 1994 року прийнято Постанову № 142 “Про затвердження Положення про управління ЖКГ обласної, Севастопольської міської державної адміністрації” [206], у якій визначено повноваження управлінь ЖКГ.

Повноваження такого органу виконавчої влади в галузі комунального господарства (Держжитлокомунгоспу, управлінь ЖКГ обласної, Севастопольської міської державної адміністрації тощо) доцільно проаналізувати.

Цікавими є повноваження управління ЖКГ обласної, Севастопольської міської державної адміністрації щодо участі в розробленні бюджету області, міста Севастополя, а також стосовно внесення пропозицій до інвестиційних програм розвитку територій.

Вказані повноваження управлінь ЖКГ обласної, Севастопольської міської державної адміністрації деталізовані в правах. Так відповідно до зазначеного вище Положення вони мали право:

вносити відповідній державній адміністрації пропозиції про припинення будівництва, реконструкції, розширення об'єктів виробничого та іншого призначення незалежно від форм власності у разі порушення вимог чинного законодавства, стандартів і технічних умов щодо комунального забезпечення;
залучати на договірних засадах підприємства, організації та установи, вчених і спеціалістів до участі у розв'язанні проблем розвитку житлово-комунального господарства, проведенні консультацій та експертизи програм і проектів;
здійснювати контроль за виконанням підприємствами, організаціями та установами незалежно від форм власності, а також громадянами нормативних актів з питань експлуатації та технічного обслуговування житла й об'єктів комунального призначення, благоустрою територій.

Хоч управління і були наділені функціями, які поширювалися на відповідні адміністративно-територіальні одиниці, але вони утримувалися за рахунок коштів державного бюджету. Це звичайно позитивно відображалося на їх функціонуванні, бо вони мали загальнодержавне фінансування.

Пізніше, як ми зазначали вище, 18 грудня 1995 року, Кабінет Міністрів України видає ще одну постанову № 1022[220], якою значно розширює повноваження управлінь житлово-комунального господарства обласних державних адміністрацій відповідно до покладених на них завдань.

Важливим є завдання підготовки пропозицій щодо вдосконалення управління майном підприємств і організацій житлово-комунального господарства. Від цього залежить реалізація в подальшому програм розвитку комунального господарства.

Управління житлово-комунального господарства обласних державних адміністрацій (далі – Управління) мали право:

здійснювати контроль за виконанням підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, а також громадянами нормативних актів з питань утримання та ремонту житлового фонду, експлуатації комунальних об'єктів, благоустрою територій;
вносити відповідним місцевим органам державної виконавчої влади пропозиції про припинення будівництва, реконструкції, розширення об'єктів виробничого та іншого призначення незалежно від форм власності у разі порушення вимог законодавства, стандартів і технічних умов щодо комунального забезпечення;
залучати спеціалістів інших підрозділів обласної державної адміністрації, підприємств, установ та організацій, об'єднань громадян (за погодженням з їхніми керівниками) для розгляду питань, що належать до його компетенції;
отримувати в установленому порядку від інших підрозділів обласної державної адміністрації, представницьких органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій інформацію, документи та інші матеріали, а від місцевих органів державної статистики – безоплатно статистичні дані, необхідні для виконання покладених на нього завдань;
скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до його компетенції.

Слід підкреслити, що і в цьому Положенні передбачено утримання Управлінь за рахунок коштів Державного бюджету України. Ми вважаємо, що якби управління адміністративно-територіальних одиниць утримувалися за рахунок коштів місцевого бюджету – це б покладало на них більшу відповідальність за свою діяльність. Адже, кому як не територіальній громаді вирішувати питання щодо ефективності функціонування даного відомства на своїй території.

29 червня 1996 року Кабінет Міністрів України постановою № 707 [218] затвердив Типові положення про управління комунального господарства і управління житлового господарства Київської та Севастопольської міської державної адміністрації, відділ житлово-комунального господарства районної у містах Києві та Севастополі державної адміністрації (далі – Типові положення), що визначили основні завдання управління комунального господарства, якими стали:

реалізація державної політики щодо комплексного розвитку комунального господарства у сфері водо- і теплопостачання, водовідведення, міського електротранспорту, санітарного очищення, дорожнього і зеленого господарства та благоустрою території міста, надання ритуальних та інших послуг, виконання робіт за замовленням населення, соціально-побутових та виробничих споживачів незалежно від форм власності;
участь у розробленні проектів програм економічного і соціального розвитку міста, цільових програм, спрямованих на підвищення рівня забезпеченості комунальними послугами та поліпшення їх якості, у тому числі з постачання якісною водою, охорони навколишнього природного середовища, енергозбереження.

Необхідно звернути увагу на те, що й у вказаному Типовому положенні залишається чинною норма щодо фінансування Управлінь за рахунок коштів Державного бюджету України.

Відповідно до Програми проведення житлово-комунальної реформи на 1999–2001 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 29 січня 1999 року № 113 [216], з метою вдосконалення структур управління житлово-комунальним господарством на обласному рівні, у містах та інших населених пунктах 31 грудня 1999 року Кабінет Міністрів України видає постанову № 2402 [219], якою затверджує Типове положення про управління житлово-комунального господарства обласної державної адміністрації (далі – Положення). У цьому Положенні визначено такі форми юридичної діяльності управління:

участь у формуванні державної житлової політики, а також науково-технічної та економічної політики в житлово-комунальній сфері та забезпечення її реалізації;
підготовка пропозицій щодо:
комплексного розвитку житлово-комунального господарства області з метою якнайповнішого задоволення потреб населення, соціальної та виробничої сфери в усіх видах житлово-комунальних послуг;
вдосконалення структури управління житлово-комунальним господарством області, розташування, спеціалізації та розвитку підприємств, організацій, об'єктів житлово-комунального господарства всіх форм власності та міського електротранспорту;
поглиблення економічної реформи в житлово-комунальному господарстві області;
розміщення виробництва продукції для потреб житлово-комунального господарства області;
здійснення житлової реформи, проведення організаційної та методичної роботи, пов'язаної з приватизацією житлового фонду, реєстрацією та інвентаризацією житлового фонду, інженерних мереж та об'єктів житлово-комунального господарства області;
удосконалення системи соціального захисту населення, порядку надання субсидій для відшкодування витрат в оплаті житлово-комунальних послуг;
передачі або продажу підприємств та об'єктів житлово-комунального господарства, які мають важливе значення для надання житлово-комунальних послуг населенню;
удосконалення управління майном підприємств, установ та організацій житлово-комунального господарства та міського електротранспорту;
участь у складанні балансів фінансових і трудових ресурсів житлово-комунального господарства, розробленні проекту бюджету області;
підготовка пропозицій до проектів місцевих програм приватизації майна підприємств житлово-комунального господарства, що перебувають у комунальній власності;
сприяння розвиткові зовнішньоекономічної діяльності підприємств, установ та організацій житлово-комунального господарства, а також міського електротранспорту;
контроль за дотриманням законодавства в частині надання пільг з оплати житлово-комунальних послуг;
проведення інвестиційної політики в процесі проектування, будівництва нових і реконструкції діючих об'єктів житлово-комунального господарства, здійснює контроль за їх будівництвом, бере участь у розробленні проектів благоустрою територій міст і селищ міського типу.

Управління житлово-комунального господарства обласної державної адміністрації (далі – Управління ЖКГ) мали право:

здійснювати контроль за виконанням підприємствами, установами та організаціями всіх форм власності, а також громадянами нормативних актів з питань утримання та ремонту житлового фонду, експлуатації комунальних об'єктів, благоустрою територій міст і селищ міського типу;
вносити відповідним місцевим органам виконавчої влади пропозиції про припинення будівництва, реконструкції, розширення об'єктів виробничого та іншого призначення всіх форм власності у разі порушення вимог законодавства, стандартів і технічних умов щодо комунального забезпечення;
залучати спеціалістів інших структурних підрозділів облдержадміністрації, підприємств, установ та організацій, об'єднань громадян (за їх згодою) для розгляду питань, що належать до його компетенції;
отримувати в установленому порядку від інших структурних підрозділів облдержадміністрації, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій інформацію, документи та інші матеріали, а від місцевих органів державної статистики – безоплатно статистичні дані, необхідні для виконання покладених на нього завдань;
скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до його компетенції.

Слід зазначити, що і через три роки Кабінет Міністрів України закріплює норму про утримання Управління ЖКГ за рахунок коштів Державного бюджету України

Відповідно до програми реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2002–2005 роки та на період до 2010 року, схваленої постановою Кабінету Міністрів України від 14 лютого 2002 року № 139 [257] розмежовано повноваження центрального органу виконавчої влади (Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства, далі – Держжитлокомунгосп) у галузі та місцевих органів виконавчої влади. Так, на Держжитлокомунгосп покладалося:

розроблення та реалізацію пропозицій з питань формування державної житлової політики, державної науково-технічної та економічної політики у сфері житлово-комунального господарства, міського електротранспорту;
нормативне та методичне забезпечення діяльності структурних підрозділів місцевих органів виконавчої влади, підприємств і організацій житлово-комунального господарства, ліцензування їх діяльності.

Місцеві органи виконавчої влади відповідно до вищевказаної постанови мали здійснювати обслуговування населення підприємствами й організаціями житлово-комунального господарства незалежно від форми власності та проводити атестацію об'єктів, сертифікацію продукції, робіт і послуг підприємств та організацій житлово-комунального господарства.

Слід звернути увагу, що від 1997 до 2002 року було припинено діяльність галузевого комітету з питань комунального господарства [88, с. 4].

Указом Президента України від 19 серпня 2002 року № 723/2002 [243] затверджено Положення про новостворений Державний комітет з питань житлово-комунального господарства (Держжитлокомунгосп), згідно з яким на Держжитлокомунгосп України покладено такі завдання:

підготовка пропозицій щодо формування державної житлової політики, державної науково-технічної та економічної політики у сфері житлово-комунального господарства;
участь у розробленні проектів Державного бюджету України, Державної програми економічного і соціального розвитку України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України;
організація в межах своїх повноважень розробки і реалізації державних та регіональних програм у сфері житлово-комунального господарства;
забезпечення відповідно до законодавства реформування житлово-комунального господарства;
погодження в установленому порядку пропозицій щодо переліків об'єктів реконструкції та будівництва житлово-комунального господарства, які фінансуються за рахунок коштів державних централізованих капітальних вкладень, інших видатків державного бюджету;
затвердження в установленому порядку методики визначення нормативів споживання житлово-комунальних послуг, витрат і втрат ресурсів, що використовуються у житлово-комунальному господарстві, вартості утримання та технічного обслуговування об'єктів житлово-комунального господарства;
визначення в межах своєї компетенції порядку формування тарифів на житлово-комунальні послуги;
участь у розробленні та реалізації заходів, спрямованих на демонополізацію усфері житлово-комунального господарства, сприяння впровадженню конкурентних засад у сфері надання житлово-комунальних послуг;
здійснення в установленому законодавством порядку міжнародного співробітництва, участь у підготовці міжнародних договорів України з питань, що належать до його компетенції, підготовка пропозицій щодо укладення, денонсації таких договорів, у межах своїх повноважень укладення міжнародних договорів України;
вживання в установленому законодавством порядку заходів до залучення технічної, фінансової та інших видів допомоги, необхідної для сталого функціонування житлово-комунального господарства;
здійснення внутрішнього фінансового контролю за роботою підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління та інші.

Держжитлокомунгосп України мав право:

залучати в установленому порядку спеціалістів центральних та місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій (за погодженням з їх керівниками) для розгляду питань, що належать до його компетенції;
отримувати в установленому законодавством порядку від центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань;
скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до його компетенції;
представляти Кабінет Міністрів України за його дорученням у міжнародних організаціях та під час укладення міжнародних договорів України.

Як видно з вищенаведеного, повноваження Державного комітету з питань житлово-комунального господарства відповідно до вищеназваного Положення, значно розширені порівняно з тими, які він мав до 2002 року.

Для вдосконалення системи органів виконавчої влади, що здійснюють реалізацію державної політики у сфері будівництва, архітектури і житлово-комунального господарства, указом Президента України від 1 червня 2005 року № 898/2005 [231] реорганізовано Державний комітет України з будівництва та архітектури і Державний комітет України з питань житлово-комунального господарства в Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України (далі – Мінбуд).

Зазначимо, що відповідно до цього указу Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України визначено спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства.

Повноваження вищеназваного Міністерства встановлені відповідно до Положення про Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України (затверджене указом Президента України від 19 грудня 2005 року № 1801/2005 [244]) і вони майже повторюють повноваження ліквідованого Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства.

Мінбуд України мав право:

залучати в установленому порядку спеціалістів органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками), представників громадських організацій (за згодою) для розгляду питань, що належать до його компетенції;
скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до його компетенції;
отримувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань.

Як ми зазначали вище, у зв’язку з набранням чинності змін до Конституції України, 13 грудня 2006 року Кабінет Міністрів України постановою № 1725[203]затверджує нове положення про Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України. Як зазначено у пункті 3 цього Положення основними завданнями Мінбуду є:

участь у формуванні та забезпечення реалізації державної політики у сфері будівництва, містобудування, архітектури, промисловості будівельних матеріалів, житлово-комунального господарства, благоустрою населених пунктів та міського електричного транспорту (трамвай, тролейбус), державної житлової політики, а також у межах своїх повноважень державної політики стимулювання розвитку регіонів;
управління, координація діяльності та регулювання у зазначеній сфері;
реформування житлово-комунального господарства і здійснення перетворень у будівництві і промисловості будівельних матеріалів;
технічне регулювання у сфері будівництва, містобудування, промисловості будівельних матеріалів, житлово-комунального господарства та міського електричного транспорту (трамвай, тролейбус);
регулювання діяльності суб'єктів природних монополій у сфері централізованого тепло-, водопостачання та водовідведення, крім діяльності суб'єктів господарювання, що здійснюють комбіноване виробництво теплової і електричної енергії та/або використовують нетрадиційні чи поновлювані джерела енергії.

Постанова Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 року № 717[204]основними завданнями Міністерства з питань житлово-комунального господарства закріплює:

участь у формуванні та забезпечення реалізації державної політики у сфері житлово-комунального господарства, житлової політики та міського електричного транспорту (трамвай, тролейбус), благоустрою населених пунктів, галузі поховання;
управління, координація та регулювання діяльності у зазначеній сфері;
реформування житлово-комунального господарства;
технічне регулювання у сфері житлово-комунального господарства та міського електричного транспорту (трамвай, тролейбус);
забезпечення проведення єдиної технічної, соціально-економічної політики у сфері питної води та питного водопостачання;
регулювання діяльності суб'єктів природних монополій у сфері централізованого тепло-, водопостачання та водовідведення, крім діяльності суб'єктів господарювання, що здійснюють комбіноване виробництво теплової і електричної енергії та/або використовують нетрадиційні чи поновлювані джерела енергії;
захист прав споживачів житлово-комунальних послуг у межах своїх повноважень, визначених законодавством.

Відповідно до Закону України “Про житлово-комунальні послуги”[197] до повноважень центрального органу виконавчої влади з питань житлово-комунального господарства (нині, це Міністерство з питань житлово-комунального господарства) належить:

підготовка пропозицій щодо формування державної політики у сфері житлово-комунальних послуг;
організація в межах його повноважень розроблення і реалізації державних та регіональних програм у сфері житлово-комунальних послуг;
розроблення науково обґрунтованих нормативів витрат та втрат ресурсів, що використовуються при виробництві, транспортуванні та постачанні житлово-комунальних послуг;
розроблення в межах повноважень системи нормативно-правових актів щодо формування цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, стандартів, нормативів, норм, порядків та правил у сфері житлово-комунальних послуг, а також щодо експлуатації, поточного і капітального ремонтів, реконструкції об'єктів житлового фонду;
забезпечення контролю за дотриманням виконавцями/ виробниками вимог стандартів, нормативів, норм, порядків і правил та видання приписів щодо усунення порушень у межах, встановлених законодавством;
розробка типових договорів;
координація діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері житлово-комунальних послуг;
організація та виконання в межах повноважень робіт із стандартизації, метрології та підтвердження відповідності у сфері житлово-комунальних послуг;
ліцензування певних видів господарської діяльності у сфері житлово-комунальних послуг відповідно до закону;
проведення моніторингу стану розрахунків за житлово-комунальні послуги;
нормативно-правове забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій для здійснення контролю цін/тарифів на житлово-комунальні послуги та інші.

Певними функціями у сфері комунального господарства наділені й інші державні органи та органи місцевого самоврядування.

Центральні органи виконавчої влади беруть участь у розробленні та реалізації державної політики у сфері житлово-комунальних послуг у межах своїх повноважень, визначених законами.

Центральний орган виконавчої влади з питань регулювання електроенергетики формує в межах своєї компетенції державну політику щодо встановлення цін на електроенергію і природний газ, тарифів на їх транспортування та постачання підприємствам і організаціям, які виробляють та надають житлово-комунальні послуги населенню.

Відповідно до статті 6 Закону України “Про житлово-комунальні послуги” [197] до повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері житлово-комунальних послуг належить:

забезпечення дотримання вимог законодавства у цій сфері;
розроблення і реалізація регіональних та місцевих програм, участь у розробленні і реалізації державних програм у цій сфері;
ліцензування певних видів господарської діяльності відповідно до закону;
взаємодія з органами місцевого самоврядування з питань надання житлово-комунальних послуг та регулювання цін/тарифів у межах своїх повноважень;
залучення небюджетних джерел фінансування для забезпечення виконання державних та регіональних програм у сфері житлово-комунальних послуг;
здійснення контролю цін/тарифів на житлово-комунальні послуги та моніторингу стану розрахунків за них;
вирішення інших питань у сфері житлово-комунальних послуг відповідно до законів.

Однією з важливих цільових функцій місцевого самоврядування нині є забезпечення економічного розвитку територіальної громади. Місцеве самоврядування покликано сприяти самостійному вирішенню населенням більшості питань місцевого значення. Для цього необхідна відповідна законодавча і фінансова база, стабільна місцева економіка і вільне володіння, користування і розпорядження комунальною власністю. Слід враховувати, що проблема самостійності місцевого самоврядування може бути досить успішно вирішена за наявності достатніх коштів для покриття, як мінімум, обов'язкових витрат місцевих бюджетів і за умови довгострокового фінансового планування.

Органи місцевого самоврядування мають комунальну власність, місцевий бюджет. Вони здійснюють функції управління, пов'язані з задоволенням суспільних потреб населення відповідної територіальної громади. Ця діяльність здійснюється з використанням комунального господарства, тобто сукупності підприємств, установ, організацій, які проводять господарську діяльність на території місцевої громади.

Основними суб'єктами комунального господарства є комунальна установа, тобто некомерційна організація, якастворена органом місцевого самоврядування для здійснення управлінських, соціально-культурних або інших функцій некомерційного характеру і фінансується ним повністю або частково, а також комунальне унітарне підприємство [34, с. 12].

Діяльність органів місцевого самоврядування базується на економічних принципах:

формування ринку споживачів послуг житлово-комунального господарства, їхня господарська самостійність на основі приватних економічних інтересів;
створення механізмів, які б забезпечували взаємну відповідальність суб'єктів договірних відносин у сфері виробництва і споживання послуг житлово-комунального господарства;
платність послуг;
соціальний захист малозабезпечених верств населення через надання компенсацій з оплати житла і комунальних послуг.

Вказані принципи забезпечують успішне функціонування суб'єктів господарювання на ринку обслуговування споживачів.

До питань економічної й господарської діяльності місцевого самоврядування відносяться: визначення принципів розмежування компетенції, предметів відання і повноважень органів місцевого самоврядування; характеристика структури і функцій комунального господарства; виявлення ресурсів. Згідно з чинним законодавством, предметом відання місцевого самоврядування є питання місцевого значення, які безпосередньо забезпечують життєдіяльність населення, а також окремі державні повноваження, якими можуть бути наділені органи місцевого самоврядування. Так, наприклад, відповідно до частини 2 статті 22 Закону України “Про столицю України – місто-герой Київ” [256], у зв’язку зі здійсненням містом Києвом функцій столиці України Київська міська рада та Київська міська державна адміністрація, кожна в межах своєї компетенції, встановленої законами України, мають право встановлювати порядок утримання та експлуатації об’єктів, розташованих у місті, та прилеглої до них території, правила благоустрою, торговельного, побутового, транспортного, житлово-комунального та іншого соціально-культурного обслуговування тощо [296].

Комунальне господарство має риси приватного господарства, оскільки підприємства, установи, організації виступають на ринку як рівноправні самостійні суб'єкти. Але на відміну від звичайного приватного господарства його метою є не отримання прибутку, а вирішення місцевих питань (задоволення суспільних потреб). Таким чином, результатами цього господарювання користуються всі жителі, і вони ж є замовниками послуг, які надаються за допомогою комунального господарства, у цьому проявляється його суспільний характер. З цього боку комунальне господарство пов'язане з органами місцевого самоврядування через виконання останніми своїх власних повноважень. Комунальне господарство складається з різних господарюючих суб'єктів, діяльність яких визначає і координує відповідний орган місцевого самоврядування. Звідси, можемо виділити три складові у структурі комунального господарства:

органи місцевого самоврядування, які здійснюють нормативне й економічне регулювання діяльності господарюючих суб'єктів на території відповідної громади, при цьому метою такого регулювання є задоволення колективних потреб населення;
підприємства, установи, організації, які належать до комунальної власності. Їхні взаємовідносини з органами місцевого самоврядування будуються на засадах підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності;
підприємства, установи, організації, які не належать до комунальної власності. Взаємовідносини з органами місцевого самоврядування цих господарюючих суб'єктів регламентуються статтею 18 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” [232]. У даній статті зазначено, що такі відносини будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності в межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом. Органи місцевого самоврядування можуть організовувати проведення перевірок на таких підприємствах, установах та організаціях.

Відповідно до статті 7 Закону України “Про житлово-комунальні послуги” [197] до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері житлово-комунальних послуг належать:

затвердження та реалізація місцевих програм у сфері житлово-комунального господарства, участь у розробленні та реалізації відповідних державних і регіональних програм;
встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги відповідно до закону;
затвердження норм споживання та якості житлово-комунальних послуг, контроль за їх дотриманням;
визначення виконавця житлово-комунальних послуг відповідно до цього Закону в порядку, затвердженому центральним органом виконавчої влади з питань житлово-комунального господарства;
управління об'єктами у сфері житлово-комунальних послуг, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації;
забезпечення населення житлово-комунальними послугами необхідних рівня та якості;
встановлення зручного для населення режиму роботи виробників та виконавців;
інформування населення відповідно до законодавства про реалізацію місцевих програм у сфері житлово-комунального господарства, а також щодо відповідності якості житлово-комунальних послуг нормативам, нормам, стандартам та правилам;
укладання договорів з підприємствами різних форм власності на вироблення та/або виконання житлово-комунальних послуг;
здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів у сфері житлово-комунальних послуг;
проведення моніторингу виконання місцевих програм розвитку житлово-комунального господарства;
вирішення інших питань у сфері житлово-комунальних послуг відповідно до законів.

Статтею 31 вказаного закону [197] визначено, що органи місцевого самоврядування затверджують ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги в розмірі економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво. У разі затвердження цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, нижчих від розміру економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво, орган, що їх затвердив, зобов'язаний відшкодувати з відповідного місцевого бюджету виконавцям/виробникам різницю між затвердженим розміром цін/тарифів та економічно обґрунтованими витратами на виробництво цих послуг. Тобто, саме органи місцевого самоврядування мають змогу вирішувати питання фінансової самодостатності роботи підприємств галузі, що сприятиме залученню приватного сектора на ринок цих послуг. Створення нормального конкурентного середовища дасть можливість галузі розвиватися за законами ринку.

Для ефективнішої роботи підприємств доцільно зацікавити їх у виробництві товарів і послуг, які спрямовані на задоволення суспільних потреб населення. Органи місцевого самоврядування можуть зробити це за допомогою комунального замовлення [262]. Питання формування комунального замовлення не знайшли достатнього висвітлення в сучасній літературі. В основі комунального замовлення лежать соціальні норми – показники необхідної бюджетної забезпеченості населення найважливішими житлово-комунальними, соціально-культурними та іншими послугами в натуральному і грошовому вираженні в межах його виконання. Інститут комунального замовлення – основний організаційно-управлінський інструмент фінансового забезпечення (з коштів бюджету) потреб функціонування і розвитку житлово-комунального господарства, соціальної сфери, інженерної та транспортної інфраструктури і діяльності органів місцевого самоврядування. Взаємні обов’язки, права і відповідальність, а також інші аспекти взаємовідносин, які виникають між органом місцевого самоврядування і підрядчиками, що виконують комунальне замовлення, встановлюються підрядними договорами з його розміщення. Програми і проекти розвитку місцевого самоврядування в порядку, встановленому статутом, повинні включатись у зведений проект комунального замовлення, який у свою чергу повинен затверджуватися представницькими органами місцевого самоврядування одночасно з місцевим бюджетом, оскільки він є обґрунтуванням його видаткової частини.

Однією з вимог, яка ставиться до комунального замовлення – це його розміщення тільки на конкурсній основі. У тих випадках, коли комунальне замовлення передається локальній природній монополії, договір повинен укладатися на підставі незалежного аудиту цін, тарифів і обсягів послуг, що надаватимуться (технологічний аудит).

Узагальнюючи практику розміщення комунального замовлення, що склалася, наприклад, у Російській Федерації, можна виділити суб’єкти діяльності із забезпечення функціонування й розвитку місцевого самоврядування [56, с. 31]. Ми можемо віднести до цих суб’єктів такі:

управління комунального замовлення (уповноважений на те структурний підрозділ) місцевої адміністрації, який здійснює підготовку і контроль за виконанням договорів на проектні, будівельні, експлуатаційні, ремонтні та інші види робіт, що фінансуються за кошти місцевого бюджету і входять у затверджений проект комунального замовлення;
структурні підрозділи місцевої адміністрації, які здійснюють підготовку пропозицій до зведеного комунального замовлення для забезпечення нормативного функціонування і розвитку житлово-комунального господарства, соціальної сфери, інженерної і транспортної інфраструктури, діяльності органів місцевого самоврядування, комунальних об’єктів і установ;
комунальні унітарні підприємства й установи, інші підприємства всіх форм власності – юридичні особи, наділені функціями підрядчика при виконанні комунального замовлення [30, с. 182].

Від того, як організована служба комунального замовлення і наскільки ефективно вона працює, прямо залежить ефективність видатків місцевого бюджету й обсяг усіх бюджетних коштів. Досвід переконує, що тільки створення служби управління комунальним замовленням і введення торгів у формі конкурсів, аукціонів дозволяє зекономити 15–20 % бюджетних коштів [56, с. 33].

Кожна держава наділяє органи місцевого самоврядування повноваженнями з урахуванням своїх національних, історичних, культурних та інших традицій. Але, за всіх обставин вихідною методологічною основою розмежування повноважень між державними органами і органами місцевого самоврядування має бути принцип, згідно з яким держава не повинна брати на себе вирішення тих питань, які можуть успішно вирішуватися органами місцевого самоврядування [58, с. 263]

Підсумовуючи вищевикладене, можна дійти такого висновку: в умовах реформування житлово-комунального господарства, роль органів місцевого самоврядування значно підвищується. Зокрема, відповідно до Закону України “Про житлово-комунальні послуги”, органи місцевого самоврядування мають право самостійно на основі економічних обґрунтувань встановлювати тарифи на послуги житлово-комунального господарства. Як відомо, нині саме плата за послуги є основним джерелом фінансування галузі.

Як зазначив Президент України в одному зі своїх радіозвернень: “Від активної позиції і професіоналізму місцевої влади залежить, наскільки швидко відбудуться зміни на краще. Для цього в регіонах є достатньо ресурсів і фінансової самостійності” [109, с. 2].

Для створення оптимального механізму правового регулювання фінансування комунального господарства ми пропонуємо визначити поняття комунального замовлення, розмежувати повноваження держави та органів місцевого самоврядування в Законі України “Про фінансування комунального господарства”, що дасть змогу чітко визначити терміни, етапи та нормативне забезпечення фінансування даної галузі, а також з¢ясувати, скільки коштів витрачається безпосередньо державою й органами місцевого самоврядування на утримання житлово-комунального господарства, чи використовуються ці кошти ефективно, раціонально й економно.

2.2. Основні джерела фінансування комунального господарства

Процес реформування фінансово-економічних відносин у комунальному господарстві нині досяг того стану, коли реалії вимагають коригування старих або прийняття нових рішень для успішного продовження перетворень. Однією з проблем функціонування галузі за сучасних умов є відсутність необхідних фінансових ресурсів. Кошти, які виділяються з бюджетів на підтримання житлового фонду не співвідносяться з мінімальними потребами підприємств житлово-комунального господарства, що призводить до швидкого зносу житлового фонду та інженерних мереж. Питання про постійне вдосконалення якості обслуговування населення здебільшого зумовлене недостатністю, а подекуди й відсутністю фінансових ресурсів.

Роль бюджетних коштів у фінансуванні окремих підгалузей комунального господарства неоднакова. Повністю за рахунок бюджетних асигнувань фінансується дорожнє господарство, озеленення та прибирання територій населених пунктів. Водопровідно-каналізаційне господарство одержує бюджетні кошти лише на капітальні вкладення, а міський пасажирський транспорт, житлове господарство і теплоенергетика для опалення житлових будинків потребують виділення бюджетних дотацій.

Аналіз діяльності підприємств комунального господарства переконує, що у зв’язку з впливом різних чинників (підвищення вартості сировини, палива, матеріалів, основних засобів, заробітної плати тощо) собівартість їхніх послуг постійно зростала.

Потреба комунального господарства у фінансових ресурсах, зокрема в тих коштах, що виділяються з місцевого бюджету, визначається в результаті сукупного обліку мінімальних соціальних нормативів споживання послуг, величини економічно обґрунтованих тарифів на житлово-комунальні послуги, встановленої частки платежів населення за житлово-комунальні послуги і частки, яка відноситься до бюджетного фінансування, обсягів коштів, що необхідні для пільг і субсидій, потреби в коштах на розвиток комунального господарства [78, с. 49–59].

Із загального обсягу коштів, що виділяються на утримання житлового фонду, більша частина направляється на проведення поточного ремонту. Своєчасне і достатнє виділення фінансових і матеріальних ресурсів на поточний ремонт дозволяє утримувати жилі будинки в технічно справному стані. На перспективу, у міру збільшення матеріальних і фінансових можливостей і у зв’язку з необхідністю проведення ефективніших заходів зі збереження житлового фонду розмір коштів, що виділяються на поточний ремонт, і їхня питома вага в експлуатаційних витратах будуть зростати.

Більший обсяг і висока питома вага фінансових ресурсів, що асигнуватимуться на поточний ремонт, зумовлюють необхідність підвищення рівня їхнього ефективного використання.

У зв’язку з цим концентрація всього житлового фонду у віданні місцевих органів влади надає можливість проводити науково обґрунтовану технічну політику, ширше впроваджувати автоматизацію і механізацію праці, що у свою чергу обумовлює нові можливості для поліпшення обслуговування населення і досягнення економічного ефекту.

На наш погляд, мобілізація доходів – один з найважливіших резервів поліпшення фінансового стану житлового господарства.

Як відомо, джерелами доходів житлового господарства, крім бюджетних асигнувань, є:

квартирна плата;
збори з орендарів на експлуатаційні витрати;
інші доходи.

У загальному обсязі доходів житлових організацій квартирна плата не перевищує 55 %.

Наступним за значенням джерелом доходів муніципального житлового господарства є збори з орендарів на експлуатаційні витрати домогосподарств. З огляду на тенденцію до зростання експлуатаційних витрат житлового господарства, виходячи з необхідності зміцнення його фінансового стану, зростає значення зборів з орендарів як джерела.

Одним із ключових напрямків сучасної бюджетної політики в галузі житлово-комунального господарства є вдосконалення міжбюджетних відносин. Перехід бюджетів усіх рівнів на казначейське виконання дозволив забезпечити контроль за цільовим використанням бюджетних ресурсів.

Найгострішою бюджетною проблемою, що визначає характер соціально-економічних відносин у житлово-комунальному господарстві, була і залишається незбалансованість ресурсів і зобов'язань бюджетів. У даний час органи місцевого самоврядування не виконують частини взятих на себе зобов'язань. Це стосується насамперед виконання передбачених законами соціальних гарантій з компенсації підприємствам доходів, пов'язаних з наданням пільг і субсидій на оплату житла і комунальних послуг, особливо ветеранам та інвалідам. У багатьох регіонах бюджетні зобов'язання виконуються приблизно на третину, при цьому є території, де вони фінансуються на 5 – 10 % [40, с. 10–14.]

Наведемо причини, що привели до ситуації, яка склалась у житлово-комунальному господарстві з фінансування:

1. При стандарті – 60 % від вартості житлово-комунальних послуг – платежі населення з урахуванням пільг з оплати житла і комунальних послуг у дійсності становили близько 33 % вартості споживаних послуг. Покриття доходів підприємств, що випадають, стосовно цієї групи споживачів з консолідованого бюджету проводиться на рівні 30–40 % від потреби і, як правило, фінансовими сурогатами.

2. Бюджетна сфера розраховується за комунальні енергоресурси в обсязі до 60 % (з них “живими” грошима 8–10 %).

3. Промисловість, якій послуги відпускаються за цінами з урахуванням перехресного субсидування, оплачує до 70 % споживаних ресурсів (з них “живими” грошима до 20 %).

4. Село сплачує не більше 30 % споживаних комунальних послуг [74, с. 61].

Однак варто відзначити, що тут провина не тільки держави, а й органів місцевого самоврядування.

Останніми роками фактично не виконуються фінансові зобов'язання держави перед органами місцевого самоврядування з погашення заборгованості за передані в комунальну власність відомчі об'єкти соціальної сфери (де 80 % складає житло); з відшкодування різниці між державним стандартом вартості житлово-комунальних послуг і їхньою 100-процентною вартістю; за надані пільги з оплати житлово-комунальних послуг, а також за спожиті житлово-комунальні послуги для задоволення потреб споживачів. Інакше кажучи, невиконання державою своїх фінансових зобов'язань із цих аспектів є однією з основних причин нинішнього неналежного фінансово-економічного стану житлово-комунального господарства.

Постійно наростаюче недофінансування зазіхає на інтереси не тільки підприємств житлово-комунального господарства, але й населення, оскільки при цьому, природно, знижується якість обслуговування, збільшується кількість аварій і перерв у наданні послуг. Аналіз загальної тенденції зміни співвідношення основних джерел фінансування житлово-комунального господарства показує, що нині темпи зниження бюджетних асигнувань значно перевищують темпи зростання платежів населення. Слід зазначити, що за останні три роки загальний обсяг коштів на фінансування житлово-комунального господарства скоротився в деяких містах майже вдвічі, а платежі населення зросли не більш ніж на 50 %, а в окремих містах вони залишилися без зміни [74, с. 57].

У цій ситуації головне завдання органів місцевого самоврядування – пошук компромісу між вимогами до підвищення якості обслуговування і можливим рівнем фінансування за рахунок коштів населення й інших споживачів послуг, асигнувань з бюджету і залучення позабюджетних джерел.

Організація фінансового забезпечення житлово-комунального господарства найчіткіше реалізується через систему комунального замовлення. Очевидно, що комунальне замовлення буде мати важливе значення й у перспективі, незважаючи на те, що фінансування поточної діяльності житлово-комунального господарства повинно здійснюватися за рахунок коштів населення. Це пояснюється тим, що навіть при переході на самофінансування підприємств житлово-комунального господарства збережеться потреба в бюджетних коштах на фінансування послуг суспільного споживання – зовнішнього міського благоустрою, а також на пільги і субсидії з оплати житлово-комунальних послуг.

До першочергових завдань бюджетної політики на найближчий період у сфері житлово-комунального господарства слід віднести необхідність зменшення заборгованості бюджетів за виконані житлово-комунальні послуги. На жаль, у Державному бюджеті це не передбачено. Доцільно передбачати в місцевих бюджетах захищену статтю, що міститиме суми, які повинні виділятись організаціям, для розрахунків за ресурси, що поставляються комунальними енергопідприємствами [71, с. 68.].

В умовах дії регульованих органами місцевого самоврядування цін і тарифів порядок оплати житлово-комунальних послуг передбачає альтернативне бюджетне фінансування: або у вигляді дотації на різницю в тарифах, або у вигляді покриття збитків організацій.

Місцеві адміністрації здійснюють відповідне фінансування за статтями фінансового плану бюджету чи за кошторисами фінансування. При цьому в умовах бюджетного дефіциту не дотримуються ні терміни фінансування, ні обсяги запланованого фінансування.

При регулюванні діяльності організацій житлово-комунального господарства орган місцевого самоврядування встановлює для них ті чи інші обов'язкові умови, однією з яких, як правило, є рівень рентабельності. Перевищення цього показника тягне за собою необхідність повернення коштів у бюджет підприємством. Сума цих коштів становить різницю між фактично отриманим обсягом фінансування з регульованої діяльності й обсягом фінансування, достатнім для досягнення встановленого рівня рентабельності.

Отже, рівень рентабельності є першим показником при визначенні суми для погашення заборгованості організації. Іншими словами, фактична заборгованість бюджету перед підприємством житлово-комунального господарства може визначатися завдяки розрахунку суми бюджетного фінансування, достатньої для отримання встановленого рівня рентабельності [78, с. 58 ].

Разом з тим, проблему заборгованості варто розглядати, виходячи з її правового і фінансового обґрунтування.

Підставами виникнення заборгованості можуть бути:

кошторис – у випадку бюджетного фінансування організацій за кошторисами бюджету і порядку дотування організації на покриття збитків;

договір – у випадку, якщо між органами місцевого самоврядування й організацією укладений договір на постачання товарів, робіт, послуг для споживачів і бюджет відшкодовує організації різницю в тарифі.

Зважаючи на кошторис бюджетного фінансування, сума заборгованості бюджету складає різницю між сумою, визначеною кошторисом, і сумою фактично зробленої оплати протягом року. Крім того, фактична сума заборгованості повинна визначатися з урахуванням корегування на припустимий рівень рентабельності, як було розглянуто вище.

З огляду на договір сума заборгованості бюджету складає різницю між визначеною за договором і фактично зробленою оплатою.

Для визначення заборгованості бюджету на підставі кошторису фінансування і договорів при відсутності актів виконаних робіт в органів місцевого самоврядування виникає необхідність підтвердження організаціями даних за фактично виконаними ними постачанням, роботами, послугами, за якими бюджет повинен зробити дофінансування.

Відсутність своєчасного фінансування впродовж року для організацій є підставою пояснення причин невиконання окремих видів робіт. Наприклад, наслідком недофінансування з бюджету можуть бути:

для організацій, що надають послуги з утримання й ремонту житлового фонду, – невиконання таких окремих робіт, як прибирання під'їздів чи прибудинкових територій, непроведення планових ремонтів окремих об'єктів, несвоєчасний вивіз сміття, неякісне надання послуг споживачам тощо;
для організацій, що надають комунальні послуги, – непроведення планових ремонтів окремих об'єктів інженерних систем, перебої, а отже, недопоставка чи неякісне (нижче встановлених параметрів) постачання теплоенергії, води, газу.

Без своєчасної фіксації всіх цих порушень і визначення відповідної суми доходів за фактично виробленими організаціями постачаннями, роботами, послугами, тобто при відсутності актів виконаних робіт, немає і підтвердження фактичної суми заборгованості бюджету.

Послуга житлово-комунального призначення має особливість –безперервність і сталість у наданні. Її не можна компенсувати допостачанням у наступному періоді. Так, наприклад, якщо в попередньому році (в умовах недофінансування) організаціями теплопостачання тепло надавалося з порушеннями якості (параметрів теплоносіїв), а організаціями, що обслуговують житловий фонд, не проводилося прибирання під'їздів, то повернення в поточному році боргу в сумі заборгованості не дозволить довиконати відповідні послуги минулого року.

Таким чином, покриття органами місцевого самоврядування суми заборгованості бюджету перед організацією без своєчасної фіксації фактично необхідної суми доходу за періодами діяльності організацій приводить до необґрунтованого завищення доходів в організації в наступному році, тому що в цьому випадку сума повернутого боргу в повному розмірі буде прямим доходом.

Для обліку обсягу бюджетного фінансування необхідно оформляти акти виконаних робіт. У цьому випадку буде встановлюватися реальна заборгованість бюджетів перед організаціями.

Виділення коштів для фінансування житлово-комунального господарства повинно здійснюватися за рахунок солідарної участі всіх учасників відтворення сукупного суспільного продукту. Однак ступінь такої участі для них повинна бути різною. Насамперед це пов'язано з тим, що пропорції участі в покритті витрат житлово-комунального господарства з боку населення, підприємств і організацій, а також органів місцевого самоврядування, які нині сформувалися не є оптимальними. Недостатність фінансових ресурсів муніципальних органів управління в поєднанні з досить низьким ступенем участі державної влади у фінансуванні житлово-комунального господарства викликає об'єктивну необхідність у збільшенні частки податків, що залишаються на місцевому рівні.

У межах адміністративно-територіального утворення витрати, пов'язані з функціонуванням житлово-комунального господарства, варто розглядати як витрати з відтворення всього виробничого потенціалу території. Це, на наш погляд, обумовлює доцільність введення на рівні місцевих органів справляння спеціального соціального податку, надходження від якого будуть покривати всі видатки місцевих державних адміністрацій, що пов'язані із соціальною сферою, зокрема, природно, і з житлово-комунальним обслуговуванням. Рівень соціального податку доцільно визначати або з розрахунку на одну особу, що мешкає на даній території, або з розрахунку на одиницю вартості основних фондів соціальної сфери. Другий варіант дозволить обґрунтованіше підійти до розподілу ресурсів на соціальні потреби, але фактично закріпить сформований стан у розвитку соціальної сфери. Цільове витрачання коштів, що надійшли за рахунок введення даного податку, повинно бути підкріплене захищеністю окремих статей витрат, причому краще виходити не з абсолютних показників, а з квот. Однак навіть з подоланням організаційних труднощів його введення (зміна основ податкового законодавства, збільшення дефіциту державного бюджету та інше), навряд чи варто розраховувати на ефективність дії цього податку в умовах спаду виробництва, оскільки реальний рівень доходної частини місцевих бюджетів, отриманий за рахунок його впровадження, буде постійно знижуватися. Тому реально ввести даний податок варто лише при досягненні стабілізації економіки.

Важливим джерелом акумуляції коштів для потреб житлово-комунального господарства є місцеві позики. У світовій практиці облігації такої позики являють собою спосіб одержання коштів для місцевих державних адміністрацій. Облігації місцевих позик не обкладаються прибутковим податком, податок на операції з місцевими облігаціями втроє менший, ніж на операції з комерційними. Вони є одними із самих надійних цінних паперів і гарантуються податковими повноваженнями органів місцевого самоврядування і комунальною власністю. Погашення позики можливо здійснювати як за рахунок надання квартир (за допомогою лотереї), так і за рахунок надходжень від депозитних внесків, куди будуть поміщені кошти, що залишилися від фінансування.

Вважаємо, варто розглянути можливість залучення житла й об'єктів комунального призначення в систему страхування майна, насамперед це стосується страхування ризиків, що виникають у юридичних і фізичних осіб унаслідок аварій у комунальних мережах. У цьому випадку страхувальниками будуть виступати державні і недержавні установи, підприємства, організації, а також приватні особи, а страховиками – наявні чи спеціально створені страхові компанії. Останні, прагнучи до мінімізації своїх витрат, будуть економічно зацікавлені в контролі за станом комунальних мереж й у своєчасному проведенні планово-профілактичних ремонтів устаткування. Установлення пільгового податкового режиму діяльності страхових організацій (приміром, звільнення від ПДВ) повинно деякою мірою знизити рівень страхових внесків на оплату послуг такого роду, що є дуже важливим, оскільки внаслідок високої аварійності комунального господарства в більшості регіонів країни даний внесок буде досить високим. Однак, оскільки добровільне страхування здійснюється з прибутку юридичних осіб, то дуже велика ймовірність, що даний вид страхових операцій не знайде належної підтримки. У цьому зв'язку при внесенні відповідних змін у чинне законодавство можливий поділ страхових платежів на обов'язкову і добровільну частини, перша з яких буде включатись у собівартість продукції установ, підприємств і організацій.

Економічна ситуація, що склалася, спонукає органи місцевого самоврядування до пошуку нестандартних джерел одержання і залучення коштів у сферу житлово-комунального господарства. Сучасні численні рекомендації зі створення позабюджетних фондів з підтримки житлового фонду й інженерної інфраструктури міст є мало результативними, через відсутність ефективного механізму залучення інвесторів. З другого боку, житлово-комунальне господарство має постійне джерело грошових надходжень у вигляді щомісячних платежів за житло і комунальні послуги, які постійно збільшуються.

З огляду на це формування власної, комунальної (муніципальної) фінансово-кредитної системи має особливе значення, пов'язане з необхідністю зміни існуючого порядку, при якому кошти підприємств комунальної власності, кошти місцевого бюджету розміщаються на рахунках різних комерційних банків, приносять колосальні дивіденди, але не працюють на городян. Ні за соціально-економічними, ні за етичними міркуваннями кошти платників податків, квартиронаймачів, бюджетні кошти не повинні слугувати джерелом доходів акредитованих комерційних банків. Дохід від використання цих коштів повинен бути власністю місцевої громади, а в умовах підвищення тарифів на оплату житла і комунальні послуги це не просто значні фінансові ресурси, а, що дуже важливо, “живі” гроші. Поки ж стан такий, що ці кошти перебувають в обороті різних банків, а в підприємств житлово-комунального господарства інколи немає коштів для підготовки господарства до зими, закупівлі палива тощо.

В умовах, коли в нормативних актах досить чітко визначена процедура збору коштів, види платіжних документів і квитанцій, терміни внесення платежів, пені за прострочення, а також недоплати, пов'язані з перебоями в наданні послуг, коли йде процес становлення компаній, що надають громадянам і організаціям житлово-комунальні послуги і акумулюють частину коштів за послуги на своєму розрахунковому рахунку в будь-якому банку міста чи регіону, не існує правових обмежень зі створення комунальних (муніципальних) банків та участі коштами місцевих бюджетів в акціонерному капіталі банків. Такі банки засновуються органами місцевого самоврядування і підприємствами житлово-комунального господарства з метою об'єднання фінансових ресурсів для сприяння розвитку місцевого господарства і будівництва.

На нашу думку, житлово-комунальне господарство має у своєму розпорядженні безліч аргументів на користь створення комунальної (муніципальної) фінансово-кредитної системи, а саме:

ліквідація централізованої системи фінансування житлово-комунального господарства підсилює галузеву роз'єднаність і дроблення фінансових ресурсів, що неприпустимо в межах адміністративно-територіального утворення;
підприємства житлово-комунального господарства мають у своєму розпорядженні значні, тимчасово вільні кошти, які містяться в різних банках, їхнє об'єднання дозволить використовувати кошти щонайкраще в інтересах адміністративно-територіального утворення;
підприємства міського господарства приватизуються, позбавляються фінансових дотацій і виживати поодинці їм складно;
володіючи монополією, комунальні підприємства впливають на організації і населення своїх територій у питаннях залучення грошових, матеріальних та інших ресурсів у статутні капітали своїх банків, страхових і фінансових компаній, фондів тощо, у внески і депозити, на розрахунково-касове обслуговування як клієнтів.

Таким чином, комунальна (муніципальна) фінансово-кредитна система зможе забезпечити ефективне використання власних і залучених фінансових ресурсів, перерозподіл коштів на пільгових умовах для надання допомоги підприємствам міського господарства. Акумульовані і зароблені кошти будуть сприяти розвитку житлово-комунального господарства, комунальної промисловості і будівництва, підготовці кадрів, підвищенню культури виробництва, позитивним зрушенням в обслуговуванні населення.

Концепція розвитку такої фінансово-кредитної системи має базуватися на використанні всього набору банківських інструментів, як традиційних, так і таких, що виникають з реальної економічної ситуації в країні.

Ми вважаємо, що додаткові ресурси, необхідні для фінансування житлово-комунального господарства, можна одержати і за рахунок поліпшення фінансового стану діючих комунальних підприємств. Заходи такого роду могли б містити в собі:

звільнення житлово-комунальних підприємств від податків на прибуток і майно, ПДВ і земельного податку. Для чого необхідно внести зміни в податкове законодавство. А враховуючи сьогоднішній стан речей, можна говорити про висвітлення даного питання в проекті Податкового кодексу України, який на разі розробляється;
установлення пільг для населення і підприємств житлово-комунального господарства, аж до повного звільнення від плати за користування природними ресурсами і плати за викиди (крім наднормативних);
поширення податкових пільг на продукцію, що випускається для потреб житлово-комунального господарства;
індексація (не рідше одного разу на рік) амортизаційних відрахувань на житлово-комунальне господарство; використання принципу прискореної амортизації для основних фондів галузі.

Окремим важливим питанням фінансово-економічного аспекту житлової реформи є податкова політика в житловій сфері. В умовах поетапного підвищення тарифів на оплату житла і комунальних послуг, коли в структурі договірної ціни підприємств-підрядчиків, що експлуатує об'єкти житлово-комунального господарства, зберігається значна бюджетна складова, необхідне введення гнучких механізмів оподаткування з метою зниження сукупних витрат при виробництві послуг. На думку фахівців, такий підхід дозволив би значно знизити економічно обґрунтовані витрати на виробництво житлово-комунальних послуг [75, с. 68–71]

Удосконалення податкової системи в житлово-комунальному господарстві повинно бути спрямоване насамперед на усунення протистояння між підприємством житлово-комунального господарства і державою в особі податкових органів. На наш погляд, варто створити такий механізм податкових платежів, при якому оподаткування буде сприйматися підприємством житлово-комунального господарства як економічно вигідна справа.

Як наслідок, базою оподаткування підприємств житлово-комунального господарства повинна бути додана вартість, точніше фонди споживання, амортизації і накопичення. У цих трьох фондах акумулюється вся сума виторгу від реалізації послуг, що залишається в платника податків –підприємства житлово-комунального господарства – після відшкодування вартості сировини, матеріалів, енергії і послуг матеріального характеру, наданих сторонніми організаціями. Фонд споживання при цьому повинен включати не тільки заробітну плату і всі види доплат до неї, але також витрати, пов'язані з управлінням. У фонді амортизації повинні враховуватися не тільки суми, що направляються на відтворення, але й орендна плата, витрати на капітальний ремонт і експлуатаційне обслуговування основних фондів підприємства житлово-комунального господарства. У фонд накопичення направляється весь залишок доходу після формування фондів споживання й амортизації.

При такому підході в підприємств житлово-комунального господарства з'являється альтернатива в розв’язанні проблеми податкових платежів. Це означає необхідність перегляду різного виду розпоряджень фінансових і податкових органів, у яких регламентуються структура витрат і порядок формування фондів підприємства.

У податкової інспекції повинен бути економічний інструмент для узгодження інтересів підприємства із завданнями формування доходів місцевого бюджету. Установлюючи обґрунтовані розміри податкових ставок, можна створювати ситуацію, при якій податки втрачають свою власне фіскальну сутність і стають стимулюючим чинником у розвитку виробництва.

Для підприємств-платників податків несуттєво, яку кількість податків вони сплачують. Має значення загальна сума податку, що відраховується в бюджет, а також, яка частка податків і відрахувань у його доходах. Оптимальними повинні бути не кількість податків і навіть не податкові ставки, а механізм оподаткування, що забезпечує максимально сприятливі умови для підприємницької діяльності.

Зміни повинні бути спрямовані на оптимізацію витрат, використання всіх резервів економії в житлово-комунальному господарстві. Завдання бюджетної політики органів місцевого самоврядування – зменшення заборгованості бюджету перед підприємствами житлово-комунального господарства.

Збалансована податкова політика буде стимулювати підприємства житлово-комунального господарства до збільшення доходів і розвитку виробництва.

На нашу думку, основними джерелами фінансування поточної діяльності і розвитку житлово-комунального господарства повинні стати:

кошти населення, що надходять у формі платежів за житлово-комунальні послуги;
кошти організацій-споживачів послуг у вигляді оплати за користування послугами житлово-комунального господарства;
асигнування з місцевого бюджету – прямі дотації за різницю в тарифах, що сплачуються населенням, і покриття субсидій і пільг, що надаються громадянам;
кошти від місцевих податків на утримання міської інфраструктури;
разові внески громадян для фінансування конкретних заходів щодо ремонту житлових будинків, об'єктів комунального господарства і з благоустрою населених пунктів, зокрема за рахунок банківських кредитів на ці цілі;
кошти місцевих бюджетів на розвиток і реконструкцію об'єктів житлово-комунального господарства даного муніципального утворення, на реалізацію програм розвитку житлово-комунального господарства, а також на підтримку розвитку міст, що мають недостатню містобудівну базу;
кошти державного бюджету, що виділяються на державну підтримку розвитку житлово-комунального господарства, забезпечення пільг з оплати будівництва, обслуговування й ремонту житла та інших об'єктів житлово-комунального господарства, установлені на рівні держави;
кошти юридичних осіб, серед них фінансово-будівельних компаній, і громадян, що виступають інвесторами при будівництві об'єктів житлово-комунального господарства;
кошти акціонерних товариств, спеціально створених органами місцевого самоврядування, організаціями містобудівної бази та інших юридичних осіб;
кошти споживачів послуг у вигляді інвестиційної складової тарифу, що забезпечує часткове покриття витрат на реконструкцію і нове будівництво об'єктів житлово-комунального господарства.

2.3. Особливості залучення позабюджетних коштів для фінансування комунального господарства

Комунальним підприємствам житлово-комунального господарства на нині не вистачає фінансових ресурсів для проведення програм реконструкції та технічної модернізації.

Виправити таку ситуацію можливо завдяки залученню позабюджетних фінансових ресурсів з подальшим використанням їх для реконструкції об’єктів комунальної інфраструктури і впровадження ресурсозберігаючих технологій.

Підприємства житлово-комунального господарства як об’єкт інвестицій становлять інтерес для інвесторів з деяких причин:

у більшості – це природні локальні монополісти, які мають гарантований ринок збуту, тому споживач комунальних послуг не може від них відмовитися;
за послуги, які надаються, насамперед, населенню, комунальні підприємства мають стабільну частину надходжень у вигляді „живих” грошей;
житлово-комунальні підприємства мають значний потенціал для зниження затрат на виробництво послуг і передусім за рахунок упровадження ресурсозберігаючих технологій та ефективного управління.

Спроби використовувати в комунальних програмах можливості позабюджетних фондів без чіткого розмежування механізмів погашення можуть завести у безвихідь. Там, де цей механізм був визначений і змінена система організації інвестування в розрахунку на задоволення реального попиту, різко виростали обсяги робіт і будівництва.

Ми вважаємо, що ситуацію на місцях можна змінити, якщо взяти до уваги той факт, що нині майже не залучені і не працюють на житлово-комунальну сферу такі джерела, як власні кошти населення й іноземні позичкові фінансові ресурси.

У галузі житлового будівництва намагаються не використовувати такі форми залучення коштів, як житлові сертифікати і державні житлові позики. В умовах високої інфляції житлові сертифікати були б дуже привабливими для населення, оскільки частково захищали їхні кошти від знецінення. Захист також забезпечувався і тим, що їхня кількість обмежувалась емітентом, який мав право на житлове будівництво, що значно збільшувало ефективність сертифікатів для їхніх власників.

Кошти, які залучалися від населення завдяки випуску житлових облігацій, використовуються по-різному і з різною ефективністю. Випускаючи житлові облігації, органи місцевого самоврядування стають активними суб’єктами ринку і беруть на себе підприємницькі ризики. Інакше, вони виступають гарантом й у зв’язку з цим повинні виступати на ринку як монополісти. Усе це знижує ефективність використання обмежених інвестиційних ресурсів.

Дефіцит державних інвестиційних ресурсів і розширення компетенції органів місцевого самоврядування привели до появи ліберальних підходів місцевої влади до формування інвестиційної політики в житловій сфері. Так, формування сприятливого інвестиційного клімату в житлово-комунальному господарстві, для залучення і захисту приватних вітчизняних й іноземних інвестицій, є логічним наслідком реалізації програми реформування житлово-комунального господарства, а також пакета законодавчих та інших нормативно-правових актів, що стимулюють і регламентують інвестиційну активність на регіональному рівні.

Цікавим у цьому сенсі є досвід Російської Федерації. Наприклад, Законом “Про інвестиції в Самарській області” підприємства-інвестори звільняються від сплати податку на прибуток і податку на майно в частині, що зараховується до обласного бюджету, а банки та інші фінансові інститути, що надають кошти для інвестиційної діяльності, отримують податкові пільги. Упровадження цих та інших методів пожвавило зацікавленість в іноземних і вітчизняних інвесторів, дозволило залучати позабюджетні джерела фінансування, підвищило ефективність функціонування житлово-комунального господарства Самарської області [38, с. 88].

Одним зі шляхів залучення приватних (зокрема, іноземних) інвестицій у розвиток комунальної інфраструктури є концесія – надання з метою задоволення громадських потреб уповноваженим органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування на підставі концесійного договору на платній і строковій основі юридичній або фізичній особі (суб'єкту підприємницької діяльності) права на створення (будівництво) та (або) управління (експлуатацію) об'єкта концесії (строкове платне володіння), за умови взяття суб'єктом підприємницької діяльності (концесіонером) на себе зобов'язань зі створення (будівництва) та (або) управління (експлуатації) об'єктом концесії, майнової відповідальності та можливого підприємницького ризику [229].

Основними перевагами використання концесії є такі:

скорочення бюджетних видатків на модернізацію комунальної інфраструктури;
створення конкурентного середовища в галузі;
додаткова зайнятість і стимулювання економічної активності в регіоні;
придбання частини необхідних матеріалів і найм робочої сили безпосередньо на території реалізації проекту за рахунок коштів, що вкладаються;
передача в делеговане управління як підприємств у цілому, так і окремих об’єктів комунальної інфраструктури (основні кошти), що дозволяє розширити коло потенційних інвесторів;
перехід сучасного високотехнологічного устаткування у власність територіальної громади після закінчення строку договору.

На думку науковців, концесія може існувати при наявності обов’язкової умови: приватне фінансування лише при фінансовій рентабельності операцій, що здійснюються [38, с. 82–91]. На наш погляд, для створення сприятливих умов вкладення приватних фінансів у комунальну сферу, а також для врегулювання суперечностей між органами місцевого самоврядування і приватними підприємствами повинен існувати відповідний порядок. Так, між адміністрацією органу місцевого самоврядування і фірмою має укладатися генеральна угода, у якій визначатимуться населені території або об’єкти, куди направлятимуться інвестиції, строки концесії, порядок затвердження комунальних тарифів. У договорі мають бути визначені всі види взаємодії, з-поміж них схема й умови оплати послуг приватної фірми. І звичайно, законодавчими актами, які розробляються сьогодні, слід встановити однакові правила для вітчизняних та іноземних інвесторів, гарантувати зниження кредитних ризиків для інвестора, регламентувати права концесіонера, порядок його діяльності і пільги.

Поки закон не прийнятий делегування управлінням об’єктами міської інженерної інфраструктури можна здійснювати, використовуючи нову форму забезпечення вкладень інвесторів – заставу прав вимоги комунальних платежів, яка на практиці виглядатиме так: комунальне підприємство здійснює запозичення на проведення реконструкції або модернізації обладнання і заставляє своє право вимоги до організації, яка управляє житловим фондом і надає послуги населенню в частині оплати послуг, тобто заставляється частина платежів населення.

Сума платежів, право вимоги за якими передано в заставу, повинна покривати всю суму боргу і процентів за ним, відповідно до встановленої договором величини рентабельності, і враховувати процент очікуваних неплатежів, що вираховується від загального обсягу заставлених прав вимоги.

Можливість застави майнових прав передбачена ст.576 Цивільного кодексу України [265]. Детально питання застави регламентуються Законом України “Про заставу” (розділ 5) [200].

Застава прав вимоги комунальних платежів є досить надійним забезпеченням прав заставодержателя, але у випадку банкрутства комунального підприємства, що цілком реально при кредиторських заборгованостях підприємств інженерної інфраструктури, у заставодержателя можуть виникнути проблеми. Однак, через свою специфіку комунальне підприємство може припинити діяльність тільки у випадку аварії і юридичне банкрутство значно не вплине на надання самих комунальних послуг.

Для зниження негативного впливу значної кредиторської заборгованості комунальних підприємств на їхню інвестиційну привабливість можна використовувати зарубіжний досвід розв’язання цієї проблеми – випуск цінних паперів майбутніх доходів комунальних підприємств. При цьому облігації, емітовані муніципальними підприємствами, що є природними монополістами і мають гарантований ринок збуту, можуть вважатися досить надійними.

На нашу думку, основні вимоги, які повинні бути враховані при передачі комунальних підприємств у делеговане управління і дозволять створити сприятливий інвестиційний клімат незалежно від видів договорів і задіяних механізмів залучення інвестицій у житлово-комунальну сферу, можна сформулювати так:

відміна місцевих і загальнодержавних податків, пов’язаних з інвестиціями в житлово-комунальне господарство. Процедура оподаткування, фінансові ризики і, зрештою, успіх інвестиційного проекту залежатимуть від того, хто є позичальником, як організовано процес запозичень і виплати боргу, хто і на яких умовах надає забезпечення інвестицій;
передача комунального підприємства в оренду як майнового комплексу. При цьому підприємство залишається комунальним і його діяльність регулюється місцевою владою, а всі збудовані концесіонером об’єкти і встановлене обладнання автоматично переходить у власність міста;
участь місцевої державної адміністрації в інвестиційних проектах, хоча б на рівні 10–20 %, якщо розмір необхідних капіталовкладень не може бути повністю окупленим концесіонером протягом строку концесії. Ціна, яку концесіонер готовий заплатити за право експлуатації підприємства міської інженерної інфраструктури, залежить від технічного стану об’єкта, розміру капіталовкладень, які треба здійснити концесіонеру, розміру тарифу, що встановлюється, і норми рентабельності, строку концесії;
плата, яка стягується концесіонером за послуги, що надаються повинна бути економічно обґрунтованою. Адже в міжнародній практиці підприємство-концесіонер продає послугу за тарифом, який включає фіксовану плату і плату за реально надану послугу, яка розраховується з урахуванням собівартості і встановленої договором норми рентабельності [56, с. 60].

Основне завдання при приведенні в дію концесійного механізму – забезпечувати фінансову привабливість вкладень інвестора, з одного боку, і захищати суспільні інтереси – з другого. Для захисту інтересів споживачів місцеві адміністрації можуть не брати з концесіонера додаткової плати й укладати договір на основі пропозиції нижчої ціни, яка буде стягуватися зі споживача послуг. Для уникнення зниження рівня послуг, що надаються, необхідно ввести мінімальні стандарти якості й обумовити всі умови перегляду тарифів.

Строк концесійного договору повинен бути в прямій залежності від терміну окупності інвестицій у конкретний об’єкт з урахуванням недостатньої рентабельності проекту в перші роки інвестування і бути достатнім для повернення вкладень концесіонера та отримання ним прибутку.

Прийняті в міжнародній практиці строки концесійних договорів звичайно відповідають терміну життєвого циклу основних активів підприємств житлово-комунального господарства: теплоенергетика – 15 років; водопостачання і водовідведення – до 30 років; переробка твердих відходів – 4 роки [104, с. 84].

Крім цього, обов’язково повинен бути обумовлений порядок дострокового припинення договору концесії, визначені критерії, за якими оцінюється робота концесіонера: якість послуг, що надаються, і підтримання певного рівня технічного стану об’єкта, безперервність у роботі тощо. Це сприятиме поліпшенню фінансування галузі і підвищить відповідальність концесіонера.

Після закінчення строку дії контракту концесіонер повинен повернути органу місцевого самоврядування безкоштовно і в належному робочому стані всі об’єкти інфраструктури й обладнання, яке є невід’ємною частиною майнового комплексу. Якщо об’єкти інфраструктури і обладнання, розвиток якого фінансувався концесіонером, не амортизовані повністю, то концесіонеру повинна бути виплачена компенсація в розмірі, встановленому договором або в результаті оцінки та з урахуванням сум амортизації. Після закінчення строку договір концесії або продовжується, якщо споживач і інвестор задоволені співробітництвом, або розривається й оголошується тендер.

Отже, ми вважаємо, що концесія може виступати ефективним засобом управління комунальною власністю одночасно з такими традиційними методами, як укладення договору оренди, передача майна в господарське відання або оперативне управління.

Успіх інвестиційного проекту залежить від процедури оподаткування ризику та від того, хто є позичальником, а також від того, як організований процес запозичень і виплати боргу, хто і за яких умов представляє забезпечення інвестицій, тобто від суб’єкта господарювання.

У ролі суб’єкта господарювання, який залучатиме інвестиції, можуть виступати:

органи місцевої влади;
комунальне підприємство;
комунальне підприємство під поручительство органу місцевого самоврядування;
органи місцевої влади під поручительство Кабінету Міністрів України.

Усі ці суб’єкти господарювання незалежно від форми і суми запозичень повинні забезпечити, крім прозорості і доступності для будь-якого потенційного інвестора, процедури формування комунальних тарифів, ще й схоронність, гарантії повернення й ефективність використання залучених фінансових ресурсів.

Зобов’язання місцевих адміністрацій можуть бути забезпечені нерухомістю, яка перебуває в їхньому розпорядженні, оборотними засобами і грошима, які збираються з населення у вигляді комунальних платежів.

Розглядаючи можливості введення інвестиційної складової, на наш погляд, слід визначити її місце в структурі тарифу.

Враховуючи, що бюджетних дотацій у місцевих бюджетах стає все менше, а частина коштів населення зростає, треба встановлювати для інвестиційної складової статус, аналогічний статусу плати за найом і капітальний ремонт. У такому випадку економічно обґрунтований тариф розподілиться в пропорціях, що встановлюються на даний період відповідно до державних стандартів, а інвестиційна складова додається до частини платежів, що встановлена для населення. Її величина визначається загальним обсягом інвестицій, строком їхнього погашення і процентом повернення. Можливість збільшення особливо вигідна в тих регіонах, де перевищуються державні стандарти. Саме в цих регіонах позабюджетне фінансування в житлово-комунальному господарстві проходить найуспішніше. Наприклад, у місті Южноукраїнську Миколаївської області за видовою структурою основних засобів 91 % загального обсягу інвестицій в основний капітал використано на зведення будівель і споруд, з них 7,3 % становили витрати на будівництво житлових будівель. На придбання машин, обладнання, інструменту, інвентарю спрямовано 3,1% капітальних вкладень, транспортних засобів – 5,9 %. Найзначніша частка інвестицій в основний капітал, що характерно для міста Южноукраїнська, використовується на виробництво та розподілення електроенергії, газу й води – 69,8 %; у будівництво – 15,3%; в операції з нерухомістю, здавання під найм та послуги юридичним особам – 7,1 % капітальних вкладень; у транспорт – 4,8 %; в інші види діяльності – 3,0 %. Більшу частину капітальних інвестицій освоєно за рахунок власних коштів підприємств та організацій – 89,8%, кошти державного бюджету становлять 6,4%, кошти місцевих бюджетів – 0,7%, інші джерела фінансування – 3,1 % [8].

Слід підкреслити, що відсутність нині широкої практики кредитування проектів модернізації комунальної інфраструктури багато в чому пов’язана з існуючою і розглянутою раніше процедурою формування тарифів. Сьогодні комунальні послуги населенню реалізуються за тарифом, встановленим нижче собівартості. Для створення сприятливого інвестиційного клімату в галузі необхідно зменшити різницю між тарифами для різних категорій споживачів. Система регулювання дозволить змінити тарифи з урахуванням інтересів і фінансових можливостей споживачів послуг і місцевого бюджету.

Загальновизнано, що неправильне або несвоєчасне рішення регулюючого органу з питань формування тарифів на комунальні послуги може призвести до фінансових втрат як інвесторів, так і самого підприємства, бюджету і споживачів послуг. Тому варто передбачити відповідальність регулюючого органу за рішення, що ним приймаються. Для зниження політизованості ціноутворення регулюючий орган у перспективі не повинен входити в структуру органів місцевої влади. Підприємства комунальної галузі поки що економічно не зацікавлені в упровадженні ресурсозберігаючих технологій, адже місцевий регулюючий орган унаслідок ресурсозбереження знижує тарифи на ті чи інші послуги або відносить отриману економію до прибутку підприємства, яка в дійсності йде на сплату податків [1, с. 57–61].

У зв’язку з цим, ми вважаємо, що тарифне регулювання в інвестиційному процесі повинно передбачати:

наявність пакета документів, що чітко регламентують процедуру затвердження тарифу, методику його формування, умови перегляду. Документи повинні бути відкритими для зацікавлених сторін, щоб потенційний інвестор завчасно міг з ними ознайомитися;
поступову відмову від перехресного субсидування. Чим менше різниця між тарифами для різних категорій споживачів, тим вища інвестиційна привабливість підприємства комунальної сфери;
формування тарифу з урахуванням витрат як на інвестиції, що здійснюються підприємством за рахунок власних коштів, так і на погашення кредитів і процентів;
можливість перегляду тарифів у випадку зміни зовнішніх чинників для уникнення фінансового збитку для будь-якої із зацікавлених сторін;
відповідальність органу, що здійснює регулювання, за рішення, що ним приймаються.

Проблема залучення вітчизняних і зарубіжних інвестицій може бути розв’язана завдяки розвитку інститутів фінансового ринку і створенню механізмів, що забезпечуватимуть значне зниження кредитного ризику.

Облік витрат підприємств на послуги, що ними надаються, інтересів і можливостей споживачів послуг, бюджету та інвесторів на стадії формування тарифів може забезпечити взаємовигідне співробітництво й інвестиційну привабливість об’єктів комунальної сфери.

Формування сприятливого інвестиційного клімату і залучення позабюджетних коштів на розвиток комунального господарства з використання механізму делегованого управління є логічним наслідком програми реформування житлово-комунального господарства.

Комунальна економічна політика повинна сприяти створенню надійних і привабливих інвестиційних умов для підприємства, тим самим, створенню нових робочих місць, підвищенню добробуту населення.

Для інвесторів комунальне господарство залишається непривабливою сферою вкладення капіталу. Серед основних економічних причин такої ситуації можна назвати: низьку рентабельність таких підприємств, незбалансованість фінансової політики (зокрема, тарифної), залежність від бюджетного фінансування і від нормативних актів і рішень, що приймаються державними органами й органами місцевого самоврядування, значні неплатежі населення.

Оскільки комунальні підприємства знаходяться в комунальній власності і власник має право впливати на їхню діяльність, то для інвесторів не останню роль відіграють і політичні чинники, від яких залежить інвестиційна діяльність: інвестиційна політика органів місцевого самоврядування, втручання в діяльність комунальних підприємств з боку місцевої влади, непередбачуваність прийняття тих чи інших рішень, введення в дію яких може погіршити стан об’єкта інвестицій. Наслідком посилення впливу таких чинників на підприємства комунального господарства стає високий ступінь ризику інвестування коштів у комунальну сферу.

Своєчасність і повнота повернення вкладених коштів прямо залежить від тарифної політики комунальних підприємств. Інвестиційна привабливість буде вищою в того комунального підприємства, у складі споживачів якого вища частка комерційних споживачів і нижча частка споживачів, які фінансуються з бюджету, тому що при сталих рівних умовах доходи, отримані від реалізації послуг комерційним споживачам, вищі і нижча залежність від місцевого бюджету. Існування перехресного фінансування веде до непередбачуваних надходжень доходів від реалізації при зміні структури споживачів і, відповідно, до невизначеності повернення складених коштів і обмежує межу вкладення коштів більш доходними комунальними підприємствами [56, с. 74].

Існуюча система ціноутворення в комунальному господарстві майже не враховує стан основних фондів та інвестиційних потреб конкретних підприємств і конкретних місцевостей, у результаті фактичні затрати комунальних підприємств виявляються більшими за планові при незмінному рівні доходів від реалізації, тому фактична рентабельність нижча планової, що підвищує ступінь ризику неповернення вкладених коштів.

Крім того, процедура затвердження тарифів нерідко займає три-шість місяців. Протягом цього часу при реалізації інвестиційного проекту інвестор і комунальне підприємство несуть фінансові збитки, комунальні підприємства не можуть оперативно реагувати на коливання цін на паливо і матеріали.

Відомо, що для підвищення інвестиційної привабливості комунальних підприємств потребує вдосконалення тарифна політика. При її формуванні повинні бути враховані інтереси всіх сторін-учасників інвестиційного проекту:

органів місцевого самоврядування – облік потреб розвитку даної місцевості і реальних можливостей місцевого бюджету;
інвесторів – забезпечення повернення вкладених коштів і достатнього рівня рентабельності інвестицій;
комунальних підприємств – облік поточного стану основних виробничих фондів і перспектив розвитку виробництва, а також упровадження ресурсозберігаючих і більш ефективних технологій;
споживачів – дотримання кількісних і якісних параметрів послуг, що надаються.

Недотримання інтересів однієї зі сторін тягне за собою зниження ефективності проекту. При розв’язанні проблеми залучення інвестиційних ресурсів у комунальний комплекс міста, району значну роль повинні відігравати органи місцевого самоврядування, оскільки саме вони управляють комунальним майном, розробляють інвестиційну політику міста, району.

В умовах недостачі власних коштів підприємств і коштів бюджету значно зростає роль інвестиційних ресурсів для зміцнення і розвитку виробничо-технічної бази районів, міст. Як зазначено в літературі, не лише економічні чинники оцінюються інверторами при виборі об’єкта інвестування коштів. Незадовільна якість обслуговування споживачів, невдоволення споживачів якістю комунальних послуг, не упорядковані двори і вулиці знижують інвестиційну привабливість об’єктів комунальної інфраструктури. Унаслідок виникає замкнене коло: недостатність фінансових ресурсів – погіршення стану комунальних об’єктів – зниження якості послуг, що надаються, – зниження рентабельності комунальних підприємств – відсутність привабливості для інвесторів – недостатність фінансових ресурсів [104, с. 123–124].

На нашу думку, залучення інвесторів до процесу реформування комунальної інфраструктури надасть ефект від інвестицій через вкладання грошей у суміжні галузі у вигляді замовлень на устаткування, комплектуючі, транспорт, що на практиці буде означати створення нових робочих місць.

Ми вважаємо, що для підвищення інвестиційної привабливості комунального господарства можна здійснити такі заходи:

запропонувати інвесторам, які вкладатимуть кошти в розвиток комунального господарства, додаткові пільги, наприклад, при сплаті місцевих податків і зборів;
утримувати тарифи на комунальні послуги незмінними на період реалізації інвестиційного проекту або забезпечувати покриття додаткових витрат, що виникатимуть в інвесторів через тривалий термін перегляду тарифів;
встановити граничний термін для перегляду і затвердження тарифів на комунальні послуги для зниження фінансових втрат як інвесторів, так і комунальних підприємств в умовах коливання цін на паливо і матеріали;
ввести тристоронні договори, у яких передбачити не тільки права й обов’язки сторін (комунального підприємства, органу місцевого самоврядування, інвестора), але й межі втручання органу місцевого самоврядування в діяльність комунального підприємства або джерела покриття додаткових затрат, що виникатимуть в інвесторів через непередбачене втручання органів місцевого самоврядування в реалізацію інвестиційного проекту;
ліквідувати перехресне фінансування для забезпечення рівного доступу інвесторів до аналогічних комунальних підприємств.

Реалізація інвестиційного проекту повинна проходити в умовах співробітництва і зацікавленості трьох сторін: комунального підприємства, органу місцевого самоврядування та інвестора, оскільки неучасть або незацікавленість органу місцевого самоврядування підвищує ризик неотримання чи недоотримання доходу.

Висновки до розділу 2

Аналіз чинного законодавства, що стосується формування фінансових ресурсів у галузі комунального господарства та наукової літератури з указаної проблематики дав змогу зробити певні висновки та запропонувати внесення змін і доповнень до чинного законодавства, зокрема:

1. Для створення оптимального механізму правового регулювання фінансування комунального господарства пропонується визначити поняття “комунальне замовлення” та розмежувати повноваження держави й органів місцевого самоврядування в Законі України “Про фінансування комунального господарства”, який пропонується прийняти, що дасть змогу чітко визначити терміни, етапи та нормативне забезпечення фінансування даної галузі, а також з'ясувати, скільки коштів витрачається безпосередньо державою й органами місцевого самоврядування на утримання житлово-комунального господарства і визначити як використовуються ці кошти.

2. Основними джерелами фінансування поточної діяльності і розвитку житлово-комунального господарства повинні стати:

кошти населення, що надходять у формі платежів за житлово-комунальні послуги;
кошти організацій-споживачів послуг у вигляді оплати за користування послугами житлово-комунального господарства;
асигнування з місцевого бюджету – прямі дотації за різницю в тарифах, що сплачуються населенням, і покриття субсидій і пільг, що надаються громадянам;
кошти від місцевих податків на утримання міської інфраструктури;
разові внески громадян для фінансування конкретних заходів щодо ремонту житлових будинків, об'єктів комунального господарства і з благоустрою населених пунктів, серед них за рахунок банківських кредитів на ці цілі;
кошти місцевих бюджетів на розвиток і реконструкцію об'єктів житлово-комунального господарства даного муніципального утворення, на реалізацію програм розвитку житлово-комунального господарства, а також на підтримку розвитку міст, що мають недостатню містобудівну базу;
кошти державного бюджету, що виділяються на державну підтримку розвитку житлово-комунального господарства, забезпечення пільг з оплати будівництва, обслуговування і ремонту житла та інших об'єктів житлово-комунального господарства, установлені на рівні держави; кошти юридичних осіб, серед них фінансово-будівельних компаній, і громадян, що виступають інвесторами з будівництва об'єктів житлово-комунального господарства;
кошти акціонерних товариств, спеціально створених органами місцевого самоврядування, організаціями містобудівної бази та інших юридичних осіб;
кошти споживачів послуг у вигляді інвестиційної складової тарифу, що забезпечує часткове покриття витрат на реконструкцію і нове будівництво об'єктів житлово-комунального господарства.

3. Основні вимоги, які повинні бути враховані при передачі комунальних підприємств в делеговане управління і які дозволять створити сприятливий інвестиційний клімат незалежно від видів договорів і задіяних механізмів залучення інвестицій у житлово-комунальну сферу, можна сформулювати так:

відміна місцевих і загальнодержавних податків, пов'язаних з інвестиціями в житлово-комунальне господарство. Процедура оподаткування, фінансові ризики і, зрештою, успіх інвестиційного проекту залежать від того хто є позичальником, як організовано процес запозичень і виплати боргу, хто і на яких умовах надає забезпечення інвестицій;
передача комунального підприємства в оренду як майнового комплексу. При цьому підприємство залишається комунальним і його діяльність регулюється місцевою владою, а всі збудовані концесіонером об'єкти і встановлене обладнання автоматично переходить у власність міста;
участь місцевої державної адміністрації в інвестиційних проектах хоча б на рівні 10–20 %, якщо розмір необхідних капіталовкладень не може бути повністю окупленим концесіонером протягом строку концесії. Ціна, яку концесіонер готовий заплатити за право експлуатації підприємства міської інженерної інфраструктури, залежить від технічного стану об'єкта, розміру капіталовкладень, які слід здійснити концесіонеру, розміру тарифу, що встановлюється, і норми рентабельності, строку концесії;
плата, яка стягується концесіонером за послуги, що надаються, повинна бути економічно обґрунтованою. Адже в міжнародній практиці підприємство-концесіонер продає послугу за тарифом, який включає фіксовану плату і плату за реально надану послугу, яка розраховується з урахуванням собівартості і встановленої договором норми рентабельності.

4. Основне завдання при приведенні в дію концесійного механізму – забезпечувати фінансову привабливість вкладень інвестора, з одного боку, і захист суспільних інтересів – з другого.

Вважаємо, що концесія може виступати ефективним засобом управління комунальною власністю одночасно з такими традиційними методами, як укладення договору оренди, передача майна в господарське відання або оперативне управління.

Треба внести доповнення до Закону України “Про концесії” від 16 липня 1999 року № 997-XIV у частині визначення суб'єкта, який залучатиме інвестиції в розвиток галузі комунального господарства.

У ролі суб'єкта господарювання, який залучатиме інвестиції, можуть виступати:

органи місцевої влади;
комунальне підприємство;
комунальне підприємство під поручительство органу місцевого самоврядування;
органи місцевої влади під поручительство Кабінету Міністрів України.

Усі ці суб'єкти господарювання незалежно від форми і суми запозичень повинні забезпечити, крім прозорості і доступності для будь-якого потенційного інвестора, процедури формування комунальних тарифів, ще й схоронність, гарантії повернення й ефективність використання залучених фінансових ресурсів.

4. Тарифне регулювання в інвестиційному процесі повинно передбачати:

наявність пакета документів, що чітко регламентують процедуру затвердження тарифу, методику його формування, умови перегляду. Документи повинні бути відкритими для зацікавлених сторін, щоб потенційний інвестор завчасно міг з ними ознайомитися;
поступову відмову від перехресного субсидування. Чим менше різниця між тарифами для різних категорій споживачів, тим вища інвестиційна привабливість підприємства комунальної сфери;
формування тарифу з урахуванням витрат як на інвестиції, що здійснюються підприємством за рахунок власних коштів, так і на погашення кредитів і процентів;
можливість перегляду тарифів у випадку зміни зовнішніх чинників для уникнення фінансового збитку для будь-якої із зацікавлених сторін;
відповідальність органу, що здійснює регулювання, за рішення, що ним приймаються.

5. Залучення інвесторів до процесу реформування комунальної інфраструктури матиме ефект від інвестицій через вкладання грошей у суміжні галузі у вигляді замовлень на устаткування, комплектуючі, транспорт, що на практиці буде означати створення нових робочих місць.

запропонувати для інвесторів, які вкладатимуть кошти в розвиток комунального господарства, додаткові пільги, наприклад, при сплаті місцевих податків і зборів;
утримувати тарифи на комунальні послуги незмінними на період реалізації інвестиційного проекту або забезпечувати покриття додаткових витрат, що виникатимуть в інвесторів через тривалий термін перегляду тарифів;
встановити граничний термін для перегляду і затвердження тарифів на комунальні послуги з метою зниження фінансових втрат як інвесторів, так і комунальних підприємств в умовах коливання цін на паливо і матеріали;
ввести тристоронні договори, у яких передбачити не тільки права й обов'язки сторін (комунального підприємства, органу місцевого самоврядування, інвестора), але й межі втручання органу місцевого самоврядування в діяльність комунального підприємства або джерела покриття додаткових витрат, що виникатимуть в інвесторів через непередбачене втручання органів місцевого самоврядування в реалізацію інвестиційного проекту;
ліквідувати перехресне фінансування для забезпечення рівного доступу інвесторів до аналогічних комунальних підприємств.

Розділ 3

Шляхи вдосконалення механізму фінансування комунального господарства в контексті європейської інтеграції

3.1. Зарубіжний досвід фінансування комунального господарства

У країнах з розвиненою ринковою економікою – США, Великобританії, Німеччині, Японії, Швеції, Франції, Австрії та інших – накопичено значний досвід організації діяльності житлово-комунальних служб у межах державного (муніципального) і приватного секторів, вивчення якого дасть змогу вдосконалити механізм фінансування комунального господарства в Україні.

У 80–90-х роках уряди багатьох країн у межах рамках соціально-економічних програм і програм реформування державного сектору економіки проводили приватизацію об’єктів комунального господарства під гаслом: державні підприємства – це частіше національні зобов’язання, ніж національне майно, адже нації набагато краще, якщо підприємства будуть передані приватному сектору, який приноситиме дохід на основі конкуренції. Паралельно з процесом приватизації йшов пошук нових форм надання комунальних послуг за участю представників приватного бізнесу.

Водночас, зберігається надання послуг муніципальними службами, насамперед, у сфері комунального обслуговування, де муніципалітет виступає як організатор виробництва послуг. Іншими словами, надання послуг здійснюється не самим муніципалітетом, а підприємствами, заснованими на муніципальній власності і підзвітними муніципалітету. Надання подібних послуг здійснюється муніципальними департаментами із “санітаризації” (збір, вивіз, утилізація харчових відходів і побутового сміття та інше), департаментами парків (озеленення, благоустрій міської території та інше), департаментами з автомагістралей і т.д. [138, с. 83; 153, с. 154; 154, с. 101; 155, с. 150].

У розвинених країнах поширеною й ефективною формою надання муніципальними службами послуг є міжтериторіальні угоди (договори на обслуговування), відповідно до яких адміністративно-територіальні утворення (наприклад, “city” в США) можуть заключати угоди на надання тих чи інших послуг (які вони не можуть надати споживачам самі або вважають їхнє надання власними силами нераціональним) з вищестоячими владними структурами (наприклад урядами штатів). Останні надають послуги тим представникам територій, які в змозі і готові їх купити. У даному випадку один орган управління може дозволити собі найняти інший та оплатити надані послуги. Аналогічно вирішують питання про надання комунальних послуг з водо-, газо-, теплопостачання, водовідведення, послуг із “санітаризації” територій, прибирання снігу та інші [158, с. 39–40]. При цьому в договірних відносинах беруть участь два органи управління, один з яких є організатором, а інший – надавачем послуг.

На наш погляд, використання подібної інституціональної моделі забезпечення послугами може бути перспективним для України. Для її реалізації необхідно:

оцінити можливості комунальних служб, підприємств, організацій, звернувши увагу на якість послуг, які надаватимуться (відповідність стандартам якості, необхідному асортименту і лімітам витрат);
проаналізувати потреби різних груп населення в послугах, з-поміж них і тих, які поки що не надаються;
розробити і налагодити механізм договірних взаємовідносин і розрахунків при укладенні угод між різними адміністративно-територіальним одиницям (територіальними громадами);
узагальнити інформацію про можливих виробників послуг в інших адміністративно-територіальних одиницях [29, с. 201].

Місцеві органи виконавчої влади багатьох країн можуть укладати угоди, договори, контракти не лише один з одним, а й з приватними фірмами. Так, у Великобританії, США, Швеції місцева влада усвідомила, що монопольний стан комунальних служб стримує поліпшення умов проживання у великих містах. Зокрема, була поширена практика продажу транспортним компаніям (як комунальним, так і приватним) автобусних і трамвайних ліній на конкурентній основі. Наприклад, у 1992 році близько 250 з 400 маршрутів “Лондонських автобусів” було запропоновано для заявок приватним власникам, але самі маршрути в приватне володіння не відійшли. Частота руху автобусів на лінії встановлювалась органами місцевого самоврядування (муніципалітетами). При невиконанні приватною компанією обумовлених у контракті умов вводилися штрафні санкції. Такі нововведення засвідчили, що перехід “Лондонських автобусів” на конкурентну систему роботи дав економію як муніципальним транспортним підприємствам (вони теж учасники конкурентної боротьби), так і приватним фірмам (у середньому економія становила близько 15%). Аналогічні процеси відбувалися в Швеції. Наприклад, влада Ґетеборга передала в приватне володіння (користування) всі автобусні маршрути і почала приватизацію трамвайних маршрутів [155, с. 151].

Нововведення в житлово-комунальній сфері розвинених країн, які базуються на раціональному поєднанні централізації і децентралізації, дали позитивні результати. Вони активізували ринок послуг і поліпшили умови для споживачів.

На наш погляд, подібну практику доцільно застосувати при організації міського водопроводу, газо-, електро-, теплопостачання, тобто до роботи тих служб, які, як правило, прийнято вважати технічно монопольними.

Так, у маленьких містах і селищах до розгортання централізованих систем комунального забезпечення доцільно ширше застосовувати індивідуальні і групові установки комунального обслуговування (водо-, газо-, теплопостачання), які в подальшому при потребі можна підключати до мереж централізованого забезпечення. У Канаді майже в усіх селищах з чисельністю до 1200 осіб застосовуються тільки децентралізовані системи комунального обслуговування житлових будинків, що дозволило за короткий час поліпшити весь житловий фонд у невеликих селищах у північних районах країни [63, с. 53].

Подібний досвід може бути корисним і в нашій країні, особливо в місцях житлового будівництва на околицях великих міст, зокрема, для індивідуальних котеджів і малоповерхових будинків. Ефективність такого підходу доведена і досвідом деяких країн Східної Європи (Польща, Словаччина, Чехія) [152, с. 96].

Як відомо, у невеликих містах, селищах і селах України здебільшого бракує єдиної водопровідної мережі. Вважаємо, що частково розв’язати проблему можливо за допомогою групових резервуарів чистої води із системою рециркуляції по замкнутому колу (за цим принципом за кордоном будують і каналізаційні системи).

Отже, використання децентралізованих систем комунального обслуговування може стати кроком на шляху до підвищення рівня упорядкованості невеликих міст, селищ, сіл, а також ізольованих від централізованого комунального забезпечення селищ і будинків у межах великих міст.

Використання децентралізованих систем теплопостачання з використанням дешевого газового палива може бути передбачено в невеликих містах, селищах, селах і місцях нового житлового будівництва. Сучасні вітчизняні опалювальні котли і водонагрівачі при всіх своїх недоліках мають досить високий ККД (близько 80%) і не потребують прокладання теплотрас. Їхнє технічне вдосконалення посильне для вітчизняної промисловості.

На нашу думку, використання децентралізованих систем теплопостачання в Україні має великі перспективи з урахуванням досвіду таких країн, як Австралія, Канада, Нідерланди, Німеччина та інших.

Автономна система водопостачання для окремої групи будинків з подачею води з артезіанських свердловин цілком реальна. У таких будинках можуть функціонувати системи виробництва і подачі тепла з використанням електростанції малого розміру. У Європі діє багато мініустановок, які перетворюють електроенергію в тепло спеціально для потреб житлового фонду. Але необхідно враховувати, що електроенергія є поки що досить дорогим ресурсом і тому її використання в таких цілях реальне у віддаленій перспективі, крім місць будівництва елітного житла або в енергозбиткових регіонах [83, с. 116 ].

Проблемною сферою діяльності місцевої влади є упорядкування територій адміністративного-територіального утворення. Муніципалітет не повинен безпосередньо займатись озелененням, санітарною очисткою, укладанням тротуарів та іншими видами робіт з упорядкування території. Усі ці роботи можуть бути передані в межах комунального замовлення підрядникам, які б виконували свої зобов’язання добросовісно, у максимально короткі строки і недорого. Для підвищення якості виконання робіт необхідна конкуренція між приватними і комунальними підрядниками.

Значний досвід проведення конкурсів з благоустрою території накопичений місцевою владою великих міст Великобританії. Акт про місцеве управління, прийнятий 1988 року, зобов’язує місцеву владу проводити конкурси приватних фірм при підрядах на будівництво споруд, доріг, санітарну очистку, прибирання території, забезпечення школярів харчуванням та інше. При організації обслуговування населення в названих сферах місцева влада може залучати власні служби тільки у випадку їх перемоги на конкурсі з приватним підрядником.

На наш погляд, подібний порядок, який, до речі, практикується в Ізраїлі, Німеччині, США, доцільно запровадити і в нашій державі. При організації конкурсів за участю комунальних служб і приватних компаній слід виключати протекціонізм з боку місцевої влади при визначенні можливих переможців. Для остаточного надання підряду потрібно рішення виборного органу влади. При цьому учасники конкурсу можуть використовувати відвід членів комісії. При підрядах на міський благоустрій обов’язково враховується думка населення [138, с. 150; 152, с. 123].

У країнах з розвиненою ринковою економікою приватний бізнес на початку 90-х років виконував не більше 20 % послуг у системі житлово-комунального господарства. Це випливає з наявності в житлово-комунальній сфері монопольних життєзабезпечуючих систем (водо-, газо-, теплопостачання, водовідведення, каналізація та інші), які знаходяться в комунальній власності, з високими вимогами до якості послуг, жорстким державним регулюванням і контролем за дотриманням стандартів цієї якості приватними виробниками [48, с. 183].

Варте уваги те, що державне регулювання комунальної інфраструктури не тільки не ліквідовано в країнах з розвиненою ринковою економікою, але й пройшло глибоку еволюцію під впливом специфічних потреб у тій чи іншій галузі житлово-комунального господарства. У зв’язку з цим слід зазначити, що досвід провідних індустріальних країн, території яких, географічні зони, структура управління подібні з Україною, є досить корисним.

Оптимальне співвідношення державного і приватного сектору в житлово-комунальному господарстві тривалий час є предметом для обговорення в західній літературі. Однак, як правило, історичні особливості відіграють у цьому питанні першочергову роль. Державне обслуговування традиційно має перевагу в західноєвропейських країнах, а обслуговування приватними фірмами під контролем держави превалює у Великобританії і США.

Кожна позиція має свої переваги: державна форма комунального обслуговування дозволяє здійснювати більш чіткий контроль рівномірності обслуговування; приватна, зазвичай, забезпечує більшу ефективність обслуговування. Як свідчить досвід США, Великобританії, Німеччини, Японії, Швеції, Канади й інших країн, укладання договорів із приватними фірмами на обслуговування об'єктів житлово-комунального господарства, дозволяє більш ощадливіше використовувати фінансові ресурси, потужності і можливості виробників послуг.

Проте ні там, де перевага віддається приватному підприємництву у сфері житлово-комунального господарства, ні там, де превалює державна форма обслуговування, як показує аналіз муніципальної практики низки провідних зарубіжних країн, 100% витрат комунального господарства за рахунок коштів населення не відшкодовується. Наприклад, у США жителі оплачують 86,7 % витрат на водопостачання, 94,8 % – на електроенергію, 99,5 % – на газопостачання, 39,6 % – на каналізаційну службу [86, с. 94].

Досвід зарубіжних країн свідчить про те, що місцеві органи влади несуть відповідальність за житлово-комунальний комплекс, спираючись на різноманітну підтримку регіонів і держави.

Федеральний уряд США субсидує близько половини інвестицій місцевих і штатних урядів. Цільові федеральні відрахування урядам штатів і місцевим органам влади для інвестицій у будівництво об’єктів комунальної інфраструктури становлять щорічно понад 25 млрд. доларів [63, с. 58].

Одним з поширених видів субсидування в США є цільові програми, спрямовані на реалізацію конкретних проектів. Звичайно це програми будівництва, реконструкції, ремонту й експлуатації житлового фонду, водопостачання, каналізації, комунальної енергетики, а також санітарного очищення міст й утилізації відходів. Провідна роль місцевих органів у регулюванні ринку житло-господарських послуг полягає в забезпеченні рівноваги попиту та пропозиції щодо цих послуг. Тому розміри коштів, які виділяються з місцевих бюджетів, у загальній сумі витрат на комунальне господарство США займають домінуюче положення [86, с. 91].

Водночас, зазначає І.А. Кубрак, ця форма має свої недоліки. Закріплення за будь-яким міністерством субсидій відомчого призначення робить майже неможливим у наступному фінансовому році їхній перерозподіл на користь нових програм в інших відомствах [63, с. 57].

У Західній Європі існує система позик місцевих органів самоврядування, що йдуть на фінансування комунальної сфери і створення платних послуг. Витрати зі сплати відсотків за позиками враховуються у вартості надання комунальних послуг (плата за воду, газ, тепло і т.п.).

Відповідно до практики і теорії муніципальних фінансів, що стосується проблеми фінансування житлово-комунальних послуг населенням, у низці європейських країн і США рішення місцевої влади в галузі фінансової політики засновані на двох основних принципах – платоспроможності і споживання. Принцип платоспроможності означає, що кожен житель вносить плату за житлово-комунальні послуги відповідно до його можливостей. Відповідно до політичної і соціально-економічної ситуації вирішується, наскільки більше повинен платити громадянин з більш високим рівнем доходів. Принцип споживання означає, що оплачувати товари і послуги, надані муніципалітетом, повинен той, хто ними користується. Принцип споживання прямо узгоджує доходи бюджету з видатками, без прямих, або непрямих перерозподілів. Як доречно зауважує А.В. Талонов, такі принципи є двома крайнощами в політиці оплати житлово-комунальних послуг, і орієнтація на переважне застосування того чи іншого з них залежить від співвідношення категорій населення з різним рівнем доходів і можливостей муніципального бюджету виділяти субсидії незаможним [128, с. 98–99].

Країни з розвиненими ринковими відносинами мають тривалий досвід ефективного регулювання економіки. Показовими в цьому сенсі є США.

Зокрема, сучасний фундамент регулювання міської комунальної інфраструктури США на федеральному рівні був закладений у 30-х роках низкою законів, які, насамперед, поширювалися на електроенергетику. 1933 року був прийнятий закон про утворення адміністрації річки Теннессі, а у 1953 році – закон про холдінгові комунальні компанії (Public Utility Holding Company Act of 1953) [160]. Останній нормативний акт прийнятий за умов жорстокої політичної боротьби, яку очолював особисто Ф.Рузвельт. Він ще в 20-х роках, будучи губернатором штату Нью-Йорк, рішуче виступав проти зловживань і махінацій комунальних електрокомпаній, поклав контроль за їх діяльністю на створену 1920 року Федеральну комісію з енергетики, яка мала статус „незалежного агентства”, або регулюючого органу.

Закон про холдингові компанії став частиною законодавства, яке регулювало діяльність Федеральної комісії з енергетики. Цей закон установив систему загальних принципів федерального контролю за виробництвом і розподілом електроенергії, а починаючи з 1938 року – і природного газу, які діяли в тій чи іншій формі аж до кінця 70-х років, коли вони зазнали значних модифікацій після прийняття в 1978 році закону про регуляторну політику у відносинах комунальних електрокомпаній (Public Utility Regulatory Policies Act of 1978) [161]. Федеральна комісія з енергетики не впливала на рівень цін і тарифів, які контролювались або штатними органами влади, або встановлювалися під час вільної гри ринкових сил, а нерідко просто відображали диктат великих компаній.

До кінця 70-х років загальні методи регулювання газопостачання мало чим відрізнялися від форм федерального контролю за електропостачанням і були закріплені в прийнятому 1938 року законі про природний газ (Natural Gas Act of 1938) [159].

Енергетична криза 70-х років внесла значні зміни у форми і методи федерального регулювання енергогосподарства США, показала неадекватність правового впливу на цю галузь економіки, висунула на одне з перших місць у діяльності федерального уряду питання економії енергії. Федеральний уряд став здійснювати низку програм з економії енергії, які включали розробку стандартів, фінансову допомогу школам, лікарням і групам населення з низькими доходами, а також субсидування інститутів зі створення енергозберігаючих технологій.

Закон про регуляторну політику комунальних електрокомпаній створив законодавчу базу для федерального регулювання не тільки оптових цін на електроенергію в міжнародній торгівлі, але й роздрібних цін на електроенергію всередині штатів. Було встановлено 11 стандартів регулювання діяльності комунальних електрокомпаній, 6 з яких пов’язані з встановленням тарифів на електроенергію, а 5 мають причетність до проведення тарифної політики компаніями.

Введені стандарти стали інструментом регулювання комунального енергогосподарства, сприяли оптимізації ефективності використання потужностей і ресурсів та встановленню “справедливих” тарифів на електроенергію й природний газ.

Державне регулювання розвитку водопроводу і каналізації практикується від 70-х років, коли в США була прийнята низка законів про охорону навколишнього середовища. Нині діяльність федерального уряду у сфері забезпечення якості питної води базується на основі прийнятого в грудні 1974 року закону про безпеку питної води (Safe Drinking Water Act of 1974) [162], який запровадив нові стандарти якості на питну воду, введені в липні 1977 року.

Регулювання розвитку міської каналізації бере початок від 1972 року, коли був прийнятий закон про охорону води від забруднення (Federal Water Pollution Act of 1972) [157], доповнений і розширений у 1978 році.

У 70–80-х роках, у процесі розвитку галузей комунального господарства США при достатньо розробленій правовій базі виникли проблеми організації управління і фінансування. Безпосередня відповідальність за об’єкти комунальної інфраструктури покладена на місцеві органи виконавчої влади, які повинні забезпечувати безперебійне функціонування комунальних об’єктів, їх реконструкцію і розвиток.

Слід зазначити, що популярним видом федеральної фінансової допомоги в США є “блокові програми”, направлені не на конкретний об’єкт, а в певну галузь, що потребує фінансової підтримки. Основною блоковою програмою, присвяченою міському і регіональному розвиткові, стала так звана “Блокова програма районного і регіонального розвитку”. Звернувши низку цільових напрямків, федеральний уряд скоординував її, справедливо думаючи, що саме на місцях добре відомі реальні проблеми і пріоритети. Ця програма координується Міністерством житлового і міського розвитку і поширюється на міста, графства, території проживання індійців та інше. Відрахування з бюджету за цією програмою надходять відповідно до визначеної формули (залежно від чисельності населення і статистичного статусу міста) штатам, великим і невеликим містам, урбанізованим графствам. Зокрема, 70% фондів за формулою направляються в органи місцевого самоврядування великих міст і урбанізованих графств, а решта 30% – маленьким містам і поселенням [64, с. 31].

Фінансова й організаційна участь федерального уряду (в особі різних федеральних установ) у розв’язанні проблем розвитку комунального господарства й інфраструктури не замінює досить чіткої системи розподілу відповідальності між органами місцевої влади різних рівнів. Федеральний уряд відповідає в основному за інвестування в природні ресурси, охорону навколишнього середовища, водний транспорт, порти і вокзали, регулярно виділяє великі кошти штатам для підтримання і розвитку мережі шосейних доріг.

Уряди штатів несуть відповідальність за будівництво шосейних доріг, частково за розвиток мережі газо-, електро-, і теплопостачання. Усі решта питань комунальної інфраструктури – водопостачання, санітарний стан, каналізація, громадський транспорт – належать до відання місцевої влади, яка використовує на ці завдання як свої бюджетні кошти, так і федеральні субсидії в різних формах, а також кошти з бюджетів штатів.

Отже, місцева влада отримує прямий вихід на відповідні федеральні регулюючі організації і законодавчі органи країни.

У перспективі розвитку комунального господарства й інфраструктури в США передбачено, що система переплетення фінансової й організаційної відповідальності всіх органів влади збережеться і в майбутньому [63, с. 116]. Муніципалітети та інші органи місцевого самоврядування, а також уряди штатів потребуватимуть федеральної допомоги як засобу поповнення місцевої казни і для здійснення великих проектів. Водночас федеральне субсидування не розв’яже всіх проблем у штатних і місцевих бюджетах, тому що здебільшого воно все ж спрямоване на реалізацію загальнонаціональних програм на місцях. А вони не завжди співпадають з місцевими пріоритетами. Допомога по лінії “розподіл доходів” і “блокове субсидування” частково пом’якшує цю проблему, даючи можливість місцевим органам влади розпоряджатися частиною федеральних коштів на власний розсуд.

Для вдосконалення механізму фінансування комунального господарства України, досить корисним є досвід реформування ЖКГ Естонії як однієї з країн, що виникла на теренах колишнього Радянського Союзу.

Раніше комунальні послуги надавалися тільки бюджетними установами, які були в підпорядкуванні рад. Нині на ринок цих послуг вийшли реальні власники й управління житловими будинками. Їхнє безпосереднє обслуговування здійснюється переважно приватним бізнесом. Держава ще володіє деякими котельнями, ТЕЦ, тепловими мережами, але управляють ними приватники. Таким чином, Естонія перша на території колишнього СРСР завершує повний демонтаж державної системи ЖКГ. Останнім принциповим кроком реформаторів була остаточна ліквідація наприкінці 2002 року неефективної системи муніципальних домоуправлінь. Ще до їхньої ліквідації численні приватні фірми стали пропонувати мешканцям свої послуги з ремонту, обслуговування й менеджменту. До моменту остаточної ліквідації муніципальні домоуправління обслуговували лише будинки, що не утворили кондомініуми (об’єднання співвласників багатоповерхових будинків). Це виявилося найважчою проблемою реформи. Ще є райони, де цього рівня реформи формально не досягнуто (переважно це північно-східний регіон, де проживає переважно неестонське населення). Основна причина цього – низький рівень доходів населення, що примушує зберігати відповідальність за утримання житла за муніципальною владою. Там, де не створено ні квартирних, ні житлових товариств, передбачена особлива форма домоуправління – співтовариства квартировласників, на відміну від двох вищезгаданих форм, не є юридичними особами. Оскільки муніципальна служба замовника ліквідована, то, щоб будинок не залишився зовсім без господаря, співтовариства квартировласників створюються примусово (цього вимагає закон). У такому разі обслуговування будинку організовує найнятий муніципальною владою зовнішній адміністратор. Він одержує зарплату з тих грошей, які мешканці платять за обслуговування й оренду (якщо житло не приватизоване) своїх квартир. Зрозуміло, якість такого управління досить низька. Утім, частка співтовариств квартировласників у житловому господарстві невелика (у Таллінні це менш як 2 %, в інших містах Естонії – від 5 до 15 %). На пострадянському просторі, поточний і капітальний ремонт житлових будинків багато років серйозно недофінансовувався. Міністерство економіки Естонії вважає, що для підтримки житлового фонду хоча б у нинішньому стані, тобто тільки для запобігання його руйнуванню, потрібно щороку інвестувати в цю галузь приблизно 800 млн. крон (63 млн. доларів). Ні в держави, ні в місцевих влад таких грошей немає. За даними трьох найбільших банків, за останні три-чотири роки, коли квартирні товариства активно брали кредити для ремонту житла, у всій країні на це було витрачено 300 млн. крон (23,6 млн. доларів). Один з головних механізмів стимулювання ремонту будинків – це кредитування квартирних товариств для утримання будинків. Для цього у великих містах Естонії діє програма підтримки товариств муніципальною владою. Наприклад, мерія столиці щороку виділяє 3 млн. крон (близько 230 тис. доларів), які розподіляються між двома банками для часткового погашення відсотків за цільовими кредитами, що були взяті квартирними товариствами для ремонту. У результаті річний банківський відсоток за такими кредитами для Таллінна становить у середньому 3%. Схожа схема діє й у другому за величиною місті країни, Тарту. Характерно, що за минулий рік відсоткові ставки за такими кредитами знизилися вдвічі. Виходить, система себе виправдала й користується довірою в кредиторів. В Естонії дедалі більшого значення надають енергозбереженню. Від 2004 року в Таллінні реалізують програму “Енергія-аудит”, що також передбачає використання кредитів. За підтримки Світового банку проводиться експертна оцінка “енергетичної ємності” житлового будинку. Фахівці допомагають визначити, де саме відбувається найінтенсивніший “витік” теплової й електричної енергії, скільки конкретно енергії втрачається, через що саме, які ремонтні роботи й у які оптимальні терміни необхідно зробити, скільки це буде коштувати і яка буде отримана економія. Такі роботи коштують, залежно від розмірів і амортизації будинку, від декількох десятків до декількох сотень тисяч крон. Однак квартирні товариства оплачують тільки 15% їхньої вартості, решту 85% бере на себе Світовий банк. Виданий за підсумками аудиту сертифікат є офіційною гарантією для банку, у якому товариство має намір взяти кредит. Цей документ засвідчує, що в результаті ремонту квартирне товариство буде витрачати на оплату всіх видів енергії як мінімум на чверть менше колишнього, а отже – підвищується його кредитоспроможність [49].

Іванов В. [49] позитивно оцінює жорсткий метод проведення реформи ЖКГ Естонії. Всупереч деяким побоюванням, він все-таки виправдав себе, оскільки саме форсування житлової реформи дозволило країні за короткий строк пройти болючий переломний період, а затягування реформи могло призвести до практично нерозв’язних проблем і суперечностей.

У світовій практиці виділяють три основні управлінські моделі організації роботи комунального комплексу, у яких безпосередньо відображено механізм фінансування: німецька (або північноєвропейська), французька й англійська. Тією чи іншою мірою всі вони були засновані на тому, що комунальна інфраструктура – це сфера відповідальності місцевої влади [77].

Відповідно до німецької моделі Regiebetrieb (економічно самостійне державне чи муніципальне підприємство) бюджетні установи, хоча і прямо підпорядковані муніципалітетам, зараз працюють в іншому режимі. Нині вони є підприємствами, які відділені від керівництва місцевих органів влади. Незважаючи на муніципальну підпорядкованість, симбіоз управління в цих установах відсутній.

Зокрема, у Німеччині муніципалітети створюють акціонерні товариства, які управляють водоканалами. Основні інженерні комунікації входять до статутного капіталу підприємства, тобто належать уже не місцевій владі, а підприємству. У таких акціонерних товариствах або 100% власності, або контрольний пакет акцій належить муніципалітетові. Привабливість цієї схеми полягає в тому, що виникає чіткий механізм управління підприємством. Власник через наглядову раду, через загальноприйняті ринкові інститути управляє своїм майном.

У французькій моделі інфраструктура залишається в муніципальній власності й інженерна система водопостачання належить муніципалітетові. А працювати на водогінно-каналізаційних мережах може будь-який приватний оператор, який виграв конкурс. Муніципалітет формує конкурентне середовище у сфері управління своїм майном, конкуренцію не на ринку, але для його розвитку. При цьому можуть застосовуватися різні концесійні схеми. Наприклад, “будівництво-експлуатація-передача”, коли концесіонер будує за свої кошти, упродовж терміну дії концесії володіє й експлуатує об’єкт, а потім передає його в муніципальну власність. Вартість продукту, що його концесіонер виробляє за дії концесії, регулює муніципальна влада як продукт монополії.

Вкладені в розвиток інфраструктури гроші концесіонер повертає за рахунок узгодженої містом тарифної політики. Контракт укладають, як правило, на тривалий термін – 20–25 років.

Англійський, радикальніший, шлях полягає в тому, що комунальні структури перебувають у приватній власності. Усі водоканали в містах Великої Британії в результаті приватизації належать одній із семи приватних фірм. Вплив регіональної влади, проте, зберігається, тому що це локальні монополісти і їхню діяльність регулюють з урахуванням завдань регіонального розвитку.

Аналізуючи світовий досвід, М. Мельникова [77] зауважує, що при “сервісних контрактах”, які укладаються на незначні терміни, приватним структурам передається тільки право експлуатації державного й муніципального майна, тоді як держава й надалі несе відповідальність за стан об'єктів інфраструктури, які перебувають у її власності, і самостійно здійснює фінансування розвитку й утримання цих об'єктів. Проте вже при укладанні договорів оренди комерційні ризики розподіляються між державним і приватним секторами. При укладанні ж суто концесійних угод, зокрема й контрактів, приватний сектор на весь термін дії укладеного договору цілковито бере на себе відповідальність за утримання й експлуатацію майна, що перебуває в його власності, до моменту передачі його державним або муніципальним структурам.

Отже, можна дійти таких висновків: німецька модель не дає того притоку приватних інвестицій, який необхідний нині ЖКГ. Вона, звичайно, відрізняється більшою соціальною спрямованістю і як інвестиційний ресурс орієнтована передусім на бюджетні гроші, на стійкий розвиток в умовах високого рівня бюджетної забезпеченості. А комунальний сектор України характеризується насамперед втратами тепла, води, а також недостатністю бюджетних ресурсів. Тому завдання полягає в необхідності зацікавити бізнес вкладати гроші, які через спеціальні механізми перетворяться в інвестиції.

Критикуючи німецьку модель організації муніципального комплексу, М. Мельникова, на жаль, не вказує на переваги французької моделі, яка, на наш погляд, є досить цікавою з точки зору запровадження окремих її елементів в управлінській діяльності комунального господарства.

Зокрема, нам імпонує використання концесійних схем, які можна одночасно розглядати як ефективне залучення інвестицій для фінансування комунального господарства. Показовим у цьому сенсі є досвід Угорщини, де окрема форма надання договірних послуг регламентується законом 1991 року “Про концесії”, який дозволяє місцевим органам влади використовувати свої основні фонди для отримання прибутку через використання власності і здійснення права власності на майно. До деяких послуг, які надаються на основі концесій, входять експлуатація місцевих доріг і використання комунальних споруд (наприклад, водопроводу, каналізації, електромереж, газових мереж, центрального опалення і телекомунікацій). Проблема з надання послуг на основі концесій пов’язана з тим, що більшість місцевих комунальних споруд є частиною великих регіональних або національних систем, які є в державній концесії. Таким чином, на практиці концесії, дозволені місцевим органам влади, можливі лише у сфері водопостачання, каналізації та місцевого мовлення.

Узагальнюючи досвід фінансування комунального господарства зарубіжних країн, окремі науковці окреслюють такі напрямки розвитку приватного бізнесу в житлово-комунальній сфері [138, с. 85; 153, с. 156]:

організація та експлуатація житлового фонду (Австрія, Бельгія, Великобританія, Нідерланди, США, Швеція);
озеленення, роботи з прибирання (Австрія, Бельгія, Великобританія, Канада, Німеччина, США);
побутове обслуговування населення: ремонтні послуги, упорядкування прибудинкових територій, збір, знищення і переробка побутових відходів (Австрія, Великобританія, Канада, Німеччина, США, Франція, Швеція);
ремонт і утримання доріг (Австрія, Бельгія, Великобританія, Італія, США, Франція, країни Латинської Америки);
транспортне обслуговування (Австрія, Великобританія, США, Франція, Швеція).

У більшості європейських країн дорожньо-транспортне будівництво здійснюється, в основному, силами муніципальних служб, які, як правило, фінансуються з місцевих або центральних бюджетів [153, с. 115].

На наш погляд, аналіз практики фінансування комунального господарства зарубіжних країн свідчить про те, що:

фінансування є однієї з найважливіших проблем житлово-комунального господарства, що стоїть перед місцевою і державною владою;
муніципальна влада несе відповідальність за ефективне функціонування житлово-комунального комплексу і формує джерела фінансування галузі;
існує правова регламентація окремих форм залучення коштів на розвиток комунального господарства;
держава, регулюючи ринок житлово-комунальних послуг, стежить за дотриманням загальних принципів і правил поведінки всіх суб'єктів ринку;
житлово-комунальні послуги надають як на ринковій, так і на неринковій (державній) основі;
ринок житлово-комунальних послуг, в одних країнах характеризується монопольним становищем житлово-комунальних підприємств, а в інших – конкурентним;
повній оплаті з боку населення підлягають лише ті комунальні послуги, виконання яких повністю ним контролюється (наприклад, подача води, тепла, прибирання прибудинкової території тощо).

Досліджуючи досвід фінансування комунального господарства, нами виявлено основні джерела фінансування цієї сфери відповідальності муніципалітету, прийняті в зарубіжній практиці, які детально розглянуті в ІІ розділі роботи.

3.2. Реформування житлово-комунального господарства як чинник підвищення ефективності фінансування комунального господарства

Орієнтуючись на досягнення в галузі житлово-комунального господарства зарубіжних країн, не можна ігнорувати досвід реформування житлово-комунального господарства, який уже накопичений різними регіонами України протягом тривалого процесу реформи.

Реформа житлово-комунального господарства значною мірою орієнтована на вдосконалення фінансових правовідносин між підприємствами даної галузі та бюджетом, споживачами, інвесторами і передбачає значні якісні зміни, а також є пріоритетним напрямком розвитку економіки.

Одним зі стимулів для реформування є інтеграція України до Європейського Союзу. Принцип acquis communautaire (спільне надбання) у сфері комунальних послуг – це ще одна гарантія рівних прав для постачальників і відкритої конкуренції. Це сприяє посиленню ринкових умов і прозорого фінансування. Вибір стратегії і структура стратегічного курсу залежать від очікувань країни, яка вступає в ЄС.

Проведення реформи галузі значною мірою обумовлено історичним досвідом розвитку житлово-комунального господарства.

До 1917 року в Україні функції управління житловим і комунальним господарством як частиною міського господарства здійснювалися за рахунок коштів населення органами місцевого самоврядування. Революційні зміни, що відбулися в країні 1917 року, не могли не торкнутися і житлово-комунального комплексу.

Безпосередньо відразу після Жовтневої революції, у листопаді 1917 року, квартирна плата була скасована, уведений прямий розподіл житлової площі. За період скасування квартплати (від 1917 до 1921 року), тільки в Москві стали непридатними 11,5 тисяч будинків, серед них 6,8 тисяч житлових будинків з понад 40 тисячами квартир [146, с. 70]. У 1921 році квартплата була відновлена (правда, на символічному рівні) і її перше підвищення прийшлося на 1923–1925 роки. Однак плата за житлово-комунальні послуги не могла досягти рівня експлуатаційних витрат упродовж усієї історії СРСР.

З початком індустріалізації інвестиції в житло були складовою частиною інвестицій у розвиток державної промисловості, а житловий фонд міст збільшувався за рахунок житла, що будувалося промисловими підприємствами. Утворився сектор державного житла: 1926 року 42,2 % міського населення [86, с. 53] проживало в державних будинках (17,8 % житлових будівель). Водночас за підтримки міської і місцевої влади комунальні підприємства почали відновлення міського господарства: у 52 містах приступили до будівництва водопроводу, у 12 – каналізаційних мереж, у 6 – виконали спеціальні проекти озеленення, у 2 – спорудили сміттєспалювальні заводи [86, с. 22].

На думку окремих авторів, у цей період [22, с. 75; 86, с. 53 та ін.], сформувались основні риси державного житлово-комунального комплексу:

централізована планова система управління житлово-комунальним господарством;
централізований розподіл матеріально-технічних і фінансових ресурсів;
єдині тарифні розцінки на можливі доходи обслуговуючих організацій житлово-комунального господарства (крім дотацій);
єдині стандарти обслуговування;
єдині норми споживання тепла, світла, газу і води в розрахунку на одного жителя та ін.;
сталий рівень квартирної плати;
фінансування здійснювалося в основному за рахунок бюджетних коштів, державні дотації йшли на утримання житла і покриття збитків комунальних підприємств.

Реформування житлово-комунального господарства відбувалося в декілька етапів, які пов’язані з виданням спеціальних нормативних актів, які врегульовували повноваження центрального органу виконавчої влади у сфері комунального господарства і передбачали реформування галузі. Ми вважаємо, що можна виділити такі основні етапи:

І етап – до 1995 року (прийняття Постанови Ради Міністрів СРСР і УРСР відповідно у 1967 і 1987 роках);

ІІ етап – від 1995 року, коли було розроблено Концепцію розвитку житлово-комунального господарства, до 2004 року;

III етап – розпочався в 2004 році з прийняттям Закону України, яким затверджено Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004–2010 роки) і триває дотепер.

Перший етап розпочався в 1967 році, бо саме тоді в Радянському Союзі вперше серйозно заговорили про поліпшення роботи комунального господарства й експлуатації житлового фонду (постанова Ради Міністрів Союзу РСР від 26 серпня 1967 року № 807 “Про заходи по поліпшенню експлуатації житлового фонду і об’єктів комунального господарства”). Рада Міністрів Української РСР 5 листопада 1967 року видала постанову №731 (далі – Постанова № 731) [221] з аналогічною назвою, якою зобов’язала виконкоми обласних, Київської і Севастопольської міських Рад депутатів трудящих, міністерства і відомства УРСР, керівників підприємств, організацій та установ, що мають у своєму віданні житловий фонд, розробити і здійснити заходи з:

своєчасного проведення поточного і капітального ремонту жилих будинків, поліпшення організації та підвищення рівня механізації і якості ремонтів і зниження їхньої вартості;
зміцнення домоуправлінь і житлово-комунальних органів досвідченими і кваліфікованими кадрами, здатними забезпечити високий рівень організації й керування житловим господарством і поліпшити житлово-комунальне обслуговування населення;
підвищення ролі і відповідальності керівників домоуправлінь, житлово-комунальних органів за збереження й утримання у справному стані житлового фонду, поліпшення господарсько-фінансової діяльності і підвищення рентабельності житлового господарства;
суворого дотримання законодавства про відповідальність громадян за збереження й утримання у справному стані державного житлового фонду (квартир, сходових кліток, ліфтів, санітарно-технічного та електротехнічного обладнання, об'єктів благоустрою тощо).

Слід зазначити, що Постановою №731 було зобов'язано Міністерство комунального господарства УРСР, виконкоми обласних і міських Рад депутатів трудящих:

для закріплення постійних кадрів у ремонтно-будівельних організаціях забезпечити будівництво гуртожитків для ремонтно-будівельних організацій за рахунок капіталовкладень на житлове будівництво;
перевести житлово-експлуатаційні організації на господарський розрахунок із забезпеченням покриття всіх видатків з експлуатації житлового господарства (за винятком затрат на капітальний ремонт) за рахунок власних доходів. Вільний залишок коштів, що утворюється після покриття всіх видатків з експлуатації житлового фонду, спрямовувати у встановленому порядку на створення фондів стимулювання, на приріст власних оборотних коштів і капітальний ремонт основних фондів житлового господарства. Фінансування капітального ремонту основних фондів житлового господарства здійснювати в плановому порядку за рахунок відрахувань від орендної плати за нежилі приміщення, вільного залишку коштів житлових організацій, державного бюджету, а також коштів підприємств, організацій та установ, у віданні яких знаходяться жилі будинки;
передати з балансів житлово-експлуатаційних організацій на баланси відповідних комунальних підприємств водопровідні, каналізаційні, теплофікаційні, газові й електричні мережі та обладнання, що знаходяться поза будинками, з віднесенням усіх видатків з їхньої експлуатації за рахунок зазначених підприємств. Видатки з технічного обслуговування водопровідних, каналізаційних, теплофікаційних і електричних мереж та обладнання, що знаходяться всередині будинків, відшкодовуються житлово-експлуатаційним організаціям підприємствами, які одержують доходи від експлуатації цих мереж і обладнання;
поліпшити господарсько-фінансову діяльність житлово-експлуатаційних організацій і підвищити їхню рентабельність завдяки раціональнішому використанню нежилих приміщень, правильному збиранню квартирної та орендної плати, впорядкуванню тарифів і розрахунків за послуги, які надаються житлово-комунальному господарству іншими організаціями, усуненню надмірностей у витрачанні коштів на утримання адміністративно-управлінського та обслуговуючого персоналу, подальшому укрупненню домоуправлінь, ефективному витрачанню коштів, що виділяються на експлуатаційні і ремонтні потреби, і механізації облікових робіт;
для подальшого розширення ремонту квартир за замовленнями квартиронаймачів організувати при домоуправліннях, житлово-комунальних відділах і житлових управліннях госпрозрахункові бригади з відрядною оплатою праці;
створювати в необхідних випадках у встановленому порядку при житлових управліннях, міськкомунгоспах, райкомунгоспах і житлових органах підприємств, організацій та установ групи з технічного нагляду за капітальним ремонтом жилих будинків, об'єктів культурно-побутового призначення і комунального господарства, з утриманням їх за рахунок коштів, передбачених на цю мету в кошторисах на капітальний ремонт зазначених об'єктів.

ЦК КПУ і Рада Міністрів Української РСР у постанові від 12 травня 1987 року № 175 “Про заходи щодо подальшого поліпшення роботи житлово-комунального господарства в республіці” [170] зазначили, що в результаті здійснення в країні великомасштабного житлового будівництва і розвитку комунального господарства постійно поліпшуються житлові умови і комунальне обслуговування населення.

Житлово-комунальне господарство перетворилося на велику галузь соціальної сфери, у якій зосереджена четверта частина основних фондів країни. Водночас рівень розвитку, організації, якість і надійність роботи житлово-комунального господарства ще не відповідають сучасним вимогам, що викликає в частини населення обґрунтовані нарікання. Багато інженерних споруд і комунікацій передчасно виходять з ладу через несвоєчасний ремонт, не забезпечується стійка робота житлово-комунального господарства в осінньо-зимовий період. Матеріально-технічні ресурси, виділені на експлуатаційні і ремонтні потреби житлово-комунального господарства, не відповідають його реальним потребам, а капітальні вкладення, що направляються на комунальне будівництво, не забезпечують пропорційного розвитку міського господарства. Будівельні міністерства СРСР і союзних республік, а також місцеві радянські органи послабили контроль за виконанням планів комунального будівництва. Мала місце відомча роз'єднаність об'єктів житлово-комунального господарства, яка послаблює матеріально-технічну базу їх експлуатації та ремонту. Недостатньо ефективним є механізм управління житлово-комунальним господарством. Повільно впроваджуються в галузі досягнення науково-технічного прогресу. Недостатньо здійснюється соціальний розвиток трудових колективів. Вимагають вдосконалення умови праці працівників галузі, система їхньої оплати. Майже не використовується досвід соціалістичних країн із широкого залучення населення і трудових колективів до робіт із забезпечення збереження житлового фонду, утримання його в належному стані, благоустрою прибудинкових територій [170].

Слід зазначити, що вищеназваною постановою для подальшого вдосконалення роботи житлово-комунального господарства і підвищення якості обслуговування населення Рада Міністрів постановила обласним, міським і районним комітетам Компартії України, виконкомам обласних, міських і районних Рад народних депутатів, міністерствам і відомствам УРСР, керівникам і партійним організаціям підприємств і організацій, колективам житлово-комунальних підприємств і організацій:

забезпечити значне поліпшення житлово-комунального обслуговування населення. Вважати одним з найважливіших соціальних завдань підвищення рівня благоустрою і збереження житлового фонду, а також перетворення житлово-комунального господарства в високомеханізовану і надійну галузь народного господарства;
вживати заходів до найшвидшого усунення наявних недоліків, забезпечення випереджаючого будівництва об'єктів комунального призначення, безумовного виконання планів житлово-комунального будівництва;
приділяти особливу увагу підвищенню надійності і якості робіт при новому будівництві, ремонті й технічному обслуговуванні об'єктів житлово-комунального господарства;
зосередити зусилля науково-дослідних та проектно-конструкторських організацій відповідного профілю на розробці та впровадженні в житлово-комунальне господарство принципово нових високопродуктивних машин, механізмів і автоматизації; забезпечити раціональне використання матеріально-технічних ресурсів.

Важлива роль відводилася роботі з кадрами, що у свою чергу дозволило б поліпшити функціонування комунального господарства. Так, відповідно до вищеназваної Постанови необхідно було:

вжити заходів щодо укомплектування підприємств житлово-комунального господарства кваліфікованими кадрами, створення для їхнього закріплення потрібних виробничих і житлово-побутових умов, упровадження прогресивних форм організації праці, зміцнення дисципліни на виробництві;
підвищити рівень виробничої культури і професійної майстерності працівників, виховувати в них відчуття високої відповідальності за результати своєї праці;
широко залучати трудові колективи підприємств до участі в роботах із забезпечення збереження і зразкового утримання житлових будинків і об'єктів комунального й соціально-культурного призначення, благоустрою прибудинкових територій, використовуючи прогресивний досвід організації таких робіт, наявний у нас і в соціалістичних країнах;
розгорнути змагання між колективами мешканців і експлуатаційних організацій житлово-комунального господарства за краще утримання житлових будинків, об'єктів комунального і соціально-культурного призначення.

14 червня 1991 року Кабінет Міністрів Української РСР видає Постанову № 39 “Про стабілізацію роботи житлово-комунального господарства республіки” [253], у якій відмічається, що Міністерство фінансів УРСР при розробці нормативів відрахувань від загальнореспубліканських податків і доходів до бюджетів Кримської АРСР, областей і міст республіканського підпорядкування мало враховувати потребу в коштах на покриття збитків підприємств (об'єднань) і організацій.

Валютний фонд Української РСР разом з Міністерством зовнішньоекономічних зв'язків УРСР, Міністерством фінансів УРСР та відповідними міськвиконкомами повинні були внести пропозиції про можливість виділення в 1991–1992 роках Державному комітетові УРСР по житлово-комунальному господарству вільно конвертованої валюти для закупівлі 80 імпортних трамвайних вагонів і 100 тролейбусів, а також запасних частин до них.

У вказаний період комунальне господарство не одержувало тих коштів, які йому мали належати, оскільки було введено пільгову систему оплати комунальних послуг. Отже, на Державний комітет УРСР по житлово-комунальному господарству разом з Міністерством соціального забезпечення УРСР і Міністерством фінансів УРСР покладено обов’язок розробити та внести в 1991 році до Кабінету Міністрів УРСР пропозиції про порядок компенсації втрат підприємств та організацій житлово-комунального господарства у зв'язку з наданням пільг з оплати житлової площі та комунальних послуг окремим категоріям громадян відповідно до чинного законодавства.

Міністерству економіки УРСР, починаючи з 1992 року передбачено виділення щороку Державному комітетові УРСР по житлово-комунальному господарству на фінансування найважливіших науково-дослідних і конструкторських робіт для житлово-комунального господарства, зокрема таких, які потребують фундаментальних досліджень, не менше 15 млн. карбованців.

Закономірним наслідком такої організації управління і фінансування житлово-комунального господарства стала криза, що почалася в другій половині 80-х років. До 1986 року понад 90 % витрат на утримання суспільного житла покривалося з державного бюджету [13, с. 25].

Водночас усі спроби реформувати економічний механізм житлово-комунального господарства зводилися до вдосконалення структури управління, перекладання зусиль і витрат з обслуговування суспільного житла на промисловий сектор і т.п.

У вказаний період структура власності в житловій сфері в колишньому СРСР дуже відрізнялася від структури власності інших держав. Висока частка житла, що перебуває в державній і муніципальній власності, означає, що майже весь тягар організаційних, фінансових та інших витрат лежить на плечах держави і муніципальної влади, які, як уже згадувалося вище, не в змозі були далі утримувати житловий фонд. Низьким також було і співвідношення витрат на житло і величини сімейних доходів: у 1989 році цей показник у середньому становив 2,5 %, з них 1 % – квартплата, 1,5 % – оплата комунальних послуг. Для порівняння: в інших країнах колишнього соцтабору Східної Європи в 1986–1989 рр. цей показник складав від 4,4 % до 12,1 % [86, с. 53].

Другий етап реформування житлово-комунального господарства розпочався зі схвалення Концепції розвитку житлово-комунального господарства (далі – Концепція) (Постанова Кабінету Міністрів України від 27 лютого 1995 року № 150) [228]. Відповідно до Концепції основними напрямами розвитку галузі стали:

реформування економічних відносин у галузі з метою прискорення інтеграції в ринкову економіку, проведення радикальних змін в існуючому порядку фінансування, кредитування, оподаткування та ціноутворення;
поступовий перехід (у міру реформування системи оплати праці) до самоокупності в користуванні житлом і комунальними послугами та до адресних субсидій окремим категоріям громадян для компенсації їх витрат на комунальні послуги;
формування багатоукладної економіки житлово-комунального господарства на основі створення підприємств різних форм власності, впровадження в практику недержавних джерел інвестування розвитку галузі;
забезпечення збалансованого розвитку тепло-, водо-, газопостачання та водовідведення під час реалізації програм житлово-цивільного та промислового будівництва.
докорінне реформування житлової політики з метою послідовного нарощування обсягів будівництва житла всіх форм власності шляхом економічного та фінансового стимулювання, підвищення рівня його комфортності, всебічного сприяння громадянам у розв'язанні їх житлових проблем;
забезпечення житлом за рахунок державного житлового фонду громадян, що потребують соціального захисту;
забезпечення умов для прискорення роздержавлення житлового фонду з метою створення ринку житла, що сприятиме поліпшенню громадянами своїх житлових умов;
розроблення та реалізація державної цільової програми забезпечення населення якісною питною водою;
технічне переоснащення галузі на основі широкого застосування вітчизняних і зарубіжних науково-технічних досягнень, зокрема в енерго- та ресурсозбереженні, провадження екологічно чистих технологій;
удосконалення правового регулювання питань функціонування і розвитку житлово-комунального господарства.

Реалізація основних напрямів Концепції передбачала:

поступовий перехід до єдиних економічно обґрунтованих тарифів на житлово-комунальні послуги для всіх категорій споживачів, з передачею повноважень щодо їх встановлення виконавчим комітетам місцевих Рад народних депутатів;
встановлення науково обґрунтованих норм споживання житлово-комунальних послуг та запровадження диференційованих тарифів за нормативне і понаднормативне використання цих послуг;
впровадження договірних відносин між виконавчими комітетами місцевих Рад народних депутатів і підприємствами, що надають житлово-комунальні та транспортні послуги;
перехід від валових показників роботи підприємств галузі до оцінки та стимулювання їх діяльності за показниками якості і надійності послуг, удосконалення механізму застосування санкцій до цих підприємств за неякісне надання послуг;
застосування податкових та інших пільг для заохочення інвестування будівництва, модернізації і реконструкції об'єктів житлово-комунального господарства;
визначення нормативів фінансування житлово-цивільного і промислового будівництва та об'єктів комунального призначення для забезпечення збалансованості розвитку.

У 1996 року Постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 1996 року № 838 встановлено розмір відшкодування населенням вартості житлово-комунальних послуг на рівні 80 %[224]. Пізніше Кабінет Міністрів України передав право визначати розміри відшкодування населенням фактичної вартості комунальних послуг та встановлювати квартирну плату держадміністраціям обласного рівня [225].

При визначенні фактичного розміру відшкодування частина експертів вважає, що він набагато вищий офіційного розміру, а інші вважають, що він є нижчим. Так, наприклад, М. Краснянський вказує, що населення сплачує 200–300% реальної вартості житлово-комунальних послуг; О. Білянський зупиняє увагу на 40-50%, що пояснюється зміною індексу цін, подорожчанням енергоносіїв, зростанням курсу долара; В. Крагель відзначив, що та частина населення, яка оплачує житлово-комунальні послуги, сплачує саме 80 % їхньої реальної вартості. Однак загалом по країні реальні суми комунальних платежів покривають 60% реальної вартості, що обумовлено такими факторами:

лише 15% призначених державою житлово-комунальних пільг забезпечено фінансами;
гроші за субсидії державні органи не перераховують або перераховують лише 30% від загальної суми призначених субсидій;
населення, у більшості, не сплачує за надання таких послуг [117].

Ці міркування ґрунтуються на припущенні, що дисципліновані домогосподарства покривають збитки від неплатежів решти домогосподарств. Проблема неплатежів має розв’язуватися не перекладенням заборгованості на дисципліновану частку населення, а стягненням пені з тих, хто платить несвоєчасно, притягненням неплатників до юридичної відповідальності, нарешті, припиненням надання послуг боржникам.

Вказана дискусія обходить стороною проблему невідповідності нормативів споживання для тих, хто не має лічильників, фактичним рівням споживання послуг населення. Компанія ПАДКО [85] провела порівняльний аналіз споживання енергоресурсів одержувачами житлових субсидій. Виявилося, що фактичне споживання газу для опалення є на чверть нижчим за нормативний показник, на підставі якого розраховуються платежі для домогосподарств, у яких не встановлено лічильники.

На початку періоду економічних реформ, коли житлово-комунальна сфера ставала все більш дотаційною, об'єкти державної власності в житловій сфері активно передавалися в комунальну власність, у результаті чого значна їхня частина була муніципалізована. Передбачалося, що протягом досить короткого терміну (5 років – від 1995 до 2000 року) завершиться перехід на бездотаційне функціонування житлово-комунального господарства.

Одним з найважливіших напрямків реформування житлово-комунального господарства є перетворення ускладненої структури управління галуззю, яка склалася на початок реформи, і передача функцій управління на рівень органів місцевого самоврядування.

Але незважаючи на те, що об'єктивні причини необхідності реформи очевидні, усе ж вона ініціювалася з “центру”, при цьому на рівні органів місцевого самоврядування ця реформа гальмується.

Основними недоліками управління галуззю є:

бюджетне фінансування спрямоване лише на відшкодування збитків;
формальна процедура затвердження тарифів на послуги, при яких фактично не перевіряється обґрунтованість тарифів, але встановлюються тривалі строки їх перегляду (до півроку);
збереження принципу концентрації коштів для підтримання столиці і фінансування решти населених пунктів за остаточним принципом;
відсутність у більшості населених пунктів об'єднань споживачів, які б активно впливали на якість діяльності виробників комунальних послуг, на процес формування конкурентних відносин у комунальній сфері.

Недоліки управління комунальним комплексом територіальної громади відображаються і на системі фінансових відносин “місцевий бюджет – служба замовника – комунальне підприємство”. Своєчасність бюджетного фінансування, виділення додаткових коштів на зміцнення і розвиток виробничо-технічної бази в багатьох місцевостях залежать від суб’єктивних факторів, зокрема, від відносин між головою держадміністрації і керівниками комунальних підприємств, а не від потреб району, можливостей місцевого бюджету або фінансового стану конкретного підприємства.

Для більшості комерційних підприємств відносини з власниками і відносини з бюджетом – принципово різні форми фінансових відносин. У комунальному господарстві фінансові відносини з власником комунального майна і з місцевим бюджетом є двома складовими загальної системи управління комунальним майном, і для конкретного комунального підприємства ці відносини є визначальними.

Доведення платежів споживачів до повної їх вартості не усуне недоліки, що існують у взаємовідносинах між органом місцевого самоврядування і місцевим бюджетом, з одного боку, і комунальним підприємством – з другого, оскільки зберігається система управління комунальним майном і бюджетне фінансування в частині оплати комунальних послуг, що споживається малозабезпеченими сім’ями. Крім того, до закінчення перетворень даної сфери, бюджетне фінансування буде відігравати суттєву роль у формування доходів комунальних підприємств.

Наприкінці ХХ – на початку ХХІ століття відбулись істотні зміни щодо розуміння суспільством важливості і невідкладності широкомасштабної реформи житлово-комунального господарства.

Для підвищення ефективності та надійності функціонування житлово-комунальної галузі Указом Президента України від 19 жовтня 1999 року № 1351 “Про прискорення реформування житлово-комунального господарства” [247] схвалено основні напрями прискорення реформування житлово-комунального господарства.

Уже 29 січня 1999 р. постановою Кабінету Міністрів України № 113 була затверджена програма проведення житлово-комунальної реформи на 1999–2001 роки [216]. Метою житлово-комунальної реформи було проголошено забезпечення стабілізації функціонування житлово-комунального господарства, сталого його розвитку для більш повного задоволення потреб населення в житлово-комунальних послугах, а основними напрямами досягнення мети стали:

демонополізація житлово-комунального господарства, розвиток конкурентного середовища, ринку житлово-комунальних послуг;
удосконалення системи фінансування житлово-комунального господарства, оплати житла і комунальних послуг та системи соціального захисту населення, здійснення ефективної тарифної політики;
удосконалення системи управління в галузі житлово-комунального господарства, забезпечення державного регулювання і контролю в питаннях використання та утримання житлового фонду й об'єктів комунального призначення, запровадження договірних відносин між замовниками, виробниками, виконавцями та споживачами житлово-комунальних послуг.

14 лютого 2002 року постановою Кабінету Міністрів України № 139 схвалено Програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2002–2005 роки та на період до 2010 року (далі – Програма 2002 року) [257]. До завдань реформування житлово-комунального господарства цією програмою віднесено:

удосконалення системи управління підприємствами й організаціями житлово-комунального господарства всіх форм власності, розмежування функцій органів влади, підприємств-виробників послуг, споживачів житлово-комунальних послуг, розвиток ринкових відносин у галузі;
поглиблення демонополізації житлово-комунального господарства, створення конкурентного середовища і ринку послуг, реструктуризація підприємств і організацій, формування єдиної соціальної та фінансової політики на території самоврядування, створення сільської комунальної служби в єдиній системі житлово-комунального господарства;
зменшення витрат і втрат енергоносіїв у житлово-комунальному господарстві, проведення ефективної енергозберігаючої політики.

Аналізуючи завдання житлово-комунальної реформи, можна дійти висновку про відсутність у Програмі 2002 року завдання “удосконалення системи фінансування житлово-комунального господарства”. Невже протягом 3 років настільки поліпшилося фінансування галузі, що Уряд не став виносити таку болючу проблему в основну частину Програми.

Водночас Уряд заклав в основу ідеї демонополізації галузі такі твердження:

монополія підприємств комунального господарства – це продукт планової економіки, який дістався нам у спадок від колишнього СРСР;
комунальні послуги за економічною сутністю нічим не відрізняються від приватних товарів, тобто вони цілком конкурентноздатні;
джерелом зниження цін в умовах конкуренції є скорочення затрат на виробництво товарів і послуг, до яких прагнуть товаровиробники в боротьбі з конкурентами.

У своєму виступі про стан житлово-комунального господарства, тодішній голова Державного комітету з питань житлово-комунального господарства Г.М. Семчук головною метою реформування житлово-комунального господарства називав здешевлення вартості послуг і підвищення якості житлово-комунальних послуг завдяки демонополізації ринку послуг і впровадження на ньому конкурентного середовища, ресурсозбереження, пошуку адміністративних резервів зниження витрат. Він вказував на те, що основні напрями реформування визначені в інформації Міністерства економіки:

розширення повноважень місцевих органів влади. Як і раніше, місцевим органам влади та органам місцевого самоврядування належить право встановлення тарифів на комунальні послуги (водо-, теплопостачання, водовідведення). У 1997–1998 роках уряд також передав держадміністраціям обласного рівня право визначення розмірів відшкодування населенням вартості послуг і термінів запровадження тарифів і право встановлення плати за користування житлом (квартирну плату) [224, 225]. Це обумовлено тим, що централізоване встановлення єдиного розміру квартирної плати в Україні не забезпечувало врахування місцевих умов, інженерного обладнання будинків та інших показників якості житла, унаслідок чого рівень відшкодування населенням вартості житлових послуг значно коливався. Водночас посилено контроль з боку Міністерства економіки за формуванням економічно обґрунтованих цін і тарифів на регіональному рівні. За даними Державної інспекції по контролю за цінами, місцеві держадміністрації поки утримуються від підвищення цін на житлово-комунальні послуги до 100-процентного рівня їхнього відшкодування;
в основу реформування тарифів має бути покладено зниження вартості послуг через підвищення ефективності їх виробництва. Таким чином можливо збільшити розмір відшкодування населенням вартості послуг до 100% , не підвищуючи тарифів;
перехід на бездотаційний, самоокупний принцип роботи. Підраховано, що в результаті переходу від системи цінових дотацій до адресних субсидій державний бюджет може щорічно заощаджувати 800–900 млн. грн. Також слід упорядкувати пільги на оплату житлово-комунальних послуг, що надаються деяким категоріям громадян;
для демонополізації галузі повинні впроваджуватися конкурентні засади у сфері надання житлово-комунальних послуг і приймання платежів за них [105, с. 50–51].

Проблеми, які виникають у процесі реалізації реформи комунального господарства, зокрема, фінансових аспектів даних перетворень, не можна ігнорувати або намагатися розв’язати по черзі, без урахування інших питань. Затвердження економічно обґрунтованих тарифів у розмірі, коли комунальні підприємства можуть покривати (обґрунтовані) затрати і сформувати дохід, здійснення ресурсозберігаючих заходів, доведення платежів населення до 100% вартості комунальних послуг і проведення збалансованої політики доходів населення – ці та інші напрямки реформи повинні проводитися в комплексі і вимагають участі всіх рівнів влади (державної й органів місцевого самоврядування), споживачів і постачальників послуг.

Оскільки якість управління комунальними підприємствами і система фінансових відносин цих підприємств з органами місцевого самоврядування значною мірою залежить від останніх, то для усунення існуючих недоліків у системі управління комунальними підприємствами можливими напрямками можуть стати:

формування серед голів і працівників місцевих адміністрацій підходу до житлово-комунального господарства як до єдиного господарського комплексу, що виконує соціально необхідні функції. Для кардинальної зміни ставлення до реформи, що проводиться не тільки з боку споживачів, а й з боку місцевої влади, необхідне формування нової ідеології в частині ставлення до житлово-комунального комплексу району, при якій дана сфера економіки буде розглядатися не як збиткова галузь із постійними видатками бюджету на її підтримання, а як соціально-орієнтований господарський комплекс, значна частина підприємств якого може покривати свої витрати і формувати прибуток;
перехід до бюджетного фінансування у формі оплати послуг. При бюджетному фінансуванні затрат комунальних підприємств у формі відшкодування збитків у місцевих бюджетів з’являються додаткові фінансові ресурси внаслідок економії сум податку на додану вартість при його розподілі між бюджетами, причому дані ресурси направляються на фінансування різних потреб району. Але незважаючи на те, що для місцевого бюджету дана форма фінансування є основною, для посилення господарської самостійності комунальних підприємств необхідне поширення фінансування у вигляді оплати послуг, оскільки тільки при такій формі фінансування підприємства надають фактичний результат своєї діяльності, що підвищує матеріальну зацікавленість підприємств у результатах своєї діяльності і, зрештою, веде до зростання рентабельності даних підприємств і до поліпшення якості послуг, що надаються;
розподіл бюджетних коштів залежно від можливостей місцевого бюджету, потреб району і конкретних підприємств, а не залежно від власних рішень голови місцевої державної адміністрації. Оперативність і якість прийняття управлінських рішень, зокрема, про своєчасне фінансування комунальних підприємств і виділення додаткових коштів для проведення робіт з капітального ремонту і здійснення капітальних вкладень, у багатьох місцевостях, як і раніше, залежить від взаємовідносин районного (міського) голови і керівників комунальних підприємств. Більшістю територіальних громад складаються програми розвитку району (міста), у яких, зокрема, вказується участь коштів місцевого бюджету у фінансування будівництва об’єктів комунального господарства. У зв’язку з цим фінансування витрат комунальних підприємств повинно відбуватися в межах виконання місцевого бюджету і здійснення програм розвитку району;
ведення обліку при складанні місцевого бюджету на наступний рік не тільки інвестиційних потреб району, а також додаткових видатків бюджету, які можуть виникати при збільшенні протягом року тарифів на комунальні послуги. Унаслідок збільшення вартості електроенергії, допоміжних матеріалів протягом року може виникнути необхідність перегляду тарифів на комунальні послуги. Сучасний стан місцевих бюджетів, коли не всі заплановані видатки в повному обсязі і своєчасно покриваються, не дозволяє оперативно відреагувати на підвищення тарифів і покрити збільшені поточні затрати комунальних підприємств.

Аналіз динаміки зростання цін на матеріальні ресурси і підвищення тарифів на комунальні послуги за кілька років дозволить комунальним підприємствам і органам місцевого самоврядування встановити середні величини змін даних показників і врахувати їх при складанні бюджету на поточний рік. У випадку, якщо протягом року змін тарифів не відбулося, невикористана сума коштів може перейти на наступний рік.

Принцип господарської самостійності для комунальних підприємств більш обмежений, ніж для комерційних підприємств, оскільки комунальні підприємства не можуть змінити напрямок своєї діяльності внаслідок специфіки послуг, що виробляються і призначені для задоволення соціальних потреб суспільства і технологічних особливостей обладнання. Відсутність самостійності веде до зниження матеріальної зацікавленості в результатах діяльності окремих працівників і підприємства в цілому.

Крім того, низька заробітна плата і відсутність коштів, направлених з прибутку на матеріальне стимулювання і соціальний розвиток через низьку рентабельність, обумовлюють відсутність матеріальної зацікавленості працівників, результатом чого є низький невисокий професійний рівень співробітників комунальних підприємств і особливо інженерно-технічних співробітників і працівників фінансово-економічних служб. Відсутність матеріальної зацікавленості у свою чергу тягне за собою зниження матеріальної відповідальності і рядових працівників підприємства, і керівників, і підприємства в цілому. Недостатність фінансових і трудових ресурсів, застаріла техніка, зношені мережі й устаткування – основні аргументи керівників комунальних підприємств для пояснення збільшення кількості і тривалості аварій, погіршення якості послуг.

Такі деформації в реалізації принципів організації місцевих фінансів негативно впливають на якість їхнього управління, на систему фінансових відносин в цілому і на відносини підприємства і працівників зокрема.

Посилення господарської самостійності комунальних підприємств дозволить збільшити матеріальну зацікавленість працівників і підприємств у результатах своєї діяльності і підвищить рентабельність таких підприємств.

Проведення реформи галузі обумовлено низкою об’єктивних і суб’єктивних причин.

Об’єктивним причинами є:

видатки на житлово-комунальне господарство складають (за різними даними) приблизно 25% видатків місцевих бюджетів. Отже, правильне проведення реформи галузі може дати найсуттєвішу економію бюджетних коштів порівняно з іншими напрямками видатків;
марнотратство стосовно вкрай обмежених природних ресурсів. Це характерно і для виробничного сектору і для невиробничого. Втрати тепла, води в 2–3 рази перевищують світовий рівень. Враховуючи те, що в галузі житлово-комунального господарства витрачається до третини енергетичних ресурсів, економія може дати значний ефект;
недосконалість системи фінансування, що у свою чергу не дозволяє належно проводити обслуговування об’єктів комунального господарства, знос основних фондів якого становить приблизно 50 %. Частково триває фінансування поточних експлуатаційних видатків і майже скрізь кричущо низькі капіталовкладення. Отже, слід удосконалювати систему фінансування галузі, щоб виключити подальше зниження рівня послуг, що нею надаються, і руйнування основних фондів.

Таким чином, треба терміново проводити реформу в житлово-комунальній сфері. Ця обставина не викликає ні в кого сумнівів. У зв’язку цим підлягають виконанню такі основні завдання:

зниження видатків бюджетної системи;
стимулювання енергозбереження;
забезпечення сталого рівня послуг, що надаються.

У 2004 році розпочався третій етап реформування житлово-комунального господарства. Відповідно до Загальнодержавної програми реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004–2010 роки, затвердженої Законом України від 24 червня 2004 року № 1869-IV (далі – Загальнодержавна програма)[199], виконання Програми здійснюється за такими основними напрямами:

організація ефективного управління у сфері виробництва і надання житлово-комунальних послуг;
поглиблення демонополізації житлово-комунального господарства, створення конкурентного середовища на ринку житлово-комунальних послуг;
забезпечення беззбиткового функціонування підприємств житлово-комунального господарства;
технічне переоснащення житлово-комунального господарства, наближення до вимог Європейського Союзу показників використання енергетичних і матеріальних ресурсів на виробництво житлово-комунальних послуг.

Слід підкреслити, що виконання Програми потребує нормативно-правового та науково-технічного забезпечення, впровадження центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування Основних завдань центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо реалізації Загальнодержавної програми. Так, нормативно-правове забезпечення виконання Програми передбачає:

поетапне розроблення протягом 2004–2006 та 2007–2010 років проектів нормативно-правових актів з питань регулювання відносин у сфері житлово-комунального господарства;
проведення гармонізації національних стандартів та інших нормативно-правових актів у сфері житлово-комунального господарства з директивами Європейського Союзу.

Слід звернути увагу на те, що Загальнодержавною програмою передбачено, що місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування щорічно розробляють відповідно до напрямів Загальнодержавної програми регіональні та місцеві програми (заходи) реформування і розвитку житлово-комунального господарства.

Загальнодержавною програмою передбачено, що вона виконується в два етапи.

На першому етапі (2004–2006 роки) передбачалося:

завершення розробки першочергових нормативно-правових актів у сфері житлово-комунального господарства, які б сприяли проведенню системних перетворень у галузі та визначали пріоритетні напрями її розвитку;
реформування системи управління житлово-комунальним господарством, формування нових інституцій управління житловим фондом, що базуються на системі договірних відносин;
досягнення поліпшення фінансово-економічного стану підприємств житлово-комунального господарства, створення умов для їхньої беззбиткової діяльності;
створення сприятливих умов для накопичення інвестиційних ресурсів з метою технічного переоснащення підприємств житлово-комунального господарства та розвитку комунальної інфраструктури;
створення передумов для забезпечення населення житлово-комунальними послугами належних рівня та якості відповідно до національних стандартів;
забезпечення проведення постійних консультацій з громадськістю з питань реалізації державної та регіональної політики щодо реформування і розвитку житлово-комунального господарства;
забезпечення поступового виведення з експлуатації аварійних жилих будинків і відновлення аварійних об'єктів комунального господарства за рахунок солідарного фінансування з державного та місцевих бюджетів.

Слід зазначити, що не всі заплановані заходи виконані, і тому Рада національної безпеки і оборони у 2006 році на своєму засіданні розглядала питання про стан житлово-комунального господарства України, на якому було окреслено стратегічні підходи до реформування галузі.

На другому етапі (2007–2010 роки) передбачається:

забезпечити населення житлово-комунальними послугами високих рівня та якості відповідно до вимог національних стандартів, гармонізованих з міжнародними або регіональними;
провести комплексну модернізацію та технічне переоснащення підприємств житлово-комунального господарства для зменшення ресурсоспоживання і дотримання екологічних нормативів і норм протипожежного захисту;
забезпечити повне відшкодування підприємствам економічно обґрунтованої вартості житлово-комунальних послуг;
зменшити регіональні диспропорції щодо якості та рівня забезпечення населення житлово-комунальними послугами;
врахувати витрати на капітальний ремонт житлового фонду у структурі тарифів плати за житло;
запровадити ефективну систему державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій у сфері водо-, теплопостачання та водовідведення;
наблизити необліковані втрати води і теплової енергії та витрати енергоресурсів на виробництво житлово-комунальних послуг до рівня країн Європейського Союзу;
забезпечити облік води та теплової енергії в точках розподілу та на вводах до багатоквартирних жилих будинків;
забезпечити запровадження та дотримання державних соціальних стандартів (норм і нормативів) у сфері житлово-комунального обслуговування населення.

Слід зазначити, що джерелами фінансування заходів Програми названо:

кошти державного і місцевих бюджетів;
кошти підприємств житлово-комунального господарства відповідно до програм їхнього розвитку, затверджених органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом;
гранти, кредити міжнародних організацій, благодійні внески;
іноземні інвестиції та кошти фізичних і юридичних осіб, що залучаються шляхом приватизації підприємств житлово-комунального господарства, передачі об'єктів галузі в управління, оренду, концесію;
кредити вітчизняних комерційних банків.

Проаналізувавши Закони України “Про державний бюджет України” на 2005, 2006, 2007, 2008 роки, слід звернути увагу на динаміку зростання виділення коштів на фінансування реформування галузі.

Так, Законом України “Про Державний бюджет України на 2005 рік”[191] передбачалося 120,0 тис. грн на розробку найважливіших новітніх технологій у сфері розвитку житлово-комунального господарства (далі – ЖКГ).

У 2006 році Законом України “Про Державний бюджет України на 2006 рік”[192] було виділено 4421,6 тис. грн на державні науково-технічні програми та наукові частини державних цільових програм у сфері будівництва та розвитку ЖКГ і 708,5 тис. грн – на розробку найважливіших новітніх технологій у сфері розвитку нових будівельних матеріалів, виробів і розвитку ЖКГ.

Відповідно до Закону України “Про Державний бюджет України на 2007 рік”[193] було виділено 7503,5 тис. грн на прикладні наукові та науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням у сфері будівництва та розвитку ЖКГ, 1094,2 тис. грн – на підготовку фахівців для ЖКГ і 270,0 млн. грн – уперше, на фінансування Загальнодержавної програми реформування і розвитку ЖКГ.

Відповідно до проекту Закону України “Про Державний бюджет України на 2008 рік” [195] на розвиток і реформування ЖКГ передбачалося 4343,3 млн. грн, серед них 3023,3 млн. грн – субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам і 1250 млн. грн – на бюджетну програму реформування галузі. У 4 рази планувалося збільшити видатки за Загальнодержавною програмою реформування та розвитку житлово-комунального господарства. На її реалізацію 2008 року буде виділено 1065 млн. грн, які будуть спрямовані на розвиток та реконструкцію централізованих систем водопостачання та водовідведення, модернізацію систем теплозабезпечення житлових будинків, модернізацію ліфтів житлового фонду, реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду. Крім того, буде виділено:

150,0 млн. грн – на придбання вагонів для комунального електротранспорту;

323,3 млн. грн – уперше передбачено запровадити субвенцію місцевим бюджетами на покриття збитків підприємств, які виробляють або постачають теплову енергію для населення, що виникли протягом 9 місяців 2006 року у зв’язку з підвищенням ціни на природний газ;

400,0 млн. грн – на заходи енергозбереження;

2150,0 млн. грн – на соціально-економічний розвиток, заходи з попередження аварій і запобігання техногенним катастрофам у ЖКГ, на інших аварійних об’єктах комунальної власності;

1992,2 млн. грн – на компенсацію НАК “Нафтовоз України” різниці між цінами закупівлі імпортованого природного газу та його реалізації суб’єктами господарювання на виробництво теплової енергії, яка споживається населенням [19, с. 16].

Аналіз Закону України “Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України” [194]дозволив зробити висновки, що на фінансування комунального господарства в 2008 році із загального фонду Державного бюджету України буде виділено 5761,1 тис. грн на прикладні наукові та науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням у сфері розвитку житлово-комунального господарства; 300000,0 тис. грн – на Загальнодержавну програму реформування житлово-комунального господарства, зокрема, на здешевлення кредитів для виконання цієї програми; 20000,0 тис. грн – субвенція з державного бюджету міському бюджету м. Алчевськ на соціально-економічний розвиток. Зі спеціального фонду Державного бюджету України 2008 року планується:

субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на заходи з енергозбереження, у тому числі оснащення інженерних вводів багатоквартирних житлових будинків засобами обліку споживання води і теплової енергії, ремонт і реконструкцію теплових мереж та котелень, будівництво газопроводів і газифікацію населених пунктів – 600000,0 тис. грн;
субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, яка виникла у зв’язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії, послуг з водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувались органами державної влади чи органами місцевого самоврядування – 2000000,0тис. грн.

Для успішної реалізації завдань Загальнодержавної програми реформування та розвитку житлово-комунального господарства на 2007–2011 роки виникає необхідність поглиблення співпраці з міжнародними фінансовими та донорськими організаціями з метою розробки ефективної системи, спрямованої на залучення інвестицій, розробку, реалізацію та моніторинг проектів міжнародної технічної допомоги в галузі житлово-комунального господарства. Про це зазначалось під час брифінгу на тему “Залучення інвестицій до реформування житлово-комунального господарства України”, що відбувся 20 вересня 2007 року в Міністерстві з питань житлово-комунального господарства України. Нині Міністерством ведеться узагальнення й аналіз кредитних потреб у галузі житлово-комунального господарства від міст України для подальшої підготовки запитів до міжнародних інвестиційних фондів і фінансових установ щодо можливості отримання дешевих кредитів і грантів. Наразі підприємства галузі співпрацюють зі Світовим банком, Європейським банком реконструкції та розвитку, Європейським інвестиційним банком, з програмами та проектами Європейського Союзу тощо. Так, у цьому році завершується впровадження двох інвестиційних проектів, спрямованих на реконструкцію систем водопостачання та водовідведення. Зокрема, це проект з реконструкції водопостачання й каналізації Львова загальною вартістю 40,8 мільйонів доларів, з яких 24,25 мільйона доларів – кредит Світового банку реконструкції і розвитку, 6 мільйонів – грант уряду Швейцарії та проект “Програма інвестицій і розвитку систем водопостачання й очищення води міста Запоріжжя” вартістю 42,5 мільйона доларів, з яких 28 мільйонів доларів становитиме кредит ЄБРР. Нині галузь зацікавлена в залученні інвестицій на суму більше 1 млрд. дол. США для свого реформування та розвитку, тому для формування сприятливого інвестиційного клімату в галузі планується створення Фонду розвитку житлово-комунального господарства, для створення якого планується залучити кредит Світового банку на суму 100 млн. дол. Фонд має стати спеціалізованою фінансовою установою з управління і реалізації кредитних проектів у сфері реформування житлово-комунального господарства. Передбачається, що Фонд також надаватиме консалтингові послуги органам місцевого самоврядування в реалізації даних проектів. Зараз завершується розробка документації щодо створення Фонду. Передбачається, що це буде державна установа, діяльність якої контролюватиме наглядова рада на чолі з профільним віце-прем'єром. Окрім цього, Міністерство формує всеукраїнську базу даних експертів, що працюють у сфері житлово-комунального господарства, щоб мати мережу партнерських організацій, як громадських, так і консалтингових, а також мережу експертів, які б допомагали місцевим владам у реалізації окремих проектів [111].

Слід зазначити, що не досить активно використовуються кредити вітчизняних комерційних банків, тому що ставки по них є непосильними для підприємств комунального господарства. Вбачається доцільним створити спеціалізований Банк житлово-комунального господарства, який би здійснював пільгове кредитування всієї сфери ЖКГ. Цей банк має бути заснований за спільної участі держави, приватного капіталу та органів місцевого самоврядування.

Як випливає з тексту Загальнодержавної програми, виконання Програми дасть змогу:

забезпечити реалізацію державної політики щодо регіонального розвитку, передусім у сфері житлово-комунального господарства;
зменшити до рівня експлуатаційної безпеки знос основних фондів у житлово-комунальному комплексі та витрати і втрати при виробництві житлово-комунальних послуг;
забезпечити сталу та ефективну роботу підприємств житлово-комунального господарства, підвищити рівень безпеки систем життєзабезпечення населених пунктів;
поліпшити якість житлово-комунального обслуговування населення;
досягти оптимального співвідношення в рівні доходів населення і його витратах на оплату житлово-комунальних послуг;
створити прозорий механізм взаємодії органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств і громадськості, спрямований на розв’язання проблемних питань у сфері житлово-комунального господарства.

Незважаючи на суттєві зрушення, які відбулися внаслідок реформування системи фінансування комунального господарства протягом останніх років, нині залишаються нерозв’язаними важливі питання, які ускладнюють процес капітального та фінансового планування комунальних підприємств. До них можна віднести проблеми ціноутворення, оподаткування, практики збору платежів за послуги від населення, відсутність методик довгострокового фінансового і капітального планування підприємств та недостатній розвиток ринку капіталу для забезпечення фінансування інвестиційних проектів комунальної галузі.

На місцевому рівні стримується процес переходу до повного відшкодування населенням вартості комунальних послуг. Наприклад, у Дніпропетровській, Донецькій, Луганській, Кіровоградській областях та Автономній Республіці Крим тарифи на послуги теплопостачання відшкодовували тільки 46–68 % їхньої вартості, а рівень відшкодування послуг водопостачання та водовідведення в цих областях був найнижчим в Україні і становив 44–53 %. Така ситуація пояснюється переважно тим, що з політичних міркувань місцеві органи влади стримують прийняття непопулярних серед населення рішень, посилаючись на складність економічної ситуації у відповідному регіоні [85].

Зберігається практика перехресного субсидіювання одних категорій споживачів за рахунок інших. При переході підприємств комунальної галузі до повного відшкодування населенням вартості комунальних послуг в Україні зберігається практика встановлення дискримінаційних тарифів для промислових споживачів. На місцях вважають, що такий підхід є майже єдиним способом забезпечення беззбиткового функціонування комунальних підприємств. Ми вважаємо, що така практика суперечить державній політиці підтримки вітчизняного виробника. Дані з деяких міст України є тому свідченням. Так, наприклад, тариф на воду для підприємств перевищує тариф для населення в Горлівці в 7 разів, у Маріуполі – майже в 9 разів, у Миколаєві – у 6 разів, у Полтаві – у 3 рази. Тарифи на тепло для підприємств у Кіровограді, Кременчуці та Полтаві вдвічі перевищують тарифи для населення[110, с.69–72].

Недосконалою залишається методика планування тарифів на комунальні послуги. Найсуттєвішими недоліками чинної системи ціноутворення є неповне відшкодування в тарифах витрат операційної діяльності підприємств, відсутність методики планування витрат (або їхньої частини) на капітальні інвестиції для врахування їх при формуванні тарифів, відсутність методики планування витрат із урахуванням інфляційних змін, відсутність стимулів до ресурсозбереження.

При плануванні витрат операційної діяльності підприємства включають в розрахунки тарифів лише ті витрати (або тільки в тих обсягах), які при визначенні розміру прибутку до оподаткування відносяться до валових. Така практика існує, оскільки існує суттєва різниця між оцінкою активу або зобов'язання за даними фінансової звітності та податковою базою цього активу або зобов'язання. Наприклад, суми амортизаційних відрахувань, які включають у тарифи, розраховуються згідно з податковим законодавством, що не відображає економічної ролі амортизації (реального знецінення основних засобів у процесі виробництва та надання послуг). Зокрема, норми амортизації застосовуються до балансової вартості груп основних фондів на початок звітного періоду, а не до їх первісної вартості, що зменшує суми фактичних відрахувань і продовжує термін корисної дії основних фондів понад реальний. До того ж, ці суми враховуються з понижуючим коефіцієнтом 0,8 до норм амортизації. При цьому частина податку на прибуток підлягає зарахуванню до Державного бюджету України. Така практика планування витрат не забезпечує відшкодування всіх затрат операційної діяльності в тарифах.

Розмір витрат на капітальні інвестиції підприємства залежить від того, який рівень рентабельності при затвердженні тарифів визначить орган, що здійснює державне регулювання цін на комунальні послуги. Така практика не дає можливості розробляти фінансові плани капітальних проектів і забезпечувати їхнє планове впровадження.

Розрахунок витрат, які можна включати до собівартості послуг при обчисленні тарифу, відбувається в поточних цінах. Це не дозволяє враховувати інфляційні процеси, які впливають на зміни цін продукції виробників електроенергетичної, паливної, хімічної та інших галузей промисловості протягом дії фіксованого тарифу або коригувати тарифи відповідно до змін у податковому законодавстві та при зміні інших макроекономічних показників.

Існує також декілька проблем, результатом яких є відсутність у підприємств стимулів до ресурсозбереження. Однією з них можна назвати те, що сума планового прибутку, яка затверджується при встановленні відсотку планової рентабельності тарифів, розраховується виходячи з розміру витрат, на основі яких формується ціна на послугу. Зменшення розміру витрат зменшує розмір планового прибутку, який підприємство може отримати (за умови 100% збору платежів). При високих необлікованих втратах (води або теплоносія) в системах, більша частина оборотних коштів має покривати фактично більші операційні витрати порівняно з плановими, що зменшує фактичні прибутки підприємств та обмежує ресурси для фінансування капітальних проектів і подальше поліпшення технологічних систем.

Відсутніми є економічні стимули для здійснення інвестицій в комунальну галузь. Нині не з'ясовано питання щодо оподаткування житлово-комунальних послуг з метою здешевлення їхньої вартості та посилення фінансових стимулів до здійснення інвестицій. Чинна система оподаткування капітальних інвестицій не сприяє залученню коштів на їх реалізацію. У дійсності тільки 70% від суми, включеної в тариф на здійснення капітальних інвестицій, може залишитися для їхнього фінансування. Наприклад, якщо на впровадження проекту необхідно лише сто гривень, то до тарифу має бути включено сто сорок три гривні для того, щоб врахувати витрати з податку на прибуток.

Неузгодженою є практика застосування штрафних санкцій за несвоєчасну сплату підприємствами податків і санкцій щодо несвоєчасної оплати послуг населенням. У період дії заборони на стягнення пені з громадян при несвоєчасній оплаті ними спожитих житлово-комунальних послуг до підприємств комунального господарства застосовуються фінансові санкції за несвоєчасну сплату до державного бюджету податків, зборів та інших обов'язкових платежів. Зважаючи на те, що всі платежі до бюджету, включно зі штрафними санкціями, мають здійснюватись в грошовій формі, рівень фінансових зобов'язань підприємств більший, ніж зростання готівкових надходжень, що призводить до зменшення оборотних коштів підприємств.

Відсутність методик капітального та фінансового планування обмежує можливість підприємства приймати оптимальні рішення щодо вибору першочергових інвестиційних проектів і джерел їх фінансування.

Залишається обмеженою кількість інноваційних механізмів фінансування довгострокових проектів. Можна сказати, що на сьогодні не існує дієвих механізмів забезпечення комунального господарства технічними засобами на лізинговій основі, немає практики фінансування проектів водопровідно-каналізаційного та теплового господарства через випуск облігацій, недостатньо поширеною є практика залучення енергосервісних компаній (ЕСКО) для виконання цільових програм енергозбереження, впровадження передової техніки та технології, немає досвіду залучення коштів під гарантію страхових організацій тощо. Використання згаданих та інших механізмів потребує додаткового вивчення й аналізу.

Ми вважаємо, що реформування комунального господарства повинно бути спрямоване на запровадження в цій сфері ринкових умов господарювання.

Поширення позитивного досвіду реформування ЖКГ в регіонах України повинно створити умови для формування в галузі нормального конкурентного середовища, що у свою чергу дасть змогу активніше залучати до галузі приватний капітал.

Як зазначають експерти центру “СОЦІУМ”, реформування галузі тільки за рахунок внутрішніх ресурсів підприємств неможливе [93, c. 33].

За даними Держкомстату [108], від початку 2007 року населенням країни сплачено за житлово-комунальні послуги, включаючи погашення боргів попередніх періодів, 9519,2 млн. грн. (94,3% нарахованих за цей період сум).

Середні нарахування за житлово-комунальні послуги на одного власника особового рахунку в червні 2007 року порівняно з відповідним періодом 2006 року збільшились на 49,0% і з урахуванням електроенергії (з розрахунку 100 квт/г) становили 148,4 грн., що складає 10,9% середньомісячної заробітної плати штатного працівника, зайнятого в економіці (у червні 2006 року середні нарахування становили 9,4% середньомісячної заробітної плати). У червні 2007 року рівень оплати за житлово-комунальні послуги, включаючи погашення боргів попередніх періодів, становив 120,3%. У всіх регіонах, крім м. Києва (98,8%), показник був вище 100%. Заборгованість населення з оплати житлово-комунальних послуг зменшилась у червні 2007 року на 2,6% і на 10 липня 2007 року становила 7586,5 млн. грн, середній термін заборгованості населення за всі послуги становив 4,5 місяця. Від початку року заборгованість зросла в 16 регіонах. Найзначніше збільшення заборгованості відбулося в Автономній Республіці Крим, Одеській, Донецькій і Харківській областях (22,6 млн. грн – 10,0%). На виконання постанови Кабінету Міністрів України від 27.06.03 №976 “Про затвердження Порядку погашення реструктуризованої заборгованості та внесення поточних платежів за житлово-комунальні послуги” [211] у січні-червні 2007 року з населенням було укладено 71,4 тис. договорів щодо погашення реструктуризованої заборгованості. Загальна сума, на яку було укладено договори в частині погашення реструктуризованої заборгованості, становила 83,7 млн. грн., а сума внесених платежів з урахуванням довгострокових договорів становила 99,5 млн. гривень. З початку дії постанови з погашення реструктуризованої заборгованості (липень 2003 року) і дотепер було укладено 2578,3 тис. договорів на суму 1709,2 млн. грн. Сума внесених платежів становила 907,7 млн. грн [108].

Рада національної безпеки і оборони України 17 листопада 2006 року прийняла рішення “Про стан житлово-комунального господарства України та основні напрями його реформування”, яке було введено в дію Указом Президента України від 16 грудня 2006 року № 1093/2006 [254]. Проаналізувавши це рішення, можна зробити такі висновки:

Пріоритетними завданнями реформування житлово-комунального господарства на даному етапі є:

розвиток ринкових засад господарювання у сфері житлово-комунальних послуг, заохочення приватного підприємництва в цій сфері та залучення інвестицій;
удосконалення системи управління житлово-комунальним господарством, розвиток конкуренції та сучасних форм самоорганізації населення в даній сфері;
підвищення якості житлово-комунальних послуг;
удосконалення порядку формування та затвердження цін/тарифів на житлово-комунальні послуги та порядку регулювання діяльності суб'єктів природних монополій у сфері житлово-комунального господарства;
приведення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги до рівня економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво з одночасним впровадженням комплексу заходів, спрямованих на зниження необлікованих втрат води і теплової енергії та витрат енергоресурсів на виробництво житлово-комунальних послуг, удосконаленням системи соціального захисту малозабезпечених верств населення;
поетапна заміна пільг і субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг адресними грошовими виплатами на компенсацію вартості таких послуг населенню та забезпечення фінансування відповідних видатків державного бюджету в повному обсязі;
пріоритетне фінансування за рахунок коштів державного і місцевих бюджетів технічного переоснащення житлово-комунального господарства.

Враховуючи вказане рішення РНБО, Кабінет Міністрів України повинен розробити найближчим часом відповідні проекти законів про:

забезпечення ефективного використання енергетичних ресурсів;
державне регулювання у сфері надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної і гарячої води, водовідведення, а також утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, передбачивши вдосконалення системи органів державного регулювання у цій сфері, уточнення їх функцій і повноважень;
особливості передачі в оренду та концесію об'єктів централізованого водопостачання, теплопостачання та водовідведення різних форм власності з метою підвищення ефективності управління цими об'єктами та залучення інвестицій на їх оновлення;
внесення змін до законів України щодо особливостей використання теплоелектроцентралями, підприємствами комунальної теплоенергетики, індивідуальними користувачами різних джерел енергії, у тому числі відновлювальних;
внесення змін до Закону України “Про природні монополії” щодо вдосконалення засад державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій;
внесення змін до Закону України “Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004–2010 роки”, передбачивши за результатами аналізу її виконання уточнення поставлених завдань, строків їх реалізації та обсягів видатків на фінансування виконання Програми;
внесення змін до законодавчих актів щодо спрощення порядку реєстрації суб'єктів господарювання у сфері надання житлово-комунальних послуг та об'єднань співвласників багатоквартирних будинків, здійснення їх реєстрації в режимі “єдиного вікна”.

Крім цього, на Раду Міністрів Автономної Республіки Крим разом із Верховною Радою Автономної Республіки Крим місцеві державні адміністрації разом із відповідними органами місцевого самоврядування покладено обов’язки вжити заходів щодо:

забезпечення належного контролю за дотриманням підприємствами житлово-комунального господарства вимог законодавства щодо якості житлово-комунальних послуг;
розгляду питання про приведення тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій (зокрема вивезення побутових відходів), централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води, водовідведення до рівня економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво;
збільшення при доопрацюванні місцевих бюджетів на 2007 рік і підготовці проектів місцевих бюджетів на наступні роки видатків на фінансування заходів щодо розвитку житлово-комунального господарства. Слід зазначити, що при підготовці бюджетів на 2008 рік збільшено видатки на розвиток галузі. Так, наприклад, фінансування житлово-комунального господарства столиці 2008 року збільшилося майже втричі порівняно з 2006 роком. У 2008 році на програму “Твій дім, твоє подвір’я” виділено 251 млн. грн. Для порівняння з минулими роками, ця цифра максимально сягала 168 млн. грн. На ліфтове господарство цього року виділено 153,9 млн. грн., що дасть змогу здійснити заміну та ремонт понад 1 тис. ліфтів. Окрім того, вперше передбачено цільове фінансування прибудинкових територій у сумі 50 млн. грн. Значні кошти передбачено на будівництво нових сучасних дитячих і спортивних майданчиків у Києві – це 11,3 млн. грн. Столична влада активно розв’язує проблему інженерних мереж – цільове фінансування тут заплановане на рівні понад 100 млн. грн. Ця цифра рекордна для галузі за останні 10 років. Також на 8 млн. грн. буде встановлено лічильників на холодну і гарячу воду малозабезпеченим киянам [50];
впровадження у тримісячний строк після затвердження у встановленому порядку регіональних стандартів надання послуг з утримання будинків і прибудинкових територій економічно обґрунтованих граничних рівнів вартості виробництва одиниці теплової енергії;
здійснення до 1 січня 2008 року інвентаризації об'єктів комунальної власності житлово-комунального господарства, проведення фінансового аудиту суб'єктів господарювання комунальної власності з метою зменшення необлікованих втрат води і теплової енергії та витрат енергоресурсів на виробництво житлово-комунальних послуг;
забезпечення погашення заборгованості з виплати заробітної плати працівникам житлово-комунального господарства.

На наш погляд, дійсно необхідно розробити комплекс нормативно-правових актів щодо організації моніторингу результативності та ефективності житлово-комунальної реформи України та кожного регіону.

Як ми наголошували, однією з найважливіших проблем залишається недосконалість, а то й відсутність нормативної бази, тому треба прийняти певні нормативно-правові акти:

Податковий кодекс, де чітко прописати надходження ПДВ, сплаченого підприємствами ЖКГ до спеціального фонду бюджету та спрямування коштів фонду на реформування галузі;
Закон України “Про скасування тимчасової заборони щодо стягнення з громадян пені за несвоєчасне внесення плати за житлово-комунальні послуги”, адже економіка України розвивається і заробітна плата громадянам виплачується своєчасно;
Закон України “Про Банк житлово-комунального господарства”, де передбачити, що цей банк здійснював би пільгове кредитування всієї сфери ЖКГ. Цей банк має бути заснований за спільної участі держави, приватного капіталу та органів місцевого самоврядування;
Постанову Кабінету Міністрів України “Про формування тарифів на житлово-комунальні послуги”, у якій слід чітко передбачити принципи формування тарифів, які б відповідали сучасним європейським вимогам;
Положення “Про Національну комісію регулювання сфери житлово-комунальних послуг”, у якому чітко визначити статус цієї установи як регуляторного органу. Створення такого органу дозволить забезпечити належне планування фінансування заходів з реалізації соціальної політики держави, що спрямована на адресний захист малозабезпечених верств населення.

Висновки до розділу 3

Вивчивши зарубіжний досвід фінансування комунального господарства та проаналізувавши стан реформування житлово-комунального господарства в Україні, ми дійшли таких висновків:

1. Використання надання муніципальними службами послуг у розвинених країнах на основі міжтериторіальних угод (договорів на обслуговування), відповідно до яких адміністративно-територіальні утворення (наприклад, “city” в США) можуть заключати угоди на надання тих чи інших послуг (які вони не можуть надати споживачам самі або вважають їх надання власними силами нераціональним) з вищестоячими владними структурами (наприклад, урядами штатів), може бути перспективним і в Україні. Для реалізації цієї інституціональної моделі забезпечення послугами необхідно:

оцінити можливості комунальних служб, підприємств, організацій, звернувши увагу на якість послуг, що надаватимуться (відповідність стандартам якості, необхідному асортименту і лімітам витрат);
проаналізувати потреби різних груп населення в послугах, серед них і тих, які поки що не надаються;
розробити і налагодити механізм договірних взаємовідносин і розрахунків при укладенні угод між різними адміністративно-територіальним одиницям (територіальними громадами);
узагальнити інформацію про можливих виробників послуг в інших адміністративно-територіальних одиницях.

2. Нововведення в житлово-комунальній сфері розвинених країн, які базуються на раціональному поєднанні централізації і децентралізації, дали позитивні результати. Вони активізували ринок послуг і поліпшили умови для споживачів.

3. Значний досвід проведення конкурсів з благоустрою території, який практикується у Великобританії, Ізраїлі, Німеччині, США, доцільно запровадити і в нашій державі. При організації конкурсів за участю комунальних служб і приватних компаній потрібно виключати протекціонізм з боку місцевої влади при визначенні можливих переможців. Для остаточного надання підряду потрібне рішення виборного органу влади. При цьому учасники конкурсу можуть використовувати відвід членів комісії. При підрядах на міський благоустрій обов'язково враховується думка населення.

4. Вартує уваги й те, що державне регулювання комунальної інфраструктури не тільки не ліквідовано в країнах з розвиненою ринковою економікою, але й пройшло глибоку еволюцію під впливом специфічних потреб в тій чи іншій галузі житлово-комунального господарства. У зв'язку з цим слід зазначити, що досвід провідних індустріальних країн, території яких, географічні зони, структура управління подібні з Україною, є досить корисним. Державне обслуговування традиційно має перевагу в західноєвропейських країнах, а обслуговування приватними фірмами під контролем держави превалює у Великобританії і США.

5. Досвід зарубіжних країн свідчить про те, що місцеві органи влади несуть відповідальність за житлово-комунальний комплекс, спираючись на різноманітну підтримку регіонів і держави.

Відповідно до практики і теорії муніципальних фінансів, що стосується проблеми фінансування житлово-комунальних послуг населенням, у деяких європейських країнах і США рішення місцевої влади в галузі фінансової політики засновані на двох основних принципах – платоспроможності і споживання. Принцип платоспроможності означає, що кожен житель вносить плату за житлово-комунальні послуги відповідно до його можливостей. Відповідно до політичної і соціально-економічної ситуації вирішується на скільки більше повинен платити громадянин з більш високим рівнем доходів. Принцип споживання означає, що оплачувати товари і послуги, надані муніципалітетом, повинен той, хто ними користається. Принцип споживання прямо узгоджує доходи бюджету з видатками без прямих, або непрямих перерозподілів.

6. У світовій практиці виділяють три основні управлінські моделі організації роботи комунального комплексу, у яких безпосередньо відображено механізм фінансування: німецька (або північноєвропейська), французька й англійська. Тією чи іншою мірою всі вони були засновані на тому, що комунальна інфраструктура – це сфера відповідальності місцевої влади.

Вважаємо за необхідне підкреслити переваги французької моделі, яка, на наш погляд, є досить цікавою з точки зору запровадження окремих її елементів в управлінській діяльності комунального господарства.

Зокрема, нам імпонує використання концесійних схем, які можна одночасно розглядати як ефективне залучення інвестицій для фінансування комунального господарства. Показовим у цьому сенсі є досвід Угорщини, де окрема форма надання договірних послуг регламентується законом 1991 року “Про концесії”, який дозволяє місцевим органам влади використовувати свої основні фонди для отримання прибутку шляхом використання власності і здійснення права власності на майно. До деяких послуг, які надаються на основі концесій, входять експлуатація місцевих доріг і використання комунальних споруд (наприклад, водопроводу, каналізації, електромереж, газових мереж, центрального опалення і телекомунікацій). Проблема з наданням послуг на основі концесій пов'язана з тим, що більшість місцевих комунальних споруд є частиною великих регіональних або національних систем, які є в державній концесії. Таким чином, на практиці концесії, дозволені місцевим органам влади, можливі лише у сфері водопостачання, каналізації та місцевого мовлення. Цей досвід можна використати в нашій країні, прийнявши аналогічний нормативний акт “Про концесії у комунальному господарстві” на рівні закону.

7. Аналіз практики фінансування комунального господарства зарубіжних країн свідчить про те, що:

фінансування є однієї з найважливіших проблем житлово-комунального господарства, що стоїть перед місцевою і державною владою;
муніципальна влада несе відповідальність за ефективне функціонування житлово-комунального комплексу і формує джерела фінансування галузі;
існує правова регламентація окремих форм залучення коштів на розвиток комунального господарства;
держава, регулюючи ринок житлово-комунальних послуг, стежить за дотриманням загальних принципів і правил поведінки всіх суб'єктів ринку;
житлово-комунальні послуги надають як на ринковій, так і на неринковій (державній) основі;
ринок житлово-комунальних послуг в одних країнах характеризується монопольним становищем житлово-комунальних підприємств, в інших – конкурентним;
повній оплаті з боку населення підлягають лише ті комунальні послуги, виконання яких повністю ним контролюється (подача води, тепла, прибирання при будинкових територій, вивіз сміття тощо).

8. Реформування житлово-комунального господарства відбувалося в декілька етапів. Можна виділити такі основні етапи, які пов'язані з виданням нормативних актів щодо реформування галузі: І етап – до 1995 року (Постанови Ради Міністрів СРСР і УРСР відповідно 1967 і 1987 років); ІІ етап – від 1995 року, коли було розроблено Концепцію розвитку житлово-комунального господарства, до 2004 року; III етап – розпочався 2004 року з прийняттям Закону України, яким затверджено Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004–2010 роки) і триває дотепер.

9. Одним з найважливіших напрямків реформування житлово-комунального господарства є реорганізація ускладненої структури управління галуззю, яка склалася на початок реформи, і передача функцій управління на рівень органів місцевого самоврядування.

10. Оскільки якість управління комунальними підприємствами і система фінансових відносин цих підприємств з органами місцевого самоврядування значно залежить від останніх, то для усунення існуючих недоліків у системі управління комунальними підприємствами можливими напрямками її реформування можуть стати:

формування серед голів і працівників місцевих адміністрацій підходу до житлово-комунального господарства як до єдиного господарського комплексу, що виконує соціально необхідні функції. Для кардинальної зміни ставлення до реформи, що проводиться не тільки з боку споживачів, а й з боку місцевої влади, потрібне формування нової ідеології щодо ставлення до житлово-комунального комплексу району, при якій дана сфера економіки буде розглядатися не як збиткова галузь із постійними видатками бюджету на її підтримання, а як соціально-орієнтований господарський комплекс, значна частина підприємств якого може покривати свої витрати і формувати прибуток;
перехід до бюджетного фінансування у формі оплати послуг. При бюджетному фінансуванні затрат комунальних підприємств у формі відшкодування збитків у місцевих бюджетів з'являються додаткові фінансові ресурси внаслідок економії сум податку на додану вартість при його розподілі між бюджетами, причому дані ресурси направляються на фінансування різних потреб району. Але незважаючи на те, що для місцевого бюджету ця форма фінансування є основною, для посилення господарської самостійності комунальних підприємств необхідне поширення фінансування у вигляді оплати послуг, оскільки тільки при такій формі фінансування підприємства проявляється фактичний результат своєї діяльності, що підвищує матеріальну зацікавленість підприємств у результатах своєї діяльності і, зрештою, веде до зростання рентабельності даних підприємств і до поліпшення якості послуг, що надаються;
розподіл бюджетних коштів залежно від можливостей місцевого бюджету, потреб району і конкретних підприємств, а не залежно від власних рішень голови місцевої державної адміністрації. Оперативність і якість прийняття управлінських рішень, зокрема про своєчасне фінансування комунальних підприємств і виділення додаткових коштів для проведення робіт з капітального ремонту і здійснення капітальних вкладень, у багатьох місцевостях, як і раніше, залежить від стосунків районного (міського) голови і керівників комунальних підприємств. Більшістю територіальних громад складаються програми розвитку району (міста), у яких, зокрема, вказується участь коштів місцевого бюджету у фінансуванні будівництва об'єктів комунального господарства. У зв'язку з цим, фінансування витрат комунальних підприємств повинно відбуватись в межах виконання місцевого бюджету і здійснення програм розвитку району;
ведення обліку при складанні місцевого бюджету на наступний рік не тільки інвестиційних потреб району, а також додаткові видатки бюджету, які можуть виникнути при збільшенні протягом року тарифів на комунальні послуги. Унаслідок збільшення вартості електроенергії, допоміжних матеріалів протягом року може виникнути необхідність перегляду тарифів на комунальні послуги. Сучасний стан місцевих бюджетів, коли не всі заплановані видатки в повному обсязі і своєчасно покриваються, не дозволяє оперативно відреагувати на підвищення тарифів і покрити збільшені поточні затрати комунальних підприємств.

11. Треба розробити певні нормативно-правові акти щодо організації моніторингу результативності та ефективності житлово-комунальної реформи України та кожного регіону.

12. Слід зазначити, що не досить активно використовуються кредити вітчизняних комерційних банків, тому що ставки по них є непосильними для підприємств комунального господарства. Вбачається доцільним створити спеціалізований Банк житлово-комунального господарства, який би здійснював пільгове кредитування всієї сфери ЖКГ. Цей банк має бути заснований за спільної участі держави, приватного капіталу та органів місцевого самоврядування.

13. Однією з найважливіших проблем залишається недосконалість, а то й відсутність нормативної бази, тому необхідно прийняти певні нормативно-правові акти:

Податковий кодекс, де чітко прописати надходження ПДВ, сплаченого підприємствами ЖКГ до спеціального фонду бюджету та спрямування коштів фонду на реформування галузі;
Закон України “Про скасування тимчасової заборони щодо стягнення з громадян пені за несвоєчасне внесення плати за житлово-комунальні послуги”, адже економіка України розвивається і заробітна плата громадянам виплачується своєчасно;
Постанову Кабінету Міністрів України “Про формування тарифів на житлово-комунальні послуги”, в якій слід чітко передбачити принципи формування тарифів, які б відповідали сучасним європейським вимогам;
Положення “Про Національну комісію регулювання сфери житлово-комунальних послуг”, в якому чітко визначити статус цієї установи як регуляторного органу. Створення такого органу дозволить забезпечити належне планування фінансування заходів з реалізації соціальної політики держави, що спрямована на адресний захист малозабезпечених верств населення.

Висновки

Системний аналіз літературних джерел, нормативно-правових актів зарубіжний досвід щодо правового регулювання фінансування комунального господарства надав можливість зробити певні теоретичні висновки, вказати безпосередньо як на їхні недоліки, так і визначити загальні, які властиві для більшості з них та сформулювати пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства, зокрема:

1. Комунальне господарство – це сукупність підприємств і установ, які здійснюють на території місцевої громади господарську діяльність, спрямовану на задоволення колективних (суспільних) потреб населення.

2. Пропонується прийняти Закон України “Про фінансування комунального господарства”, що визначатиме правові основи забезпечення фінансування витрат, пов’язаних з функціонуванням і реформуванням комунального господарства та міститиме загальнотеоретичні положення щодо визначення основних понять. Зокрема, у законопроекті варто дати тлумачення таких термінів: “комунальне господарство”, “види комунального господарства”, “основні складові комунального господарства”, “джерела фінансування комунального господарства”, “принципи фінансування комунального господарства” тощо.

4. Фінансування комунальних підприємств здійснюється в основному з двох джерел:

оплата споживачів, якими можуть виступати населення, комерційні, громадські і бюджетні організації;
бюджетні дотації різниці в реальній вартості послуги і адміністративно встановленого рівня її оплати для того чи іншого споживача (населення).

5. Вважаємо, що пункт 13 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України потребує доповнення в частині визначення видатків бюджету – це публічні, безперервні, прямі витрати держави, органів місцевого самоврядування, пов'язані з їхнім функціонуванням, з приводу розподілу та використання централізованих фондів коштів для забезпечення виконання завдань і функцій держави та органів місцевого самоврядування.

6. Пропонується таке визначення фінансування державних або місцевих видатків: це врегульоване правовими нормами виділення (відпуск) державних або місцевих грошових коштів на безоплатній і безповоротній основі (за винятком встановлених законодавством умов зворотності і платності) для діяльності і розвитку підприємств, організацій і установ відповідно до їхніх завдань і функцій. Вважаємо, що саме таке визначення повинно бути закріплено в статті 2 Бюджетного кодексу України, оскільки в українському законодавстві не прийняте вживання терміна “муніципальні видатки”.

плановості, тобто видатки повинні плануватися на основі державних і місцевих планів і програм;
предметно-цільового призначення коштів, тобто кошти повинні бути використані лише на конкретні заходи і цілі;
доцільності виділення (надання) коштів, тобто необхідність обґрунтування фінансового забезпечення їхнього надання;
максимальної ефективності використання, тобто повне фінансове забезпечення публічних інтересів повинне досягатися при мінімальних витратах;
здійснення фінансового контролю для забезпечення дотримання фінансової дисципліни.

Це, на наш погляд, значно спростить процедуру виділення коштів на фінансування комунального господарства.

9. Аналіз особливостей фінансових правовідносин дає нам змогу сформулювати визначення фінансових правовідносин, які виникають у комунальному господарстві: це система грошових відносин, які виражають формування, розподіл і використання грошових фондів місцевого самоврядування, а також формування і використання грошових фондів окремих комунальних підприємств.

10. Виділивши грошові відносини, які належать до фінансових правовідносин комунального господарства, можна визначити їхні особливості.

Стабільна залежність підприємств комунального господарства від бюджетних асигнувань не дозволяє однозначно підійти до визначення місця фінансових правовідносин комунального господарства в системі фінансових правовідносин держави й органів місцевого самоврядування. При розгляді фінансів комунального господарства як складової фінансів галузей народного господарства з поля зору випадає ціла низка питань, пов'язаних з бюджетним фінансуванням, бюджетним плануванням, місцевим бюджетним процесом. Віднесення фінансів комунальних підприємств до центральної ланки фінансів – державного (місцевого) бюджету – виключає з розгляду питання утворення й використання грошових фондів як на рівні підприємств, так і цілому в галузі. Тому другою особливістю фінансових правовідносин комунального господарства є їхня належність як до галузевих фінансів (фінансів комунального господарства), так і до бюджету (державного і місцевих).

Третьою особливістю фінансових правовідносин комунального господарства є належність їх як до фінансів виробничої сфери, так і до фінансів соціально-культурної сфери, оскільки до складу галузі входять підгалузі, які виробляють продукцію і послуги виробничого призначення, і підгалузі, які виробляють послуги соціального характеру.

11. У юридичній літературі немає поняття фінансово-правового механізму комунального господарства, хоча науковці оперують поняттям “економіко-правовий механізм”. Коли йдеться про джерела формування фінансових ресурсів у різних галузях народного господарства, то, очевидно, потрібно вживати термін “фінансово-правовий механізм”.

12. Аналіз понять “фінансовий механізм” і “механізм правового регулювання” дозволив дати визначення фінансово-правового механізму комунального господарства: це система правових засобів і форм, за допомогою яких держава і органи місцевого самоврядування впливають на утворення фондів коштів, їхній розподіл і використання в комунальному господарстві.

У даному випадку правовими засобами є сукупність обумовлених платежів, стягнень, розрахунків, виплат, спрямованих на формування фінансування заходів щодо нормального функціонування комунального господарства. До правових заходів належить система організаційно-правових дій, які спрямовані на реалізацію фінансового механізму. Формами є використання фінансових ресурсів на суспільно значимі потреби відповідно до чинного законодавства.

13. Для створення оптимального механізму правового регулювання фінансування комунального господарства пропонується визначити поняття “комунальне замовлення” та розмежувати повноваження держави й органів місцевого самоврядування в Законі України “Про фінансування комунального господарства”, який пропонується прийняти, що дасть змогу чітко визначити терміни, етапи й нормативне забезпечення фінансування цієї галузі, а також з'ясувати скільки коштів витрачається безпосередньо державою й органами місцевого самоврядування на утримання житлово-комунального господарства та визначити як використовуються ці кошти.

14. Основними джерелами фінансування поточної діяльності і розвитку житлово-комунального господарства повинні стати:

кошти населення, що надходять у формі платежів за житлово-комунальні послуги;
кошти організацій-споживачів послуг у вигляді оплати за користування послугами житлово-комунального господарства;
асигнування з місцевого бюджету — прямі дотації за різницю в тарифах, що сплачуються населенням, і покриття субсидій і пільг, що надаються громадянам;
кошти від місцевих податків на утримання міської інфраструктури;
разові внески громадян для фінансування конкретних заходів щодо ремонту житлових будинків, об'єктів комунального господарства і з благоустрою населених пунктів, зокрема за рахунок банківських кредитів на ці цілі;
кошти місцевих бюджетів на розвиток і реконструкцію об'єктів житлово-комунального господарства даного муніципального утворення, на реалізацію програм розвитку житлово-комунального господарства, а також на підтримку розвитку міст, що мають недостатню містобудівну базу;
кошти державного бюджету, що виділяються на державну підтримку розвитку житлово-комунального господарства, забезпечення пільг з оплати будівництва, обслуговування і ремонту житла та інших об'єктів житлово-комунального господарства, установлені на рівні держави; кошти юридичних осіб, серед них фінансово-будівельних компаній, і громадян, що виступають інвесторами з будівництва об'єктів житлово-комунального господарства;
кошти акціонерних товариств, спеціально створених органами місцевого самоврядування, організаціями містобудівної бази та інших юридичних осіб;
кошти споживачів послуг у вигляді інвестиційної складової тарифу, що забезпечує часткове покриття витрат на реконструкцію і нове будівництво об'єктів житлово-комунального господарства.

15. Основні вимоги, які повинні бути враховані при передачі комунальних підприємств у делеговане управління і які дозволять створити сприятливий інвестиційний клімат незалежно від видів договорів і задіяних механізмів залучення інвестицій у житлово-комунальну сферу можна сформулювати так:

відміна місцевих і загальнодержавних податків, пов'язаних з інвестиціями в житлово-комунальне господарство. Процедура оподаткування, фінансові ризики і, зрештою, успіх інвестиційного проекту залежать від того, хто є позичальником, як організовано процес запозичень і виплати боргу, хто і за яких умов забезпечує інвестиції;
передача комунального підприємства в оренду як майнового комплексу. При цьому підприємство залишається комунальним і його діяльність регулюється місцевою владою, а всі збудовані концесіонером об'єкти і встановлене обладнання автоматично переходить у власність міста;
участь місцевої державної адміністрації в інвестиційних проектах хоча б на рівні 10–20 %, якщо розмір необхідних капіталовкладень не може бути повністю окупленим концесіонером протягом строку концесії. Ціна, яку концесіонер готовий заплатити за право експлуатації підприємства міської інженерної інфраструктури, залежить від технічного стану об'єкта, розміру капіталовкладень, які необхідно здійснити концесіонеру, розміру тарифу, що встановлюється, і норми рентабельності, строку концесії;
плата, яка стягується концесіонером за послуги, що надаються, повинна бути економічно обґрунтованою. Адже в міжнародній практиці підприємство-концесіонер продає послугу за тарифом, який включає фіксовану плату і плату за реально надану послугу, яка розраховується з урахуванням собівартості і встановленої договором норми рентабельності

16. Основне завдання при приведенні в дію концесійного механізму – забезпечувати фінансову привабливість вкладень інвестора, з одного боку, і захист суспільних інтересів – з другого.

Вважаємо, що концесія може виступати ефективним засобом управління комунальною власністю, разом з такими традиційними методами, як укладення договору оренди, передача майна в господарське відання або оперативне управління.

Необхідно внести доповнення до Закону України “Про концесії” від 16 липня 1999 року № 997-XIV у частині визначення суб'єкта, який залучатиме інвестиції в розвиток галузі комунального господарства.

У ролі суб'єкта господарювання, який залучатиме інвестиції, можуть виступати:

органи місцевої влади;
комунальне підприємство;
комунальне підприємство під поручительство органу місцевого самоврядування;
органи місцевої влади під поручительство Кабінету Міністрів України.

17. Тарифне регулювання в інвестиційному процесі повинно передбачати:

наявність пакета документів, що чітко регламентують процедуру затвердження тарифу, методику його формування, умови перегляду. Документи повинні бути відкритими для зацікавлених сторін, щоб потенційний інвестор завчасно міг з ними ознайомитися;
поступову відмову від перехресного субсидування. Чим менша різниця між тарифами для різних категорій споживачів, тим вища інвестиційна привабливість підприємства комунальної сфери;
формування тарифу з урахуванням витрат як на інвестиції, що здійснюються підприємством за рахунок власних коштів, так і на погашення кредитів і процентів;
можливість перегляду тарифів у випадку зміни зовнішніх чинників для уникнення фінансового збитку для будь-якої із зацікавлених сторін;
відповідальність органу, що здійснює регулювання, за рішення, що ним приймаються.

18. Залучення інвесторів до процесу реформування комунальної інфраструктури надасть ефект від інвестицій через вкладання грошей у суміжні галузі у вигляді замовлень на устаткування, комплектуючі, транспорт, що на практиці буде означати створення нових робочих місць.

Ми вважаємо, що підвищити інвестиційну привабливість комунального господарства можна, здійснивши такі заходи:

запропонувати для інвесторів, які вкладатимуть кошти в розвиток комунального господарства, додаткові пільги, наприклад, при сплаті місцевих податків і зборів;
утримувати тарифи на комунальні послуги незмінними на період реалізації інвестиційного проекту або забезпечувати покриття додаткових витрат, що виникатимуть в інвесторів через тривалий термін перегляду тарифів;
встановити граничний термін для перегляду і затвердження тарифів на комунальні послуги для зниження фінансових втрат як інвесторів, так і комунальних підприємств в умовах коливання цін на паливо і матеріали;
увести тристоронні договори, у яких передбачити не тільки права й обов'язки сторін (комунального підприємства, органу місцевого самоврядування, інвестора), але й межі втручання органу місцевого самоврядування в діяльність комунального підприємства або джерела покриття додаткових затрат, що виникатимуть в інвесторів через непередбачене втручання органів місцевого самоврядування в реалізацію інвестиційного проекту;
ліквідувати перехресне фінансування для забезпечення рівного доступу інвесторів до аналогічних комунальних підприємств.

19. Використання надання муніципальними службами послуг у розвинених країнах на основі міжтериторіальних угод (договорів на обслуговування), відповідно до яких адміністративно-територіальні утворення (наприклад, “city” в США) можуть заключати угоди на надання тих чи інших послуг (які вони не можуть надати споживачам самі або вважають їхнє надання власними силами нераціональним) з вищестоячими владними структурами (наприклад, урядами штатів), може бути перспективним і в Україні. Для реалізації цієї інституціональної моделі забезпечення послугами необхідно:

оцінити можливості комунальних служб, підприємств, організацій, звернувши увагу на якість послуг, що надаватимуться (відповідність стандартам якості, необхідному асортименту і лімітам витрат);
проаналізувати потреби різних груп населення в послугах, зокрема й тих, які поки що не надаються;
розробити і налагодити механізм договірних взаємовідносин і розрахунків при укладенні угод між різними адміністративно-територіальним одиницям (територіальними громадами);
узагальнити інформацію про можливих виробників послуг в інших адміністративно-територіальних одиницях.

20. Нововведення в житлово-комунальній сфері розвинених країн, які базуються на раціональному поєднанні централізації і децентралізації, дали позитивні результати. Вони активізували ринок послуг і поліпшили умови для споживачів.

21. Значний досвід проведення конкурсів з благоустрою території, який практикується у Великобританії, Ізраїлі, Німеччині, США, доцільно запровадити і в нашій державі. При організації конкурсів за участю комунальних служб і приватних компаній слід виключати протекціонізм з боку місцевої влади при визначенні можливих переможців. Для остаточного надання підряду потрібне рішення виборного органу влади. При цьому учасники конкурсу можуть використовувати відвід членів комісії. При підрядах на міський благоустрій обов'язково враховується думка населення.

22. Вартує уваги й те, що державне регулювання комунальної інфраструктури не тільки не ліквідоване в країнах з розвиненою ринковою економікою, але й пройшло глибоку еволюцію під впливом специфічних потреб у тій чи іншій галузі житлово-комунального господарства. У зв'язку з цим слід зазначити, що досвід провідних індустріальних країн, території яких, географічні зони, структура управління подібні з Україною, є досить корисним. Державне обслуговування традиційно має перевагу в західноєвропейських країнах, а обслуговування приватними фірмами під контролем держави превалює у Великобританії і США.

23. Досвід зарубіжних країн свідчить про те, що місцеві органи влади несуть відповідальність за житлово-комунальний комплекс, спираючись на різноманітну підтримку регіонів і держави.

Відповідно до практики і теорії муніципальних фінансів, що стосується проблеми фінансування житлово-комунальних послуг населенням, у деяких європейських країнах і США рішення місцевої влади в галузі фінансової політики засновані на двох основних принципах – платоспроможності і споживання. Принцип платоспроможності означає, що кожен житель вносить плату за житлово-комунальні послуги відповідно до його можливостей. Відповідно до політичної і соціально-економічної обстановки вирішується на скільки більше повинен платити громадянин з більш високим рівнем доходів. Принцип споживання означає, що оплачувати товари і послуги, надані муніципалітетом, повинен той, хто ними користається. Принцип споживання прямо узгоджує доходи бюджету з видатками без прямих, або непрямих перерозподілів.

24. У світовій практиці виділяють три основні управлінські моделі організації роботи комунального комплексу, у яких безпосередньо відображено механізм фінансування: німецька (або північноєвропейська), французька й англійська. Тією чи іншою мірою всі вони були засновані на тому, що комунальна інфраструктура – це сфера відповідальності місцевої влади.

Зокрема, нам імпонує використання концесійних схем, які можна одночасно розглядати як ефективне залучення інвестицій для фінансування комунального господарства. Показовим у цьому сенсі є досвід Угорщини, де окрема форма надання договірних послуг регламентується законом 1991 року “Про концесії”, який дозволяє місцевим органам влади використовувати свої основні фонди для отримання прибутку шляхом використання власності і здійснення права власності на майно. До деяких послуг, які надаються на основі концесій, входять експлуатація місцевих доріг і використання комунальних споруд (наприклад, водопроводу, каналізації, електромереж, газових мереж, центрального опалення і телекомунікацій). Проблема з наданням послуг на основі концесій пов'язана з тим, що більшість місцевих комунальних споруд є частиною великих регіональних або національних систем, які є в державній концесії. Таким чином, на практиці, концесії, дозволені місцевим органам влади, можливі лише у сфері водопостачання, каналізації та місцевого мовлення. Цей досвід можна використати в нашій країні, прийнявши аналогічний нормативний акт “Про концесії у комунальному господарстві” на рівні закону.

25. Аналіз практики фінансування комунального господарства зарубіжних країн свідчить про те, що:

фінансування є однієї з найважливіших проблем житлово-комунального господарства, що стоїть перед місцевою і державною владою;
муніципальна влада несе відповідальність за ефективне функціонування житлово-комунального комплексу і формує джерела фінансування галузі;
існує правова регламентація окремих форм залучення коштів на розвиток комунального господарства;
держава, регулюючи ринок житлово-комунальних послуг, стежить за дотриманням загальних принципів і правил поведінки всіх суб'єктів ринку;
житлово-комунальні послуги надають як на ринковій, так і на неринковій (державній) основі;
ринок житлово-комунальних послуг в одних країнах характеризується монопольним становищем житлово-комунальних підприємств, в інших – конкурентним;
повній оплаті з боку населення підлягають лише ті комунальні послуги, виконання яких повністю ним контролюється (подача води, тепла, прибирання при будинкових територій, вивіз сміття тощо).

26. Реформування житлово-комунального господарства відбувалося в декілька етапів. Можна виділити такі основні етапи, які пов'язані з виданням нормативних актів щодо реформування галузі:

І етап – до 1995 року (Постанови Ради Міністрів СРСР і УРСР відповідно 1967 і 1987 років);

III етап – розпочався 2004 року з прийняттям Закону України, яким затверджено Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004–2010 роки) і триває дотепер.

27. Одним з найважливіших напрямків реформування житлово-комунального господарства є реорганізація ускладненої структури управління галуззю, яка склалася на початок реформи, і передача функцій управління на рівень органів місцевого самоврядування.

28. Оскільки якість управління комунальними підприємствами і система фінансових відносин цих підприємств з органами місцевого самоврядування значно залежить від останніх, то для усунення існуючих недоліків у системі управління комунальними підприємствами можливими напрямками її реформування можуть стати:

формування серед голів і працівників місцевих адміністрацій підходу до житлово-комунального господарства як до єдиного господарського комплексу, що виконує соціально необхідні функції. Для кардинальної зміни ставлення до реформи, що проводиться не тільки з боку споживачів, а й з боку місцевої влади, необхідне формування нової ідеології щодо ставлення до житлово-комунального комплексу району, при якій дана сфера економіки буде розглядатися не як збиткова галузь з постійними видатками бюджету на її підтримання, а як соціально-орієнтований господарський комплекс, значна частина підприємств якого може покривати свої витрати і формувати прибуток;
перехід до бюджетного фінансування у формі оплати послуг. При бюджетному фінансуванні затрат комунальних підприємств у формі відшкодування збитків у місцевих бюджетів з'являються додаткові фінансові ресурси внаслідок економії сум податку на додану вартість при його розподілі між бюджетами, причому дані ресурси направляються на фінансування різних потреб району. Але незважаючи на те, що для місцевого бюджету ця форма фінансування є основною, для посилення господарської самостійності комунальних підприємств необхідне поширення фінансування у вигляді оплати послуг, оскільки тільки при такій формі фінансування підприємства проявляється фактичний результат своєї діяльності, що підвищує матеріальну зацікавленість підприємств у результатах своєї діяльності і, зрештою, веде до зростання рентабельності даних підприємств і до поліпшення якості послуг, що надаються;
розподіл бюджетних коштів залежно від можливостей місцевого бюджету, потреб району і конкретних підприємств, а не залежно від власних рішень голови місцевої державної адміністрації. Оперативність і якість прийняття управлінських рішень, зокрема про своєчасне фінансування комунальних підприємств і виділення додаткових коштів для проведення робіт з капітального ремонту і здійснення капітальних вкладень, у багатьох місцевостях, як і раніше, залежить від стосунків районного (міського) голови і керівників комунальних підприємств. Більшістю територіальних громад складаються програми розвитку району (міста), у яких, зокрема, вказується участь коштів місцевого бюджету у фінансуванні будівництва об'єктів комунального господарства. У зв'язку з цим, фінансування витрат комунальних підприємств повинно відбуватись у межах виконання місцевого бюджету і здійснення програм розвитку району;
ведення обліку при складанні місцевого бюджету на наступний рік не тільки інвестиційних потреб району, а також додаткові видатки бюджету, які можуть виникнути при збільшенні протягом року тарифів на комунальні послуги. Унаслідок збільшення вартості електроенергії, допоміжних матеріалів протягом року може виникнути необхідність перегляду тарифів на комунальні послуги. Сучасний стан місцевих бюджетів, коли не всі заплановані видатки в повному обсязі і своєчасно покриваються, не дозволяє оперативно відреагувати на підвищення тарифів і покрити збільшені поточні затрати комунальних підприємств.

29. Необхідно розробити певні нормативно-правові акти щодо організації моніторингу результативності та ефективності житлово-комунальної реформи України та кожного регіону.

30. Слід зазначити, що не досить активно використовуються кредити вітчизняних комерційних банків, тому що ставки по них є непосильними для підприємств комунального господарства. Вбачається доцільним створити спеціалізований Банк житлово-комунального господарства, який би здійснював пільгове кредитування всієї сфери ЖКГ. Цей банк має бути заснований за спільної участі держави, приватного капіталу та органів місцевого самоврядування.

31. Однією з найважливіших проблем залишається недосконалість, а то й відсутність нормативної бази, тому необхідно прийняти певні нормативно-правові акти:

Податковий кодекс, де чітко прописати надходження ПДВ, сплаченого підприємствами ЖКГ до спеціального фонду бюджету та спрямування коштів фонду на реформування галузі;
Закон України “Про скасування тимчасової заборони щодо стягнення з громадян пені за несвоєчасне внесення плати за житлово-комунальні послуги”, адже економіка України розвивається і заробітна плата громадянам виплачується своєчасно;
Постанову Кабінету Міністрів України “Про формування тарифів на житлово-комунальні послуги”, у якій слід чітко передбачити принципи формування тарифів, які б відповідали сучасним європейським вимогам;
Положення “Про Національну комісію регулювання сфери житлово-комунальних послуг”, у якому чітко визначити статус цієї установи як регуляторного органу. Створення такого органу дозволить забезпечити належне планування фінансування заходів з реалізації соціальної політики держави, що спрямована на адресний захист малозабезпечених верств населення.

Список використаних джерел

Аванесян В.Р. Подход к анализу предприятий ЖКХ как объекта инвестиций // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. – 1999. – № 7. – С. 57–61.
Авдеев В.В., Яганов В.М., Чернышев Л.Н. Экономические правоотношения в ЖКХ: опыт проблемы, документы. – М., 1996–1997. – Т. 1–4.
Александров А.М., Вознесенский Э.А. Финансы социализма. – М.: Финансы, 1974. – 335 с.
Алексеев С.С. Теория права. – Харьков: Изд-во БЕК, 1994. – 224 с.
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.П. Алехина. – М.: Зерцало-М, 2003. – 594 с.
Аллахвердян А.А. Некоторые вопросы теории советских финансов. – М.: Госфиниздат, 1951. – 211 с.
Андрейцев В.І. Екологічне право: Курс лекцій: Навч. посібник для юрид. фак. вузiв. – К.: Вентурi, 1996. – 186 с.
Асоціація міст України [Електронний ресурс]: Досвід міста Южноукраїнська щодо реформування ЖКГ. – Режим доступу: http://www.auc.org.ua/yuzhnoukrainsk – Заголовок з екрана.
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М.: Юрид. лит., 1997. – 400 с.
Базаров Г.В., Толстиков А.И., Ахмеджанов Т.Ю. и др. Роль финансов в социально-экономическом развитии страны. – М.: Финансы и статистика, 1986. – 230 с.
Баканов М.И., Шеремет А.Д. Теория экономического анализа. – М.: Финансы и статистика, 1993. – 348 с.
Балабанов И.Т. Анализ и планирование финансов хозяйствующего субъекта. – М.: Финансы и статистика, 1998. – 112 с.
Бессонова Н.Е. Экономика и управление в бытовом и жилищно-коммунальном обслуживании, городском хозяйстве. Учебное пособие. – Л.: ЛИЭИ, 1991. – 253 с.
Бекерская Д.А. Правовое регулирование специальных (внебюджетных) средств бюджетных учреждений: Учеб. пособ. /Одесский ун-т. – Одесса: ОГУ, 1973. – 44 с.
Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. – М.: Юрид. лит., 1976. – 176 с.
Бойко-Бойчук О. Стратегії розвитку міст України: практичний посібник. – К.: Пульсари, 2002. – 156 с.
Большой экономический словарь / Под ред. А.И. Азримяна. – 2-е изд., доп. и перераб. – М.: Институт новой экономики, 1997. – 864 с.
Большой юридический словарь / Под ред.Сухарева А.А., Зорькина В.Д., Крутских В.С. – М.: ИНФРА-М, 1999.
Бюджет 2008: Україні – процвітання, українцям – достойний рівень життя. – К.: Кабінет Міністрів України, 2007. – 20 с.
Вальхсхьофер Ю. Інвестиційні проекти на комунальному рівні: конспект лекцій / Упоряд. Л.В. Поляк; Редкол.: Л.В. Поляк (голова) та ін.; Чернів. регіон. центр підвищ. кваліфікації держ. службовців і кер. держ. підприємств, установ і орг., Фонд Г. Зайделя (ФРН). – Чернівці: Прут, 2000. – 111 с.: іл., табл.
Василик О.Д. Державні фінанси України. – К.: Вища школа, 1997. – 383 с.
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. – М.: Наука, 1996. – 467 с.
Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством: Учебное пособие. – М.: Дело, 1998. – 126 с.
Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР (на материалах союзной республики). – К.: Вища школа, 1981. – 234 с.
Воронова Л.К. Про вдосконалення фінансового законодавства // Проблеми фінансового права: Матеріали міжнародної наукової конференції. – Чернівці: Вид-во “Рута”, 1996. – С. 16–25.
Воронова Л.К. Теоретические основы правового регулирования расходов государственных бюджетов союзных республик: Автореф. дис… докт. юрид. наук: 12.00.02 / Моск. ордена Ленина и ордена Трудового Красного Знамени гос. ун-т им. М.В. Ломоносова. – М., 1982. – 41 с.
Воронова Л.К. Фінансове право України: Підручник. – К.: Прецедент; Моя книга, 2006. – 448 с.
Глух М.В. Економіко-правовий механізм фінансування комунального господарства // Науковий вісник Національної академії державної податкової служби України. – 2003. – № 4 (22). – С. 169–174.
Глух М.В. Зарубіжний досвід державного управління в системі житлово-комунального господарства // Науковий вісник Національної академії державної податкової служби України. – 2005. – № 4 (31). – 200–207.
Глух М.В. Фінансова діяльність органів місцевого самоврядування у комунальній сфері // Науковий вісник Національного університету державної податкової служби України. – 2006. – № 1–2 (33–34). – С. 178–183.
Глухарев К.Л. Правовые формы государственных расходов СССР на здравоохранение: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02. – М., 1984. – 21 с.
Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Автореф. дисс… докт. юрид. наук: 12.00.12 / Московская государственная юридическая академия. – М., 1996. – 42 с.
Государственное управление в СССР в условиях научно-технической революции / Азовкин И.А., Вишняков В.Г., Воробьев Н.Ф., Давитнидзе И.Л. и др.; Отв. ред. Пискотин М.И. – М.: Наука, 1978. – 407 c.
Гринюк Р.Ф. Правовий статус комунального підприємства в Україні: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.04 / НАН України; Інститут економіко-правових досліджень. – Донецьк, 2001. – 20 с.
Грищенко К.Г. Правове регулювання видатків на вищу освіту: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.07 / Київ. нац. ун-т імені Тараса Шевченка. – К., 1999. – 18 с.
Гусева В.В. Правовое регулирование бюджетных расходов на науку: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Ордена Трудового Красного Знамени Ин-т государства и права Академии наук СССР. – М., 1976. – 17с.
Державна та комунальна власність в Україні / Бюлетень законодавства і юридичної практики. – К.: Юрінком Інтер, 2002. – 448 с.
Добровец Е.Б. Концессия как инструмент модернизации коммунальных предприятий // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. – 1999. – № 8. – С. 82–90.
Документы VII Международной конференции местных властей из серии “Ход реформ на местном уровне”. – СПб., 1997. – 279 с.
Дронов А.А. Перспективы финансирования ЖКХ на 2001 год и среднесрочную перспективу // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. – 2000. – № 9. – С. 10–14.
Дьяченко В.П. Вопросы теории финансов. – М.: Наука, 1957. – 107 с.
Ермакова Т.С. Финансовое правоотношение: Учебное пособие. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1985. – 34 с.
Житло та комунальні послуги: законодавство і судова практика / Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – 272 с.
Житлові, комунальні та господарські послуги: Бібілогр. покажч. / Упоряд. Погребна О.О.; Відділ інформаційно-бібліотечного забезпечення Інформаційного управління Апарату Верховної Ради України; Національна парламентська бібліотека України. – К., 2004. – Режим доступу: http://www.rada.gov.ua/LIBRARY/bibliogr/poslugi.html – Заголовок з екрана.
Заверуха О.Б. Бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування в Україні: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.07 / Київський національний ун-т ім. Тараса Шевченка. – К., 2001. – 20 с.
Запольский С.В. Правовые вопросы самофинансирования предприятий в условиях полного хозяйственного расчета: Финансово-правовой аспект: Автореф. дисс… докт. юрид. наук: 12.00.02 / Всесоюзный научно-исследовательский институт советского государственного строительства и законодательства. – М., 1989. – 45 с.
Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран: Восточной Европы и Азии [Текст]: Учебник для вузов / Д.Л. Златопольский; МГУ им. М.В. Ломоносова. Юрид. фак. – М.: Зерцало, 1999. – 306 с.
Ивлева Г.Ю. Муниципальная собственность как социально-экономическая форма функционирования городского хозяйства: Дис… канд. экон. наук: 08.00.01 – М., 1996. – 226 с.
Іванов В. Реформа ЖКГ в Естонії: жорстко, але ефективно // Партнери. – 2005. – № 69 – Режим доступу до журн.: http://www.cpp.org.ua/ aspekts/112
Інформація прес-служби Київської міської державної адміністрації. – Режим доступу: http://prokiev.com.ua/ukr/news/2008/01/24/160959.html – Заголовок з екрана.
Інформація про стан реалізації Загальнодержавної програми реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004-2010 роки, затвердженої Законом України від 24.06.2004 № 1869-IV, у 2006 році – Режим доступу: http://minbud.gov.ua/kg/ref.shtml?ref/2007.03.05.shtm – Заголовок з екрана.
Кадькаленко С.Т. Правовые основы финансовой деятельности областного Совета народных депутатов: Автореф. дисс… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Министерство высшего и среднего специального образования Украинской ССР. Харьковский юридический институт им. Ф.Э. Дзержинского. – Харьков, 1983. – 15 с.
Карасева М.В. Некоторые правовые проблемы государственных доходов и расходов в Российской Федерации // Правове регулювання державних доходів та видатків: Доклади та виступи на міжнар. науково-практичній конференції, 24–26 вересня 1998 року. – Х.: Академія правових наук України, 1998. – С. 152.
Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебн. – М.: Юристъ, 1999. – 256 с.
Карасева М.В. Финансовое правоотношение. – Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 1997. – 304 с.
Кирсанов С.А. Жилищно-коммунальные услуги в системе муниципального управления. – СПб., 2000. – 207 с.
Ковалёва А.М. Финансы: Учебное пособие. – М.: Финансы и статистика, 1997. – 336 с.
Коментар до Конституції України. – К., 1996. – 321с.
Костицький В.В. Економіко-правовий механізм охорони навколишнього природного середовища: теорія та практика: Автореф. дис… докт. юрид. наук: 12.00.06 / Інститут держави і права імені В.М. Корецького – К., 2004. – 43 с.
Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права. – Саратов: Поволжская академия государственной службы, 2000. – 208 с.
Крохина Ю.А. Особенности правового режима государственных и муниципальных целевых денежных фондов // Финансовое право. – 2003. – № 3. – С. 7–10.
Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. проф. Н.И. Химичевой. – М.: Изд-во НОРМА, 2001. – 352 с.
Кубрак И.А. Организационно-экономические основы совершенствования управления жилищно-коммунальным хозяйством крупного города. – М.: ИНФРА-М, 2003. – 194 с.
Кузнецова И.Н. История государства и права славянских народов. – Минск, 1998. – Режим доступу – http://www.in1.com.ua/book/9878/3493/
Кузнєцова С.В. Правове забезпечення фінансування у сфері охорони навколишнього природного середовища: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.06 / НАН України; Інститут держави і права ім. В.М. Корецького. – К., 2000. – 20 с.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Юристъ, 1997. – 428 с.
Куфакова Н.А. Правовое регулирование финансирования бюджетных учреждений СССР: Автореф. дис… канд. юрид. наук / Моск. Ордена Ленина и ордена Трудового Красного Знамени гос. ун-т им. М.В. Ломоносова. – М., 1955. – 14 с.
Лепешкин А.И. Советы – власть трудящихся (1917–1936 гг.). – М.: Юридическая литература, 1966. – 575 с.
Лилик О.Я. Державні та муніципальні послуги в зарубіжних країнах // Науково-дослідний фін. ін-т. Наукові праці. – К., 2001. – Вип. 3 (15). – С. 30–34.
Лилик О.Я. Фінансування громадських послуг у зарубіжних країнах // Фінанси України. – 2002. – № 1. – С. 130–137.
Маликова И.П. О фактической задолженности местных бюджетов перед организациями ЖКХ // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. – 1998. – № 11. – С. 65–71.
Марголина Н.Л. Финансы жилищно-коммунального хозяйства: Учебное пособие. – Л.: ЛФЭИ, 1986. – 284 с.
Массарыгин Ф.С. Дискуссионные вопросы социалистических финансов. – М.: Финансы и статистика, 1979. – 192 с.
Материалы Второй всероссийской конференции “Новая концепция ценообразования в ЖКХ России. Практика и задачи по регулированию цен и тарифов” // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. – 1999. – № 6. – С. 2–64.
Материалы Семинара-совещания работников ЖКХ „Особенности нового этапа реформирования ЖКХ в России”. – Кострома, 22.04.99 // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. – 1999. – № 6. – С. 68–80.
Махонь Е.И. Финансы коммунального хозяйства и их развитие в современных условиях (на примере Санкт-Петербурга): Автореф. дисс… канд. экон. наук. – СПб.: СПбУЭФ, 1992. – 16 с.
Мельникова М. Розвиток комунальної інфраструктури господарського комплексу міста // Аспекти самоврядування. – 2005. – № 5 (31). – Режим доступу до журн.: http://www.cpp.org.ua/aspekts/118
Минц И.Г. Финансирование муниципального заказа на жилищно-коммунальное обслуживание. // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. – 2000. – № 8. – С. 49–59.
Мировой опыт ведения жилищно-коммунального хозяйства. // Компас. – 2001. – № 25. – С. 3–29.
Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. – М.: Белые альвы, 1996. – 400 с.
Мишина Н., Фельман Е. Местное самоуправление: понятийно-терминологический состав в теории и законодательстве // Юридический вестник. – 1999. – № 4. – С. 99–102.
Морозов О.А. Финансовые аспекты деятельности предприятий системы жизнеобеспечения города: Дисс… канд. экон. наук: 08.00.10 / С.-Петерб. гос. ун-т экономики и финансов. – СПб., 2000. – 162 с.
Москаленко Е.Г. Особенности реформирования жилищно-коммунальной сферы за рубежом // В сб. тезисов-докладов научно-практической конференции ППС Санкт-Петербургского технологического института сервиса МГАСБУ, 17–18 декабря, 1997 г. – СПб.: СПбТИС, 1998. – С. 164–171.
Муніципальне право України: Підручник / В.Ф. Погорілко, О.Ф. Фрицький, М.О. Баймуратов та ін.; За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. – Стер. вид. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – 352 с.
Надання житлово-комунальних послуг населенню. – Режим доступу: http://tariffreform.padco.kiev.ua/ukr/PUBLICATIONS/publications.html – Заголовок з екрана.
Найден С.Н. Формирование регионального рынка жилищно-коммунальных услуг. Дис… канд. экон. наук. – Хабаровск, 2000. – 206 с.
Нечай А.А. Актуальні питання фінансового права: правові основи публічних накопичувальних фондів: Монографія. – Чернівці: Рута, 2004. – 376 с.
Нечай А.А. Правові проблеми регулювання публічних видатків у державі: Автореф. дис… докт. юрид. наук: 12.00.07 / Київський нац. ун-тет імені Тараса Шевченка. – К., 2005. – 33 с.
Нечай А.А. Правові проблеми фінансування державних видатків в Україні на національному та місцевому рівнях // Правове регулювання державних доходів та видатків: Доклади та виступи на Міжнар. науково-практичній конференції, 24–26 вересня 1998 року. – Х.: Академія правових наук України, 1998. – С. 229–239.
Нечай А.А. Проблеми вдосконалення правового регулювання соціально-культурних видатків та фінансування соціального забезпечення населення // Проблеми фінансового права. Міжнародна наукова конференція. – Чернівці: Вид-во “Рута”. – 1996. – 266 с.
Нечай Г.А. Правові основи фінансування витрат на культуру в Україні: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Київ. нац. ун-т імені Тараса Шевченка. – К., 1995. – 20 с.
Никольский П.С. Финансы в системе хозяйственного механизма управления промышленностью. – М.: Финансы и статистика, 1982. – 127 с.
Огляд стану і напрямів реформування житлово-комунального господарства в Україні / Експертно-аналітичний центр “Соціум”. – К., 2005. – 37 с.
Олійник Н. Сучасний стан житлово-комунального господарства та заходи щодо його реформування // Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні. – К., 2001. – Т. 2 – С. 204–208.
Онищук Г. Економіка житлово-комунального господарства: нові підходи у формуванні цінової і тарифної політики // Економіка України. – 2001. – № 7. – С. 22–28.
Онищук Г.І. Проблеми розвитку міського комплексу України: теорія і практика: Монографія / За ред. С.І. Дорогунцева. – К.: Наук. світ, 2002. – 439 с.
Осипенко И.Н. Менеджмент в жилищно-коммунальном хозяйстве: Учеб. пособие для студентов вузов. – Х.: Основа, 1999. – 352 с.: ил., табл.
Основи житлової політики України у сфері регулювання плати за утримання житла та надання комунальних послуг: Бібілогр. покажч. / Упоряд. Погребна О.О.; Відділ інформаційно-бібліотечного забезпечення Інформаційного управління Апарату Верховної Ради України; Національна парламентська бібліотека України. – К., 2003. – Режим доступу: http://www.rada.gov.ua/LIBRARY/bibliogr/poslugi.html – Заголовок з екрана.
Пацурківський П.С. Правові засади фінансової діяльності держави: проблеми методології. – Чернівці: ЧДУ, 1997. – 244 с.
Пацурківський П.С. Проблеми теорії фінансового права. – Чернівці: ЧДУ, 1998. – 275 с.
Пешин М.Л. Муниципальное право: схемы и комментарии: Учебное пособие. – М.: Статут, 2001. – 264 с.
Писарева Е.Г. Правовое регулирование финансовой деятельности государственных высших учебных заведений: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.12 / Саратов. гос. академия права. – Саратов, 1998. – 190 с.
Пискотин М.И. Советское бюджетное право: основные проблемы. – М.: Юрид. лит., 1971. – 312 с.
Платонова Н.А. Финансы коммунальных предприятий в условиях реформирования жилищно-коммунального хозяйства. – М., 2003. – 204 с.
Полуянов В.П. Теория и практика реформирования предприятий в коммунальном хозяйстве (методологический аспект) / НАН Украины; Ин-т эконом. пром-ти. – Донецк, 2001. – 244 с.
Поляк Г.Б. Финансовый менеджмент: Учебник для ВУЗов. – М.: Финансы, ЮНИТИ, 1997. – 518 с.
Постовой Н.В. Муниципальное право. – М.: Новый юрист, 1998. – 349 с.
Про оплату населенням житлово-комунальних послуг у червні 2007 р. (станом на 10 липня 2007 р.), за даними Держкомстату. – Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=87333193&cat_id=35884 – Заголовок з екрана.
Радіозвернення Президента України від 25 лютого 2006 року // Урядовий кур’єр. – 2006. – № 40. – С. 1–2.
Реформування житлово-комунального господарства (події після ІХ Всеукраїнських муніципальних слухань) // Кур’єр місцевого самоврядування. –2004. – № 2. – 74 с.
Реформування житлово-комунального господарства України потребує залучення інвестицій. – Режим доступу: www.minjkg.gov.ua/ index.php?id=97 – Заголовок з екрана.
Рибак А.І., Беляєв О.М. Деякі напрямки реформи житлово-комунального господарства: Збірник наук. праць “Управління проектами та розвиток виробництва” (Укр. асоц. управління проектами; Східноукраїнський державний університет; Ін-т економ. упр-ня та госп. права). – 2000. – № 1. – С. 65–71.
Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. – М.: Госюриздат, 1960. – 193 с.
Сабанти Б.М. Теория финансов: Учебное пособие. – М.: Менеджер, 1998. – 168 с.
Савинов С.В. Правовое регулирование финансового обеспечения деятельности органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.14 / Саратов. гос. академия права. – Саратов, 2001. – 200 с.
Селюков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления (проблемы правового регулирования). – М.: Национальный институт бизнеса, 2003. – 316 с.
Семчук Г.М. Доповідь Голови Комітету на розширеному засіданні колегії Держжитлокомунгоспу “Про хід реформування житлово-комунального господарства України” від 22 липня 2003 р., м. Київ. – Режим доступу: http://www.djkg.gov.ua – Заголовок з екрана.
Сенчагов В.К. Финансовые ресурсы народного хозяйства. – М.: Финансы и статистика, 1982. – 207 с.
Сенчагов В.К. Финансовый механизм и его роль в повышении эффективности производства. – М.: Финансы, 1979. – 61 с.
Сирота А.І. Правові основи фінансування органів Служби безпеки України: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.07 / Київський ун-т ім. Тараса Шевченка. – К., 1996. – 22 с.
Скакун О.Ф. Теорія держави і права: Підручник / Пер. з рос. – Харків: Консум, 2001. – 656 с.
Скакун Ю.В. Правові основи фінансування видатків рекреаційних підприємств, які мають власну базу розміщення (на прикладі Автономної Республіки Крим): Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.07 / Київський національний ун-т ім. Тараса Шевченка. – К., 2003. – 20 с.
Словарь иностранных слов и выражений / Авторы-составители Трус Н.В., Шубина Т.Г. – Минск: Литература, 1997.
Советское финансовое право: Учебн. / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. – М.: Юрид. лит., 1982. – 420 с.
Соколов М.О. Форми фінансування міського комунального господарства // Управління в умовах ринкової трансформації економіки України (теорія і практика). – Х., 2002. – С. 32–35.
Строкань Т.М. Регіональний розвиток житлово-комунального господарства України. – Черкаси: ЧІТІ, 2001. – 326 с.
Сударенко О.В.Правове регулювання фінансування житлового будівництва в Україні: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.07 / НАН України; Інститут держави і права ім. В.М. Корецького. – К., 2006. – 20 с.
Талонов А.В, Организационно-экономический механизм развития рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве (теоретико-методологические проблемы): Автореф. дисс… д-ра экон. наук: 08.00.05. – М.,1998. – 346 с.
Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. – Изд. 5-е / Под ред. М.Ю. Тихомирова. – М., 2001. – 971 с.
Фадеев В.И. Муниципальное право России. – М.: Юристъ, 1994. – 168 с.
Финансовое право / Под ред. Е.А. Ровинского. – М.: Юрид. лит., 1971. – 392 с.
Финансовое право: Учеб. / Под ред. Н.И. Химичевой. – М.: БЕК,1995. – 524 с.
Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2002. – 599 с.
Финансовое право: Учебник / Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. – М.: Юристъ, 1996. – 400 с.
Фінансове право: Підручн. / Алісов Є.О., Воронова Л.К., Кадькаленко С.Т. та ін.; Кер.авт.колективу і відп.ред.Л.К.Воронова. – Х.: Фірма “Консум”, 1998. – 474 с.
Фінансове право: Підручник / Відп.ред.Л.К.Воронова. – Харків: Консум, 1999. – 496 с.
Фінансово-правовий словник / Укл.В.В.Безугла, О.Д.Василик, Л.К.Воронова та ін. – К.:КДУ ім.Т.Г.Шевченка, 1993. – 132 с.
Хайло Е.Г. Организационные формы и направления жилищно-коммунального обслуживания населения // В сб. тезисов-докладов 11-й Региональной научно-технической конференции „Интеграция экономики в систему межхозяйственных связей”. – СПб.: СПбГИЭА, 1995. – 164 с.
Халфина Р.О. Общее учение о правоотношениях. – М.: Юридическая литература, 1974. – 352 с.
Химичева Н.И. Бюджетные права областного (краевого) совета депутатов трудящихся Автореф. дисс… канд. юрид. наук / Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова. Юридический факультет. – М., 1962. – 20 с.
Химичева Н.И. Бюджетные права районного, городского совета. – М.: Юрид. лит., 1973. – 95 с. – (Библиотечка для работников районных, городских советов).
Химичева, Н.И. Бюджетные права областных (краевых) Советов депутатов трудящихся. – М.: Юрид. лит., 1966. – 119 с.
Худяков А.И. Основы теории финансового права. – Алматы: Жети-жерги, 1995. – 223 с.
Хурсевич С.Н. О реформе жилищно-коммунального хозяйства // Финансы. – 1998. – № 12. – С. 8–11.
Цвєтков А.М. Порядок фінансування видатків на утримання центральних органів виконавчої влади України: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.07 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2003. – 224 с.
Чернышев Л.Н. Формирование рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве. Проблемы. Перспективы. – М.: Междунар. центр фин.-экон. развития, 1996. – 256 с.
Честный М.Г. Анализ хозяйственной деятельности предприятий ЖКХ. – М.: Экономика, 1968.
Чубенко А.Г. Правові засади фінансування Міністерства внутрішніх справ України: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.07 / Нац. акад. внутр. справ України. – К., 2004. – 18 с.
Шейнин Л.Б. О финансировании жилищно-коммунального хозяйства // Финансы СССР. – 1985. – № 5. – С. 9–14.
Шеремет А.Д., Сайфулин Р.С. Финансы предприятия. – М.: ИНФРА-М, 1999. – 343 с.
Шеремет К.Ф. Компетенция местных советов. – М., 1968. – 167 с.
Шляхи та перспективи реформування житлово-комунального господарства // Зб. матеріалів та док. до проведення IX Всеукр.муніципальних слухань „Житлово-комунальна реформа – першочергове завдання місцевого та регіонального розвитку”, 23–26 верес. 2003 р., м.Київ. – К.: Атіка-Н, 2003. – 324 с.
Шопенко Д.В., Москаленко Е.Г., Родионов Д.Г. Зарубежный опыт привлечения инвестиций в развитие социально значимых отраслей сферы услуг крупных городов. // В сб. тезисов-докладов научно-практической конференции ППС СПб (экономический факультет), 9–11 апреля 1996 г. – СПб.: СПбГУ, 1996. – С. 112–117.
Шопенко Д.В., Москаленко Е.Г., Родионов Д.Г. Особенности современного состояния инвестиционного климата в социально значимых отраслях сферы услуг крупных городов // В сб. тезисов-докладов научно-практической конференции ППC СПб (экономический факультет), 9–11 апреля 1996 г. – СПб.: СПбГУ, 1996. – С. 98–103.
Шопенко Д.В., Родионов Д.Г., Сергеева В.В. Пути развития конкурентного рынка жилищно-коммунальных услуг // В сб. тезисов-докладов научно-практической конференции ППC Санкт-Петербургского технологического института сервиса МГАСБУ, 17–18 декабря, 1997 г. СПб.: СПбТИС, 1998 – С. 148–154.
Якимчук Н.Я. Правове регулювання видатків на науку в Україні: Автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.07 / Київ. ун-т ім. Т.Шевченка. – К., 1999. – 19 с.
Federal Water Pollution Control Act Amendments of 1972. – Режим доступу:http://www.epa.gov/history/topics/fwpca/– Заголовок з екрана.
Here we go again: Housing. A house-price correction is on its way, and the government won't like it any more than homeowners will // The Economist. – London, 2002. – Vol. 363. – No. 8277, June 15–21. – P. 39–40.
NaturalGasActof1938. – Режим доступу: http://www.eia.doe.gov/oil_gas/natural_gas/analysis_publications/ngmajorleg/ngact1938.html– Заголовок з екрана.
Public Utility Holding Company Act of 1953. – Режим доступу: http://www.sec.gov/news/speech/1959/0219-2059woodle.pdf– Заголовок з екрана.
Public Utility Regulatory Policies Act of 1978. – Режим доступу: http://www.oe.energy.gov/purpa.htm– Заголовок з екрана.
Safe Drinking Water Act of 1974. – Режим доступу: http://www.epa.gov/OGWDW/sdwa/sdwa.html– Заголовок з екрана.

Нормативно-правові акти

Бюджетний кодекс України від 21.06.2001 // Офіційний вісник України. – 2001. – № 29. – Ст. 1291.
Деякі питання Державного комітету з будівництва та архітектури та Державного комітету з питань житлово-комунального господарства: Постанова Кабінету Міністрів України від 30 травня 2002 року № 703 // Офіційний вісник України. – 2002. – № 23. – Ст. 1090.
Деякі питання Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства: Постанова Кабінету Міністрів України від 29 жовтня 2005 року № 1034.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Деякі питання Міністерства з питань житлово-комунального господарства: Постанова Кабінету Міністрів України від 23.04.2007 № 651.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів із запобігання аваріям та техногенним катастрофам у житлово-комунальному господарстві та на інших аварійних об’єктах комунальної власності у 2004 році: Постанова Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2004 року № 510. – Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Деякі питання реалізації державної цінової політики у житлово-комунальному господарства та на міському пасажирському транспорті: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 червня 2004 року № 392-р// Офіційний вісник України. – 2004. – № 24. – Ст. 1600.
Конституція України (із змінами і доп.). – К.: Атіка, 2006.– 64 с.
О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства в республике: Постановление Совета Министров УССР и ЦК КПУ от 12 мая 1987 года № 175. – Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
О распространении практики безналичных расчетов трудящихся по квартирной плате, плате за коммунальные услуги и другие услуги по месту работы: Постановление Совета Министров УССР от 8 июня 1987 года № 215.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Питання Державного комітету України по житлово-комунальному господарству: Постанова Кабінету Міністрів України від 14 вересня 1991 року № 209.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Питання Державного комітету України по житлово-комунальному господарству: Постанова Кабінету Міністрів України від 25 травня 1992 року № 266.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Правила приймання стічних вод підприємств у комунальні та відомчі системи каналізації населених пунктів України: Наказ Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 19 лютого 2002 року № 37 // Офіційний вісник України. – 2002. – № 19. – Ст. 968.
Про банки і банківську діяльність: Закон України від 7 грудня 2000 року № 2121–ІІІ // Відомості Верховної Ради України. – 2001.– № 5. – Ст. 30.
Про вдосконалення порядку призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та пічного побутового (рідкого) палива: Постанова Кабінету Міністрів України від 14 травня 1999 року № 822 // Офіційний вісник України. – 1999.– № 20. – Ст.886.
Про вдосконалення системи державного регулювання розміру квартирної плати за утримання будинків і прибудинкових територій: Постанова Кабінету Міністрів України від 22 червня 1998 року № 939 // Офіційний вісник України. – 1998. – № 25. – Ст. 925 (втратила чинність).
Про вдосконалення системи державного регулювання тарифів на житлово-комунальні послуги: Постанова Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 1997 року № 1168 // Урядовий кур’єр. – 1997. – 1 листопада 1997 року. – № 204–205 (втратила чинність).
Про віднесення до сфери управління Міністерства з питань житлово-комунального господарства підприємств, установ та організацій: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 року № 273-р.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про відповідальність суб’єктів підприємницької діяльності за несвоєчасне внесення плати за спожиті комунальні послуги та утримання прибудинкових територій: Закон України від 20 травня 1999 року № 686-XIV // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 29. – Ст. 240.
Про відстрочення платежів до бюджету усіх рівнів підприємствам житлово-комунального господарства: Постанова Кабінету Міністрів України від 22 вересня 1999 року № 1740 // Офіційний вісник України. – 1999. – № 38. – Ст. 1909.
Про внесення змін до Бюджетного кодексу України: законопроект від 15 грудня 2004 року № 6420.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про внесення змін до механізму надання населенню субсидій на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та пічного побутового (рідкого) палива: Постанова Кабінету Міністрів України від 5 жовтня 1996 року № 1231 // Урядовий кур’єр. – 1996. – 12 жовтня 1996 року. – № 193–194.
Про внесення змін до переліку об’єктів, на які спрямовуються кошти субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів із запобігання аваріям та техногенним катастрофам у житлово-комунальному господарстві та на інших аварійних об’єктах комунальної власності у 2004 році: Постанова Кабінету Міністрів України від 25 жовтня 2004 року № 1408 // Офіційний вісник України. – 2004. – № 43. – Ст. 2826.
Про внесення змін до переліку об’єктів, на які спрямовуються кошти субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів із запобігання аваріям та техногенним катастрофам у житлово-комунальному господарстві та на інших аварійних об’єктах комунальної власності у 2004 році: Постанова Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2004 року № 1747 // Офіційний вісник України. – 2004. – № 52. – Ст. 3449.
Про внесення змін до переліку органів ліцензування та до переліку документів, які додаються до заяви про видачу ліцензії для окремого виду господарської діяльності: Постанова Кабінету Міністрів України від 2 червня 2003 року № 797 // Офіційний вісник України. – 2003. – № 23. – Ст. 1040.
Про внесення змін до Положення про Міжвідомчу комісію з реалізації реформи житлово-комунального господарства: Постанова Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2004 року № 1688 // Офіційний вісник України. – 2004. – № 51. – Ст. 3338.
Про внесення змін до Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива: Постанова Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2003 року № 1730 // Офіційний вісник України. – 2003.– № 45. – Ст.2362.
Про внесення змін до Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива: Постанова Кабінету Міністрів України від 28 липня 2004 року № 973 // Офіційний вісник України. – 2004.– № 30. – Ст.2020.
Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих комітетів органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів): Постанова Кабінету Міністрів України від 25 грудня 1996 року № 1548 // Урядовий кур’єр. –1997. – 23 січня 1997 року. – № 11–12.
Про Державний бюджет України на 2005 рік 23.12.2004 № 2285-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 7. – Ст.162.
Про Державний бюджет України на 2006 рік 20.12.2005 № 3235-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2006. – №9, 10–11. – Ст. 96.
Про Державний бюджет України на 2007 рік 19.12.2006 № 489-V // Відомості Верховної Ради України. – 2007. – № 7–8. – Ст.66
Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України: Закон України від 28.12.2007 № 107-VI // Голос України. – 4 січня 2008 року. – № 1.
Про Державний бюджет України на 2008 рік: законопроект від 14 вересня 2007 року № 4000.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про додаткові заходи щодо погашення заборгованості населення за житлово-комунальні послуги: Указ Президента України від 11 травня 1999 року № 492/99 // Офіційний вісник України. –1999.– № 19. – Ст.816.
Про житлово-комунальні послуги: Закон України від 24 червня 2004 року № 1875-IV // Відомості Верховної Ради України. –2004.– № 47. – Ст.514.
Про забезпечення реалізації Указу Президента України від 11.05.99 № 492 “Про додаткові заходи щодо погашення заборгованості населення за житлово-комунальні послуги”: Постанова Кабінету Міністрів України від 8 червня 1999 року № 993 // Офіційний вісник України. – 1999. – № 23. – Ст. 1058.
Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004-2010 роки: Закон України від 24 червня 2004 року № 1869-IV// Відомості Верховної Ради України. –2004.– № 46. – Ст.512.
Про заставу: Закон України від 2.10.1992 № 2654-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 47. – Ст. 642.
Про затвердження ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення: Наказ Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 14 лютого 2001 року № 35/34 // Офіційний вісник України. – 2001. – № 10. – Ст. 414.
Про затвердження Методики надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та пічного побутового (рідкого палива): Наказ Міністерства праці та соціальної політики України, Міністерства економіки України, Міністерства фінансів України, Держаного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України, Міністерства енергетики України, Державної акціонерної холдингової компанії “Укргаз” від 15 квітня 1998 року № 58/45/91/73/51/23/10-538 // Офіційний вісник України. – 1998. – № 24. – Ст. 903.
Про затвердження Положення про Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України: Постанова Кабінету Міністрів України від 13грудня 2006 року № 1725.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про затвердження Положення про Міністерство з питань житлово-комунального господарства України: Постанова Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 року № 717 // Офіційний вісник України. – 2007. – № 37. – Ст.1471.
Про затвердження Положення про порядок надання грошових виплат населенню на покриття витрат за оплату житлово-комунальних послуг у зв’язку з підвищенням тарифів на них: Постанова Кабінету Міністрів України від 5 грудня 1994 року № 814 // Урядовий кур’єр. –1994. – 8 грудня 1994 року. – № 189–190.
Про затвердження Положення про управління житлово-комунального господарства обласної, Севастопольської міської державної адміністрації: Постанова Кабінету Міністрів України вiд 2 березня 1994 року № 142.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про затвердження Порядку визначення нормативних витрат житлово-експлуатаційних організацій, пов’язаних з утримання будинків і прибудинкових територій: Наказ Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 3 вересня 1999 року № 214 // Офіційний вісник України. – 2000. – № 2. – Ст. 58 (втратив чинність).
Про затвердження Порядку використання коштів Державного бюджету України на фінансування підтримки житлово-комунального господарства у сільській місцевості: Наказ Міністерства аграрної політики України і Міністерства фінансів України від 11 червня 2001 року № 158/287 // Офіційний вісник України. – 2001. – № 25. – Ст. 1124 (втратив чинність).
Про затвердження Порядку використання у 2007 році коштів, передбачених у державному бюджеті для виконання Загальнодержавної програми реформування і розвитку житлово-комунального господарства: Постанова Кабінету Міністрів України від 14 лютого 2007 року № 232.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про затвердження Порядку перерахування субвенцій на фінансування пільг і субсидій населенню на оплату електроенергії, природного та скрапленого газу, твердого палива, житлово-комунальних послуг і послуг зв’язку: Постанова Кабінету Міністрів України від 24 січня 2001 року № 52 // Офіційний вісник України. – 2001. – № 4. – Ст. 132.
Про затвердження Порядку погашення реструктуризованої заборгованості та внесення поточних платежів за житлово-комунальні послуги: Постанова Кабінету Міністрів України від 27 червня 2003 року № 976 // Офіційний вісник України. – 2003. – № 27. – Ст. 1318.
Про затвердження Порядку формування тарифів на послуги централізованого водопостачання та водовідведення: Наказ Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 27 червня 2001 року № 139 // Офіційний вісник України. – 2001. – № 35. – Ст. 1649.
Про затвердження Правил надання населенню послуг з водо-, теплопостачання та водовідведення: Постанова Кабінету Міністрів України від 30 грудня 1997 року № 1497 // Офіційний вісник України. – 1998. – № 1. – Ст. 16.
Про затвердження Правил надання послуг із збирання та вивезення твердих і рідких побутових відходів: Наказ Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 21 березня 2000 року № 54 // Офіційний вісник України. – 2000. – № 31. – Ст. 1321.
Про затвердження Програми поводження з твердими побутовими відходами: Постанова Кабінету Міністрів України від 4 березня 2004 року № 265.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про затвердження Програми проведення житлово-комунальної реформи на 1999–2001 роки: Постанова Кабінету Міністрів України вiд 29 січня 1999 року № 113.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua (втратила чинність).
Про затвердження Програми розвитку інвестиційної діяльності на 2002–2010 роки: Постанова Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 року № 1801 // Офіційний вісник України. – 2002. – № 12. – Ст. 564.
Про затвердження типових положень про управління комунального господарства і управління житлового господарства Київської та Севастопольської міської державної адміністрації, відділ житлово-комунального господарства районної у містах Києві та Севастополі: Постанова Кабінету Міністрів України від 29 червня 1996 року № 707. – Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про затвердження Типового положення про управління житлово-комунального господарства обласної державної адміністрації: Постанова Кабінету Міністрів України вiд 31 грудня 1999 року № 2402 // Офіційний вісник України. – 2000. – № 1. – Ст. 9 (втратила чинність).
Про затвердження Типового положення про управління житлово-комунального господарства обласної державної адміністрації: Постанова Кабінету Міністрів України від 18 грудня 1995 року № 1022.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про заходи по поліпшенню експлуатації житлового фонду і об’єктів комунального господарства: Постанова Ради Міністрів УРСР від 5 листопада 1967 року № 731.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про заходи щодо врегулювання цін/тарифів на житлово-комунальні послуги: Указ Президента України вiд 6 лютого 2007 року № 77/2007.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про зміну порядку грошових виплат населенню для покриття витрат на оплату житлово-комунальних послуг у зв’язку з підвищеннямтарифів на них: Постанова Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1995 року № 106 // Урядовий кур’єр. – 1995. –11 лютого 1995 року. – № 23.
Про зміну розмірів відшкодування населенням вартості житлово-комунальних послуг: Постанова Кабінету Міністрів України від 26 липня 1996 року № 838 // Урядовий кур’єр. – 1996. – 30 липня 1996 року. – № 141 (втратила чинність).
Про зміну розмірів відшкодування населенням витрат на житлово-комунальні послуги: Постанова Кабінету Міністрів України від 10 липня 1995 року № 504 // Урядовий кур’єр. – 1995. – 15 липня 1995 року. – № 105.
Про інноваційну діяльність: Закон України від 4 липня 2002 року № 40-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 36. – Ст. 266.
Про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства країни до законодавства Європейського Союзу: Закон України від 21 листопада 2002 року № 228-IV // Відомості Верховної Ради України. –2003.– № 3. – Ст.12.
Про Концепцію розвитку житлово-комунального господарства в Україні: Постанова Кабінету Міністрів України від 27 лютого 1995 року № 150.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про концесії: Закон України від 16 липня 1999 року № 997-XIV // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 41. – Ст. 372.
Про ліцензування певних видів господарської діяльності: Закон України від 1 червня 2000 року № 1775–ІІІ // Офіційний вісник України. – 2000. – № 27. – Ст. 1109.
Про Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України: Указ Президента України від 1 червня 2005 року № 898/2005 // Офіційний вісник України. –2002.– № 22. – Ст.1191.
Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР// Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст. 170.
Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9 квітня 1999 року № 586–IV // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 20–21. – Ст. 190.
Про об’єднання співвласників багатоквартирного буднику: Закон України від 29 листопада 2001 року № 2866-III // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 10. – Ст. 78.
Про оплату житлово-комунальних послуг населенням України: Постанова Верховної Ради України від 18 березня 1999 року № 512-ХІV // Відомості Верховної Ради України. –1999.– № 18. – Ст.159.
Про оподаткування прибутку підприємств: Закон України від 28 грудня 1994 року № 334/94-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 4. – Ст. 28.
Про органи самоорганізації населення: Закон України від 11 липня 2001 року № 2625-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 48. – Ст. 254.
Про основи житлової політики України у сфері регулювання плати за утримання житла та надання комунальних послуг: законопроект від 8 квітня 2004 року № 2460.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про перетворення Міністерства комунального господарства Української РСР в Міністерство житлово-комунального господарства Української РСР: Указ Президії Верховної Ради УРСР вiд 29 липня 1976 року № 1138–IX – Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про першочергові заходи щодо реформування житлово-комунального господарства: розпорядження Кабінету Міністрів України від 26 червня 2006 року № 363-р.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про подальше упорядкування надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива: Постанова Кабінету Міністрів України від 7 травня 1998 року № 626 // Офіційний вісник України. – 1998. – № 19. – Ст. 683.
Про податок на додану вартість: Закон України від 3 квітня 1997 року № 168/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. –1997.– № 21. – Ст.156.
Про Положення про Державний комітет України з питань житлово-комунального господарства: Указ Президента України від 19 серпня 2002 року № 723/2002.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про Положення про Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України: Указ Президента України вiд 19 грудня 2005 року № 1801/2005.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про приватизацію державного житлового фонду: Закон України від 19 червня 1992 року № 2482-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1992.– № 36. – Ст.524.
Про призначення субсидій громадянам, які тимчасово (до відселення) проживають у зонах відчуження та безумовного (обов’язкового) відселення, для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива: Постанова Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2003 року № 1833 // Офіційний вісник України. – 2003.– № 48. – Ст.2518.
Про прискорення реформування житлово-комунального господарства: Указ Президента України від 19 жовтня 1999 року.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про пріоритетні напрями інноваційної діяльності в Україні: Закон України від 16 січня 2003 року № 433–IV // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 13. – Ст. 93.
Про програму поетапного оснащення наявного житлового фонду засобами обліку та регулювання споживання води і теплової енергії на 1996-2007 роки: Постанова Кабінету Міністрів України від 27 листопада 1995 року № 947 // Урядовий кур’єр. –1996. – 4 січня1996 року. – № 1–2.
Про реорганізацію Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України: Указ Президента України від 16 березня 2002 року № 259/2002 // Офіційний вісник України. – 2002. – № 12. – Ст. 556.
Про скасування податку з продажів на житлово-комунальні та інші послуги для населення: Постанова Кабінету Міністрів УРСР від 13 травня 1991 року № 5 // Зібрання постанов Уряду УРСР. – 1991.– № 5. – Ст.41.
Про соціальний захист малозабезпечених громадян в умовах переходу на повну оплату вартості житлово-комунальних послуг: Указ Президента України від 30 вересня 1999 року № 1239/99 // Урядовий кур’єр. –1999. – 5 жовтня 1999 року. – № 186.
Про стабілізацію роботи житлово-комунального господарства республіки: Постанова Кабінету Міністрів УРСР від 14 червня 1991 року № 39.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про стан житлово-комунального господарства України та основні напрями його реформування: Рішення Ради національної безпеки і оборони України від 17 листопада 2006 року, введено в дію Указом Президента України від 16 грудня 2006 року № 1093/2006 // Урядовий кур’єр. – 2006. – № 242.
Про створення в апараті Кабінету Міністрів України відділу з питань житлово-комунального господарства: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 3 лютого 1993 року № 76-р. – Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про столицю України – місто-герой Київ: Закон України від 15 січня 1999 року № 401–XIV // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 11. – Ст. 79.
Про схвалення Програми реформування і розвитку житлового-комунального господарства на 2002–2005 роки та на період до 2010 року: Постанова Кабінету Міністрів України від 14 лютого 2002 року № 139 // Офіційний вісник України. –2002.– № 20. – Ст.977 (втратила чинність).
Про тимчасову заборону підвищення цін і тарифів на житлово-комунальні послуги та послуги громадського транспорту, що надаються громадянам України: Закон України від 23 липня 1998 року № 51–XIV // Відомості Верховної Ради України. – 1998. – № 42. – Ст. 256.
Про тимчасову заборону стягнення з громадян України пені за несвоєчасне внесення плати за житлово-комунальні послуги: Закон України від 13 листопада 1996 року № 486/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 52. – Ст. 304.
Про Український державний банк реконструкції та розвитку: законопроект від 31 травня 2006 року № 1027. – Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про утворення Міністерства регіонального розвитку та будівництва України і Міністерства з питань житлово-комунального господарства України: Постанова Кабінету Міністрів України від 1 березня 2007 року № 323.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про фінансову основу місцевого самоврядування: законопроект від 15 квітня 2003 року № 3387.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про фінансування реформування і розвитку житлово-комунального господарства України на поворотній основі: законопроект від 27 червня 2003 року № 3680.– Режим доступу: http://www.zakon1.rada.gov.ua
Про ціни і ціноутворення: Закон України від 3 грудня 1990 року № 507 // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1990. – № 52. – Ст. 650.
Цивільний кодекс України від 16.03.2003 року // Офіційний вісник України. – 2003. – № 11. – Ст. 461.