Проблеми формування багатопартійної системи в Україні

Багатопартійність як один з елементів демократичної держави. Дискусія, яка точиться між відомими вченими-партологами з приводу демократичності чи антидемократичності політичних партій, має давню історію. Ще в Стародавньому Римі відомий політик та оратор Ціцерон вживав поняття «партії» в негативному значенні, ототожнюючи їх з «неблагородними союзами». Негативне ставлення до політичних партій було притаманне й «батькам-засновникам» Конституції США Дж. Вашингтону, Т.Медісону, О.Гамільтону, а також для одного з ідеологів Французької революції маркіза Ж. де Лафайєта. Основоположники західноєвропейської партології Р.Міхельс та М.Острогорський, наприклад, вважали, що поява будь-якої організації, в тому числі і політичної партії, неминуче пов’язана з виникненням олігархії, яка захищає свої вузькопартійні інтереси. Основна ідея їх праць зводилась до того, що виникнення політичних партій породжує антидемократичні тенденції в суспільстві.

Однак, такий підхід в історії політико-правової думки не є домінуючим. Більшість зарубіжних та вітчизняних партологів розглядають багатопартійність як невід’ємний елемент політичної системи демократичних країн світу. В цілому ж дискусія про корисність чи шкідливість політичних партій в житті суспільства є безперспективна. Вона втрачає свою актуальність хоча б тому, що в багатьох країнах світу поряд з парламентськими партіями, які діють у межах правового поля держави, існують авангардистські партії, для яких характерні радикальні методи і засоби діяльності, які підчас суперечать існуючому законодавству. З цього приводу актуальною залишається думка відомого західноєвропейського партолога А. Лоуелла. У своїй фундаментальній праці «Уряди і політичні партії» вчений вказує на те, що будь-які дискусії з приводу ролі партій в суспільстві є штучними. Оскільки це теж саме, що вести суперечку «…про користь або шкоду вітрів чи приливів. В дійсності існування партій є факт і прояви його повинні бути вивчені як такі».

Політичні партії можуть виконувати як позитивну так і негативну роль. Це залежить від різноманітних умов, які впливають на їх діяльність (рівень політичної культури суспільства, наявність чи відсутність традицій партійного життя, законодавче закріплення статусу політичних партій і т.д.).

Особливості формування багатопартійної системи в Україні. Демократичні процеси, які відбуваються сьогодні в Україні, неминуче пов’язані з формуванням багатопартійної системи. Однак, необхідно констатувати той факт, що реальну участь у політичному житті беруть далеко не всі партії. Переважна більшість політичних партій не виконують ті функції, які безпосередньо на них покладені. Значною мірою це зумовлено несприятливими політико-правовими умовами їх існування.

По-перше, політична система, яку автоматично успадкувала Україна після виходу з СРСР, не передбачала існування жодних, альтернативних КПРС, політичних партій. Відповідно в суспільстві не було необхідних механізмів, які б регулювали діяльність партій.

По-друге, більшість населення своє негативне ставлення до КПРС автоматично перенесла на всі інші партійні утворення.

По-третє, самі партії не оволоділи в достатній мірі всіма тими можливостями, які їм належать як суспільному інституту. Ситуація ускладнюється ще й відсутністю достатньої законодавчої бази, яка б регулювала діяльність партії.

Якщо недоліки політичного характеру можуть бути усунуті в процесі накопичення політичного досвіду, тобто це проблема часу, то врегулювання недоліків в законодавстві необхідно здійснити вже сьогодні. Можливо це і не вирішить усіх проблем формування багатопартійності в Україні, проте будуть визначені правові межі діяльності партій.

Відсутність правової бази дозволяє сьогодні, з одного боку, втручатись державі в справи партійні, віддаючи переваги тій чи іншій партії, з іншого боку, і самим партіям займатися питаннями, які виходять за межі їх правового статусу.

У більшості країн світу правовий статус політичних партій визначається як конституцією, так і окремими законами. Якщо в конституції визначаються основні принципи функціонування партій, то в Законі про політичні партії їх правовий статус визначений більш детально. Подібна практика існує і в Україні. Разом з тим, у вітчизняному законодавстві є ряд неузгоджень і пробілів, які необхідно ліквідувати.

Конституціалізація політичних партій. Процес конституційного закріплення статусу партій розпочався з моменту відміни статті 6 конституції УРСР 1978 року, яка проголошувала КПРС «керівною і спрямовуючою силою радянського суспільства»3. Відповідно до статті 7, яку було включено в нову редакцію Конституції України, політичні партії могли брати участь у розробці і здійсненні політики республіки4. По суті, ця стаття закладала конституційні основи багатопартійної системи в Україні. Ще більш детальніше статус політичних партій був визначений в Конституції України від 26 червня 1996 року. В статті 36 цієї Конституції зазначається, що членами політичних партій можуть бути лише громадяни України і обмеження даного правила визначається виключно Конституцією та законами України5.

В Конституції України міститься ряд норм, які встановлюють обмеження в діяльності партій, а також присутня норма, згідно з якої заборона політичних партій здійснюється лише в судовому порядку6. Якщо порівняти Конституцію України і, зокрема, статті, які визначають статус політичних партій з відповідними статтями конституцій демократичних держав Західної Європи, то можна прийти до висновку, що вони відповідають всім вимогам міжнародної практики в даному питанні.

Законодавча інституціоналізація політичних партій. У вітчизняному законодавстві існують певні проблеми щодо законодавчого регулювання діяльності політичних партій. Пов(язані вони перш за все з тим, що до цього часу так і не прийнято Закон про політичні партії, а діючий сьогодні Закон України «Про об(єднання громадян» від 16 червня 1992 року вже застарів і не відповідає об(єктивним процесам, що відбуваються в політичному житті держави. Ситуація дещо покращилася після підписання Президентом України 24 вересня 1997 року Закону України «Про вибори народних депутатів України». Відповідно до цього Закону політичні партії є повноправними учасниками виборчого процесу. Половина (225) депутатів парламенту обираються за списками кандидатів у депутати від політичних партій та виборчих блоків партій у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі на основі пропорційного представництва.

Однак цього не достатньо для нормального функціонування партій. Назріла потреба прийняття нового Закону про політичні партії. Це питання набуває ще більшої актуальності у зв(язку з тим, що прийняття даного Закону — одна з вимог Ради Європи до України. Зупинимось детальніше на деяких важливих моментах, які необхідно врахувати законодавцю при прийнятті Закону про політичні партії.

Поняття політичних партій. У статті 2 Закону України «Про об(єднання громадян» записано: «Політичною партією є об(єднання громадян — прихильників певної загальнонаціональної програми розвитку, які мають головною метою участь у виробленні державної політики, формування органів влади, місцевого і регіонального самоврядування і представництво у їх складі»7. Даючи визначення поняття «політична партія» в новому Законі слід взяти до уваги, що стержневим для партії, її метою, є здобуття або утримання політичної влади і вже як наслідок цього — вироблення державної політики, формування державної влади тощо. Наголосивши на цьому ми тим самим легалізуємо діяльність опозиційних партій, які проводять свою політику в межах правового поля держави. Доречі, статус опозиційних партій в ряді країн світу закріплюється в окремому пункті чи навіть окремим законом (Великобританія). Цей досвід було б доцільно врахувати і вітчизняному законодавцю.

У визначенні політичної партії необхідно також зробити деякі уточнення правового характеру про те, що це не просто об(єднання громадян, а об(єднання, які зареєстровані органами державної влади у встановленому законом порядку.

Членство в політичній партії. Дане питання потребує також правового регулювання. Проблема полягає у тому, що окремим категоріям громадян заборонено бути членами політичних партій, що призводить до необгрунтованого обмеження політичних прав громадян. Ситуація ускладнюється ще й тим, що у вітчизняному законодавстві існують норми, що суперечать одна одній. Так, згідно з Конституцією України: «Громадяни України мають право на свободу об(єднань у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод…». Крім цього, «…ніхто не може бути… обмежений у правах за належність чи не належність до політичних партій чи громадських організацій»8. В розділі «Правосуддя» (стаття127) передбачено конституційне обмеження прав на членство в політичних партіях та участь у політичній діяльності професійних суддів. Закон України «Про статус суддів»9 і «Про Конституційний Суд України»10 також передбачають обмеження щодо членства у політичних партіях.

Всі інші обмеження цього права закріплені в різних Законах України. Перелік цих Законів досить великий, тому назвемо деякі з них. Так, Закон України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 року, визначає одним з принципів діяльності — позапартійність11. Закон України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року вказує на те, що «співробітники прокуратури не можуть належати до будь яких політичних партій чи рухів»12. Це ж стосується співробітників Служби Безпеки України13, військовослужбовців14, гвардійців Національної Гвардії України15 тощо.

Таке обмеження політичних прав окремих категорій громадян є не зовсім виправданим. Про це свідчить і міжнародний досвід. Так, наприклад у Конвенції МОТ №87 «Про свободу асоціацій і захист права на організацію» передбачено, що всі без винятку трудящі і підприємці мають право на створення за своїм вибором організацій, а також вступати у них. Лише в статті 9 Конвенції зазначено, що національне законодавство повинно визначити в якій мірі гарантії, передбачені цим документом, застосовуються до збройних сил і поліції16. Подібним чином це питання врегульоване і в Міжнародному пакті «Про громадянські і політичні права» від 16 грудня 1966 р. Відповідно до статті 22 цього документу «кожна людина має право на свободу асоціації з іншими… Ця стаття не перешкоджає запровадженню законних обмежень користування цим правом для осіб, що входять до складу збройних сил та поліції».

Таким чином, можна прийти до висновку, що в міжнародно-правовій практиці не має жорстких обмежень щодо членства в політичних партіях. Виключення становлять військовослужбовці та поліція. Що стосується суддів, на яких відповідно до українського законодавства накладені найбільш жорсткі обмеження на членство в партіях, то в більшості країн світу вони відсутні. Для прикладу, в Австрії членство в партії не перешкоджає громадянину перебувати на посаді судді, але при цьому параграф 9 Закону про судоустрій передбачає, що «жодні політичні переваги не повинні проявлятися в практичній роботі суддів».

В чому ж причина таких обмежень. На мою думку це стало результатом відсутності в Україні чіткої концепції побудови державних органів. Відмовившись від тоталітарного минулого і ставши на демократичний шлях розвитку ми автоматично здійснили перехід від однієї крайності — злиття КПРС і державних органів, до іншої — необгрунтованому розриву взаємозв(язків між державою та партіями в усіх сферах суспільного життя. В Законі про політичні партії слід застосувати більш виважений підхід щодо обмеження права членства громадян в діяльності політичних партій, який повинен спиратися на розробки фахівців з даного питання.

Порядок створення та реєстрації політичних партій. В Законі необхідно передбачити порядок створення політичних партій. На першому етапі повинна бути створена ініціативна група, яка готуватиме програму партії, статут та установчий з’їзд. Другий етап — це установчий з’їзд, на якому приймаються рішення про створення партії, її програма та статут, обираються керівні органи партії. Третій етап — державна реєстрація (легалізація).

Відповідно до Закону України «Про об(єднання громадян» легалізацію політичної партії проводить Міністерство юстиції України (частина фахівців вважає, що легалізуючим органом повинна стати Центральна виборча комісія). Місцеві осередки партії мають реєструватися відповідними управліннями юстиції.

Дискусії між фахівцями точаться з приводу статті 15 Закону України «Про об(єднання громадян», згідно з якою заяву про реєстрацію партії повинні підтримати 1000 громадян України. Частина фахівців вважає — для того щоб дана вимога не стала простою формальністю її необхідно ускладнити, впровадивши норму про збір підписів у більшості областей України. Однак і в цьому випадку дана норма залишається бюрократичною перешкодою, яку легко буде подолати, хоча це і вимагатиме додаткових коштів (оплата праці збирачів підписів, вартість паперу, транспортні витрати тощо). Причому, достатньо буде зібрати по одному підпису в 12 регіонах України, а решту в м. Києві, щоб виконати вимогу. Крім цього, дана норма Закону суперечить конституційному праву на свободу об(днань громадян у політичні партії. Адже, згідно з статтею 64 Конституції України обмеження конституційного права може мати місце у випадку, передбаченому Конституцією. Таких обмежень у ній немає.

Прихильники впровадження цієї норми вказують на те, що відміна вимоги про збір підписів тисячі громадян може призвести до виникнення великої кількості політичних партій. Однак, цей аргумент є непереконливий. Наявність великої кількості партій не є злом. Так, в Японії зареєстровано близько 10 тисяч політичних партій і це нікому не заважає. Адже навіть невелика за чисельністю партія, яка знайшла для себе ніким не зайняту політичну нішу, сприяє зростанню політичної свідомості та волі народу. Як слушно зазначає професор З. Ромовська, «біда України не в кількості політичних партій, а в тому, що їх керівники, використовуючи важке економічне становище держави, прагнуть монополізувати право на відстоювання інтересів народу не завжди з благими намірами».

Принципи політичної діяльності. В окремому розділі необхідно визначити основні принципи діяльності політичних партій. Серед яких: добровільність, рівноправність членів, демократичність, законність, гласність, тощо. Окремим пунктом необхідно включити вимогу стосовно невтручання держави в справи партійні. Державні органи влади можуть обмежувати діяльність політичних партій лише у випадку, якщо їх програмні цілі або дії спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі,посягання на права і свободи громадянина.

Окремим пунктом необхідно зазначити, що забороняється діяльність політичних партій не зареєстрованих у встановленому Законом порядку. Заборону діяльності політичних партій необхідно здійснювати в судовому порядку.

Проблема державного фінансування політичних партій. Згідно статті 22 Закону України «Про об(єднання громадян» політичним партіям забороняється одержувати кошти від державних органів, підприємств та організацій крім випадків передбачених Законами України. Отже, ця норма, в принципі, припускає таке фінансування партій, але відповідно до Закону.Тому доцільно було б в Законі про політичні партії передбачити можливість фінансування з державного бюджету партій які на виборах до парламенту отримали не менше 4 відсотків голосів виборців. Така практика зокрема існує в країнах Західної Європи (ФРН, Швеція, Італія). Так, на думку німецьких фахівців, державне фінансування політичних партій дозволяє уникнути можливої «купівлі» партій мафіозними структурами, що надзвичайно актуально сьогодні для України.

Одночасно з впровадженням державного фінансування необхідно передбачити санкції щодо партій, які отримують фінансування з за кордону. Як засвідчили останні вибори до Верховної Ради України, дане питання недостатньо врегульоване законодавством. В статті 22 Закону України «Про об(єднання громадян» та статті 37 Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 24 вересня 1997 року хоча і забороняється іноземним юридичним та фізичним особам робити внески до виборчих фондів політичних партій та виборчих блоків партій, однак не передбачається санкцій за порушення даної норми. Тому необхідно включити до Закону про політичні партії наступні вимоги: по-перше, встановити правила фінансової звітності політичних партій про надходження та витрати коштів; по-друге, передбачити відповідні санкції за порушення даного Закону у формі попередження, адміністративного штрафу, або заборони діяльності політичної партії.

Юридична відповідальність політичних партій. Окремий розділ Закону повинен регулювати питання юридичної відповідальності політичних партій. Серед видів юридичної відповідальності необхідно передбачити окрім заборони діяльності політичної партії такі види відповідальності як попередження, штраф, тощо.

Ще одне питання яке викликало дискусію серед фахівців — до компетенції якого суду повинно бути віднесене вирішення суперечки про заборону політичної партії? Відповідно до Закону України «Про об(єднання громадян « — це компетенція Конституційного Суду України. Однак Закон України «Про Конституційний Суд України» від 16 жовтня 1996 року не включив вирішення даної суперечки до компетенції Конституційного Суду. Правовій колізії має покласти край Закон про політичні партії. Дане питання повинні вирішувати суди загальної юрисдикції.

Хоча законодавче регулювання статусу політичних партій і не вирішить усіх проблем формування багатопартійності в Україні, однак воно стане міцним фундаментом для подальших демократичних процесів у суспільстві.

Література:

1. Михельс Р. Социология политической партии в условиях демократии // Диалог.- 1990.- №3, 5, 7, 9, 11, 13, 15, 18; Острогорский М. Демократия и политические партии.- М., 1927.- Т.3.- С.250.

2. Лоуэлл Ф. Правительства и политические партии в государствах Западной Европы.- М., 1905.- С.УІ.

3. Конституція (Основний Закон УРСР 1978р.// Історія Української Конституції.- Упорядники — 3СлюсаренкоА. Томенко М.- К.-1997.-С.238.

4. Конституція незалежної України.-К, 1995.- С. 83-84.

5. Конституція України.-К.,1996р.

6. Закон України «Про об(єднання громадян» від 16 червня 1992р.-//Відомості Верховної Ради.-1993р.-№34.

7. Конституція України.-К.,1996р.

8. Закон України «Про статус суддів» від 15 грудня 1992 року. //Відомості Верховної Ради .- 1993р. №8.-С. 56.

9. Закон України «Про Конституційний Суд України» від 16 жовтня 1996 року.//Відомості Верховної Ради .- 1996р. №30.-С. 142.

10. Закон України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 року .//Відомості Верховної Ради .- 1991р. №4.-С. 20.

11. Закон України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року. //Відомості Верховної Ради.- 1991р.- №53. С 793.

12. Закон України «Про Службу Безпеки України» від 25 березня 1992 року.//Відомості Верховної Ради.- 1992р. — № 27.-С. 382.

13. Закон України «Про Збройні Сили України» від 6 грудня 1991 р.//Відомості Верховної Ради.- 1992р. — № 9.- С.108.

14. Закон України «Про Національну Гвардію України» від 4 травня 1991 р.//Відомості Верховної Ради.- 1992р. — № 1.-С. 1.

15. Права людини. Міжнародні договори України. -К.,1992. С.161-162.

16. Судьи в зарубежных странах. Обзорная информация законодательства зарубежных стран. -М., 1991. Вып.2. С.2.

17. Ромовська З. Закон України «Про політичні партії» . (Бути чи не бути?Бути!Але якими?)//Право України.-1999.-№8.- С. 56.