Статути територіальних громад

Вступ.

1. Статут територіальної громади — основний нормативний акт місцевого самоврядування.

2. Розгляд проблемних питань реєстрації статутів.

3. Проблеми та шляхи їх вирішення щодо статуту територіальних громад.

Висновки.

Список використаної літератури.

Вступ

Муніципальне статутне право стало явищем суспільно-політичного життя територіальних громад, насамперед, українських міст у результаті прийняття та впровадження ними своїх основних нормативно-правових актів — статутів цих громад. Його становлення — це шлях раціоналізації місцевого самоврядування, подолання протилежності між його традиційними та інноваційними формами.

Аналіз останніх вказує на те, що в них дійсно відбиваються особливості здійснення місцевого самоврядування у територіальних громадах з урахуванням їх історичного та суспільно-політичного досвіду, розвитку національних культур, місцевих звичаїв і традицій тощо. Цей аналіз також засвідчує: подальший розвиток муніципального статутного права може привести до того, що у межах єдиного законодавства на локальному рівні можуть формуватися різні управлінські моделі відповідних територіальних громад.

Сьогодні територіальні громади та їх статути сприймаються часто не як реальне, а скоріш як щось віртуальне. Проте, як вчить наука, різниця між реальним та віртуальним у наш інформаційний час швидко згладжується, а це значить, що територіальні громади та їх статути ставатимуть все реальнішими.

Утвердження класичних підходів є однією з найбільших проблем української науки муніципального права, яка вихована на юридичному позитивізмі радянської школи.

1. Статут територіальної громади — основний нормативний акт місцевого самоврядування

Становлення і розвиток України як демократичної, соціальної та правової держави супроводжується об'єктивними процесами конституювання місцевого самоврядування. Завдяки місцевому самоврядуванню демократія перетворюється на справжнє народовладдя, тільки з легалізацією і зростанням прав територіальних громад більш конкретного змісту набувають політичні і соціально-економічні права громадян, стійкою та стабільною стає сама держава.

Важливою нормативною умовою функціонування територіальних громад та органів місцевого самоврядування є правові акти, прийняті в системі місцевого самоврядування. Це статути територіальних громад, рішення, прийняті на місцевих референдумах, регламенти місцевих рад, рішення рад, розпорядження сільських, селищних, міських голів, рішення виконавчих комітетів місцевих рад, договори про розмежування предметів відання місцевих рад та органів місцевої державної виконавчої влади тощо. Реалізація права видавати такі муніципальні акти є своєрідним засобом саморегуляції територіальної громади, системи місцевого самоврядування та прямо передбачена Конституцією України, ст. 140 якої закріплює, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування — сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а ст. 144 визначає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими для виконання на відповідній території.

Усі ці акти перебувають між собою у певному зв'язку, причому не тільки у змістовному плані. Пріоритет належить актам, які приймаються самим населенням. Безпосереднє волевиявлення громадян слугує найбільш демократичним джерелом правотворчості. Особисті та соціальні інтереси тут органічно поєднуються. Причому інституціонально такі рішення можна називати актами самоврядування, оскільки зближується, та навіть зливається коло осіб, які приймають рішення, і коло осіб, які виконують ці рішення. Проте за своїм характером, ознаками, суб'єктами, змістом та сферами регулювання ці акти неоднакові.

Така правова регламентація створює певні правові умови для розвитку статутного права як складової частини процесу становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні [4, c. 53-54].

Одним із перших таких документів є Статут територіальної громади м. Комсомольська на Дніпрі, що, безумовно, є видатною подією у муніципальному житті України. Після проведення в місті Комсомольську громадських слухань у вересні 1997 p., які, до речі, були одними з перших в історії нашої країни, міська рада зробила наступний крок уперед у здійсненні реформ у місті. В Україні з'явився перший офіційний і введений в дію місцевий статут — «Статут територіальної громади м. Комсомольська», який був прийнятий позачерговою сесією міської ради 23-го скликання 21 квітня 1999 р. та зареєстрований міським відділом юстиції 20 липня 1999 р.

Свої статути розробили та затвердили й інші територіальні громади України. Так, рішенням XIV сесії Полтавської міської ради 23-го скликання від 11 квітня 2000 р. було прийнято Статут територіальної громади м.Полтави. Встановлюється, що даний Статут визначає систему місцевого самоврядування міста, відображає волю всієї територіальної громади міста, всіх її складових частин щодо механізму здійснення місцевого самоврядування в місті, гарантує всім членам територіальної громади міста право участі в місцевому самоврядуванні, встановлює регламентні правила і процедури реалізації цього права з метою найкращого задоволення соціально-економічних, культурних, побутових та інших потреб жителів міста у поєднанні з інтересами держави.

Рішенням XXIV сесії Бердянської міської ради 23-го скликання від 27 лютого 2001 р. було схвалено Статут територіальної громади м.Бердянська (зареєстрований Бердянським міським управлінням юстиції 16 березня 2001 p.). Передбачається, що до територіальної громади входять жителі міста Бердянська, які є громадянами України та постійно проживають у місті на житловій площі, яка належить їм на праві власності або найму, чи в гуртожитках, а також члени сімей власників або наймачів (ст. 26).

Прагматичний та науковий інтерес викликає й статутна нормотворчість територіальних громад районів у містах. Так, у Статуті територіальної громади Придніпровського району м.Черкаси зазначається, що територіальна громада Придніпровського району м.Черкаси складається з громадян України, які постійно проживають у межах району. Також Статутом регламентується статус системи органів місцевого самоврядування територіальної громади Придніпровського району м.Черкас (розділ III), органів самоорганізації населення (розділ IV), форм здійснення місцевого самоврядування територіальною громадою (розділ V), загальних зборів територіальної громади (розділ VI), матеріально-фінансової основи територіальної громади району (розділ VII), закріплюється відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою (VIII) тощо.

Більшість з наведених статутних документів значною мірою являють собою систему адаптованих до місцевих умов норм чинного законодавства про місцеве самоврядування. По суті, вони лише відтворюють правоположення Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», не утворюючи додаткових прав та свобод для жителів — членів відповідних територіальних громад. Вважаємо, що за таких умов ефективність локальної нормотворчості в умовах становлення дієздатного місцевого самоврядування є достатньо низькою.

Слід також відзначити своєрідну «муніципальну пасивність» щодо розроблення і прийняття статутів територіальних громад в Україні. Особливо рельєфно ці проблеми проявляються у муніципальному житті Києва. Адже Київ як столиця України є містом зі спеціальним статусом і виконує особливі функції, що значною мірою ускладнює процес здійснення місцевого самоврядування територіальною громадою міста [3, c. 27-28].

За останні роки було підготовлено кілька проектів Статуту територіальної громади міста Києва. Зокрема, достатньо прогресивним за змістом правоположень та адекватним принципам нормотворчої техніки є проект Статуту територіальної громади міста Києва, підготовлений та внесений на обговорення Київської міської ради Центром місцевого самоврядування при Інституті держави і права ім.В.М.Корецького НАН України[4]. В центрі уваги розробників проекту були питання статусу територіальної громади м. Києва, закріплювалися муніципальні права і свободи (ст. 23), а також визначалися обов'язки жителів — членів Територіальної громади м. Києва (ст. 24). Передбачалося утворення ефективних механізмів захисту муніципальних прав киян, зокрема, запровадження інституту Міського уповноваженого з прав територіальної громади міста Києва (ст. 26). Безумовним досягненням даного проекту було конституювання виконавчого комітету Київської міської ради, що створило б умови для ліквідації існуючого нині дуалізму в організації та діяльності міської влади. У проекті визнавалося право прийняття та внесення змін до Статуту безпосередньо територіальною громадою. Передбачена достатньо складна процедура внесення змін і доповнень перетворювала даний документ у стабільний, «жорсткий» локальний нормативний акт, що фактично унеможливлювало будь-які зловживання органів та посадових осіб місцевої влади[1, c. 30-34].

Розв’язання багатьох проблем у теорії та практиці місцевого самоврядування нерозривно пов’язано з дослідженням організаційних та функціональних проявів життєдіяльності людини за місцем її проживання. Оскільки місцеве самоврядування виступає як вираз самоорганізації, самодіяльності, самодисципліни громадян на локальному рівні соціального управління, то його формування як цілісної системи в межах всього суспільства повинно відбуватися передусім на її низових щаблях, у первинних ланках.

На цьому рівні первинним суб’єктом публічної самоврядної влади виступають територіальні громади, які є зовнішньо формальним виразом асоціацій мешканців певних населених пунктів. Саме вони складають низові територіальні спільноти жителів, що є найбільш загальною суб’єктною основою місцевого самоврядування. У межах цих спільнот об’єднуються в сутнісному (індивідуальні та колективні потреби, інтереси), змістовному (функціонально-цільова активність та структурована корисна соціальна діяльність), формальному та структурному виразі (правові, інші соціальні локальні норми, структури управління тощо) діяльність індивідів, груп, колективів, підприємств, установ, організацій, соціально-економічну інфраструктуру тощо.

Однак слід відмітити, що незважаючи на наявність у сучасній науці великого інтересу до проблематики локальної демократії, дослідження правового статусу територіальних громад як первинних суб’єктів місцевого самоврядування є недостатнім, що безумовно негативно віддзеркалюється на нормативній регламентації статусу цих соціальних спільнот.

Доцільність теоретичного обґрунтування статусу територіальних громад визначається необхідністю мати науково-обґрунтовану систему знань про даний інститут конституційного та муніципального права, які дозволять вибудувати стабільну правову базу, на основі і в рамках якої повинна проводитися конкретизація їх правового становища.

Треба констатувати, що поняття територіальної громади є порівняно новим для юридичної науки України, яке не набуло як єдності думки у науці, так і оптимального законодавчого визначення. Дефініція “територіальна громада” як в роботах вчених, так і в чинному законодавстві характеризується різними підходами та кваліфікуючими ознаками. При визначені даних спільностей за час конституювання інституту місцевого самоврядування в Україні вітчизняний законодавець оперував різними термінами: “територіальна самоорганізація громадян”, “громадяни які проживають на території”, “населення адміністративно-територіальних одиниць”, “територіальний колектив громадян”. Діюча Конституція України та Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” 1997р. вводять категорію “територіальна громада”, під якою розуміють сукупність жителів, об’єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Гадаю, що категорія “територіальна громада” найбільш оптимально розкриває сутність явища, яке вона характеризує, концентруючи у собі ціннісно-смисловий зміст місцевого самоврядування (його базові цінності, місце та значення у громадському та конституційному механізмі). До того ж це повністю відповідає національним історичним традиціям України.

Однак, визнаючи прогресивний характер конституційної регламентації, думається, що таке трактування терміну “територіальна громада” має дещо однобічний характер, так як робить акцент лише на її територіальну ознаку, що не відображає усього розмаїття даного соціального та правового явища. За такого спрощеного ставлення до територіальної громади втрачається соціально-правова сутність цього феномену, котрий містить в собі поняття населення як спільноти жителів (місцевої спільноти), що об’єднані спільною діяльністю, інтересами та цілями щодо задоволення потреб, пов’язаних з побутом, середовищем проживання, відпочинком, навчанням, спілкуванням [1, c. 30-32].

Звідси, на наш погляд, можна виявити та закріпити в майбутньому на рівні нормативної регламентації (конституційної чи законодавчої) такі основні ознаки територіальної громади, що вже знайшли закріплення в законодавстві України:

територіальну- спільне проживання осіб (жителів), котрі входять у громаду на певній території (в межах певної адміністративно-територіальної одиниці — село, селище, місто — ч. 1 ст. 140 Конституції);

інтегративну — територіальна громада виникає на основі об'єднання всіх жителів, що проживають на певній території незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави, тобто членами територіальної громади можуть бути громадяни даної держави, а також іноземні громадяни, особи без громадянства, котрі постійно проживають на певній території. Можливо включення в територіальну громаду біженців і переміщених осіб (за змістом ст. 1 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 р.);

інтелектуальну- в основі конституювання територіальної громади лежать спільні інтереси жителів, які мають специфічний характер і виявляються у вигляді широкого спектра виникаючих між ними системних індивідуально-територіальних зв'язків (основний об'єкт діяльності територіальної громади — питання місцевого значення — ч. 1 ст. 140 Конституції України);

майнову- територіальна громада є суб'єктом права комунальної власності (їй належать рухоме і нерухоме майно, прибутки місцевих бюджетів, інші кошті, земля, природні ресурси, що знаходяться у власності відповідних територіальних громад — ч. 1 ст. 142 Конституції України);

фіскальну- члени територіальної громади є платниками місцевих податків і зборів (ст. 67 Конституції України; ст. 4, 6, 15 Закону України "Про внесення змін у Закон України "Про систему оподатковування" від 18 лютого 1997 р.).

Гадаємо, що дуже великий та прагматичний інтерес має нормативна регламентація правового статусу територіальної громади, яка б демонструвала її правосуб`єктність як фактичного первинного суб`єкту місцевого самоврядування, бо більшість нормативних положень, що стосуються влади громади, її прав та можливостей, мають суто декларативний характер.

Прикладом такого відношення законодавця до цієї проблеми є те, що у проекті Муніципального кодексу України (Кодексу Законів про місцеве самоврядування), який нещодавно широко обговорювався муніципальною громадськістю, відсутній закон про територіальну громаду, з якого, виходячи з логіки конституційних положень, повинен починатися Кодекс.

Безумовно, участь територіальних громад в місцевому самоврядуванні – процес неоднозначний. Його не можна форсувати лише політико-правовими актами. Тут необхідний достатньо високий рівень політичної та муніципальної культури, розвиток традицій, наявність матеріально основи, та головне – прагнення до демократичних перетворень. Однак не викликає сумнівів, що подальший розвиток демократичних процесів в Україні передбачає чітке закріплення в конституційному законодавстві правового статусу цих спільнот [3, c. 28-29].

2. Розгляд проблемних питань реєстрації статутів

Уже досить довго в Україні точиться розмова щодо необхідності ухвалення нового закону, який має регулювати питання створення та діяльності особливого виду організацій – організацій, створених без мети отримання прибутку в інтересах засновників та членів. При цьому оперують різними термінами для цього виду організацій: неприбуткові, некомерційні, неурядові, недержавні, а з появою проекту нового Цивільного кодексу України ще й непідприємницькі організації.

Питання про правові акти місцевого самоврядування набуває особливої актуальності, оскільки йдеться про формування справді демократичної системи правотворчості. Акти місцевого самоврядування поряд із Конституцією і законами України, відповідними міжнародно-правовими документами, указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів, актами органів місцевої державної виконавчої влади є важливим і необхідним елементом правового механізму місцевого самоврядування. За допомогою актів місцевого самоврядування встановлюються норми права, які є обов'язковими для населення, органів, установ та організацій, що здійснюють діяльність у межах відповідної території. Предметом цих актів можуть бути окремі питання статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організації їх діяльності, управління комунальною власністю, участі громадян, їх об'єднань у реалізації повноважень місцевого самоврядування тощо[7, c. 109-110].

Особливе місце у системі актів місцевого самоврядування займає статут територіальної громади. Адже саме статут територіальної громади є важливою нормативною умовою функціонування територіальної громади та її органів, виступаючи необхідним елементом правової основи муніципальної демократії. У зв'язку з цим певний інтерес становить аналіз стану статутної нормотворчості територіальних громад в Україні та деяких зарубіжних країнах в історичній ретроспективі та на сучасному етапі.

Статути територіальних громад мають давню традицію і свого часу відігравали надзвичайно важливу роль в історії становлення та розвитку сучасних форм місцевого самоврядування. Так, саме з появою статутів міст пов'язують виникнення передвісника сучасного місцевого самоврядування — комунального самоврядування в країнах Західної Європи в ході «комунальних революцій» XI -XII ст.

Чинне законодавство України про місцеве самоврядування закріплює, що з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах законодавства може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста (частина перша ст. 19 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). Тобто цим Законом уперше в законотворчій практиці нашої держави передбачається врегулювання окремих суспільних відносин, що виникають у процесі здійснення місцевого самоврядування, не тільки законами, а й статутами територіальних громад.

Якщо переглянути статути громадських організацій, зареєстрованих протягом 1992 – 97 років і більш пізні статути – 2003-2006 років, то можна побачити дуже серйозні відмінності і, передусім, ці відмінності буде добре видно в частині формулювання мети створення та діяльності організацій, а також видів діяльності таких організацій.

За цей час відбулась серйозна уніфікація статутних норм більшості громадських організацій в Україні.

Якби сьогодні проаналізувати мету утворення більшості (тотальної більшості) українських громадських організацій, то ми побачимо, що всі вони утворюються з “метою захисту законних прав та інтересів своїх членів…”. Тобто, може здатись, що проблеми екології, допомоги бідним, громадського контролю над прозорістю влади, розвитку місцевого самоврядування, подолання наркоманії та асоціальних вад суспільства в Україні нікого не цікавлять. Але тисячі і тисячі активістів щодня працюють і над збереженням екології , ведуть психологічну роботу з проблемними дітьми, наркоманами та бомжами, опікуються школами та сиротинцями, аналізують урядові програми та слідкують за діяльністю народних депутатів… Але у своїх статутних документах вони не можуть записати наприклад, що “метою утворення товариства “Березняки” є збереження природного середовища мікрорайону в умовах міської забудови”. При такому формулюванні мети у своєму статуті, засновники цієї організації ще довго будуть оскаржувати відмову їм у реєстрації по усіх рівнях судової влади в Україні, але це їм нічого не дасть [8, c. 72-73].

3. Проблеми та шляхи їх вирішення щодо статуту територіальних громад

Статут територіальної громади набирає вагомого значення при вирішенні низки питань місцевого значення (зокрема, унормування діяльності органів вказаної громади як юридичних осіб, проведення процедур безпосередньої демократії та ін.). Але, на жаль, у законодавстві України залишаються неврегульованими такі проблемні обставини у цьому питанні:

– законодавець обмежується лише загальним посиланням на мету прийняття статуту – врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей, – без визначення переліку питань, які потребують такого урахування;

— не визначає предмета статуту. Лише окремі питання відповідно до Закону України про місцеве самоврядування регулюються не тільки цим законодавчим актом, а й статутом територіальної громади. Йдеться про ті норми у Законі України про місцеве самоврядування у випадках, у яких регулюються питання конкретних форм місцевої демократії: загальні збори громадян (стаття 8), місцеві ініціативи (стаття 9), громадські слухання (стаття 13). Інакше кажучи, роль статутів територіальних громад у регулюванні вказаних форм є провідною. Проте належне правове унормування цих питань також потребує удосконалення, про що йтиметься нижче.

Проблема унормування питань конкретних форм місцевої демократії

1. Проблеми, пов’язані із законодавчим урегулюванням загальних зборів місцевої громади

Законодавчою основою правового режиму дефініції "загальні збори громадян" виступає стаття 8 Закону України про місцеве самоврядування. Аналіз положень цієї норми та практики її застосування дають підстави виокремити низку проблемних аспектів:

а) відповідно до частини першої вказаної статті "загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення".

Проте ця норма не врегульовує питання суб’єкта ініціації таких зборів, тобто не дає відповіді на питання: за чиєю ініціативою загальні збори територіальної громади скликаються?

Пункт 11 частини першої статті 42 Закону України про місцеве самоврядування визначає, що до кола повноважень сільського, селищного, міського голови входить скликання загальних зборів громадян за місцем проживання. Але ця норма також не визначає переліку ініціаторів такого скликання.

Аналіз відповідних положень статутів низки місцевих територіальних громад на рівні міст висвітлює такі варіанти суб’єктного складу ініціаторів скликання загальних зборів місцевої громади: міський голова; органи місцевого самоврядування; органи самоорганізації населення; депутати відповідних виборчих округів; громадські організації; відповідна кількість мешканців будинку або певного територіального утворення.

У оригінальний спосіб це питання вирішене у Статуті територіальної громади м. Суми (частина четверта статті 66), де визначено, що порядок скликання, підготовки і проведення загальних зборів визначається Положенням про загальні збори громадян за місцем проживання, що його затверджує міська рада [6, c. 46-47].

Враховуючи викладене та з огляду на засади конституційного правопорядку в Україні (стаття 1, частина друга статті 19 Конституції України), вбачається, що законодавча основа щодо унормування кола суб’єктів ініціації скликання загальних зборів територіальної громади має бути передбачена на рівні відповідних змін до Закону України про місцеве самоврядування. Такі зміни дозволять уникнути неоднозначності у практиці скликання загальних зборів на рівні громади і (що надзвичайно важливо!) забезпечити виконання конституційної вимоги щодо законодавчих меж повноважень органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб (частина друга статті 19 Конституції України);

б) згідно з частиною другою статті 8 Закону України про місцеве самоврядування "рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності". Проте ця законодавча конструкція з практичної точки зору не є досконалою: як, яким чином враховуються? Видається більш доцільним передбачити норму, за якою вказані рішення виконуються органами місцевого самоврядування. Процедура ж виконання таких рішень має бути виписана в статуті відповідної територіальної громади;

в) за нормою частини третьої статті 8 Закону України про місцеве самоврядування "порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади".

Однак з огляду на положення чинного законодавства України з цих питань мусимо констатувати високу ймовірність проблеми практичного блокування цієї процедурної норми за таким сценарієм:

– у законодавчому полі України закону про порядок проведення загальних зборів територіальної громади не існує. Це виключає можливість застосування вказаної вище норми в першій її складовій (через визначеність у законі) вже де-юре;

– обов’язковість прийняття статуту громадою законодавчо не передбачена (частина перша статті 19 Закону України про місцеве самоврядування) і він не буде прийнятий, а відповідна рада не прийме рішення щодо визначення порядку внесення місцевої ініціативи на розгляд цього представницького органу (за що, до речі, не передбачена юридична відповідальність). Така ситуація позбавляє можливості застосувати позицію другу частини третьої статті 8 Закону України про місцеве самоврядування на умовах де-факто.

Як бачимо, реальна можливість унеможливлення процедури порядку проведення загальних зборів громадян вже на законодавчому рівні свідчить про необхідність уточнення статті 8 Закону України про місцеве самоврядування.

Отже, є потреба у врегулюванні низки питань щодо реалізації такої форми безпосередньої демократії як "загальні збори громадян" [7, c. 112-113].

2. Проблеми, пов’язані із законодавчим урегулюванням громадських слухань на рівні територіальної громади

Положення частини першої статті 13 Закону України про місцеве самоврядування визначають громадські слухання як зустрічі територіальної громади з "депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування".

Така конструкція норми допускає неоднозначність її застосування, адже незрозумілими залишаються такі запитання:

– про членів якої територіальної громади йдеться (вочевидь, цієї ж, а не будь-якої, але це має бути чітко виписано у вказаній нормі);

– про які питання та пропозиції йдеться.

Як вбачається зі світового досвіду громадські слухання є одним із механізмів забезпечення реальної участі членів територіальної громади у процесах підготовки і прийняття відповідних управлінських рішень на рівні питань, пов’язаних з життєдіяльністю цієї громади. За їх допомогою узгоджуються інтереси різноманітних місцевих груп, зацікавлених у вирішенні певної суспільної проблеми (наприклад, у містах з районним поділом, де стикаються інтереси різних адміністративно-територіальних утворень). Результатом використання громадських слухань може стати підвищення ступеня взаємодовіри між різними суб’єктами громади. Окрім того, вказані слухання є однією із форм громадської експертизи, громадського контролю.

Проте невиписаність на рівні закону кола питань, що виносяться на рівень громадських слухань, дозволила територіальним громадам окремих міст визначити у своїх статутах мету таких слухань як здійснення контролю за роботою депутатів міської ради та посадових осіб органів місцевого самоврядування (абзац другий статті 2.7.1 Статуту територіальної громади м. Прилуки, абзац другий статті 97 Статуту територіальної громади м. Калуш, абзац другий статті 54 Статуту територіальної громади м. Івано-Франківська). А у Статуті територіальної громади м. Рівне (частина друга статті 21) взагалі зазначено, що "громадські слухання є однією з форм реалізації членами міської територіальної громади своїх прав щодо здійснення нагляду за діяльністю обраних нею органів і посадових осіб місцевого самоврядування, що є підзвітними, підконтрольними та відповідальними перед нею".

З огляду на викладене та враховуючи практику громадських слухань в Україні доцільним було б на рівні закону уточнити визначення громадських слухань як форми участі територіальної громади у формуванні рішень органів місцевого самоврядування. Тобто йдеться не про обмеження кола питань, що нині можуть розглядати громадою на таких слуханнях відповідно до статті 13 Закону України про місцеве самоврядування і зведення їх лише до вказаної форми, а лише про уточнення основного призначення цього інституту безпосередньої демократії [2, c. 86-88].

3. Проблеми, пов’язані із законодавчим урегулюванням місцевих ініціатив територіальної громади

Згідно з частиною першою статті 9 Закону України про місцеве самоврядування члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування. Така позиція законодавця, на нашу думку, не дає чіткого визначення "місцева ініціатива", що, з одного боку, позбавляє цей інструмент місцевої демократії чіткості призначення, а з другого – вуалює його сильну сторону. Адже з точки зору практичного застосування місцева ініціатива, по суті, є першим кроком до вироблення реального і дієвого рішення на рівні громади, оскільки наочно відображає вектор формування вказаного рішення знизу вверх – від громади до її представницького органу. Окрім того, цей інструмент у руках територіальної громади є проявом інституту народної ініціативи і способом безпосередньої нормотворчості, одним із ключових факторів розвитку місцевого самоврядування.

Проведений вище аналіз низки чинних статутів не виявив чіткого й оптимального механізму реалізації права на місцеві ініціативи, у тому числі і порядку розгляду місцевої ініціативи у раді. Лише окремі із зазначених документів визначають, що місцева ініціатива передбачає внесення до міської ради проекту нормативно-правового акту з питань, віднесених до її відання (наприклад, абзац другий статті 93 Статуту територіальної громади м. Калуш, абзац другий пункту 1 статті 49 Статуту територіальної громади м. Чернігова). Звертає на себе увагу також спроба визначити оптимальний механізм здійснення місцевої ініціативи (Статут територіальної громади м. Херсон, статті 91-94). Незалежні вітчизняні експерти зазначають також потребу ухвалення на рівні органів місцевого самоврядування в кожній територіальній громаді Порядку реалізації місцевої ініціативи.

Окрім того, зважаючи на частину другу статті 9 Закону України про місцеве самоврядування "порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади" територіальна громада може реально бути позбавлена можливості реалізувати своє право на місцеву ініціативу за сценарієм, аналогічним виписаному для проблем, пов’язаних із законодавчим урегулюванням громадських слухань на рівні територіальної громади.

Тому, вбачаємо за доцільне виписати на рівні закону більш чітку дефініцію місцевої ініціативи територіальної громади, а також передбачити процедурні моменти механізму реалізації цієї форми місцевої демократії (наприклад, у вигляді певної ініціативної групи жителів відповідної територіальної громади) [1, c. 34].

Проблема статутного унормування діяльності окремих міст України

Окремо виділяється проблема унормування правових питань статутної самоідентифікації таких специфічних міст як Київ та Севастополь. Йдеться, зокрема, про проблемні питання статусу виконавчої влади у цих містах, розподілу повноважень виконавчої влади і місцевого самоврядування та ін. Ці питання мають своїм підґрунтям положення:

а) Конституції України:

– виключно законами визначається організація та діяльність органів виконавчої влади, статус столиці України та спеціальний статус інших міст (пункти 12 та 16 частини першої статті 92, частини третьої статті 133 Конституції України;

– особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України (частина друга статті 140 Конституції України).

б) Закону України про місцеве самоврядування в Україні (частина перша статті 19 та частина друга статті 24).

Виходячи зі змісту вказаних норм, врегулювання вищезазначених питань на рівні статуту неможливо. Інакше кажучи, статут територіальної громади як м. Києва, так і м. Севастополя може містити норми тільки щодо загальних проблем місцевого самоврядування у цих містах, а не його особливостей.

У цьому сенсі слід відмітити також і той факт, що для м. Севастополь ці проблеми є ще більш актуальними, оскільки будь-якого законодавчого акту щодо цього міста зі спеціальним статусом у правовому полі держави не існує, що не відповідає вимогам Конституції України (ч. 2 ст. 140) [3, c. 29].

Висновки

Таким чином, підсумовуючи, зазначимо, що статут територіальної громади — це основний пріоритетний нормативно-правовий акт територіальної громади. Статут є своєрідною комунальною конституцією на території функціонування відповідної громади. Затвердження статуту територіальної громади є «додатковим» фактором визнання де-юре існування цієї територіальної громади. Статут — це своєрідний правовий символ самоорганізації та саморегулювання, який вказує громадянам їх провідну роль в управлінні на місцях. Biдіграє суттєву кодифікаційну роль. Законодавство, яке регламентує діяльність суб'єктів місцевого самоврядування, достатньо масштабне та дале ко не завжди доступне для неспеціалістів. Статути, відтворюючи норми законів та адаптуючи їх до місцевих умов, подають ці норми в упорядкованому вигляді, полегшуючи роботу муніципальнихструктур та формуючи у населення більш чітке уявлення про сенс та характер місцевого самоврядування.

Статут територіальної громади — це комплексний документ, який за умови його прийняття стане ефективним інструментом контролю діяльності усіх структур муніципального організму, захищатиме місцевих жителів від свавілля влади, інформуватиме населення про відповідальність певних посадових осіб, створить легальні умови для формування і впровадження додаткових прав та свобод членів територіальних громад, виходячи з того, що конституційні права не є вичерпними. Тільки такий підхід забезпечить ефективний розвиток і функціонування системи місцевого самоврядування в Україні.

Список використаної літератури

1. Батанов О. Статут територіальної громади — основний нормативний акт місцевого самоврядування //Право України. — 2004. — № 7. — С.30-34.

2. Біленчук П., Кравченко В., Підмогильний М. Місцеве самоврядування в Україні. Муніципальне право: Навч. посіб. для вищ. навч. закл. / Європейський ун-т управління, безпеки та інформаційно-правових технологій; Товариство науковців по сприянню муніціпальній реформі. — К. : Атіка, 2000. — 304 с.

3. Данількевич М. Статут територіальної громади міста — нове явище у праві України //Право України. — 2002. — № 4. — С.27-29

4. Кравченко В., Пітцик М. Муніципальне право України: Навч. посіб. / Асоціація міст України; Інститут економіки та права "КРОК" ; Товариство науковців по сприянню муніципальній реформі. — К. : Атіка, 2003. — 671с.

5. Корнієнко М. Муніципальне право України. Концептуальні та організаційно-правові питання: Навч. посібник для студ. вищих навч. закл. / Академія правових наук України; НДІ приватного права і підприємництва. — К. : Алерта, 2005. — 143 с.

6. Муніципальне статутне право [Текст] : навчальний посібник / Андрій Дуда, Володимир Кампо та ін.; За заг. ред. Володимира Кампо; Авт. вступ. ст. М. Корнієнко ; М-во освіти і науки України, Одеська нац. юрид. акад., Акад. муніципального управління та ін. — 2-е вид., доп. і випр. — Одеса : Юридична література, 2005. – 132 с.

7. Орлатий М.К. Статут територіальної громади як основа самоврядування //Економіка АПК. — 2001. — № 7. — С.109-113

8. Погорілко В., Баймуратов М., Пережняк Б., Ісаєва Н. Муніципальне право України: Підручник / Віктор Федорович Погорілко (ред.), Олег Федорович Фрицький (ред.). — Стер. вид. — К. : Юрінком Інтер, 2001. — 350с.