Сучасний стан адаптації законодавства України до права ЄС

Вступ.

1. Правові засади загального характеру співробітництва між Україною та ЄС.

2. Проблеми та перспективи адаптації права України до права ЄС.

Висновки.

Список використаної літератури.

Вступ

На даному етапі політичного, суспільного та економічного розвитку України адаптація національного законодавства до норм права ЄС має особливу значущість та актуальність, оскільки з цим процесом пов’язане не тільки створення відповідної правової бази для майбутнього вступу до ЄС, а й досягнення інших важливих для нашої держави цілей, а саме: створення підгрунтя та рушійної сили правової, адміністративної, та судової реформи; підвищення конкурентоспроможності економіки та сприяння залученню іноземних інвестицій в Україну; подальшої демократизації суспільних процесів, розбудови громадянського суспільства і справжньої демократії. Українська правова система повинна розвиватися так, щоб задовольнити копенгагенські критерії щодо стабільності в суспільстві, верховенства права і функціонування ринкової економік. Це, зокрема, – розвиток політичних інституцій, які мають базуватися на принципах демократії, верховенства прав людини; стабільність у сфері економіки, політики та юстиції; створення нових можливостей для розвитку країни та її модернізації, подальшої лібералізації торгівлі та поступова участь України у внутрішньому ринку ЄС.

З точки зору сучасного погляду на досвід минулих років членство у такій міжнародній організації як Рада Європи є своєрідним «першим стуком у двері Європейського Союзу», адже Рада Європи – це так би мовити «передпокій», в якому перебувають держави, що виявили бажання стати членом ЄС. Аналізуючи цю ситуацію природно виникає питання: чому Україна, яка ще 09 листопада 1995 року приєдналася до країн-учасників Ради Європи, і досі не може стати навіть ініційованим членом ЄС?

Щоб відповісти на це питання потрібно насамперед дослідити і проаналізувати детально ситуацію в державі в цілому, і в політичному та правовому спектрі, зокрема, щоб реально оцінити адекватність і відповідність цієї ситуації тим вимогам,Ю які ставить ЄС щодо України.

1. Правові засади загального характеру співробітництва між Україною та ЄС

Правові засади загального характеру співробітництва між Україною та ЄС встановлені Угодою про партнерство та співробітництво між Європейським співтовариствами та їх державами-членами і Україною від 14 червня 1994 року.

В 1998 р., 11 червня Указом Президента України було затверджено Стратегію інтеграції України до Європейського Союзу, яка в 2000 р. була переглянута та схвалена Президентом України як Програма інтеграції України до Європейського Союзу.

Також по постановою Кабінету Міністрів України від 16 серпня 1999 року було затверджено Концепцію адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. Сам безпосередньо закон про загальнодержавну програму адаптації законодавства було прийнято 18 березня 2004 року. Цей Закон зазначає, що «державна політика України щодо адаптації законодавства формується як складова частина правової реформи в Україні та спрямовується на забезпечення єдиних підходів до нормопроектування, обов’язкового врахування вимог законодавства Європейського Союзу під час створення нових законів».

При підготовці закону про загальнодержавну програму адаптації в Україні відчутно не вистачає позиції ЄС щодо пріоритетів цієї адаптації, а якщо вони і є, то їм бракує конкретної деталізації. В рамках нинішнього формату відносин між Україною і ЄС не існує аналогу Білої Книги (де визначені пріоритети гармонізації законодавства України щодо законодавства ЄС), програм Партнерства при приєднанні, Планів дій зі зміцнення адміністративного і судового механізму країн-кандидатів, списків A і В (в яких чітко повинні бути вказані норми першочергової імплементації до національного законодавства і ті, які носять рекомендаційний характер). Зрозуміло, що Україна може з власної ініціативи використовувати Білу Книгу, оскільки її рекомендації не прив’язані до конкретної країни, але інше питання: чи бажаним для України буде такий крок і чи оцінить належним чином це ЄС?

Саме тому українська адаптація потребує документу з боку ЄС, який би визначав завдання, строк, пріоритети адаптації, допомогу з боку ЄС і який би міг стати основою для Загальнодержавної програми адаптації і ще одним кроком до євроінтеграції, але уже схваленим самим ЄС.

Таким документом може стати План дій Україна – ЄС, передбачений повідомленням ЄК «Ширша Європа» і як зазначає член ЄК Г.Фергойген головною ціллю щодо України буде поставлено, насамперед, перетворення законодавства у сфері внутрішнього ринку [5, c. 75-76].

Щодо України, то оптимальним було б, щоб План мав форму програми «Партнерства задля інтеграції», яке було б спрямоване на досягнення умов, необхідних для укладення угоди про асоціацію, хоча ще й не передбачатиме членства в ЄС.

Подальше надання фінансової підтримки з боку ЄС також має прямо залежати від прогресу у сприйманні європейського права, проведення правових, політичних і економічних реформ, передбачених планом.

На даному етапі в Україні щорічним планом заходів з виконання Загальнодержавної програми адаптації визначаються: конкретні заходи з адаптації законодавства (в тому числі інституційних перетворень), прогнозовані строки їх виконання, обсяги видатків (в тому числі на підготовку нормативно-правових досліджень, актів, навчання, інституційні зміни, проведення порівняльно-правових досліджень, перекладів актів законодавства ЄС українською мовою, підготовка глосарію термінів європейського права, забезпечення необхідним обладнанням тощо).

Попередній досвід, на жаль, засвідчує, що плани роботи з адаптації законодавства складалися досить хаотично і нерідко містили заходи, передбачені планами роботи за попередній рік, або ті, що не мали жодного відношення до адаптації. Рівень їх виконання був незадовільним.

Тому даний План був замінений на План заходів з виконання Загальнодержавної програми адаптації. Цей план готується на підставі пропозицій Координаційної ради з адаптації законодавства України до законодавства ЄС, а забезпечують виконання цього плану Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України з питань, що належать до їх компетенції. Органом, що координує роботу з виконання Програми, є Міністерство юстиції України.

Координаційна рада, яку за посадою очолює Прем’єр-Міністр, щороку готує доповідь про стан виконання Програми, яка не пізніше 1 березня оприлюднюється на пленарному засіданні Верховної Ради України. Міністр юстиції як заступник Голови організовує підготовку щорічної доповіді про стан виконання Програми та подає її проект Координаційній Раді.

Також в Україні діє розширена мережа органів та інституцій, які займаються, крім координаційної ради, питаннями вивчення та приведення процесу інтеграції до ЄС: в структурі Секретаріату Кабінету Міністрів України утворене в 2000 р. Управління з питань європейської інтеграції; у структурі Кабінету Міністрів діє Урядовий комітет економічного розвитку та з питань європейської інтеграції, також діє Положення про Уповноваженого України з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, затверджене Президентом України в 2003 р.; у межах апарату Міністерства юстиції України до середини 2003 р. діяв Центр порівняльного права, який згодом реформувався в Центр перекладів актів європейського права при Міністерстві юстиції; у Верховній Раді України в 2002 р. також створено Комітет з питань європейської інтеграції [7, c. 5].

Координація адаптації належала до компетенції 3 колегіальних органів: Міжвідомчої координаційної ради з питань адаптації законодавства України до законодавства ЄС (МКР), Державної Ради з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, Національної ради з питань адаптації законодавства України до законодавства ЄС. Завдання та повноваження, виходячи вже навіть з назв цих органів, значною мірою перетиналися та дублювалися в таких моментах як формування єдиного підходу, стратегії та пріоритетних напрямків державної політики у сфері адаптації, розробка пропозицій щодо спрямування міжнародної допомоги у сфері адаптації.

За весь період свого існування Національна Рада вирішила 2 питання і прийняла всього 2 рішення, а Державна Рада всього 1 (про питання стимулювання автомобілебудівної промисловості у відповідності до норм Світової організації торгівлі), що вже породжує питання про доцільність існування взагалі. Дещо ефективнішою була робота МКР.

Також ще одним недоліком організації роботи щодо адаптації є те, що Державна рада координує інтеграцію до різних за своєю природою міжнародних структур – ЄС і НАТО.

Стратегії підготовки до приєднання, критерії членства в ЄС і НАТО позиційно відрізняються і перетинаються лише в безпекових та інших політичних аспектах.

Подібність суміщення завдань для одного органу не спостерігається в жодній з держав-кандидатів.

Саме тому Закон про Загальнодержавну програму з адаптації передбачив створення Координаційної ради на чолі з Прем’єр-Міністром як вищого міжвідомчого органу у сфері європейської інтеграції. І тут варто сказати, що відбулися зміни на краще, адже якщо до складу МКР входили заступники міністрів і її очолював Міністр юстиції України, то до складу Координаційної ради входять міністри і очолює її керівник Уряду. Оскільки виконання рішень Координаційної ради може забезпечуватись дорученням Прем’єра або Кабінету Міністрів України, то її рішення матимуть значно більшу політичну вагу, ніж рішення МКР.

Координаційна рада забезпечує взаємодію органів державної влади та недержавних інституцій під час виконання Загальнодержавної програми адаптації, розроблює пропозиції щодо розвитку співробітництва з Європейським Союзом, формує єдині підходи до впровадження діяльності з адаптації національного законодавства.

Засідання Координаційної ради скликаються її головою або за його дорученням одним з його заступників не рідше, ніж 1 раз на півріччя[3, c. 158-159].

2. Проблеми та перспективи адаптації права України до права ЄС

Згідно п.1 ст.51 УПС, Україна та ЄС визнали, що "важливою умовою для зміцнення економічних зв’язків між Україною та Співтовариством є зближення існуючого і майбутнього законодавства України із законодавством Співтовариства. Україна вживе заходів для забезпечення того, щоб її законодавство поступово було приведене у відповідність до законодавства Співтовариства". Однак, конкретні терміни виконання взятих Україною зобов’язань не зазначені. В п.2 ст.51 УПС визначено ті галузі, в яких матиме місце приблизна адекватність законів: "закон про митницю, закон про компанії, закон про банківську справу, бухгалтерський облік компаній і податки, інтелектуальна власність, охорона праці, фінансові послуги, правила конкуренції, державні закупки, охорона здоров’я та життя людей, тварин і рослин, навколишнє середовище, захист прав споживачів, непряме оподаткування, технічні правила і стандарти, закони та інструкції стосовно ядерної енергії, транспорт".

Враховуючи наведене вище, керівництвом держави розпочато роботу з метою систематизації заходів щодо інтеграції України в європейський правовий простір і виконання нею зобов’язань, взятих в рамках УПС. Президентом України затверджено низку Указів, зокрема: "Про забезпечення виконання Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейським Співтовариством від 24 лютого 1998р. №148/98; "Про затвердження Стратегії інтеграції України до ЄС" від 11 червня 1998р. №615/98; "Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади" від 9 лютого 1999р. №145/99 та "Про Національну раду з питань адаптації законодавства України до законодавства ЄС" від 30 серпня 2000р. №1033/2000. Серед інших заходів – Постанови Кабінету Міністрів України "Про запровадження механізму адаптації законодавства України до законодавства ЄС" від 12 червня 1998р. №852; "Про затвердження Положення про Міжвідомчу координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства ЄС" від 12 листопада 1998р. №1773 та "Про Концепцію адаптації законодавства України до законодавства ЄС" від 16 серпня 1999р. №1496.

Ці документи заклали фундамент внутрішнього забезпечення процесу адаптації. Для його прискорення – буде прийнято та затверджено законом України Національну програму адаптації законодавства до стандартів ЄС. Таким чином, створюється така система в механізмі правотворчості в Україні, яка забезпечуватиме розробку і прийняття всіх без виключення нормативно-правових актів у відповідності до стандартів права ЄС (див. таблицю).

Вже розпочато роботу по адаптації законодавства щодо скасування експортних мит, обмеження підвищення експортних тарифів, скасування спецекспорту, уніфікації ставок акцизних зборів на товари вітчизняного виробництва, імпорт[6, c. 28].

З таблиці видно – процес адаптації законодавства вимагає спільних зусиль усіх гілок влади в Україні. Обсяг робіт вражає. За експертними даними, для входження у правове поле Європи Україні потрібно прийняти нові або внести відповідні зміни майже до 4 тис. законів та інших нормативно-правових актів. Адаптація національного законодавства пов’язана також із розв’язанням цілої низки організаційних, кадрових, фінансових, методологічних, інформаційних і наукових питань та координацією діяльності органів державної влади. Цікавими в цьому контексті є результати загальнонаціонального соціологічного опитування, проведеного Центром Разумкова. Так, 42% громадян вважають найбільш послідовним прихильником руху України до Європи Президента України, 11% – Уряд і лише 3% – Верховну Раду. В результаті невисокого рівня довіри до Парламенту, розбіжностей, а нерідко й відкритого протистояння між гілками влади щодо зовнішньополітичних пріоритетів України, результативність законотворчого процесу є доволі низькою. Наприклад, за період першої-п’ятої сесії (ІІ-ІІІ скликання) Верховної Ради України на розгляд парламенту внесено 1745 законопроектів, з яких прийнято тільки 615. Досі не прийняті Податковий, Митний нові Цивільний, Земельний, Кримінальний та Кримінально-процесуальний кодекси України, інші важливі законодавчі акти. Водночас, згідно Концепції розвитку законодавства України до 2005 року має бути підготовлено і прийнято близько 300 законів. Крім того, досить часто прийняті документи не відповідають “євростандартам”. Проведений комплексний юридичний та економічний аналіз виконання Україною її зобов’язань згідно УПС засвідчує серйозні порушення, неузгодженості і протиріччя між прийнятими нормативно-правовими актами та стандартами і нормами права ЄС. А в таких важливих сферах, як підприємницька діяльність та інвестиції, поточні платежі та капітал, конкуренція та захист власності, не було прийнято відповідно до вимог ЄС жодного нормативно-правового акту. За оцінкою заступника голови Комітету Верховної Ради України у закордонних справах І.Мусієнка, українське законодавство відповідає лише 300-400 стандартам із 10 тис. стандартів ЄС[4, c. 132-134].

Важлива проблема процесу адаптації – відсутність цілісного законодавчого поля в Україні. Як наслідок, існуюча законодавча база є суперечливою, нестабільною і малозрозумілою. Так, із 30 тис. нормативно-правових актів, що діють в Україні, закони складають лише 4,6%. Наприклад, іноземну підприємницьку діяльність в Україні регулюють понад 130 законодавчих актів. За відсутності Закону України "Про Кабінет Міністрів України", сьогодні діяльність Уряду регулюють 440 законів, повноваження Прем’єр-міністра понад 250 законів. Проблема полягає не стільки в кількісних показниках, скільки у якісному змісті законодавства, адже в ЄС особливе значення приділяє саме якості правових актів. Рада ЄС прийняла спеціальне рішення з приводу правил їх підготовки. Згідно цих правил, правовий акт повинен бути: чітким, без зайвої довжини, не двозначним, без надмірного застосування скорочень, не містити жаргонних висловів, надто довгих фраз, незрозумілих посилань на інші тексти, ускладнень, що роблять акт складним для читання.

Ускладнює формування дієвої правової системи України також відсутність ефективного механізму імплементації нормативно-правових актів. За словами експерта Українсько-Європейського консультативного центру з питань законодавства В.П’ятницького, "головна проблема України не в підготовці, а у виконанні нового законодавства. У нас існує велика кількість добрих законів, які не працюють на практиці".

За оцінками експертів, членство України в Міжпарламентська Асамблея СНД не сприяє гармонізації національного законодавства з правовим полем ЄС. Більше того, участь в МПА обмежує національний суверенітет, створює можливість втручання у внутрішні справи. Діяльність МПА матиме наслідком формування міждержавної нормативно-правової бази на території СНД, яка перебуватиме значною мірою поза загальновизнаним міжнародно-правовим полем.

Належної уваги потребує проблема підготовки фахівців з європейського права. Очевидно, що лише Інститут європейського права Одеської національної юридичної академії України не здатний забезпечити підготовку спеціалістів в області європейського права. Наприклад в Росії (вступ до ЄС не проголошено пріоритетом РФ) цими проблемами займається низка російських науково-дослідних та академічних установ: Інститут Європи РАН, Інститут європейського права, Центр порівняльного права при МГИМО, Асоціація європейських досліджень, Академічний правовий університет при Інституті держава і права РАН.

Україна, нажаль, знаходиться ще далеко від європейських стандартів правової регламентації. Процес адаптації українського законодавства уповільнюється об’єктивною різницею історичного та соціокультурного розвитку правових систем, діючою кадровою політикою, корупцією в органах державної влади, бюрократичною системою, поширенням серед владної еліти “радянських” стереотипів. Крім того, інтеграція з європейською системою права відбувається на фоні правової реформи в Україні. На нашу думку, навіть за найсприятливіших умов, процес адаптації законодавства щонайменше триватиме чотири-п’ять років.

Вагомим внеском у наближення українського законодавства до європейських норм права є членство України в Раді Європи, адже конвенції цієї організації встановлюють спільні правові стандарти, в т.ч. й для країн-членів ЄС. Україною ратифіковано близько 30 конвенцій РЄ. Розпорядженням Президента України утворено Державну міжвідомчу комісію з питань впровадження в законодавство України норм і стандартів РЄ тощо[2, c. 52].

Формування правового поля держави є тривалим соціальним процесом, що органічно пов’язаний зі змінами у всіх інших сферах життя суспільства. Штучно прискорити цей процес неможливо, але потрібно створити йому режим найбільшого сприяння. На нашу думку, більш ефективному процесові наближення правового поля держави до стандартів права ЄС, а також створенню єдиної, цілісної системи законодавства України сприятиме комплексне втілення низки заходів, серед яких: розробка т.зв. "гармонограм" – графіків роботи з гармонізації законодавства для окремих галузей права; прийняття необхідних кодексів; видання Україною "Білої Книги", зустрічної ЄС; створення українсько-європейського глосарію юридичної термінології; підготовка фахівців з європейського права, лінгвістів, активне залучення іноземних експертів та максимальне використання технічної допомоги ЄС щодо адаптації законодавства (п.3 ст.51 УПС); поглиблення співпраці з міжнародними організаціями (ООН, РЄ, ОБСЄ, ЦЄІ).

Безумовно, процес адаптації законодавства вимагає посилення аналітичної складової. Цьому сприятиме максимальне використання потенціалу науково-дослідних інституцій та неурядових аналітичних центрів. Органи державної влади повинні співпрацювати з “мозковими центрами” для отримання допомоги при вирішенні суперечливих питань, розробки практичних рекомендацій з урахуванням інтересів та особливостей України, прийнятті рішень серйозної політичної природи та ін. Прикладом такої співпраці є ефективне функціонування Комітету з питань європейської інтеграції польського Сейму.

Адаптація чинного українського законодавства до законодавства ЄС – обов’язкова передумова успішної реалізації європейських прагнень України. Розуміння важливості та складності цього процесу, конструктивна співпраця всіх гілок влади, вдале застосування підходів та методів до багатогранності європейського правового поля, а також врахування досвіду асоційованих країн ЄС дасть позитивний результат[4, c. 135].

Висновки

Із всього вищесказаного можна підсумувати, що в Україні була проведена чимала підготовча робота з адаптації національного законодавства до законодавства ЄС, яка полягала в створенні відповідних Програм та формуванні певних органів щодо координаційної підготовчої роботи, хоча варто додати, що ці зусилля не завжди були вдалі і не дали в цілому бажаного результату, адже за соціологічними дослідженнями законодавство України тільки на 2 % адаптоване до законодавства ЄС, а на засіданні в Комісії було майже проголошено неспроможність України на даному етапі розвитку забезпечити верховенство права у всій країні.

Також з точки зору сучасності можна зробити висновок, що Україна уже остаточно втратила той позитив, який відчувала до неї європейська спільнота після виборів Президента України в 2004 р. Адже сучасна ситуація, яка складається із загостреного політичного протистояння Президент-Прем’єр, непродумана конституційна реформа, яка і досі тягне за собою «шлейф» непорозумінь, дезорганізована ситуація в роботі МЗС, неможливість формування стійкої опозиції, постійні скандали, пов’язані як із зникненням журналістів, так і з зловживаннями іншими високопосадовцями своїми повноваженнями, постійно зростаюче зниження рівня економічної забезпеченості населення і політична нестабільність в Парламенті тільки підривають міжнародний авторитет України і відповідно, на мою думку, ще на довгі роки відтягують день вступу України до Євросоюзу, що є надзвичайно прикрим для всього українського народу.

На мою думку, в першу чергу Україні потрібно усвідомити себе як незалежну державу і чітко визначити пріоритети і стратегію розвитку в цілому, і на міжнародній арені зокрема. Також, я думаю, що Україна як держава повинна перестати дискредитувати свій міжнародний статус і проявляти в європейській зовнішній політиці тільки свої кращі сторони, адже жодна держава не поважатиме нас, якщо ми самі цього не робитимемо.

Список використаної літератури

1. Капіца Ю. Основні напрями адаптації законодавства України у сфері охорони інтелектуальної власності до законодавства ЄС //Євроінформ. — 2006. — № 1. — C. 28-38

2. Картавцев В. Адаптація законодавства України в сфері національної безпеки до правових систем ЄС та НАТО //Євроатлантикінформ. — 2006. — № 4. — C. 50-55

3. Катеринчук І. Проблема управління адаптацією права України до права ЄС у вітчизняній та зарубіжній думці //Підприємництво, господарство і право. — 2006. — № 10. — C. 158-161

4. Кравчук І. Адаптація права України до права Європейського Союзу: цілі, етапи, пріоритети //Право України. — 2004. — № 10. — С.132-135.

5. Кравчук І. Контроль правотворчого процесу з метою адаптації права України до права ЄС //Право України. — 2005. — № 4. — С.75-77

6. Опришко В. Питання трансформації Європейського права в законодавство України // Право України. — 2001. — №2. — С.28.

7. Пашков М., Чалий В. Україна на шляху європейської інтеграції: соціологічне опитування УЦЕПД // Національна безпека і оборона. — 2000. — №9. — С.5.

8. Плетньова О. Особливості адаптації конкурентного законодавства України до законодавства Європейського Союзу //Право України. — 2007. — № 10. — С.67-73