Використання зарубіжного досвіду державного регулювання економіки АПК в Україні

Управління розвитком економіки агропромислового комплексу (АПК) базується на прогнозних оцінках життєво важливих показників стратегії сталого розвитку країни. Рівень продовольчої безпеки може служити безпомилковим орієнтиром для управління розвитком економіки АПК держави.

Проблеми продовольчої безпеки потрапили в поле зору представників вітчизняної економічної науки порівняно недавно. Чинником виникнення та постійного посилення уваги до цих проблем є трансформаційна криза української економіки, яка охопила усі сфери і стала суттєвою перешкодою на шляху забезпечення сталого розвитку економіки й суспільства. Тому питання встановлення рівня продовольчої безпеки територій з метою забезпечення розвитку та передбачуваного регулювання економіки агропромислового комплексу, може розглядатися як один із найважливіших національних пріоритетів, що вимагає посиленої уваги науковців, систематизації та концептуалізації цього поняття як наукової категорії.

Головною метою державного регулювання економіки агропромислового комплексу є економічна й соціальна стабільність держави та закріплення існуючого ладу як усередині країни, так і за кордоном, адаптація його до мінливих умов буття. Від цієї головної мети опосередковується і розгалужується так зване дерево конкретних цілей, без яких не може бути досягнута і головна ціль. Ці конкретні цілі невід´ємно пов´язані з об´єктами державного регулювання економіки (рис. 1).

Державне регулювання сільського господарства для європейських країн явище не випадкове, оскільки ефективність агропромислового комплексу —незмінна передумова процвітання всього суспільства. В межах державного регулювання розв´язуються найрізноманітніші завдання: підтримка цін і доходів сільськогосподарських товаровиробників, цілеспрямоване формування належних умов збуту та виробництва, ресурсозбереження, природоохоронна діяльність, соціальна підтримка виробників та інфраструктурна політика щодо сільської місцевості. Відповідно застосовується й різноманітний арсенал методів і засобів.

Рис. 1. Дерево цілей державного регулювання економіки агропромислового комплексу

Аналіз вітчизняного та іноземного досвіду переконливо свідчить про те, що формування конкурентних ринків і подолання монополістичних тенденцій в економіці є можливим лише в результаті цілеспрямованої діяльності інститутів державного управління. Динаміка цін є таким результуючим показником стану господарства, в якому знаходять відображення всі без винятку економічні процеси. Саме тому система цін є найважливішим об´єктом державного регулювання.

Розглядаючи саму систему регулювання цін (причому це регулювання стосується переважно фермерських та оптових цін, а іноді й роздрібних), слід мати на увазі кілька цілей такого регулювання:

стабілізація цін з їхнім коливанням у відносно вузькому коридорі;

підтримка фермерських цін, що дає змогу товарним виробникам вести розширене відтворення;

за допомогою політики цін певною мірою регулювати обсяги та структуру відтворення.

Схема державного регулювання цін практично в усіх країнах з розвинутою ринковою економікою приблизно однакова — це встановлення звичайно верхніх і нижніх меж коливання цін та індикативної або умовної ціни, яку держава намагається підтримувати. При цьому застосовується скупка або продаж продукції нешвидкого псування в цілях товарної інтервенції та підтримки бажаного рівня цін (рис 2, 3).

Рис. 2. Механізм дії ринкової мінімальної ціни

Звідси введення прямого планування обсягів виробництва з переходом на контрактну систему договорів із фермерами. На практиці можливим є застосування двох варіантів — підписання контрактів по обмеженню посівів даної культури і виведенням цієї землі з обороту з відповідною компенсацією, або введення прямого квотування обсягів виробництва.

Рис. 3. Механізм дії ринкової максимальної ціни

Максимальна закупівельна ціна застосовується саме для припинення зростання індексу цін виробників сільськогосподарської продукції над загальним індексом цін за відповідний період цінового регулювання.

Цінове регулювання не орієнтоване лише на внутрішньодержавні цілі. Його механізм активно задіяний і в зовнішньоторговельній сфері й стосується насамперед захисту внутрішніх ринків та вітчизняного виробництва.

Цікавим є досвід Європейського Союзу (ЄС) в цій галузі. Функціонування ринків сільськогосподарських продуктів у рамках ЄС являє собою складну систему, в якій провідні позиції займає система державного регулювання. Причому втручання держави, її вплив на внутрішній ринок має систематичний характер і здійснюється за різними напрямами. При державних закупках сільськогосподарських продуктів або при реалізації їх із державних запасів органи втручання виступають як безпосередній ринковий агент.

Особливу вагомість являє собою механізм регулювання ринку за допомогою підтримки цін, що здійснюється наднаціональними органами, починаючи з 1967-1968 років. Рівні підтримки (процент номінального підвищення) визначаються Комісією Європейських співдружностей (КЄС), яка є вищим органом управління ЄС. Остаточні рішення про зміни цін підтримки приймає Рада міністрів ЄС на рівні міністрів сільського господарства. Ціни фіксуються в європейській розрахунковій одиниці — євро.

Для підтримки цін в ЄС характерним є різноманітність форм залежно від виду продукції. За ціною втручання (або інтервенційною) закупівельні організації ЄС зобов´язані купувати пропоновану їм фермерську продукцію. Тим самим гарантується певний обсяг обов´язкових закупок за мінімальними цінами. Для забезпечення гнучкості ринку передбачено збільшення ціни втручання на величину від 2% до 40% залежно від виду продукції (так званий ринковий елемент ціни) для продажу її за межами району виробництва за дещо вищою ціною[1].

Останнім десятиріччям на ринках тих сільськогосподарських товарів, по яких у рамках ЄС була досягнута повна самозабезпеченість, органи Союзу стали приймати заходи , що обмежують виробництво , а саме: введення квот на виробництво і реалізацію, відхід від принципу гарантування цін для будь-якої кількості товарів, що постачаються на ринок, а також поступове зниження цін втручання.

Квоти були встановлені на закупівлю за гарантованими цінами зерна, молока, твердої пшениці, цукру, бавовни, соняшнику, рапсу, ізюму та ряду інших продуктів. Це зобов´язує виробників пристосовуватися до ринкових обмежень і зберігати при цьому на колишньому рівні свої прибутки. Тому закупівельні організації закуповують за гарантованими цінами лише певну кількість продукції, вище якої плата проводиться за нижчою ціною. Так, у рамках ЄС визначається загальна гранична величина обсягу виробництва, яка потім розподіляється між країна-ми-членами ЄС. Продукти, на які встановлюються граничні гарантовані закупки, становлять 35% від вартості продукції, що виробляється в рамках системи ЄС.

У результаті, такі заходи призвели до того, що ціна втручання (інтервенційна) перестала бути єдиним регулятором обсягів виробництва. Нині вона використовується лише в поєднанні з системою квот.

Іншою формою цінового регулювання виступає цільова ціна. Це оптова ціна для районів, що мають найбільший дефіцит тієї чи іншої продукції в рамках ЄС. Встановлюючи цільову ціну, яка є орієнтиром для контрагентів на ринку, органи Союзу (КЄС, Рада міністрів країн ЄС) визначають найбільш оптимальний рівень ринкових цін.

Орієнтовна ціна утворюється при додаванні до диференційовано збільшеної (залежно від виду продукції) на величину від 2% до 40% ціни втручання транспортних витрат від району виробництва до району основного споживання. Інакше кажучи, це ціна, якої Союз хотів би домогтися на оптових ринках основного споживання певних видів продукції.

Важливою категорією в системі ЄС є порогова (або імпортна) ціна, яка визначає рівень митного захисту внутрішніх фермерських цін. Величина порогової ціни дещо нижча за цільову, однак з урахуванням транспортних видатків на одиницю продукції вона повинна бути вища за цільову ціну. Цільова та порогова ціни являють собою верхню межу в системі захисту цін і виконують функцію верхньої межі на ту продукцію, по якій країнами ЄС ще не досягнуто сомозабезпеченості.

Таким чином, ціновий механізм являє собою важливий засіб фінансування сільського господарства за рахунок споживачів. Ці внутрішні ціни, що перевищують рівень світових цін, дають змогу здійснювати фінансування фермерів, перешкоджають проникненню на внутрішні ринки Союзу виробників, у яких собівартість продукції є нижчою.

Крім цінового механізму, спільні для ЄС норми організації та регулювання ринків сільськогосподарської сировини і продовольчих товарів включають контролювання за наданням бюджетних дотацій (національний аспект), а також загальноєвропейські заходи, спрямовані на забезпечення доходів виробників, підтримку на певному рівні роздрібних цін, що дає можливість уніфікувати умови конкуренції як у галузі виробництва, так і в галузі збуту.

Спостерігається прагнення наднаціональних органів Союзу знайти такі засоби та заходи в сфері підтримки виробника, які б забезпечували йому приблизно рівні позиції в кожній окремо взятій країні. Встановлено, що право на одержання бюджетної допомоги мають економічно сильні ферми, підприємства харчової промисловості та збуту. При цьому національна політика в сфері бюджетного фінансування знаходиться в тісній залежності від ринкової організації тієї чи іншої галузі (наприклад, маючої за мету не допустити перевиробництво тієї чи іншої продукції в рамках ЄС). Існує й галузевий аспект надання субсидій та інших виплат національними урядами країн ЄС. Це субсидії виробникам молока, цитрусових, переробникам картоплі на крохмаль, виноробам тощо.

В ЄС національні дотації надаються в рамках загальноєвропейської дотаційної політики відповідно до її принципів. Будь-яка інша допомога, яка б створювала «умови найбільшого сприяння» в межах будь-якої окремої країни, заборонена. До такого роду допомоги належать: цінові втручання (надбавки до цін), регулювання обсягів виробництва, висока компенсація за експортну продукцію. Разом із тим національний уряд бере участь у проведенні заходів щодо поліпшення якості продукції, що виробляється, забезпечення ветеринарного нагляду, запровадження досягнень науково-технічного прогресу, охорони довкілля, стимулювання виробництва в так званих проблемних районах, забезпечення мінімального рівня прибутку дрібним господарствам.

Крім того, бюджетна політика може надаватися як державами — членами ЄС, так і автономними утвореннями (автономні райони Італії, департаменти та райони Франції, округи в Германії) або федеральними державами (землі Германії), які мають свої бюджети (надходження від місцевих податків).

Одним словом, загальноєвропейська політика в аграрному секторі спрямована на чітку організацію ринків збуту, підтримку фермерських доходів, допомогу в реалізації надлишків продукції та розв´язанні ряду інших проблем.

Можна зробити висновок, що в рамках ЄС стихійні механізми поєднуються з регулюванням із боку країн-членів і Союзу в цілому. Необхідно виділити наступні головні риси механізму регулювання ринків в ЄС:

• по-перше — прагнення органів ЄС до введення єдиних на всій території Союзу цін для стимулювання оптимального розміщення сільськогосподарського виробництва;
• по-друге — встановлення закупівельних цін нижче внутрішнього ринку з тим, щоб виробники самі реалізовували свою продукцію, а не здавали її органам втручання.

Досвід цінового регулювання сільськогосподарського виробництва в ЄС є досить корисним, особливо враховуючи розміри України та її природні умови.

Цікавою є практика державного регулювання сільськогосподарського виробництва в США. Тут основними виробниками сільськогосподарської продукції є великі комерційні фірми, які становлять 3,6% від загальної кількості та виробляють близько 50% продукції. На цих фермах використовується наймана праця. А дрібні сімейні ферми (50%) виробляють усього близько 3% продукції.

Турбота про добробут нації знаходиться в прямій залежності від розвитку аграрного сектору економіки, що має чітке вираження в реалізації цілеспрямовано запроваджуваної американським урядом сільськогосподарської політики.

Раніше сільськогосподарська політика включала розробку програм, спрямованих на захист родинних (сімейних) ферм, які становили основу американського сільського господарства, підтримку цін і фермерського доходу. Такі програми реалізовувалися ще з 30-х років, а цілі, визначені ще в 1930 році, мали на меті: «…забезпечити захист цін та доходів фермерів, гарантувати споживачам великий вибір продовольства за помірними цінами». Такі цілі залишаються незмінними й нині.

У сфері розробки та реалізації сільськогосподарських програм у США слід виділити три основні моменти, які на них суттєво впливають:

• принцип добровільності для участі в програмах;
• введення цільових або планових цін на «програмну» продукцію;
• введення урядових програм по створенню продовольчих запасів.

Основні інструменти регулювання сільськогосподарського виробництва в США — цільові (планові) ціни. Вони були введені в 1973 році Законом «Про продовольство в сільському господарстві. За визначенням, наведеним в економічному звіті «Американська сільськогосподарська політика в мінливому світі», підготовленим спеціалістами Служби економічних досліджень Департаменту сільського господарства США, цільова (планова) ціна — це рівень цін, встановлений законом, її встановлюють на наступні види продукції: пшеницю, кукурудзу, сорго, ячмінь, овес, рис, довговолокнисту бавовну. Фермери, які беруть участь у державних програмах по зазначених культурах, одержують різницю між плановою ціною або ринковою протягом періоду, визначеного законом, залежно від того, яка з цін вища.

Із введенням планових цін виникло три типи проблем:

• визначення рівня планових цін;
• розроблення формули або методу для проведення коригування планової ціни; визначення кількості продукції, що потребує захисту за допомогою планової ціни.

Спочатку рівень планових цін встановлювали виходячи з видатків виробництва пшениці, кукурудзи, довговолокнистої бавовни. Передбачалося його коригування відповідно до змін видатків виробництва. В 1981 році було відмінено основу формування планових цін «по видатках», оскільки вона призвела до швидкого росту інфляції в кінці 70-х років. У зв´язку з цим на період 1982-1985 років були встановлені планові ціни з урахуванням очікуваних темпів інфляції. Але навіть після тривалого періоду застосування планових цін так і не було знайдено оптимального методу для їх визначення. Встановлюваний нині рівень планових цін перевищує загальні видатки виробництва.

Крім прямих виплат фермери одержують і компенсаційні. їх виплачують тим фермерам, що беруть участь у програмах по виробництву пшениці, фуражного зерна, рису або бавовни. Розмір цих виплат визначають із розрахунку за бушель, фунт, центнер продукції, виходячи з різниці між ціновим рівнем, прийнятим за Законом (плановою ціною), і/або ринковою ціною, або заставною, залежно від того, яка з них вища. Якщо середня ціна перевищує планову, виплати не здійснюються. Регулювання виробництва за допомогою стимулювання фермерів брати участь у виробництві планових культур дорого коштує американському уряду. Підтримка планових цін на високому рівні призводить до росту видатків на реалізацію продовольчих програм.

І все ж таки, незважаючи на це, реалізація продовольчих програм вигідна, передусім, для споживачів, оскільки забезпечує пропозицію сільськогосподарських продуктів за прийнятними цінами. Зернові та молочні субсидії стимулюють виробництво цих продуктів через захист цін на них від падіння нижче заставних цін для програмних культур або керованої ціни на перероблене сортове молоко. Завдяки росту виробництва кормів зернові програми сприяють створенню достатньої кількості м´ясних продуктів за прийнятними цінами для споживачів. Керовані ціни на перероблене сортове молоко сприяють підвищенню виробництва молочних продуктів і зниженню цін на них. Участь у програмах є вигідною і для виробників, тому що завдяки ним фермерські ціни та доходи підтримуються вище рівня вільного ринку.

Підсумовуючи проведений аналіз практики державного регулювання розвитку економіки АПК та його впливу на стан продовольчої безпеки країни необхідно зазначити, що державне регулювання ринкової економіки по суті є юридична, економічна, соціально-ідеологічна, освітня та інша діяльність державних органів, направлена на сприяння ефективному функціонуванню ринкової економіки, її механізмів з метою підвищення рівня суспільного добробуту та їх доповненню в тих випадках, коли ринковий механізм недостатньо ефективно розв´язує завдання розподілення виробничих і споживчих благ.

Об´єктами державного регулювання економіки є сфери, галузі, регіони, а також ситуації, явища й умови соціально-економічного життя країни, де виникли або можуть виникнути певні труднощі, проблеми, які не можна розв´язати автоматично на базі ринкового саморегулювання, або можна розв´язати в подальшій перспективі, тоді як необхідність нормального функціонування економіки і підтримка соціальної стабільності вимагають негайного їх розв´язання.

Проведене в нашій країні реформування аграрної галузі та персоніфікація землі мали забезпечити комерціалізацію всіх ланок АПК, створити ринкові інфраструктури завдяки виробленню оптимальної цінової, податкової, кредитної й митної політики, виборчого підходу в державній підтримці суб´єктів сільськогосподарського виробництва, а також за допомогою заходів, що забезпечують науково-технічне, технологічне та кадрове зміцнення галузі й вирішити складну та важливу задачу забезпечення продовольчої безпеки держави на рівні сучасних потреб розвитку цивілізації. Але практика показала, що через незадовільне наукове обґрунтування питань прогнозування стану об´єктів і об´ємів своєчасного регулювального втручання, недосконалість інструментів аграрної стратегії, низьку кваліфікацію управлінського персоналу, повільне впровадження ринкових механізмів, державне регулювання економіки АПК поки що є малоефективним. Створення в Україні збалансованого продовольчого господарства можливо лише за умов здійснення прогнозованого механізму державного регулювання АПК, що включає широкий комплекс заходів щодо впливу держави на систему економічних відносин.