Земська та міська реформи в Україні

Категорія (предмет): Історія України

Arial

-A A A+

Вступ

Причини проведення земської та міської реформи.
Основні положення земської 1864 р. та міської1870 р. реформ.
Особливості їх реалізації в Україні
Значення реформ.

5. Висновок

Список використаної літератури

ВСТУП

Органи держави – це ті організації держави, які вона наділила владними повноваженнями щодо інших учасників суспільного життя та необхідністю матеріальними засобами для здійснення цих повноважень. До державних органів долучаються органи місцевого самоврядування, які на локальному рівні виконують переважно юридичними засобами низку владних функцій, хоча формально вони не вважаються офіційними представниками держави. Це так звані муніципальні органи.

Актуальність дослідження

Приступаючи до висвітлення даної теми слід зауважити, що розкриття і характеристика земської на міської реформ 60 — 70-х років ХІХ століття в Україні має неабияке значення при вивченні історії держави і права України. Ця тема має важливе наукове методологічне значення, отримуючи як основне завдання описання, вивчення, пояснення і співставлення реформ 60 — 70-х років ХІХ століття, які були проведені в Україні і мали досить велике значення для населення тогочасної України. Варто сказати, що вивчення даної проблеми в курсі історії держави і права України на сучасному етапі актуальне в кількох напрямках.

По-перше, реформаторський курс Олександра ІІ відносно місцевого управління в Російській імперії стосувався й України, оскільки остання входила в склад вищезгаданої держави. В цьому плані актуальність роботи вбачається у більш глибокому вивченні історії держави і права України через призму історії Росії, що дає змогу більш змістовно і вірно проаналізувати історію українських земель під владою Російської імперії в другій половині ХІХ століття.

По-друге, дослідження і аналіз реформ, що проводилися в Російській імперії відносно місцевих органів управління взагалі цікаве у розумінні реформаторської діяльності як такої. Слід зауважити, що ці реформи є прикладом чи не найкращої реформаторської діяльності російського царизму в галузі місцевого управління. В цьому розрізі можна сказати, що актуальність даної роботи вбачається також в можливості не тільки дослідити процес реформ, а й взяти певні досягнення і здобутки міської і земської реформ в Російській імперії при розбудові правових підвалин суверенної України та, базуючись на досвіді попередніх поколінь, уникнути помилок і розчарувань у сьогоденні.

По-третє, глибоке вивчення історії українського народу на будь-якому етапі його існування спонукає теперішнє і прийдешнє покоління до поваги, любові і наслідування найкращих здобутків рідної нації.

Все вищеокреслене дає можливість вважати розкриття проблеми прийняття та проведення земської та міської реформ в Україні актуальним, потрібним і необхідним при вивченні історії держави і права України.

Логічне обґрунтування структури роботи.

Робота складається зі вступу, чотирьох розділів, висновків та списку розкриваються соціально-економічні та політичні фактори передумов і причин проведення реформ земського і міського управління.

Характеристиці земської реформи 1864 р. та міської реформи 1870 р., висвітленню головних напрямків їх здійснення та результатів присвячений розділ другий.

Розділ третій висвітлює особливості реалізації реформ на Україні, насамперед на Правобережній Україні.

Розділ четвертий пояснює значення реформ.

Завершується робота висновками в яких акумулюються причини та передумови реформ в галузі місцевого самоврядування, висвітлюються головні особливості і специфіка проведених реформ, тобто узагальнюється весь викладений матеріал.

І. Причини проведення земської та міської реформи.

У першій половині ХІХ ст.. майже всі українські землі возз’єдналися під владою Росії. За її межами залишалися тільки Східна Галичина, Північна Буковина і Закарпаття, які входили до складу Австрійської імперії.

Російський уряд для зручності управління Україною поділив її територію на губернії та генерал-губернаторства. На початку ХІХ ст.. в Україні налічувалось дев’ять губерній. Поділ України на губернії царський уряд спеціально здійснив у такий спосіб, що частину земель, населених українцями, було приєднано до сусідніх — російських губерній.

Перша половина ХІХ ст. і в Росії, і в Україні характеризується розпадом феодально-кріпосницького устрою і формуванням капіталістичного укладу. Спостерігається зростання кількості міського населення України, воно збільшилось у 2,5 раза, що стало прямим наслідком розвитку торговельно-грошових відносин, капіталістичного укладу. Обмеження міщан у правах поступово послабилися.На місцях — у губерніях владу вершили довірені особи царя — губернатори та генерал-губернатори. Цар призначав з їх числа вищих чиновників, знатних дворян. Губернатор належав до вищої урядової влади. Він очолював губернію, в межах якої здійснював адміністративну та поліцейську владу. Існувало також губернське управління, яке складалося з віце-губернатора, радників, прокурора.Генерал-губернатор очолював кілька губерній. Він наділявся надзвичайними повноваженнями — поєднував владу цивільну і військову. У повіті влада належала суду на чолі з капітаном-ісправником. Земський суд був одночасно адміністративно-поліцейською установою і судовим органом. Кількість міст, які користувались самоврядуванням за магдебурзьким правом, поступово зменшується.

У другій половині ХІХ ст. територія України залишалася в складі двох імперій — Російської та Австро-Угорської. Криза феодально-кріпосницької системи в Російській імперії примусила царський уряд та політичну еліту держави здійснити низку соціально-політичних реформ: селянську, судову, земську, міську, військову тощо. Царський уряд намагався знайти дієвий спосіб заспокоєння хвилі громадського збудження, насамперед дворянського, яке відбивало бажання дворян компенсувати свої втрати не тільки та не стільки економічні, як політичні. З іншого боку, земська та міська реформи були викликані архаїчністю місцевих органів управління та зумовлювалися вкрай незадовільним станом господарчих та культурних справ у повітах.Отже,діяв і велетенський економічний стимул. Розуміння того, що вільнонаймана праця більш вигідна ніж кріпосна, що кріпосництво, як було відомо уряду і раніше, гальмує розвиток землеробства і товарного виробництва хліба, примушувало до відміни кріпосного права.

Спочатку, особливо в 1856 р., новизна нової політики відобразилася в знятті багатьох заборон: наступили відміна утисків, ведених в університетах після 1848 р., знищення військових поселень дозвіл вільного видання закордонних паспортів послаблення цензурного гніту, надання можливості “укріпити торгівельні наші зв’язки з іноземними державами і запозичити звідти зроблені останнім час в Європі вдосконалення в науці”, скорочення армії, прощення недоїмок і звільнення на три роки податкових прошарків від рекрутських наборів тощо.

18 лютого 1861 року останній раз зібралася Державна рада для підписання журналів, а наступного дня, на 6 — ту річницю свого сходження на престол, Олександр ІІ підписав “Положення 19-го лютого”.

Селянська реформа була прийнята. Кріпосницьке право впало. Переворот в соціально-економічних відносинах був приречений. Такий історичний акт потяг за собою більшість перетворень в різних сферах життя.

Земська реформа вводила початкивсестанового, виборного представництва в масштабах повіту та губернії. І хоч дворянство відігравало в земстві провідну роль. а в губернських земствах було і абсолютно переважаючою більшістю, все ж таки селянство вперше отримало місце у всестанових установах. Компетенція земства була обмежена місцевими господарськими турботами (про медицину, статистику, ветеринарію, початкову освіту); справами загальнодержавного масштабу воно, на відміну від губернських дворянських комітетів під час підготовки селянської реформи, не займалось, не мало воно і реальної виконавчої влади.

ІІ. Основні положення земської 1864 р. та міської1870 р. реформ.

З ліквідацією вотчинної влади дворянства не міг залишитися попереднім і устрій місцевого управління. Ще в 1857 р. в Міністерстві внутрішніх справ поступово почалася робота над проектом земської реформи, яка була покладена на нового чиновника особливих доручень М.Є.Салтикова-Щедрина. Комісія М.А.Милютіна, створена при Міністерстві, розробила основні положення земської реформи, яка була прийнята, все ж таки, тільки в 1864 р. Ця комісія була тісна пов’зана з Редакційними комісіями, і утворювалися вони одночасно. Земська реформа вводила початки всестанового, виборного представництва в масштабах повіту та губернії. І хоч дворянство відігравало в земстві провідну роль. а в губернських земствах було і абсолютно переважаючою більшістю, все ж таки селянство вперше отримало місце у всестанових установах. Компетенція земства була обмежена місцевими господарськими турботами (про медицину, статистику, ветеринарію, початкову освіту); справами загальнодержавного масштабу воно, на відміну від губернських дворянських комітетів під час підготовки селянської реформи, не займалось, не мало воно і реальної виконавчої влади.

Земська реформа викликала до життя аналогічні перетворення в міському самоуправлінні (1870 р.), які також були підготовлені в Міністерстві внутрішніх справ. Право вибирати і бути обраним в міську думу мали власники певного майнового цензу, платники міських податків, не виключаючи і дрібних платників податків. Робітники, службовці інтелігенція, які не платили міські податки виключалися з рядів виборців. Державна дума підпорядковувалася безпосередньо Сенату, а не місцевій адміністрації, проте губернатор слідкував за законністю її постанов. Компетенція органів міського самоврядування, як і земського, була обмежена рамками господарських питань, охорони здоров’я, народної освіти.

В зв’язку з відміною кріпосного права, залученням до цивільного життя селянства, яке складало переважну масу населення, проводиться і судова реформа. Судові устави 20 листопада 1864 року були розроблені прогресивними юристами у відповідності з тодішніми досягненнями науки та судової практики передових країн Європи. Серед них — С.І. Зарудний, Д.А.Ровинський, Н.А. Буцковський. Росія отримала новий суд: без становий, гласний, змагальний, з адвокатурою, з виборністю мирового суду, з беззмінністю суддів коронних, незалежних від адміністрації, з загальними для всіх станів судовими органами: окружним судом і судовою палатою. Найбільшим досягненням судовою реформи був суд присяжних, який противники перетворень тоді ж охрестили “судом вулиці”. Суд присяжних виносив вердикт про вину чи невинуватість. Склад його був виборним із зрізних прошарків населення з невеликим майновим цензом або без цензу, як, наприклад, для селян. але тільки для певної категорії — посадових осіб, вибраних селянським самоуправлінням.

За Положенням про губернські та повітові земські установи 1864 р. в Україні створювалися органи земського самоврядування.

Царизм здійснив спробу організації місцевого самоврядування в умовах адміністративної сваволі і бюрократичної регламентації діяльності місцевих структур. Земства організовувалися за територіальною ознакою. Земська реформа торкалася широких питань і економічного життя, суспільних і політичних відносин, культури, іпобуту. Намагаючись організувати місцеве самоврядування у вигляді земств, самодержавство водночас прагнуло нічим не послабити свою адміністративну владу на рівні губернії і повіту.Органами земського самоврядування згідно з Положенням були губернські та повітові земські збори та їх виконавчі структури — губернські та повітові земські управи. Обрані різними станами суспільства, земські установи принципово відрізнялися від дореформених корпоративно-станових організацій. Поміщики обурювалися тим, що на лавці у земських зборах «сидить колишній раб поряд зі своїм недавнім господарем». Станова за своїм соціальним устроєм імперія обрала куріальний спосіб формування розпорядчих органів земського самоврядування.

До першої виборчої курії входили повітові поміщики, які володіли землею певних розмірів (вони встановлювалися залежно від місцевості — від 200 до 3000 десятин), а також промисловці та торговці, які мали підприємства вартістю не менш як 15 тис. крб. або торговий обіг у 6 тис. крб., чи більше. До числа виборців першої курії входили також уповноважені від дрібних землевласників (передусім, найбідніших з поміщиків), які мали понад 1/20 повного майнового цензу, а також від духовенства.Друга курія мала назву міської і складалася з власників майна у губернських і прирівнених до них центрах, повітових і заштатних містах. До неї входили власники міських «торговельно-промислових закладів» з річним обігом у 6 тис. крб. і більше, купці І та II гільдій, а також жителі міст, які володіли в межах міста нерухомою власністю, що залежно від чисельності населення мусила мати мінімальну оцінку від 500 до 3 тис. крб. Отже, більшість міських жителів, які не мали необхідного майнового цензу, в тому числі численні квартиронаймачі у великих містах, усувалися від земського життя.

Своєрідною даниною стереотипу про однорідність селянства, що склався у середовищі правлячої в Росії еліти (насправді селянство розшаровувалося під впливом соціально-економічних чинників) була відсутність майнового цензу в третій — селянській — курії. Вибори тут були двоступеневі.Спочатку на волосних сходах обиралися представники повіту, які потім обирали гласних повітових земських зборів. Хоча третя курія була найбільш численною, кінцевий результат виборів виявлявся не на користь селян.Вибори гласних від кожної курії відбувалися окремо. Склад губернських земських зборів формувався гласними повітових зборів.

Єдиний із трьох з’їздів — селянський носив чисто становий характер, що надавало можливість брати участь в ньому осіб, що не входять у склад сільської громади, перш за все сільської інтелігенції.

На з’їздах повітових землевласників і міських виборчих з’їздах могли вибирати гласних тільки від “своїх”, в той час як сільським виборцям дозволялося вибирати від себе як гласних так і землевласників, що не брали участі в цій курії, і місцевих священнослужителів. Позбавлені були виборчого права особи, молодші 25 років; особи, що знаходилися під карним слідством і судом; заплямованих судом або громадським вироком;іноземці, які не присягнули на підданство Росії.

Наслідком запровадження системи нерівних виборів стало значне переважання в земствах дворян-поміщиків. Навіть у тих випадках, коли перемогу на виборах здобували селяни, вони не мали можливості нею скористатися. Характерним є такий приклад. У Бобринецькому повіті Херсонської губернії через відмову дворян балотуватися в земську управу були обрані тільки селяни. Але у зв'язку з неписьменністю вони були вимушені визнати, що вести і діловодство не зможуть. Це стало підставою для призначення нових виборів.Вже під час виборів повітових земських зборів у 1865 — 1667рр. у середньому по Російській імперії дворяни здобули 41,64% місць, а в губернських земських зборах їм випало майже 3/4 крісел гласних (74,2 %). Водночас в окремих повітах України перевага поміщиків не була такою великою. Так, у Бердянському повіті Таврійської губернії, де не було великого поміщицького землевласництва, в земських зборах мали перевагу селяни.

Отже, земства, створені на підставі Положення 1864 р., були цензовими установами. Вибори гласних були куріальними, нерівними. Поміщики за розрахунком на кількість землі отримували значно більше місць, ніж селяни.

Земські вибори проводилися раз в три роки. Повітові земські збори відбувалися здебільшого восени. Скликалися й надзвичайні збори. Земські збори, як правило, відбувалися під головуванням повітових предводителів дворянства. На зборах формувалися виконавчі органи земства — повітові земські управи, які й займалися вирішенням поточних питань. Станова належність голови повітової земської управи не обмежувалась законодавством. У губернські земські збори гласні обиралися за квотою: від шести повітових — один губернський гласний.

Губернські збори також скликалися раз на рік, допускалися і надзвичайні (позачергові) збори. Головував на земських зборах губернський предводитель дворянства.

Такого роду частота обов'язкового скликання земських зборів не передбачала особливої активності гласних у роботі з місцевого самоврядування. Основне навантаження лягало на земські управи, що складалися з трьох чоловік: голови і двох членів. В окремих випадках дозволялося збільшувати повітові управи до чотирьох осіб, а губернські — до шести. Голови губернських земських управ затверджувалися міністром внутрішніх справ, а повітових — губернатором. У разі незатвердження вказаних посадових осіб призначалися повторні вибори. Гласний, чия кандидатура не була затвердженою, до балотування не допускався. Отже, адміністрація мала досить вагомі засоби для контролю за персональним складом виконавчих земських органів.

Земське самоврядування мало специфічний характер — воно співіснувало з могутнім бюрократичним апаратом державної адміністрації на місцях. Незважаючи на загальностановий характер, у земського самоврядування було дуже мало важелів впливу на губернську та повітову адміністрацію. Водночас воно не було створене ні на нижчому волосному рівні, ні на рівні загальнодержавному.

Функції земських установ обмежувалися місцевими господарськими та деякими культурними питаннями: вони доглядали за станом шляхів сполучення (ремонтом доріг і мостів місцевого значення), займалися організацією медичного обслуговування населення, будівництвом і матеріальним забезпеченням шкіл, налагодженням поштового зв'язку тощо. Земські установи були корисними для суспільства. Але повному розгортанню їхньої діяльності заважало те, що земства перебували під жорстким контролем урядових органів в особі губернаторів і місцевої поліції. Губернатор міг припинити будь-яку постанову земства з мотивів порушення законів або невідповідності її державним інтересам (ці підстави тлумачилися по-різному). Не маючи адміністративних прав і відповідного апарату, земські установи реалізовували свої рішення через державні органи, здебільшого через поліцію.

Водночас навіть за такої обмеженої компетенції жорсткий контроль з боку губернської адміністрації і поліції не давав використовувати сповна ті можливості, що мали земства.

Багато які питання місцевого життя земські установи не могли вирішувати самостійно і були вимушені виносити їх на розгляд чиновної бюрократії шляхом численних клопотань. Чимало цих питань не вирішувалися або взагалі залишалися без відповіді.2

Великою галуззю діяльності земств була освіта. Земства організували школи: чотирирічні, початкові, гімназії, професійні, технічні, курси для підвищення освіти вчителів, курси українознавства. Земські школи користувалися доброю справою. Земства поставили своїм завданням — повністю охопили освітню молодь, і в багатьох повітах це було досягнете напередодні революції. Треба додати, що в справі шкільної освіти з фінансової допомогою земству приходило міністерство освіти, яке властиво передало земству все шкільництво на селі.Наприкінці XIX ст. дедалі більшого значення в діяльності і земств набуває охорона здоров'я.

Земства дбали про санітарію та гігієну, утримували шпиталі, лікарів, фельдшерів, — акушерок. Медична допомога була безплатною: для всієї людності, незалежно від того, чи пацієнт платив земські податки, чи ні. протягом майже 50-літнього існування земства зразково поставили справу медичної обслуги в українських губерніях.

Зростання нагальних для місцевого населення витрат примушувало земства збільшувати ставки земських зборів. Законодавство не регулювало належним чином цей процес — оподаткування нерухомого майна було необмеженим. Цим завдавалася певна шкода органам самоврядування міст, що існували на території тих чи інших земств. Оскільки земські кошториси затверджувалися губернаторами, останні дістали можливість активно втручатися в господарське життя земських установ. Нерідко чиновники-самодури використовували свої адміністративні права для тиску на неугодні їм земства. Бюрократія вправно зіштовхувала між собою органи земського і міського самоврядування. Повітовим земствам, на території яких були розташовані губернські та інші великі міста, було вельми складно уникнути спокуси активно збільшувати свій бюджет за рахунок оподаткування міських нерухомостей. Чимало міст України неодноразово зверталися до уряду з клопотаннями про відділення з повітових земств. У Харкові міська дума безуспішно клопотала про відділення з повітового земства протягом довгих 35 років. Ці самі процеси відбувалися і в інших містах. Уряд же впродовж багатьох років відповідав обіцянками розглянути це назріле питання.

Взагалі, земства навіть до того, коли вони стали пристанищем, інтелігентського лібералізму, були вельми нелюбимим дитям самодержавства. Вже у 1866 р. воно почало законодавчий наступ на й без того обмежені права земських установ.

Міська реформа розпочалася після затвердження Олександром II 16 червня 1870 р. нового Міського положення.

Вже починаючи з 40-х років. XIX ст. навіть консервативні громадські кола почали усвідомлювати необхідність реформування застарілої системи міського самоврядування. У 1859 р. новоросійський і бессарабський генерал-губернатор граф А. Г. Строганов виступив з клопотанням про поширення на Одесу нового Міського положення, введеного у 1846 р. лише для Санкт-Петербургу. Клопотання у 1863 р. було задоволене. Зміни в організації самоврядування зберегли становий принцип. Основним нововведенням стало залучення до міських справ дворянства, яке раніше ігнорувало їх. Важливе значення мало чіткіше розмежування обов'язків між загальною і розпорядчою думами. Загальна дума обиралася за станами і налічувала 250 осіб. Розпорядча дума складалася з міського і голови, який обирався з числа дворян, почесних громадян і купців 1-ої гільдії, які досягли 30 років, 12 обраних членів і «члена від корони» (особи, яка призначалася урядом).

Ясність у питання компетенції міського громадського управління, втім, так і не була внесена. Межі його самостійності також не були істотно розширені.

Міське положення 1870 р. було значним кроком у напрямі розширення самостійності органів міського самоврядування, підвищення їх ролі. Виборчі права громадян будувалися на нових, загальностанових підставах.

До виборців належали жителі міста чоловічої статі, російські піддані, майновий стан яких відповідав вимогам майнового цензу. Він полягав у володінні на території міста нерухомим майном або торговельними та промисловими підприємствами. Іноземці, злочинці, ув'язнені, особи, виключені зі станових товариств, позбавлені прав за вироком суду, а також керівники органів державної адміністрації, чини прокуратури і поліції виборчих прав не мали. Жінки — власники майнового цензу, а також неповнолітні могли передавати свій голос за дорученням іншій особі, наділеній виборчим правом. Отже, до виборців не належала більшість мешканців міст: наймані робітники, переважна частина інтелігенції, особи, які наймали квартири або кімнати, а також більшість жінок.У зв'язку з тим, що серед виборців більшість була дрібними власниками майна, «торговельно-промислових закладів», прикажчиків та ін., законодавство піддавало їх дискримінації за майновою ознакою. Виборці поділялися на три нерівномірні курії, кожна з яких вносила третину міських зборів з нерухомості, торговельних і промислових підприємств і обирала третину гласних нового розпорядчого органу міського громадського самоврядування — міської думи. Залежно від розмірів і адміністративного значення міст України кількість гласних у них коливалася від 30 до 72 осіб.

Установлений порядок створював переваги для найбільш забезпеченої частини населення міст, бо перші дві курії, які давали думі 2/3 гласних, охоплювали лише близько 14% виборців. Міські вибори проводилися один раз на чотири роки.

Половина складу управи повинна була оновлюватися через кожні два роки. Міський голова міг призупинити рішення управи. Протиріччя між думою і управою вирішував губернатор.

Установлювалося граничне число осіб нехристиянського віросповідання, що допускалося у склад управи, — воно не могло перевищувати однієї третини. Міським головою не могла бути особа єврейської національності.

Міськими думами формувалися виконавчі органи — міські управи. Ключовою фігурою самоврядування був міський голова, який обирався поміж власників виборчого цензу (причому не обов'язково тих, які входили до складу міської думи). Голова губернського міста затверджувався міністром внутрішніх справ, а повітового — губернатором. Міський голова мав достатньо широкі повноваження, керував роботою як думи, так і управи. Він віддавав розпорядження про скликання думи і визначав порядок денний її засідань, представляв інтереси міста у відносинах з адміністративними органами та іншими установами.Міська управа мала постійну канцелярію, яка розділялася на ряд відділів, що відповідали функціям міського «самоуправління»; тут же створювалися різні постійні тимчасові виконавчі комісії.

Усвідомлюючи особливу роль великих міст у соціально-економічному і політичному житті країни, самодержавство велику увагу приділяло благонадійності міських голів, все активніше використовуючи незатвердження їх на посаді, часто без вказівки формальних причин. Відразу ж після обрання усі документи передавалися губернатору для затвердження або пересилання з відповідною характеристикою до Міністерства внутрішніх справ. Одночасно з головою обиралися і члени міської управи, кожному з яких дума доручала керувати тією чи іншою галуззю міського господарства. Кількість членів управи законодавством не обмежувалася і залежала, як правило, від розміру міста. На відміну від міських голів, кандидатури членів управи не підлягали адміністративному затвердженню.

Закон надавав органам міського самоврядування певні можливості для власної нормотворчої діяльності. Йдеться про право міських дум видавати з санкції губернаторів (котрі пильнували, як вже зазначалося, за законністю діяльності міських органів) обов'язкові постанови для мешканців підвідомчих міст. Водночас органи міського самоврядування не могли клопотати про зміну існуючого законодавства, будь-яка власна суспільно-політична позиція муніципальних установ не передбачалась і вважалася в усіх випадках «крамольною».

ІІІ. Особливості їх реалізації в Україні.

Три західні губернії Правобережжя не були охоплені земською реформою. Це стало наслідком того, що Російська імперія як державне утворення продовжувала і в умовах зростання капіталістичних відносин залишатися абсолютистською і спиралася на дворянство як основну соціальну опору. Дворянству заздалегідь відводилася провідна роль в органах земського самоврядування, що передбачалися. Тому в губерніях Правобережжя, де серед поміщиків було чимало осіб польського походження, яких підозрювали у співчутті до польського національно-

визвольного руху, самодержавство не ризикнуло ввести земське самоврядування. Земства з'явилися тут лише у 1911 р.

Земська реформа здійснювалася в Україні не одночасна. Уряд прагнув вводити нове самоврядування передусім у губерніях, де було найрозвинутіше поміщицьке землеволодіння і, відповідно, особливо міцними виявилися позиції дворянства.

У Полтавській, Харківській, Херсонській, Чернігівській губерніях земські установи розпочали свою діяльність у 1865 р., а в Катеринославській і Таврійській — на рік пізніше.

Відразу ж після виникнення земства приступили до активної діяльності. Закон поділяв функції земського самоврядування на: обов'язкові (утримання арештантських приміщень, квартир для працівників поліції, «етапна повинність», прокладання і ремонт значних шляхів, забезпечення транспортних потреб поліції, жандармерії та інших державних структур, а також утримання мирових посередників і суддів) і необов'язкові, тобто факультативні (утримання міських лікарень та богаділень, ремонт мостів і доріг, продовольча допомога населенню, страхування сільськогосподарських будівель від вогню тощо). Органами земського самоврядування згідно з Положенням були губернські та повітові земські збори та їх виконавчі структури — губернські та повітові земські управи.Протягом 50-ти років діяльності земств у різних їх установах влаштувались люди, які з причини політичної не благонадійності” не могли знайти праці і державних установах: лікарі, вчителі, статистики; ветеринари і т.п. Земства були тісно пов'язані з українськими громадами. Земську роботу головним чином вели середні землевласники-дворяни серед яких наприкінці ХІХ ст. було багато революційне настроєних свідомих українців.

Не можна випускати з поля зору, що найбільші податки на земство платили великі землевласники, бо податки, як згадано вище, йшли з десятини, але користь від земських установ мали передусім селяни та дрібні землевласники.

Була ще важлива заслуга земств: вони сприяли піднесенню національної свідомості, а з другогобоку — стали тією школою, яка привчала людність досамоуправління. З початкомреволюції цевиразно виявилося, бо саме ізземських установ вийшло багато громадських і політичних діячів.

Міське положення 16 червня 1870 р. вводило в містах України, як і в усій Російській імперії, складну і незвичну процедуру «балотування» — таємного голосування. Для обрання гласних, а також міського голови і членів управи кандидатам треба було набрати більше «виборчих» голосів, ніж «невиборчих».

Вводячи нове міське самоврядування, держава, як і у випадку із земствами, поклала на нього вантаж власних витрат, що не мали безпосереднього відношення до «місцевих користі та потреб». Йдеться про асигнування на військові потреби, утримання поліції та пожежних команд, опалення та освітлення в'язниць тощо. Слабка навіть у великих містах фінансова база ледь витримувала такий вантаж, зростала заборгованість міського самоврядування державній скарбниці. Повітові і заштатні міста у багатьох випадках взагалі в економічному відношенні ледве животіли. Витрати міського самоврядування в Україні на загальноімперські потреби поглинали в середньому до третини коштів.

Міське положення 1870 р. вводилося в Україні поступово. Негайно воно набуло чинності в Києві, Миколаєві, Полтаві, Харкові, Херсоні та Чернігові. У 1872 р. — в Одесі. Питання про поширення Міського положення на міста Правобережжя було вирішене тільки законом 29 квітня 1875 р. Упродовж 70-х років нове самоврядування поширювалося на всі міста України.

Особливого значення реформа 16 червня 1870 р. набула у великих містах, де загальностанові органи громадського управління мали широке поле для діяльності. У повітових та заштатних містах, що не мали достатніх коштів, жили «по-стародавньому», переваги нового муніципального устрою були не так помітні.

Великі міста мали більше можливостей для формування власної муніципальної господарської політики. Тут були в наявності і нові суспільні сили, здатні успішно вести міське господарство, передусім представники буржуазії та інтелігенції, які відтіснили від керма влади обмежене напівпатріархальне купецтво, яке було міською верхівкою за часів дії катеринівської «жалуваної грамоти». Так у Харкові в 1871 р. першим пореформеним міським головою було обрано відомого громадського діяча, ліберала, професора Є. С. Гордієнка, про якого вже згадувалося. Інтелігенція починала відігравати дедалі вагомішу роль і в інших великих містах України, насамперед в університетських центрах — Києві, Харкові, Одесі.

Міське положення 1892 р., на відміну від Положення 1870 р., не містило принципового твердження, що міське самоврядування в межах своє компетенції діє самостійно. На практиці це означало спробу повного підпорядкування муніципальної влади державній адміністрації, вихолощення самого поняття самоврядування. Контроль набував форми опіки. Будь-яка постанова міської думи подавалася на розгляд губернатора і могла бути реалізованою тільки в тому разі, коли начальник губернії в двотижневий строк не призупинив її дії. А зробити це губернатор міг, якщо визнавав рішення міської думи незаконним або таким, що виходило за межі муніципальної компетенції, а також не відповідало загальним, державним інтересам та потребам або таким, що порушувало інтереси місцевого населення.

Останній пункт, юридично невизначений, надавав губернаторам право широких тлумачень, суб'єктивізму, а на практиці — адміністративної сваволі. Це була, по суті, прихильна відповідь царату на прохання губернаторів і градоначальників установити контроль за «правильністю» дій управління.

Нововведенням Міського положення 1892 р., що істотно обмежувало права органів місцевого самоврядування, було обов'язкове адміністративне затвердження не тільки міського голови, а й членів управи, а також муніципальних кошторисів. Ця обставина завдала шкоди самостійній фінансово-економічній діяльності міст. У повній компетенції органів міського самоврядування залишалися переважно другорядні питання. Усі клопотання, скарги й апеляції до вищих державних структур міські думи могли подавати тільки через губернатора. Скарги розглядалися за традиційною для Російської імперії схемою, до якої були залучені Сенат, Міністерство внутрішніх справ, а також об'єднаний орган нагляду — губернське з земських та міських справ присутствіє. Останнє складалося з губернатора, «неодмінного члена», губернського предводителя дворянства, представників губернської земської і міської управ. У спірних питаннях між губернатором, з одного боку, і органами місцевого самоврядування, з іншого, присутствіє, як правило, підтримувало начальника губернії.

Відповіді на кожне своє клопотання або скаргу міським думам доводилося чекати довго, інколи роками. Вони мали невеликі шанси довести свою правоту навіть у разі прямого утиску їхніх прав адміністрацією. Органи міського самоврядування, як і колись, формувалися один раз на чотири роки. Міські голови і члени управ прирівнювалися до державних чиновників відповідних класів. Міське положення 11 червня 1892 р. підвищувало роль міських управ, фактично протиставляло їх думам. Чисельний склад дум дещо зріс. Обиралися й кандидати в гласні (до 1/5 від загального числа), які заміщали тих, хто вибув. Положення 1892 р., як і Положення 1870 р., передбачало припинення посадовими особами їхньої діяльності в разі втрати (продажу та ін.) майнового цензу.Право міських дум віддавати до суду виборних посадових осіб міського самоврядування переходило до губернського з земських та міських справ присутствія, а на практиці у багатьох випадках — до губернатора. Начальник губернії міг також притягати міських голів і членів управи до дисциплінарної відповідальності.

Виборча система зазнала кардинальних змін. Майновий ценз був істотно підвищений, він залежав від кількості населення та адміністративного значення міста. Виборчі права здобули громадяни, товариства та установи, що мали на території міського поселення нерухомість, оцінену не нижче визначеної законом суми (так, для губернських міст вона становила 1500 крб.). З власників торговельних і промислових підприємств виборчі права залишилися лише у членів І та II гільдій. Куріальна система скасовувалася.

ІV. Значення реформ.

Ліквідація кріпосного права, яка була проведена під значним тиском «низів» і призвела до знищення вотчинної влади дворянства мала наслідок і зміну устрою місцевого управління.

Земська реформа була проведена в шести з дев’яти українських губерній. За положенням від 1 січня 1864 р. усі виборці поділялися на три групи (курії), при чому третя курія (селянська) обиралася двохступенево, що робило результат виборів на користь селян (існувало значна перевага поміщиків). Земське самоврядування мало специфічний характер — воно співіснувало з могутнім бюрократичним апаратом державної адміністрації на місцях.

Земська реформа викликала до життя аналогічні перетворення в міському самоуправлінні (1870 р.). Згідно з цим законом вводилися нові всестанові органи міського самоуврядування — міські думи (обиралися на 4 роки), які із свого середовища вибирали діючі виконавчі органи — міські управи. Право обирати і бути обраними мали лише власники певного майнового цензу, платники міських податків. Компетенція органів міського самоврядування була обмежена рамками господарських питань, охорони здоров’я, народної освіти.

Міська реформа 1870 р. була значним кроком вперед. Вона створювала набагато кращі, ніж зараз, умови для розвитку міст, тому що тепер міська дума і управи керувалися складовими, а загальногромадянськими інтересами жителів міста.

Отже, земства увійшли в історію, як установи, що зробили значний внесок до справи підвищення культурного рівня народу та поліпшення його життя; вони також стали центрами ліберального руху в країні, що й викликало невдоволене ставлення до земств та органів міського управління з боку уряду та реакційного дворянства, яке взагалі вимагало їх ліквідації.

V. Висновок

Робота над проектом земської реформи, що почалася ще в 1857 р. була закінчена лише в 1864 р. Вона вводила початки всестанового, виборного представництва в масштабах повіту та губернії. Специфікою цієї реформи було те, що селянство вперше отримало місце у всестанових установах. Компетенція земства була обмежена місцевими господарськими турботами (про медицину, статистику, ветеринарію, початкову освіту); не мало воно і реальної виконавчої влади.Земська реформа була проведена в шести з дев’яти українських губерній. За положенням від 1 січня 1864 р. усі виборці поділялися на три групи (курії), при чому третя курія (селянська) обиралася двохступенево, що робило результат виборів на користь селян (існувало значна перевага поміщиків). Земське самоврядування мало специфічний характер — воно співіснувало з могутнім бюрократичним апаратом державної адміністрації на місцях.Земська реформа викликала до життя аналогічні перетворення в міському самоуправлінні (1870 р.). Згідно з цим законом вводилися нові всестанові органи міського самоуврядування — міські думи (обиралися на 4 роки), які із свого середовища вибирали діючі виконавчі органи — міські управи. Право обирати і бути обраними мали лише власники певного майнового цензу, платники міських податків. Компетенція органів міського самоврядування була обмежена рамками господарських питань, охорони здоров’я, народної освіти.

Незважаючи на певну прогресивність і новизну реформ місцевого самоврядування, все ж таки перемогло намагання зберегти самодержавство. Перемогла ідея поступок заради самозбереження влади.

Із початком певної реакції за часів царювання Олександра ІІІ і проведенням контрреформ 80-90 -х рр. почався наступ і на місцеве самоврядування. Царизм не зміг обминути земське і міське управління, яким, на думку правлячої верхівки, надавалося надто широка самостійність.

Список використаної літератури

Історія держави і права України. Академічний курс: у 2т. / В.Д. Гончаренко, А.Й. Рогожин, О.Д. Святоцький та ін.; За ред. В.Я. Тація, А.Й. Рогожина. — Т. 1. — К., 2000. — 648 с.

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной Росии. — М., 1968. — 368 с.

Хрестоматія з історії держави і права України: Навч. посібник для юрид. вищих навч. закладів і фак.: У 2 Т. / За ред. В.Д. Гончаренко. — 2-е вид., перероб. і доп. — Т. 1: з найдавніших часів до початку ХХ ст. — К., 2000. — 472 с.

Музиченко П.П. Історія держави і права України / Навч. посіб. — К. Знання, 2000. — 662 с.